A lei de responsabilidade fiscal e seus efeitos sobre a

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1 INTRODUÇÃO
A atual população brasileira vive em cidades, onde desempenham suas atividades,
suas necessidades básicas e se interrelacionam. E é justamente para garantir o
desenvolvimento ordenado das atividades das cidades que as mesmas são administradas sob o
regime de leis, as quais são aplicadas por representantes eleitos pelos cidadãos para a gestão
da coisa pública.
Para tratar da coisa pública há exigência de máxima responsabilidade e
moralidade por parte do administrador, posto que este estará lidando com o dinheiro público,
razão pela qual se deve afirmar que o mesmo há de se transformar num verdadeiro sacerdote
do poder. Nesta posição, das atribuições conferidas ao administrador público são conferidas
atribuições que podem até mesmo alterar toda uma história. Mas, infelizmente, nem todos têm
essa mesma consciência, na verdade, grande parte dos administradores públicos, têm um
pensamento desvirtuado. Ao longo da história brasileira vários são os exemplos do mau uso
do dinheiro público, numa extrema falta de controle, indo em direção totalmente contrária ao
clamor social que se afigura na moralidade sobre o gasto público.
Certo é que a história brasileira nunca apresentou certo grau de organização das
finanças públicas. E, se realizado um estudo sobre a trajetória da Administração Pública no
Brasil, o que irá se encontrar é uma história de desmandos, que acabam por indicar uma
sociedade que pode chegar a ser chamada de democrática, porém, com certa tendência de
apropriação do patrimônio público por parte de particulares. E ao se chegar à atualidade, o
que se observa é que a antiga prática do coronelismo e da centralização nas tomadas de
decisão com o fim precípuo de atender ao interesses de poucos em detrimento da coletividade,
ainda se apresentam como características marcantes em vários patamares da Administração
Pública no Brasil.
E para tentar controlar esses abusos realizados pelos administradores da coisa
pública é que já no seu nono aniversário, completado no dia 04 de maio de 2009, a Lei de
Responsabilidade Fiscal veio dar condições para a implantação de uma nova cultura gerencial
na gestão dos recursos públicos e incentivar o exercício pleno da cidadania por parte de
representantes e representados, especialmente no que se refere à participação do contribuinte
no processo de acompanhamento da aplicação dos recursos públicos e de avaliação dos seus
resultados.
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A entrada em vigor da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, abriu
perspectivas para uma nova fase na administração pública brasileira. A sociedade sempre
esperou por uma legislação eficiente e racional em substituição àquelas velhas e desonrosas
práticas que marcaram a imagem dos setores públicos no Brasil. Práticas estas que também
agravaram o descrédito nas instituições democráticas e no Estado de Direito, sendo que após o
advento da Lei Complementar em questão viram a possibilidade de um novo rumo na
administração brasileira. Vários são os exemplos desse passado temeroso e que se pretende
esquecer, podendo ser citados os gastos sem justificativas e sem propósitos; o endividamento
dos municípios muito além dos limites toleráveis; a má gestão dos recursos, que são gastos
com despesas que não condizem com as atividades fim do Estado; os esquemas milionários
que sempre demonstram a cada ação; sem falar nos escândalos e as várias operações da
Polícia Federal Brasileira que a cada dia ganham nomes inusitados. E esses são, dentre outros,
os vários motivos que acabam por onerar a carga tributária brasileira que chega a ultrapassar a
de países com economias mais desenvolvidas do mundo, prejudicando sempre os mais frágeis
que são os assalariados e as empresas.
No entanto, é forçoso admitir que a Lei de Responsabilidade Fiscal não nasceu
perfeita e acabada; muito ao contrário, apesar dos nove anos de vigência. O seu
aperfeiçoamento deverá acontecer de modo que resulte exeqüível e operacional, facilitando o
trabalho daqueles que desejam o seu sucesso.
Sabe-se, pois, não é nenhuma novidade, que os administradores públicos, em
geral e, em especial, os prefeitos brasileiros têm que agir e se sujeitar à chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal que prevê a prestação de contas perante a sociedade e aos órgãos
fiscalizadores.
Após a Lei Complementar 101/2000, surge uma esperança de justa aplicação de
bens e rendas públicas, sem desvios para favorecimento pessoal, tendo em vista o rigor
exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, ainda nova no cenário jurídico brasileiro.
É certo que o advento da Lei Complementar nº 101/2000 representou um avanço
significativo nas relações entre o Estado fiscal e o cidadão. Assim, a presente pesquisa tem
como objetivo analisar a Lei Complementar 101/2000, mais conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal, que trata das finanças públicas e regulamenta o artigo 165, §9º da
Constituição Federal, no que se refere à responsabilidade na gestão fiscal municipal. Em
verdade a Lei de Responsabilidade Fiscal foi concebida partindo-se do princípio de que o
Poder Público se encontra em déficit financeiro e necessita de maior controle sobre a gestão
de suas finanças.
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Portanto, além de a responsabilidade fiscal cumprir o papel de proporcionar
recursos de imediato a fim de que o Estado realize as funções a que constitucionalmente está
vinculado, busca controlar a situação orçamentária a fim de não comprometer nem o futuro
imediato, muito menos o futuro mais distante.
Relevante destacar que a partir deste ponto, todas as vezes que houver referência à
Lei de Responsabilidade Fiscal utilizaremos a sigla LRF.
Fundamentado no tema dos impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal nos
municípios, baliza este trabalho monográfico na necessidade de compreender e analisar os
maiores impactos trazidos pela incidência da Lei de Responsabilidade Fiscal nos municípios
brasileiros em geral, que ao criar a referida lei teve como objetivo o controle das contas
públicas e ao mesmo tempo estabeleceu uma nova diretriz nacional, passando a submeter
todas as esferas de governo.
O tema em questão se mostra extremamente relevante pelo fato de a Lei de
Responsabilidade Fiscal ser um mecanismo novo no controle da ação tributária do Estado,
demonstrando um impacto na administração pública, principalmente a municipal, que é
justamente aquela que mais sofre os impactos da responsabilização.
Ademais, a influência desta lei pode acabar por imobilizar o chefe do executivo
que vê a imposição da cobrança de tributos em uma comunidade extremamente carente e sem
qualquer condição de arcar sequer com o mínimo necessário para sua sobrevivência. A
pesquisa também se demonstra atual tendo em vista os motivos acima expostos.
A pesquisa a ser realizada utiliza-se do método interpretativo/descritivo das
disposições legais e constitucionais que tratam das ações de planejamento dos programas e
ações públicas. Ao realizar análise da LRF no que tange às ações de planejamento dos
programas
e
ações
públicas
a
presente
monografia
apresentará
um
caráter
descritivo/explicativo.
Para a realização da presente pesquisa o trabalho será dividido em 8 capítulos,
com os seguintes temas:
No capítulo de nº 2 demonstrar-se-ão as várias nuances da Administração Pública,
inclusive em seu aspecto histórico;
No terceiro capítulo será apresentada a questão do município com o seu
verdadeiro conceito e a história do município no Brasil;
O capítulo 4 tratará da lei de responsabilidade fiscal, numa breve apresentação,
inclusive com seus alicerces e objetivos;
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Já no capítulo 5, serão apresentadas as vedações impostas aos municípios pela Lei
de Responsabilidade Fiscal;
O capítulo 6 apresentará as características da transparência na administração
pública;
No capítulo 7 será apresentada a relação dos prefeitos com a Lei de
Responsabilidade Fiscal;
Enfim, no capítulo 8 serão apresentadas considerações finais acerca do tema.
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2 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 Uma visão institucional
É preciso que se fale primeiramente do que é o Estado, antes de se falar em
Administração Pública. A Administração Pública advém da necessidade de organizar o
Estado, em todas as suas facetas, gerando a criação de órgãos e organismos que vão exercer o
gerenciamento e controle dessa entidade.
O Estado Brasileiro, com base na Constituição de 1988, constitui-se em uma
República Federativa, formada por Estados, Municípios e do Distrito Federal. E tem como
fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político. Seus objetivos fundamentais são: a
construção de uma sociedade livre, justa e solidária; que garanta o desenvolvimento nacional;
erradique a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais e regionais;
promovendo o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e qualquer
outra forma de discriminação.
2.2 A função do Estado
Para desenvolver a função primordial do Estado, necessário se faz que exista uma
tomada de decisões, assim como implementação de normas necessárias ao bem-estar social e
das ações necessárias à gestão da coisa pública, todos, com a efetividade que requer a
Administração Pública. O Estado utiliza-se da administração pública ou gestão pública, para
efetivar suas ações de forma direta ou indireta.
E esta efetividade está consubstanciada justamente pela Emenda Constitucional n°
19/98 que estabelece que a administração direta e indireta tem suas atividades desenvolvidas
por servidores públicos que devem nortear suas ações obedecendo aos seguintes princípios:
Princípio da legalidade que determina que todos os atos dos servidores públicos, no
exercício de suas funções, sejam realizadas conforme determina a lei, sendo a sua observância
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essencial na realização administrativa pelo Estado; o agente público só pode praticar ato se
determinado ou permitido por lei;
Princípio da publicidade que implica na visibilidade e transparência das decisões, atos e
ações de responsabilidade dos agentes públicos, no exercício regular de suas funções; é
através deste princípio que os órgãos de controle podem tomar conhecimento de seus atos e
impugná-los;
Princípio da impessoalidade informa que as ações dos servidores públicos serão isentas
de qualquer característica de particularidade, ou seja, não há preferência, privilégios nem
qualquer tipo de diferenciação, com exceção das previstos em lei, ademais o agente público é
administrador de bens alheios, devendo atuar sempre voltado para o coletivo, evitando o
favoritismo ou discriminação;
Princípio da moralidade apresenta que a moralidade administrativa tem pertinência com a
moral social, com ética, com honestidade e com respeito e zelo pela coisa pública. A
moralidade deve reger os atos em ações dos servidores públicos no exercício de suas funções,
e que se aplicam de modo absoluto, a tudo e a todos a qualquer tempo ou lugar. São, entre
outros, os princípios de justiça, equidade e probidade; e
Princípio da Eficiência determina que as funções da administração pública devem ser
desempenhados de forma a atender ao interesse público, na melhor relação custo-benefício, e
no fornecimento de serviços de qualidade para a sociedade. A administração deve desenvolver
suas atividades próprias, com eficiência, produzindo os respectivos efeitos de modo a atender
com presteza às exigências e necessidades dos administrados.
2.3 A administração pública numa visão histórica
Desde o Brasil colônia já havia uma certa preocupação em desenvolver o espírito
de responsabilidade e eficiência na administração pública brasileira, naqueles tempos já se
criavam instrumentos que permitiam, mesmo de forma precária, o controle da coroa
portuguesa.
É válido destacar que ao longo da história, houve várias tentativas de reformas,
porém, os processos estabelecidos não conseguiram se tornar estáveis e permanentes, visto
que a combinação de vários fatores evitaram a instalação de uma administração pública
eficiente e democrática.
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Como prova dessa afirmação, é válido citar alguns fatores que contribuíram para
essa realidade: centralização administrativa que atravessou séculos impregnando a
mentalidade dos governantes; formalismo jurídico, que condiciona a uma visão estritamente
legal das instituições; a desconfiança, que norteia o relacionamento do Governo com o
Cidadão e a Sociedade em todas as épocas e fases políticas que o Brasil passou; perfil
autoritário da administração pública, que dá a condição de detentor monopolista da verdade e
do conhecimento para o Estado e para o Cidadão.
O modelo burocrático da administração pública brasileira somada ao
desenvolvimento tecnológico e a globalização mundial da economia, vivida durante a década
de 80 e parte dos anos 90, levaram o Estado a desviar-se das suas principais funções, e a
desempenhar papéis de acordo com as tendências sociais e econômicas do período, o que
acabou por gerar uma falta de apoio à sociedade, os recursos não foram suficientes para
atender as demandas sociais, promovendo um desequilíbrio na administração pública. Foi essa
falta de controle que levou o Brasil a enfrentar uma grande crise, onde a principal observação
foi a estagnação do desenvolvimento sócio-econômico. Daí a necessidade da reforma do
Estado.
A reforma do Estado se caracterizou pelo resgate da autonomia e da capacidade de
implementar políticas públicas. Não obstante tais esforços, as despesas cresceram sempre,
sendo reconhecida como uma tendência invencível não só desta época, mas também em
períodos anteriores, denominada de fenômeno do aumento progressivo das despesas públicas.
(STIGLITZ, 1999)
2.4 A administração pública hoje
A administração pública hoje, em pleno século XXI demonstra-se organizada,
pois o que se observa é uma descentralização na Administração e uma libertação da
burocracia. Os processos decisórios são muito voltados para a participação direta da
sociedade, retirando do Estado o seu papel de produtor direto de bens e serviços, para indutor
e regulador do desenvolvimento econômico social.
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No estado moderno, o novo modelo de gestão de políticas públicas pressupõe a
reforma da administração pública, alicerçada em algumas estratégias mundialmente
predominantes: desburocratização, que se dá a partir da retirada de obstáculos processuais
criando a implementação de uma gestão mais flexível e responsável; transparência que se
apresenta como o fator fundamental, pois os desenvolvimentos de tarefas devem ser
amplamente divulgados, permitindo assim que a confiança supere a suspeita; ética é a
reflexão, criando assim uma cidadania e consciência como indicadores do desenvolvimento
moral e ético de uma sociedade. Além do mais, a LRF dá certo enfoque à participação do
cidadão em processos decisórios e, principalmente destaca o papel da população em
acompanhar e fiscalizar o uso de recursos públicos. E é, justamente com esta reforma
administrativa que surge a Lei de Responsabilidade Fiscal, apresentando-se como um marco
na mudança de comportamento na gestão dos recursos públicos.
É diante do desequilíbrio entre gastos e receitas que por muito tempo predominou
na administração pública brasileira, trazendo conseqüências negativas para a economia e em
muitas das vezes, colocando em risco o futuro de várias administrações, e, diante dessa triste
realidade, o legislador brasileiro veio a editar a Lei Complementar 101/00, com o principal
objetivo de corrigir os desmandos até então verificados.
É valido destacar que a reforma da Gestão Pública, não é uma ação isolada no
Brasil. É uma resposta também à globalização e ao capitalismo competitivo. Caso não
houvesse uma mudança de visão, o Brasil não conseguiria desenvolver a eficiência da
administração pública e a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços
públicos. Ademais, a redução de custos, a desburocratização, a melhoria dos serviços
públicos, bem como a transferência na Administração Pública são motivos determinantes para
poder ter competitividade dentro do mercado externo, bem como para a atração de recursos
externos. Vale ainda destacar que a pretendida modernização enfocada pela LRF produz uma
modernização da Administração Pública e, consequentemente um maior desenvolvimento
econômico.
Hoje, sem dúvida alguma, a Administração Pública define-se por um sistema mais
disciplinado e responsável, incluindo a transparência na gestão fiscal.
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3 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
3.1 Apresentação
A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, intitulada Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF, estabelece normas de finanças públicas, as quais tentam
implementar a responsabilização na gestão fiscal. Apresenta-se, pois, como um utensílio
eficaz para auxiliar os governantes na gerência de todos os recursos públicos, visando sempre
regras claras e precisas, que deverão ser aplicadas a todos os gestores de recursos públicos e
também em todas as esferas de governo, sempre e desde que relacionadas à gestão do
patrimônio público, à gestão da receita e despesa pública, bem como ao endividamento do
setor público em geral.
A Lei de Responsabilidade Fiscal caracteriza-se, ainda, como um código de
conduta para todos os administradores públicos existentes, obrigando-os a observarem
rigorosamente os controles internos e externos da execução orçamentária, o cumprimento das
metas e prazos e o acompanhamento sistemático do desempenho através das Programações
Financeiras Mensais, da emissão bimestral dos Relatórios Resumidos da Execução
Orçamentária - RREO e emissão quadrimestral dos Relatórios de Gestão Fiscal - RGF, além
de manter a obrigatoriedade da Prestação de Contas anual.
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio se apresentar como gerador de
transformações na conduta do administrador público que necessita trabalhar com
transparência e planejamento. Ela surge da necessidade de serem estabelecidas normas de
finanças públicas, que fossem capazes de colocar um fim na forma irresponsável com que
alguns administradores públicos vinham tratando a coisa pública, sem um mínimo de
responsabilidade, e o que pode vir a ser pior, sem sofrer qualquer sanção pelo ilícito
cometido. E isto em razão da legislação até então existente, que era ineficaz para punir os
infratores.
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A Lei Complementar 101/00 possui normas que se destinam ao planejamento,
transparência, bem como o controle das ações públicas. Destinam-se a regular os gestores
públicos. Aos chefes do executivo são colocados os desafios de administrar a coisa pública
com responsabilidade, além de sua gestão ser pautada na mais pura transparência, se
caracterizando como forma de controle pela sociedade. Poderá este controle se apresentar de
diversas formas, como divulgação de relatórios através de demonstrativos de execução
orçamentária, onde o contribuinte irá ter conhecimento de como os recursos que são
disponibilizados ao administrador são por ele utilizado.
Esta lei se mostra necessária por ser preciso haver um ajuste das finanças públicas
com a legislação do país. É preciso que haja, nas contas públicas, um devido equilíbrio, em
busca do superávit primário para que as dívidas públicas sejam amortizadas. Além disso,
utiliza-se esta lei da premissa de que será gasto apenas aquilo que se arrecada, com o intuito
de que se forme um superávit primário, para isso economizando o máximo possível.
Ao passo em que critérios são estabelecidos para que se atendam limites que serão
observados para as variáveis fiscais principais, criam-se mecanismos que irão ofertar as
devidas condições para que as metas fiscais sejam atingidas de forma a possibilitar também a
correção de eventuais desvios.
O regramento do controle das despesas públicas, diante da gravidade do
endividamento e de outras questões internas se faz necessária.
Assim, o que se percebe, a princípio é que os ingredientes que compõem a Lei em
comento são no sentido de adoção de um processo de planejamento permanente, onde exista a
transparência na elaboração e na divulgação dos documentos orçamentários e contábeis,
dando ampla publicidade às informações sobre as contas públicas e por outro lado, adotando
medidas corretivas e punitivas de eventuais desvios.
3.2 Os alicerces da Lei de Responsabilidade Fiscal
Para que se alcance os objetivos visados, utiliza-se a Lei de Responsabilidade
Fiscal de quatro bases, que são os pilares que irão lhe fundamentar e dar a devida estrutura,
quais sejam: responsabilidade, transparência, controle e planejamento. Sobre estes quatro
pilares a LRF se apóia.
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A lei de Responsabilidade Fiscal em seu artigo 1º, § 1º, estabelece normas de
finanças públicas, que tem como foco a responsabilidade na gestão fiscal, e orienta a ação
governamental de modo que ela se desenvolva utilizando a ação planejada e a transparência
como premissas.
A doutrina, de modo geral, vê estes pontos como requisitos da boa administração
pública, em virtude de alguns fatores, como o endividamento em alto grau dos entes
federados. Um maior controle e participação social, como forma de democratização, já que a
sociedade se encontra extasiada por possuir uma elevadíssima carga tributária sem a devida
contraprestação dos serviços como educação, saúde, segurança, dentre outros, parecem ter
adquirido um grande impulso.
Os recursos públicos, evidentemente, devem ser gastos, mas não de forma
aleatória, impensada e irresponsável. Devem ser gastos de maneira devida. As ações deverão
ser planejadas e sempre às claras, de modo que possa haver o devido acompanhamento e
controle de toda a sociedade.
3.2.1 Planejamento
Definida no parágrafo primeiro do art. 1º da Lei em questão, in verbis:
§ 1º. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das
contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renuncia de receita,
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada
e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão
de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (BRASIL. Lei Complementar 101, de 04
de maio de 2000. São Paulo: Saraiva, 2007)
Deve haver, por parte do legislador, um planejamento correto, e este deve ser
transparente, ações planejadas afim de que os riscos sejam previnidos e que, os desvios que
possam afetar as contas públicas e seu equilíbrio sejam corrigidos.
O planejamento e sua devida divulgação se mostram como obrigatórios à União,
consoante disposição constitucional, e para Estados e Municípios, que se sujeitam às regras da
Lei Orgânica do Município, bem como à Constituição.
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As referências ao planejamento contidas na Lei de Responsabiblidade Fiscal
referem-se à União, já que foi vetado o artigo que trazia o assunto de modo geral, muito
embora reste ainda a obrigatoriedade constitucional. A definição pode ser o conjunto de
projeção de objetivos que se visa alcançar através de programas indicadores de metas
intermediárias.
Está inclusa a explicitação de pressupostos técnicos de política econômica,
administrativa e fiscal, através das quais se alcançarão as metas e objetivos traçados, e como
se corrigirão, no curso da execução, os eventuais problemas que surgirem.
Deverá estar incluso na ação planejada as despesas da administração, todas elas,
sejam diretas ou indiretas, se incluindo as fundacionais, bem como todos os investimentos e a
possibilidade de uso de crédito.
A ação planejada e transparente prevista no art. 1º, §1º, terá em cada ente da
federação o formato que seja previsto na Constituição Estadual e na Lei Orgânica do
respectivo município.
Em resumo, por meio de mecanismos operacionais, como o Plano Plurianual PPA (ainda que o artigo 3º da Lei esteja vetado, o PPA é exigência constitucional), a Lei
Orçamentária e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, LOA e LDO, o planejamento fornecerá o
suporte técnico à gestão fiscal, Através destes instrumentos, para que se alcance as metas e
objetivos prioritários, haverá meios objetivos de se programar a execução orçamentária.
O planejamento é aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites e
condições para a renúncia de receita e para a geração de despesas, inclusive com pessoal e de
seguridade, para a assunção de dívidas, para a realização de operações de crédito, incluindo
antecipação de receita orçamentária e para a concessão de garantias.
3.2.2 Transparência
A expressão tem seu significado definido pelo art. 48 da lei em questão; a
transparência é prevista pelo uso de instrumentos de divulgação, inclusive meios eletrônicos
de acesso ao público, internet.
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Esta afirmação vale para os planos, quando previstos, Leis de Diretrizes
Orçamentárias, Orçamentos, Programação Financeira e Cronograma de Desembolso,
Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária e Relatórios de Gestão Fiscal, Prestação de
Contas, Parecer Prévio do Tribunal de Contas e Relatórios do Banco Central, com prazos
específicos.
A transparência na Gestão Fiscal também inclui o estímulo à participação popular
em audiências públicas, obrigatórias, durante a elaboração de planos, Leis de Diretrizes
Orçamentárias e Orçamentos.
Também se caracteriza a participação do público, pelas audiências públicas
previstas nas comissões temáticas do processo de planejamento e orçamento, durante a
comprovação de realização de metas fiscais de cada quadrimestre.
A transparência é concretizada com a divulgação ampla, inclusive pela Internet,
de quatro relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que são: Anexo de Metas Fiscais,
Anexo de Riscos Fiscais, Relatório Resumido da Execução Orçamentária – REO, e Relatório
de Gestão Fiscal - RGF.
A transparência visa possibilitar aos cidadãos, todos eles, meios de se acessar as
informações que ditam como serão as ações que os governantes praticarão, as que já foram
praticadas anteriormente a ainda as que se enconram em prática naquele momento. Essa
transparência pode se mostrar de formas diversas, pois o intuito é que haja uma divulgação
ampla, podendo se utilizar de mecanismos eletrônicos, além da ocorrência de audiências
públicas, emissão períodica de relatórios da execução orçamentária e fiscal, emissão, pelos
Tribunais de Contas, de pareceres prévios, além da devida prestação de contas.
3.2.3 Controle
A Lei de Responsabilidade Fiscal, ao inovar no sentido de trazer condutas
gerenciais de responsabiblidade e transparência, consolida as já existentes normas de controle,
ao se exigir uma fiscalização efetiva e contínua dos Tribunais de Contas, o que acaba por
causar uma melhoria na transparência e no controle realizado.
A LRF define a forma de gerenciamento e disponibilização da informação para o
controle e transparência de suas ações.
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3.2.4 Responsabilização
Por fim, chega-se à responsabilização, útimo alicerce, mas tão importante como os
anteriores. Ao gestor público, sob pena de responsabilidade de seus atos nos termos da lei que
lhe atribui diversas sanções, como a previsão do art. 73 da LRF e outras previstas na LC
101/2000, exige-se o cumprimento da lei. As sanções podem ser institucionais ou pessoais,
impostas aquele que descumpre as regras previstas na LRF.
A LRF cria mecanismos para de fato responsabilizar o agente público em caso de
desvios ou má aplicação de recursos, omissão, negligência ou incompetência. Para que tenha
força, a lei prevê punição para instituições públicas, Estados e Municípios, como para o
agente público que se desviar do texto da lei, no âmbito do Executivo, do Legislativo ou do
Judiciário.
A
lei,
indiretamente,
exerce
o
poder
pedagógico
de
induzir
os
cidadãos/contribuintes a participarem da política e da administração pública, principalmente
pela fiscalização de seus administradores.
Para que alcance seu objetivo, condição indispensável, conforme demonstrado, é
que o Estado se utilize do planejamento, em busca do bem comum, do interesse público. O
planejamento se mostra como requisito primário para toda ação, pois, através dele, pode-se
perceber qual são os reais objetivos e interesses que tem prioridade e se definam as maneiras
que possam garantir a forma de alcançá-los, como recursos e ações que precisarão ser
utilizadas.
O orçamento e a Lei de Diretrizes Orçamentárias ganham novas dimensões a
partir da Lei de Responsabilidade Fiscal. Com a devida participação da sociedade eles serão
elaborados e discutidos, o que acaba por descentralizar o orçamento, o que é uma grande
vantagem, pois nele poderão ser incluídas informações e necessidades que se mostram como
prioridades, bem como poderão serem impostos limites e condições para a geração de
despesas e renúncia de receitas.
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3.3 Objetivos da lei de responsabilidade fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal harmoniza e consolida muitos dos objetivos do
processo de mudança do regime fiscal empreendido nas últimas décadas.
Através da análise da lei em questão, o que se conclui é o fato de que os recursos
não pertencem ao governo, quiçá ao governante; os recursos pertencem à sociedade, a qual,
num regime democrático de direito, delega poderes aos governantes para administrá-los. Esta
lei força a mudança no comportamento dos governantes, procurando o controle do gasto
público, através do próprio processo político.
A democracia só ganhou com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao exigir dos
administradores responsabilidade quanto à utilização dos recursos, isso possibilitou a correção
de eventuais desvios que poderiam ocorrer.
A LRF, ao tratar da compatibilidade entre PPA, LDO e LOA, mostra que seu
objetivo é a utilização e existência de um planejamento correto, que paute as ações do
administrador.
Destarte, a lei visa, além de um equilíbrio das finanças públicas, melhorar a
administração pública, estabelecer parâmetros na gestão fiscal, bem como trazer estabilidade e
ainda retomar o desenvolvimento do país de modo sustentável.
A certeza de que o cidadão, contriibuinte, irá ter uma maior transparência quanto à
administração das verbas públicas, financiadas por ele, se mostra como a maior benesse desta
lei, sendo assim o cidadão é o que mais benefícios terá.
Tendo como base os princípios da responsabilidade fiscal e transparência na
gestão dos recursos, ambos fundantes da Lei de Responsabilidade Fiscal, se estabelece que ao
governante só é admitido gastar aquilo que arrecada e os municípios que recebem recursos da
União deverão gastar apenas este limite, sem ultrapassá-lo.
O maior objetivo desta é o equilíbrio permanente das finanças públicas. Assim, a
lei procura fazer com que o Poder Público realize despesas dentro do limite de suas receitas,
evitando-se, a todo custo, a ampliação do chamado déficit primário, ou seja, que a dívida
pública aumente ainda mais. O ideal, na concepção puramente financeira, é que se consiga
realizar superávit primário, ou sejam que o resultado ao final do exercício, descontados os
juros pagos com o serviço de dívida, seja positivo.
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Desta forma, estarão sendo criadas as condições para que, além do pagamento
regular das dívidas, haja a possibilidade de se amortizar, com o produto do resultado primário,
o principal da dívida e com isto reduzir a conta dos juros no futuro.
A partir do momento em que a própria sociedade passou a exigir maior
transparência, eficiência e boa-fé na gestão dos recursos públicos, se fortaleceu a necessidade
em se equilibrar as contas públicas.
O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com o caput do
art. 1°, consiste em estabelecer "normas das finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal". (Brasil, 2007, p. 1).
Para que fosse possível administrar de modo transparente e equilibrado, de forma
a manter estáveis os índices econômicos, os governantes tiveram de seguir regras e limites,
impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Desta forma, há de se reconhecer a importância fundamental da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Ela trouxe um caráter de reforçar o crescimento econômico, reforçar
suas bases, coibir o gasto descontrolado realizado pela Administração Pública, o que acaba
por originar em um endividamento excessivo, além de atribuir responsabilidades aos
administradores e ainda evitar o surgimento de mecanismos que objetivam esconder uma
gestão fiscal de má qualidade.
3.4 Alguns enfoques relevantes
Nos parágrafos seguinte serão realizados comentários breves acerca de enfoques
importantes que se mostram importantes para que se entenda da melhor maneira possível a
Lei de Responsabilidade Fiscal. Ainda que não seja objeto de estudo deste trabalho, mas é
importante, para que se compreenda o contexto geral, compreender tais enfoques.
Estabelece a LRF que a Lei de Diretrizes Orçamentárias irá definir a forma de se
alcançar o equilíbrio entre a receita e a despesa, afim de que se evite, e até mesmo elimine, a
ocorrência de déficit na gestão fiscal, bem como, as informações que constituam base para a
elaboração do orçamento anual serão também por ela avaliadas.
A Lei estabelece a criação de metas de controle de despesas e receitas, e limita as
despesas realizadas com pessoal e dívida, de modo a evitar as incertezas e garantir sempre o
pagamento dos débitos sem que o orçamento esteja comprometido.
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Despesas continuadas, por mais de 02 anos, não poderão ser criadas pelos
governantes sem que antes haja indicação de sua fonte de receita, ou que haja redução de
despesas que já existam.
Só poderão ser assumidos pagamentos continuados, que vão além de 02 anos,
desde que sejam cancelados programas, haja acréscimo da carga tributária e que a execução
das metas para o triênio não sejam afetadas. Receitas que são obtidas com a venda de direitos
ou patrimônio do órgão ou ente administrado não poderão ser aplicadas em despesas
correntes, com a exceção, se autorizada por lei, de se destinar estes recursos para o regime da
previdência social.
Aumentos de despesas que forem realizados de modo contrário ao estabelecidos
nos artigos 16 e 17 da LRF serão considerados como lesivos ao patrimônio público,
irregulares, o que pode ensejar responsabilidade ao ordenador desta despesa. Além disso, o
aumento de despesas se condiciona à estimativa do impacto orçamentário e financeiro no
exercício corrente e nos 02 subseqüentes.
Complementando, as ações governamentais que acarretem aumento de despesas,
no corrente exercício ou nos dois subsequentes, deverão estar acompanhadas da estimativa do
impacto que será causado no orçamento e no financeiro, além da necessidade de que o
ordenador de despesas declare, afim de que se identifique, no caso de eventual gasto indevido,
quem é o responsável pelo ato e que ele possa ser devidamente sancionado.
União, Estados, Distrito Federal e Municípios tem limitado em lei o quanto
poderão utilizar para gastos com pessoal. O administrador, se verificar que ultrapassou tal
limite, tem um prazo para tomar as devidas providências e se enquadrar à previsão legal, sob
pena de ser penalizado, caso persista a infringência legal. Várias podem ser as penalidades
ocasionadas em razão do gasto indevido com pessoal, como a retenção de recursos destinados
ao ente, a suspensão de transferências voluntárias e operações de crédito e garantia, além de
penalidades por improbidade administrativa.
Entre os artigos 18 e 24 podem-se perceber condições, limites e proibições para
que o ente federado se mantenha dentro da previsão legal, sem ultrapassar o que lhe é
permitido. Nestes limites, as despesas com pessoal devem estar referidas na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
23
Não poderão ser concedidas vantagens, aumentos ou reajustes de remuneração,
nem será possível a criação de cargos, empregos ou funções públicas, não se possibilita
mudança estrutural de carreira que irá culminar aumento de despesas, nem poderá ser
admitido ou contratado ninguém, com a devida exceção da reposição em razão de falecimento
ou aposentadoria do servidor que atue nas áreas de educação, segurança, saúde, nem
pagamento de horas extras, com as exceções previstas na LDO. Tudo isso será aplicado ao
órgão ou entidade que ocorra em excesso.
A cada três anos serão estabelecidas as metas fiscais, e, conforme explícito no §1º
do art. 1º da LRF, são marcos intermediários ou finais de um processo de consecução de
objetivos. É a realização de determinado resultado previsto entre receita e despesa, nos limites
que incluam a renúncia fiscal, dívidas e operações de crédito, inclusive por antecipação de
receitas, garantias e inscrição em restos a pagar, seguridade, despesas com pessoal.
Uma vez que não se alcance a meta no relatório de um bimestre, caberá ao
Ministério Público e ao Executivo, em 30 dias, limitar a movimentação financeira e o
empenho. Isto possibilita àquele que governa planejar as receitas e despesas, tendo ele a
possibilidade de, caso eventuais problemas surjam, corrigi-los. Se ele possui um rumo, um
norte, para que se chegue ao local pretendido, se houver o devido planejamento, mesmo que
surjam problemas inesperados no decurso do caminho, será possível contorná-los e seguir
adiante.
Despesas que não puderem ser pagas no ano não poderão ser contraídas pelo
administrador nos últimos oito meses de mandato. Em se tratando de contrair despesa que
tenha parcela para se pagar no ano subsequente deve haver previsão suficiente de caixa que
assegure tal pagamento.
Assim, em ano eleitoral está impossibilitado o administrador de contratar a
(ARO), ou seja, operações
de crédito por antecipação de receita orçamentária,
impossibilitando-o de criar despesas às quais não seja possível seu pagamento naquele ano
ainda. Despesas transferidas para o ano seguinte somente se houver disponibilidade em caixa,
além de ser proibido qualquer movimento que culmine em majoração de despesas com
pessoal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal define com clareza normas para a ação dos
administradores públicos.
24
Com o processo crescente de modernização do Estado, a administração pública se
direciona ao alcance da cultura e das técnicas gerenciais modernas, haja vista as crescentes
abrangências das obrigações do Poder Público, sendo imprescindível que o mesmo dinamize e
incremente os serviços públicos através de um processo organizacional-administrativo capaz
de atender aos interesses coletivos.
O Controle Interno passou a ser pressuposto da Responsabilidade Fiscal,
conforme disposto no Art. 1°, § 1° da Lei Complementar Federal número 101/2000, transcrito
a seguir:
Art. 1° Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Titulo VI da
Constituição Federal.
§ 1° A responsabilidade da gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,
em que se previnem riscos e convergem desvios capazes de afetar o equilíbrio das
contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receita e
despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renuncia de receita,
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dividas consolidada
e mobiliária, operação de garantias e inscrição em resto a pagar. (Brasil. Lei
Complementar 101, de 05 e maio de 2000. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 1)
Balanços, avaliações e relatórios pormenorizados da contabilidade pública
constituem parte da prestação de contas devida pelo ente público, incluindo análise da relação
de causa e efeito das receitas e despesas. A União, Estados e Municípios, por meio de cada
poder, devem apresentar contas ao Tribunal de Contas respectivo. O resultado da apreciação
das contas, julgadas ou tomadas terá ampla divulgação, em cumprimento ao princípio da
transparência que rege a LRF.
Hoje, observa-se que o desenvolvimento da administração pública brasileira se dá
através da atividade gerencial de resultados, onde a estruturação técnica, cientifica e legal, é
um dos fatores que forma o processo como um todo, não deixando nada isolado, por isso
tende a ser mais bem aproveitado.
25
4 VEDAÇÕES IMPOSTAS AOS MUNICÍPIOS PELA LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL
4.1 A lei de responsabilidade fiscal no contexto administrativo
As funções político-administrativas do município na atualidade não se restringem
apenas à ordenação da cidade, mas se estendem a todo o território, urbano e rural e em tudo
que afeta ao bem estar da comunidade.
É preciso salientar algo: a LRF não visa impedir o gasto público, ela não busca
impossibilitar gastos, mas sim tem o intuito de moralizar, de se estabelecer métodos mais
eficientes e morais quando da aplicação destes recursos, afim de que estejam devidamente
equilibradas receitas e despesas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal se utiliza de normas coercitivas, implícitas, que
acabam por forçar a disciplina, além de indicar mecanismos para gerir os gastos gerais e
específicos e o endividamento e operações de crédito. Os gestores fiscais deverão se utilizar e
se pautar na ordem legal, não apenas para que se gaste bem e com prudência, mas também
que se desenvolva posicionamentos que originem arrecadação de tributos da melhor forma.
Como a própria lei define e traz em seu enunciado: é uma questão de
responsabiblidade, que veio modifiicar uma situação preexistente, onde era realizada sem
qualquer critério ou controle.
A Lei 101/00 previu que a União prestaria assistência técnica e financeira para
modernização
das
respectivas
administrações
tributária,
financeira,
patrimonial
e
previdenciária, para fins de cumprimento da lei (art. 64). Isso significa que a própria lei
reconhece que a imensa maioria dos Municípios não tem condições, no momento, de cumprir
à risca os mandamentos da LRF.
A LRF propõe o monitoramento do cumprimento da lei. Além das instituições
atuais com funções específicas de controle surge a necessidade de criação de um novo
Conselho de Gestão Fiscal, a ser criado em âmbito nacional, com participação de todos os
poderes, a fim de padronizar documentos e oferecer assistência técnica na elaboração e
divulgação de todos os relatórios. Também os organismos encarregados da fiscalização estão
integrados ao sistema disciplinar de sanções implícitas e explícitas da lei, cabendo obrigações
claras a seus titulares.
26
A LRF obriga a promover os ajustes necessários à manutenção do equilíbrio entre
receitas e despesas, evitando gastos maiores do que a arrecadação e o conseqüente aumento da
dívida pública, sujeitando os administradores às sanções pessoais estabelecidas na Lei nº
10.028, de 19 de outubro de 2000 - Lei de Crimes Fiscais, caso ocorra desobediência aos seus
dispositivos, além de prever sanções institucionais para o ente da federação que exceder os
limites de endividamento, despesas com pessoal e deixar de arrecadar impostos.
Este é um assunto da mais alta importância para a vida dos municípios, eis que,
facilmente constata-se, a partir da leitura da lei, que esta veda entre outros tantos, a realização
de operações de crédito entre os entes da Federação, inclusive por intermédio de autarquias,
fundações e empresa estatal dependente, sob qualquer das formalidades admitidas em lei, isto
quer dizer o fim da renegociação das dívidas dos Estados e dos Municípios. Também ficam
proibidas a captação de recursos na forma de antecipação de receita de tributo ou
contribuição, cujo fato gerador, ainda não tenha ocorrido, bem como o recebimento
antecipado de valores de empresa que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a
maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal veda ainda a assunção direta de compromisso,
confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou
serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito. Veda também a assunção de
obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de
bens e serviços e qualquer tipo de concessão de novo crédito ou financiamento entre os entes
da Federação ainda que para refinanciamento ou postergação de dívida.
4.2 Imposição de limites
Há vários limites fixados na LRF, às vezes referidos a outros documentos legais.
São monitorados pelo Ministério da Fazenda, Banco Central ou Tribunais de Contas, ou
ainda, pelos próprios órgãos ou poderes que devam prover os recursos.
São definidos na Lei os limites de gastos com pessoal, com percentual das
receitas, dentre outros, para os três Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios. Assim que o administrador público verificar que ultrapassou os limites para
despesa de pessoal, deverá tomar providências para se enquadrar, no prazo estabelecido pela
Lei.
27
Caso continue a existir excessos, ele sofrerá penalidades. Os excessos cometidos
em todos os limites fixados em lei têm prazo e forma para correção.
A LRF permite aos municípios gastar no máximo 60% (sessenta por cento) de sua
receita corrente líquida com o pagamento de servidores ativos e inativos. Há ainda sub-limites
- de 54% para o Poder Executivo Municipal e de 6% para as Câmaras de Vereadores.
Os ingredientes contidos na Lei de Responsabilidade Fiscal são no sentido de que
seja adotado um processo permanente de planejamento, com transparência na elaboração e
divulgação dos documentos orçamentários e contábeis, amplo acesso da sociedade às
informações sobre as contas públicas e a adoção de medidas corretivas e punitivas de
eventuais desvios.
Nenhum governante pode criar uma nova despesa continuada (por mais de dois
anos), sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas já existentes. Isso faz
com que o administrador público consiga sempre pagar despesas, sem comprometer o
orçamento.
Os limites para despesa de pessoal estavam previstos na Lei Complementar nº 96
de 31 de maio de 1999, denominada Lei Rita Camata II, aprovada pelo Congresso Nacional.
Ocorre que os Poderes Legislativo e Judiciário ficavam fora do alcance dessa lei. Agora, com
a Lei de Responsabilidade Fiscal, isso mudou e os limites são aplicados a todos os Poderes e
às três esferas de governo.
Se o governante verificar que ultrapassou os limites para despesa de pessoal,
deverá tomar providências para se enquadrar, no prazo de oito meses. Mas, se depois disso,
continuarem a existir excessos, ele sofrerá penalidades.
Pela LRF ainda são definidos mecanismos adicionais de controle das finanças
públicas em anos de eleição. A lei impõe restrições adicionais para controle das contas
públicas em anos de eleição, com destaque para o seguinte: fica impedida a contratação de
operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO); é proibido ao
governante contrair despesa que não possa ser paga no mesmo ano.
A despesa só pode ser transferida para o ano seguinte se houver disponibilidade
de caixa; e é proibida qualquer ação que provoque aumento da despesa de pessoal nos Poderes
Legislativo e Executivo nos 180 dias anteriores ao final da legislatura ou mandato dos chefes
do Poder Executivo.
Na medida em que os administradores de recursos públicos respeitem a LRF,
agindo com responsabilidade, o contribuinte deixa de pagar a conta, seja por meio do aumento
de impostos, redução nos investimentos ou cortes nos programas que atendam à sociedade.
28
Dada a diversidade de situações encontradas entre os Municípios, seria razoável
estabelecer limites menores de comprometimento dessas receitas para os Municípios
considerados mais pobres.
4.3 Sanções
Quando o setor público gasta mais do que pode, o governo tem duas alternativas
para se financiar. Uma delas é permitir a volta da inflação, imprimindo mais papel-moeda e
colocando mais dinheiro em circulação na economia.
A outra alternativa é o governo pegar dinheiro emprestado no mercado financeiro,
emitindo títulos públicos. Para isso, vai pagar juros ao mercado, porque, caso contrário,
ninguém vai lhe emprestar dinheiro. Com isso, cada vez que precisar se financiar vai oferecer
títulos e pagar juros, e, quanto mais se endividar, maior será o risco de não conseguir pagar o
que deve. Isso faz com que o mercado cobre juros cada vez mais altos para lhe emprestar
dinheiro. Então ocorre o seguinte: a taxa de juros sobe, toda a economia sofre, mas o governo
cobriu sua conta.
Com isso, a Lei reforça os alicerces do desenvolvimento econômico sustentado,
sem inflação para financiar o descontrole de gastos do setor público, sem endividamento
excessivo e sem a criação de artifícios para cobrir os buracos de uma má gestão fiscal.
4.3.1 Sanções institucionais
As autoridades e demais responsáveis pelo cumprimento das regras trazidas pela
Lei da Responsabilidade Fiscal estarão sujeitos às sanções do Código Penal, da Lei de Crimes
Fiscais (Lei nº 10.028, de 19.10.2000) e do Decreto-lei nº 201/67, além de outros diplomas
legais, todos mencionados na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em suma, as sanções institucionais correspondem à interrupção de transferências
voluntárias realizadas pelo Governo Federal, ao impedimento de contratação de operações de
crédito e à impossibilidade para a obtenção de garantias da União para a contratação de
operações de crédito externo.
29
Apenas os municípios que estiverem cumprindo a LRF estarão aptos a contratar e
a receber transferências voluntárias do Governo Federal. Porém são obedecidas as exceções
previstas no art. 25, §3º, da LRF que determina, in verbis: “para fins da aplicação das sanções
de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se
aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social”. Assim aqueles convênios
firmados para atender ações nas áreas de educação, saúde e assistência social não estão
sujeitos a suspensão, no caso de descumprimento das regras definidas na LRF.
O governante que não cumprir a LRF, que inclusive apresenta prazos, alternativas
e caminhos para que suas regras possam ser cumpridas, vai estar sujeito a penalidades,
também chamadas de sanções.
Como exemplos de sanções institucionais temos: para o governante que não
prever, arrecadar e cobrar tributos (impostos, taxas e contribuições) que sejam de sua
competência, serão suspensas as transferências voluntárias, que são recursos geralmente da
União ou dos Estados, transferidos, por exemplo, através de convênios, que permitirão a
construção de casas populares, escolas, obras de saneamento e outros; para quem exceder
95% do limite máximo de gastos com pessoal, fica suspensa a concessão de novas vantagens
aos servidores, a criação de cargos, as novas admissões e a contratação de horas extras.
Uma vez ultrapassado o limite máximo ficam também suspensas a contratação de
operações de crédito e a obtenção de garantias da União; e quem desrespeitar os limites para a
dívida, depois de vencido o prazo de retorno ao limite máximo e enquanto perdurar o excesso,
não receberá recursos da União ou do Estado, através de transferências voluntárias.
4.3.2 Sanções pessoais
As sanções pessoais são as previstas na Lei Ordinária que trata de crimes de
Responsabilidade Fiscal. Os governantes poderão ser responsabilizados pessoalmente e
punidos com perda de cargo, proibição de exercerem empregos públicos, pagamento de
multas, e estarão passivos de prisão.
30
Além disso, o art. 73 da LRF permite, ainda, a aplicação das penalidades previstas
nas “demais normas da legislação pertinente”, o que autoriza a utilização de outras normas
como, por exemplo, as da Lei 8.666/93, que estabelece sanções pertinentes às normas de
licitações e contratações públicas e as normas da Lei 8.137/90 que definem os crimes contra a
ordem tributária e econômica.
Assim, segundo a Lei de Crimes Fiscais, a sanção penal recairá principalmente
sobre aquele administrador público que não seguir as regras da LRF, no que se refere à
contratação de operações de crédito, inscrições em restos a pagar, impedimento para aumento
nas despesas com pessoal, além das regras referentes à concessão de garantias.
As punições então previstas recairão diretamente sobre o agente administrativo,
importando na cassação de mandato, multa de 30% dos vencimentos anuais, inabilitação para
o exercício da função pública e detenção, que poderá variar de 6 meses a 4 anos.
Para o governante que não efetuar previsão, arrecadação e cobrança de tributos de
sua competência, serão suspensas as transferências voluntárias, recurso de União ou dos
Estados que são transferidos (convênios); exceder noventa e cinco por cento do limite
máximo de gastos com pessoal, terá suspensa a concessão de novas vantagens aos servidores,
a criação de cargos novas admissões e concessão de horas extras, a contratação de operações
de crédito e a obtenção de garantias da União.
31
5 A TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
5.1 A fiscalização das contas públicas
O processo orçamentário tornou-se essencial para a gestão fiscal, com apoio no
princípio da transparência, devendo estar presente na preparação, na execução e na
prestação de contas. Com vistas a manter a idoneidade dos procedimentos, é
necessária a existência de um sistema de controle, que possa acompanhar e verificar
a regularidade dos procedimentos de gestão fiscal, tendo em vista um planejamento
elaborado com atendimento à transparência. (MILESKI, 2002, p. 35)
Seguindo a panorâmica constitucional, a LRF apresenta um sistema duplo de
controle, apontando para o Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, e para o
sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público. Ou seja, o controle pode
ser tanto efetuado por um órgão especializado, ou dentro da própria organização e
hierarquização interna, pelos superiores ou pelo Ministério Público.
O art. 59 da LRF fixa alguns pontos a serem observados na fiscalização do
cumprimento das normas orçamentárias.
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas,
e o sistema de controle interno de cada poder e do Ministério Público, fiscalizarão o
cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I – atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
II – limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em
Restos a Pagar;
III – medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo
limite, nos termos dos arts. 22 e 23;
IV – providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos
montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;
V – destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as
restrições constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI – cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando
houver.( BRASIL, 2001. p. 56)
Sem dúvida, não se impõe com isso um limite aos tópicos de análise da
fiscalização, tanto que a lei fala na ênfase aos incisos do artigo, presumindo a possibilidade de
avaliação de outros tópicos. Apenas se apontam aspectos obrigatórios a serem avaliados
quando do exame da correção da prestação de contas, razão pela qual merecem um exame. Os
Tribunais de Contas alertarão os Poderes, entes da Federação ou órgãos, quando constatarem
que o nível de gastos esteja próximo aos limites fixados pela LRF.
32
O primeiro ponto é alcançar as metas estabelecidas na lei de diretrizes
orçamentárias. A verificação dos resultados é essencial para o exercício do controle dos
procedimentos utilizados, sobretudo por permitir visualizar falhas de planejamento, de
atuação, ou, até, desvio de verbas.
A avaliação dos limites e condições para a realização de operações de crédito e
inscrições em restos a pagar possui importância fundamental como critério de controle das
despesas correntes repassadas ao próximo mandato eleitoral. Visa-se, dessa forma, garantir
que os governos futuros não arquem com a falta de cumprimento de condições do passado,
onerando em demasia a sua proposta orçamentária.
Para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite deve-se respeitar
os limites dos arts. 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja verificação se faz por
quadrimestre. Ultrapassado o limite, o excedente deve ser eliminado nos dois quadrimestres
seguintes, conforme art. 23 da mesma lei.
Vislumbra-se, também, a destinação de recursos obtidos com a alienação de
ativos, tendo em vista as restrições da Constituição Federal e da própria Lei de
Responsabilidade Fiscal. Em outros termos, deve-se controlar o uso ou a aplicação de
recursos advindos da alienação de valores constitutivos das rubricas de receita.
Outro ponto trazido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no âmbito dos
legislativos municipais, trata do cumprimento do limite e seus gastos totais, quando presentes.
Isso significa que a câmara de vereadores do município deverá fazer uma fiscalização direta
do cumprimento dos planos estabelecidos e dos limites fixados em razão da receita.
5.2 Gestão orçamentária responsável
O cenário formado anteriormente à edição da Lei Complementar nº 101/2000
pertinente à administração pública e a gestão de seus recursos, era fruto da histórica
indisciplina fiscal do Estado, corroborada, ainda, pela falta de vigilância e da quase
inexistente atenção da sociedade com relação à matéria.
Constatada a deficiência do Poder Público em gerir a coisa pública, também em
virtude da deficiente legislação que regia a matéria, foi criado um projeto com o propósito de
moralizar a administração dos recursos públicos, e que ficou conhecido como Programa de
Estabilidade Fiscal (PEF), tendo sido apresentado à sociedade brasileira em outubro de 1998.
33
Ao tratar do tema, Ricardo Lobo Torres (2005, p. 162) procurou salientar que a
gestão orçamentária responsável "deve se fazer de acordo com os princípios da
descentralização, da eficiência e da responsabilidade (accountability) e dos seus subprincípios da prudência e da transparência”.
5.3 Instrumentos da transparência
Tendo sido delineados os principais pontos e as principais características que
circundam a transparência na gestão fiscal, incumbe agora tratar dos instrumentos através dos
quais o governo poderá lançar mão para atingir seus objetivos.
Como é sabido, para que as ações dos administradores públicos possam realmente
ser colocadas em prática, é necessário que se tenha procedido a um estudo prévio do que
necessita ser feito e também de quanto será preciso despender para realizá-las. A esse estudo
dá-se o nome de planejamento. Em verdade, no bojo da própria Lei de Responsabilidade
Fiscal pode-se verificar que o planejamento está intrinsicamente ligado a já aludida
transparência. Essa relação de logo se pronuncia, ao analisarmos o § 1º do art. 1º da referida
lei.
É essencial a uma gestão responsável, além da transparência, o estabelecimento de
um planejamento comprometido com a realidade, com a seriedade, com a receita e a despesa
e, sobretudo, com a população. Não bastasse isso, o planejamento é também pressuposto
essencial para o cumprimento das disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Nesse contexto, buscando o Governo o bem-estar social, serão utilizadas técnicas
de planejamento e de programação de ações que, uma vez reunidas, darão ensejo a um
"sistema de planejamento integrado". Através desse sistema, realiza-se um diagnóstico da
atual situação do país, com vistas a buscar as melhores soluções e as ações mais indicadas
para cada caso. Assim, são elaborados diversos planos, que vão desde os planos de médio
(em torno de três a cinco anos) e longo prazo (algo em torno de dez a quinze anos) até aqueles
de curto prazo (menos de três anos), os quais são estabelecidos para situações que exijam e
possibilitem soluções rápidas.
34
Pois bem, com vistas a dar forma e materializar o já descrito planejamento, dispõe
o Poder Público de uma indispensável ferramenta, qual seja, o orçamento. São instrumentos
de transparência na gestão fiscal, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, os planos,
orçamentos, leis de diretrizes orçamentárias, relatório resumido da execução orçamentária e
relatório de gestão fiscal. Na elaboração, aprovação e implementação da Lei de Diretrizes
Orçamentárias, da Lei Orçamentária e do Plano Plurianual serão utilizados procedimentos
transparentes, ou seja, publicações e ampla divulgação da síntese das propostas, leis e
prestações de contas.
A ação planejada do Estado quer na manutenção de suas atividades, quer na
execução de seus projetos, materializa-se através do orçamento público, que é o instrumento
de que dispõe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado
período, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante de recursos a serem
obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem efetuados.
Será por meio do orçamento que serão estabelecidas as ações a serem tomadas,
bem como a fonte de receitas para a consecução das metas apontadas. O orçamento engloba
alguns dos instrumentos a serem utilizados pela Lei de Responsabilidade Fiscal em sua
empreitada em prol da efetivação do planejamento responsável e da transparência, formando o
Sistema de Planejamento Integrado (também denominado Processo de PlanejamentoOrçamento).
Este Sistema de Planejamento Integrado resolve-se nos seguintes instrumentos,
devidamente estabelecidos na Constituição Federal: a) Plano Plurianual; b) Lei de Diretrizes
Orçamentárias e c) Lei de Orçamentos Anuais. Por oportuno, convém traçar algumas linhas
gerais a respeito destes três instrumentos, e também abordar os demais instrumentos de
transparência preconizados pelo art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
5.4.1 Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a função precípua de traçar o caminho a
ser seguido pelos orçamentos anuais (os quais compreendem o orçamento fiscal, o orçamento
de investimento e o orçamento da seguridade social), coadunando-os aos ditames, aos
objetivos, às diretrizes e às metas estabelecidas pelo já citado plano plurianual.
35
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem por finalidade organizar a tramitação da
Lei Orçamentária Anual, restringindo a apresentação de emendas ao orçamento e fazer
conexão com o planejamento de longo prazo, denominado Plano Plurianual.
É competência da lei de diretrizes orçamentárias dispor sobre as metas e
prioridades da administração pública federal, a elaboração da lei orçamentária anual, as
alterações na legislação tributária, a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento, o equilíbrio entre receitas e despesas, os critérios e as formas de limitação de
empenho, as normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos e também sobre as condições e
exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve obediência ao princípio da anualidade,
isto é, o seu período de vigência não pode estender-se por mais de um ano, cessando os seus
efeitos após a passagem deste interstício. Todo o procedimento de criação da LDO (Lei de
Diretrizes Orçamentárias) se dá no ano imediatamente anterior, com vistas a reger o
orçamento do ano vindouro.
5.4.2 Lei Orçamentária Anual
A Lei orçamentária anual presta-se a dar forma e, a grosso modo, realizar tudo
aquilo que foi estatuído na lei de diretrizes orçamentárias e ao plano plurianual instrumentos
que lhe são hierarquicamente superiores. A origem do orçamento vincula-se à necessidade de
compatibilizar as necessidades humanas e sociais ilimitadas aos recursos existentes, os quais
são escassos. O orçamento insere-se assim como um dos instrumentos de política fiscal,
através dos quais o Estado procura desempenhar funções econômicas.
A lei orçamentária anual subdivide-se em outros três orçamentos, cada qual com
suas características, a saber: a)Orçamento Fiscal: refere-se aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e também entidades da administração direta ou indireta, incluindo-se aí a fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público; b) Orçamento de Investimento: corresponde aos
investimentos em empresas realizados pela União, onde ela, direta ou indiretamente, detenha
maioria do capital social com direito a voto; c) Orçamento da Seguridade Social: abrange
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, seja da administração direta ou indireta, assim
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
36
5.4 Despesas proibidas
Dispõe o artigo 15 da LRF que serão consideradas não autorizadas, irregulares e
lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não
atendam ao disposto nos artigos 16 e 17 da mesma lei.
Vale dizer que para que seja possível ao Município assumir obrigação há
necessidade de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
entrar em vigor e nos dois subseqüentes, ou seja, em três exercícios.
A estimativa deve ser acompanhada com a metodologia de cálculo e premissas,
declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem
adequação orçamentária e
financeira com a lei orçamentária anual, ou seja, dotação orçamentária, e compatibilidade com
o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, ou seja, seja destinada a atender aos
objetivos previstos em tais diplomas.
Em se tratando de despesa obrigatória de caráter continuado, assim entendida
aquela que fixe para o ente obrigação legal por prazo superior a dois anos, há que haver a
estimativa do impacto orçamentário por três anos, demonstração de que não será afetada as
metas de resultados fiscais e que seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, serão
compensados pelo aumento permanente de receita ou diminuição permanente de despesa.
A Lei de Licitações (Lei 8.666/93) determina que as licitações para execução de
obras e prestação de serviços devem ter projeto básico, projeto executivo, orçamento
detalhado em planilhas que expressem a composição dos custos unitários, previsão de
recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações no exercício financeiro
em curso, de acordo com o respectivo cronograma (artigo 7º, § 2º). Dispõe ainda que a
infringência ao disposto em tal artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a
responsabilidade de quem lhes deu causa.
Quando se constata que apesar de ausentes tais elementos ou, mesmo presentes,
apesar de insuficientes, ainda assim o objeto foi descrito de forma suficiente, de maneira a
possibilitar o atendimento dos fins do princípio da licitação, entende-se que a irregularidade é
meramente formal.
Igualmente, quando se constata que apesar de falha acerca das planilhas de custo a
obra ou serviço foi adquirido por preço de mercado, reputa-se atendido o fim da norma.
37
Quando não se vê a previsão de recursos orçamentários mas se constata que o
Poder Público teve recursos e pagou pelo que contratou, igualmente se entende que a
irregularidade foi meramente formal, já que tal exigência tem a finalidade de evitar que a
administração contrate sem ter condições de pagar e, assim, se submeta a cobrança judicial,
com maior custo para o erário e desrespeito ao particular que com ela contratou.
No que tange às exigências contidas na LRF a orientação do Ministério Público
deve ser a mesma; se não obstante não constem do procedimento licitatório os elementos
exigidos pela LRF a contratação não ofender o princípio do equilíbrio orçamentário, deve se
entender que a irregularidade é meramente formal e, assim, inexiste o elemento subjetivo
necessário para configuração do ato de improbidade administrativa.
A própria lei ressalva de tais exigências a despesa considerada irrelevante, assim
entendida aquela que tenha esta classificação na LDO. Se não houver tal menção na LDO, um
bom critério é reputar irrelevante as despesas que se situam abaixo do limite de exigência de
licitação.
5.5 Negligência na arrecadação de tributos
A lei pune a negligência na arrecadação de receitas. No artigo 11 coloca como
requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal, a instituição, previsão e arrecadação
de todos os tributos da competência constitucional do ente. Pune a omissão com a vedação de
transferências voluntárias no que diz respeito à arrecadação de impostos (excluídas, portanto,
as demais formas tributárias).
A negligência na arrecadação de tributos já era prevista, de forma específica,
como forma de improbidade que causa dano ao erário (artigo 10, X). A negligência deve estar
caracterizada como omissão palpável, indesculpável.
38
5.6 Despesas com pessoal
Dispõe o parágrafo único do artigo 21 da LRF ser nulo de pleno direito o ato de
que resulte aumento de despesa com pessoal expedido nos 180 dias anteriores ao final do
mandato do titular do poder ou órgão referido no artigo 20 da lei em questão.
Duas interpretações existem: uma, no sentido de que seria proibida qualquer
aumento de despesa, como a contratação de pessoal neste período, a concessão de qualquer
vantagem e outra, no sentido que a contratação, bem assim a concessão de vantagem seria
possível, desde que existissem recursos orçamentários.
A finalidade da norma é evitar que continue em curso cultura segundo a qual todo
titular de Poder, antes de terminar o mandato, coloque na administração um número grande de
apadrinhados ou que, em tal período, confira a seus servidores vantagens extraordinárias que
possam redundar em maior apoio eleitoral.
Não está abrangida pela norma a contratação de pessoal aprovado em concurso
público, ainda mais se constatado que a admissão é indispensável. A LRF não tem como
propósito paralisar a administração pública, mas sim fazer com que os recursos sejam gastos
com eficiência. Gasta-se o que se arrecada.
39
6 OS PREFEITOS E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
6.1 O gestor público municipal
A Lei de Responsabilidade Fiscal, que visa principalmente a responsabilidade do
gestor público, exige agora a contribuição de todos aqueles que de uma forma ou outra
venham administrar bens e dinheiros públicos. É preciso que o gestor, o ordenador de
despesa, o técnico-assessor, os intérpretes e aplicadores da lei, busquem a melhor
compreensão e operacionalização das determinações legais.
Esse destinatário da LRF almeja um trato produtivo e resolutivo com as demandas
de segmentos específicos da comunidade; e ao mesmo tempo, vê-se diante das inevitáveis
exigências procedimentais afetas ao modelo burocrático e às imposições de cunho
institucional-legal.
A implantação efetiva de um texto legislativo, que introduz mudanças
consideráveis nos parâmetros de responsabilidade fiscal, implica, ademais, considerável
esforço adaptativo nos núcleos de gestão.
As transformações sociais, políticas e econômicas verificadas em escala local têm
influenciado sensivelmente na definição de um novo papel e nova conformação do município
enquanto este integrante da federação.
Dentro dessa estrutura é que se realiza a administração municipal, através da
Prefeitura, órgão pelo qual se manifesta o Poder Executivo do Município. Caracteriza-se por
ser um órgão independente - por não hierarquizado a qualquer outro; composto - porque
integrado por outros órgãos inferiores; central - porque nele se concentram todas as
atribuições do Executivo, para serem distribuídas a seus órgãos subordinados; e unipessoal porque atua e decide através de um único agente, que é o prefeito. E da Câmara dos
Vereadores, como órgão legislativo. Essa composição é uniforme para todos os municípios,
variando apenas o número de Vereadores.
O Prefeito é o chefe do Executivo municipal, agente político (não funcionário
público). No desempenho do cargo, que é investido por eleição, realizando-se apenas por
pleito direto (art. 14, CF), não fica hierarquizado a qualquer autoridade, órgão ou Poder
estadual ou federal, sujeitando-se somente ao controle da Câmara, e às leis gerais do Estadomembro e da União.
40
Como governante do Município, o prefeito é o seu representante legal e condutor
dos negócios públicos locais; como chefe do executivo, é a autoridade suprema da
administração municipal.
Sensível às tensões de diferentes ordens que afetam a administração pública,
particularmente, em sua expressão local, o gestor vê-se diante de uma questão de difícil
equacionamento, dada sua relevância e correspondente participação no comprometimento dos
recursos públicos. Fala-se da estruturação e composição das células fundamentais que
compõem o aparelho administrativo.
O Poder Público, como sabido, é o agente do bem comum. Cabe-lhe satisfazer as
necessidades coletivas, diretamente ou mediante concessão, permissão ou autorização,
notadamente aquelas relativas à educação, saúde, saneamento, energia, transporte coletivo etc.
Para disseminar tais benefícios à população, é indispensável à realização de despesas que
implicam na utilização de recursos públicos, arrecadados dessa mesma população para que a
ela voltem sob a forma de escolas, hospitais, estradas, iluminação etc. Vê-se, logo aqui, que o
dinheiro arrecadado pelo Poder Público, com base em seu poder de império, não lhe pertence
e sim ao povo. O Poder Público é, apenas, o seu guardião, o seu fiel depositário e o seu
administrador, atuando através dos agentes políticos e dos servidores públicos e visando,
principalmente, à obtenção daquele objetivo, isto é, o bem comum.
A Lei de Responsabilidade Fiscal tornou-se sem dúvida e em pouco tempo, o
terror dos prefeitos. Mais do que quaisquer outros agentes públicos, são os chefes de
executivos municipais os que, mais de perto, sentem ou sofrem com as agruras da LRF. Com
efeito, a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, chegou para revolucionar a gestão
pública, a começar pelos mais complexos entes da Federação, que são os Municípios.
Na medida em que os administradores de recursos públicos passem a respeitar a
Lei de Responsabilidade Fiscal, agindo com responsabilidade, o contribuinte deixa de pagar a
conta, seja por meio do aumento de impostos, redução nos investimentos ou cortes nos
programas que atendam à sociedade.
6.1 Responsabilidade do prefeito
O estudo da responsabilidade fiscal deve considerar o aspecto de gestão.
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Não se trata de texto a versar sobre a responsabilidade fiscal em aberto, mas de
Lei Complementar que cuida da responsabilidade no gerir, no gerenciar, no administrar os
recursos resultantes dos instrumentos fiscais. Esse aspecto não é mero jogo de palavras. Seu
reflexo aparece de pronto na hora de examinar as medidas contra os agentes públicos que
atuarem em desacordo com o mandamento imposto. Ainda que o cumprimento dos detalhes
operacionais esteja entregue, por óbvio, ao quadro técnico da Administração, a
responsabilidade direta recai sobre o gestor, sobre aquele que tem obrigações que são suas,
posto que inerentes à natureza do cargo. Desta forma, é preciso o alerta. Tem-se visto ênfase à
responsabilidade fiscal, sem que seja observado o núcleo intermediário e fundamental: a
gestão.
O planejamento na esfera governamental não é um método de trabalho de
natureza diferente daquele que se pratica nas empresas e instituições em geral, mas se
diversifica no que diz respeito aos objetivos que obriga muito mais o administrador a
envolver-se continuamente com complexos problemas de interesse público e dar satisfações a
respeito do que está sendo feito com o patrimônio da comunidade.
Habitualmente atribui-se a responsabilidade final pelo planejamento municipal ao
prefeito, isto não quer dizer que cabem somente a ele todas as tarefas relacionadas com esses
objetivos, pois ao planejar as metas e objetivos para a administração, todos os integrantes do
Governo (Prefeitura) devem participar, desde a elaboração até à execução. A Câmara
Municipal, ao aprovar planos e orçamentos, também exerce um papel importante nesse
processo.
O administrador, portanto, ainda que possa transferir encargos, distribuir tarefas e
delegar competências, não estará, por apenas isso, à margem de qualquer sanção.O
gerenciamento é indelegável. O governador não deixa de ser governador, o prefeito não deixa
de ser prefeito. É possível resguardar-se, é recomendável prevenir.
O gestor público tem a missão de mostrar ao contribuinte, de forma clara e
transparente, que os recursos captados pelo Estado estão à disposição da sociedade de forma
planejada e, acima de tudo, representando as prioridades eleitas pelo povo.
42
7 CONCLUSÃO
Em linhas gerais, pode-se constatar que a Lei Complementar 101/00 surgiu da
necessidade de serem estabelecidas normas de finanças públicas que fossem capazes de
colocar um basta na forma irresponsável com que alguns administradores públicos vinham
tratando a coisa pública, sem que para tanto fossem punidos com qualquer sanção.
A Lei de Responsabilidade Fiscal definiu com clareza normas para a ação dos
administradores públicos. Define também a forma de gerenciamento e disponibilização da
informação para o controle e transparência de suas ações.
Criada para instalar novos mecanismos na condução das finanças públicas, ela
permitiu avanços na gestão dos municípios, mas muitos acreditam que seu texto precisa ser
aprimorado.
A intenção da Lei de Responsabilidade Fiscal é justamente aumentar a
transparência na gestão do gasto público, permitindo que os mecanismos de mercado e o
processo político sirvam como instrumento de controle e punição dos governantes que não
agirem de maneira correta.
Durante a elaboração deste trabalho procurou-se demonstrar como a sociedade
poderá exercer seu papel no controle dos recursos públicos por meio da gerência da
informação disponibilizada pelos governos através da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Porém, a atualidade demonstra, salvo raras exceções, que estas antigas práticas de
desmandos para atender aos interesses de poucos, em prejuízo da maioria, ainda são
características marcantes em diferentes instâncias da gestão pública.
Ultimamente, com a democratização da sociedade, desvios de toda ordem,
verdadeiros indicadores de irresponsabilidade nas gestões financeiras de municípios, Estados,
Distrito Federal e da própria União, passaram a fazer parte do noticiário. Nesse contexto, a
população assiste, perplexa e indignada, a denúncias sobre indústria da seca, corrupção,
desvio de bens e/ou de verbas públicas, fraudes em processos de licitação, nepotismo,
fornecimento até de passagens aéreas a pessoas do relacionamento íntimo dos agentes
públicos, utilização de linhas telefônicas dos parlamentares por seus familiares,
superfaturamento de obras e/ou serviços, uso eleitoreiro de obras, que, ao longo dos anos,
permanecem inacabadas, publicidade oficial para promoção pessoal, clientelismo na
contratação de servidores sem concurso; em síntese, uma série de práticas delituosas que
objetivam o enriquecimento de alguns, à custa do erário.
43
Subjacente a esses problemas está a malversação dos recursos públicos, num
cenário de falta de ética, desonestidade e o que é pior, via de regra, acobertado pela
impunidade... Apenas em período recente, deparamo-nos com uma tentativa de basta a estas
aberrações, pois, devido ao volume alarmante do descalabro e à indignação dos setores mais
dinâmicos da população, começam a adotar-se medidas (ainda tímidas, mas nem por isso
desprezíveis) de punição de infratores.
Por conta dessa problemática, o país tem o vergonhoso destaque de situar-se
mundialmente entre os que detêm os piores indicadores de qualidade de vida, com taxas
elevadas de analfabetismo real ou funcional, desumanos índices de mortalidade infantil,
especialmente em algumas regiões, assustadores índices de violência, principalmente nas
metrópoles e grandes centros urbanos, falta de saneamento básico e de cuidados primários e
assistência global à saúde, e exploração predatória do meio-ambiente.
Em síntese, a população brasileira carece de políticas públicas conseqüentes e
responsáveis que possam atender às necessidades mais elementares da população. No outro
extremo desse círculo vicioso, que parece interminável, depara-se com um setor público
extremamente endividado, apesar da elevada carga tributária a sobrecarregar os segmentos da
população que cumprem honestamente seus deveres para com o fisco. Nesse contexto, situase igualmente, a crise fiscal, o déficit público, o desempenho ineficiente de grande parte das
empresas estatais.
Acredita-se que nove anos não são suficientes para se emitir um juízo de valor
sobre uma legislação complexa como a LRF, principalmente em relação aos seus efeitos
práticos sobre o cotidiano da sociedade brasileira.
No entanto, analisando custos e benefícios da implantação da Lei de
Responsabilidade Fiscal nesse período, pode-se concluir que o saldo até aqui é positivo, na
medida em que está se criando uma cultura de participação popular (controle social) até então
rudimentar no Brasil. Ademais, com as sanções previstas pela Lei em questão fica mais difícil
que a corrupção se sobreponha aos ditames legais.
Trouxe a Lei 101/00 a previsão de que preste a União assistência técnica e
financeira para que se modernize as respectivas administrações financeira, patrimonial,
tributária, e previdenciária, para fins de cumprimento da lei (art. 64). É um reconhecimento
da própria lei de que, de um modo geral, os municípios não tem condições de cumprir de
modo efetivo o que estatui a Lei de Responsabilidade Fiscal.
44
A LRF propõe o monitoramento do cumprimento da lei. Além das instituições
atuais com funções específicas de controle surge a necessidade de criação de um novo
Conselho de Gestão Fiscal, a ser criado em âmbito nacional, com participação de todos os
poderes, a fim de padronizar documentos e oferecer assistência técnica na elaboração e
divulgação de todos os relatórios. Também os organismos encarregados da fiscalização estão
integrados ao sistema disciplinar de sanções implícitas e explícitas da lei, cabendo obrigações
claras a seus titulares.
A LRF obriga a promover os ajustes necessários à manutenção do equilíbrio entre
receitas e despesas, evitando gastos maiores do que a arrecadação e o conseqüente aumento da
dívida pública, sujeitando os administradores às sanções pessoais estabelecidas na Lei nº
10.028, de 19 de outubro de 2000 - Lei de Crimes Fiscais, caso ocorra desobediência aos seus
dispositivos, além de prever sanções institucionais para o ente da federação que exceder os
limites de endividamento, despesas com pessoal e deixar de arrecadar impostos.
Para os municípios este se mostra como um assunto de reconhecida importância,
pois pode-se identificar facilmente, fazendo-se uma leitura da lei, que ela proíbe, dentre
outros, que se realize operações de crédito entre os entes federados, ainda que através de
fundações, autarquias ou empresas estatais dependentes, sob qualquer das formalidades
admitidas em lei, o que significa o fim da renegociação das dívidas dos Estados e dos
Municípios. Ficam proibidas ainda a captação de recursos na forma de antecipação de receita
de tributo ou contribuição, cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, bem como o
recebimento antecipado de valores de empresa que o Poder Público detenha, seja de modo
direto ou indireto, o capital social com direito a voto em sua maioria, ressalvado os lucros e
dividendos.
A assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada,
com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título
de crédito também estão vedados pela LRF, além da assunção de obrigação, sem autorização
orçamentária, com fornecedores para pagamento, a posteriori, de bens e serviços e qualquer
tipo de concessão de novo crédito ou financiamento entre os entes da Federação, ainda que
para refinanciamento ou postergação de dívida.
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CAD - CENTRO DE ATUALIZAÇÃO EM DIREITO
UNIVERSIDADE GAMA FILHO
A monografia intitulada A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E SEUS EFEITOS
SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL, elaborada por Marcus Vinícius
Xavier Chaves, foi avaliada como requisito parcial para a obtenção do grau de especialista em
Auditoria
de
Tributos
Municipais,
tendo
sido
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atribuída