elaboração de projetos sociais parceria pública e privada

SECRETARIA EXECUTIVA DE DESENVOLVIMENTO E ASSISTÊNCIA SOCIAL - SEDAS
GERÊNCIA DE PLANEJAMENTO, PROJETOS E CAPACITAÇÃO
ELABORAÇÃO DE PROJETOS SOCIAIS
PARCERIA PÚBLICA E PRIVADA: COMPREENDENDO O PROCESSO NAS DIFERENTES CONJUNTURAS
Os marcos históricos e políticos no Brasil resultaram em manifestações que revelam a força das organizações
sociais e os caminhos construídos como estratégias para alcançar a cidadania plena.
O fortalecimento do processo de luta pela redemocratização do país intensificaram-se na década de 70 com o
surgimento de novos atores sociais, novos tipos de associativismo e movimentos sociais. Além de organizarem
demandas e pressionarem o Estado, muitos desses novos atores buscaram desenvolver alternativas
autônomas de intervenção social ancoradas nas ideias de ajuda mútua e de iniciativas próprias no
atendimento de carências sociais. Essas ações envolveram desde a proliferação de manifestações de massa
até formatos mais organizados centrados em problemas locais, passando por coletividades com interesses
comuns como gênero, raça, meio ambiente entre outros, destacando-se também os movimentos de cunho
religioso. Esses movimentos envolveram redes “espontâneas” e de solidariedade e as instituições
comunitárias.
Duas décadas se passaram e a mobilização cresceu em torno das questões sociais. Na década de 90 nasceram
“novas” alternativas em torno do suprimento de necessidades básicas da população brasileira. Nessa
conjuntura, dois movimentos marcaram fortemente a força da organização social: o impeachment do
presidente Fernando Collor de Mello e, logo a seguir, a Ação de Cidadania contra a fome e a miséria, e pela
vida que evocou a participação popular em favor dos excluídos e promoveu a distribuição de alimentos entre
outras atividades emergenciais. Milhares de pessoas participaram da campanha de forma individual e/ou
organizada em sindicatos, igrejas, grupos religiosos, associações comunitárias e profissionais, instituições
filantrópicas, escolas, universidades, entre outros.
A década de 90 firmou também a luta pela descentralização e o enfrentamento às problemáticas relacionadas
à gestão pública. Essas bandeiras foram priorizadas em detrimento as bandeiras pelo controle social. Em
decorrência desse diagnóstico surgiram alternativas à baixa capacidade estatal de implementação das
políticas sociais, seja no aspecto gerencial, seja no que se refere ao uso político. Foi nessa década que se
fortaleceram experiências de execução de projetos sociais pelo chamado “terceiro setor”, reconhecido
naquela conjuntura como detentor de maior competência técnica alternativa à capacidade de mobilização de
recursos privados. Na década de 90, portanto, foi privilegiada a interpretação onde a sociedade brasileira
aparecia como espaço de solidariedade não estatal. Neste contexto, a ideia de participação da sociedade civil
na prestação de serviços e na gestão social foi mais uma vez fortalecida. Esses movimentos influenciaram
fortemente a convocação da sociedade civil organizada para participarem da provisão de bens e serviços
sociais. Em âmbito federal, ainda que de forma “tímida” essa convocação tomou fôlego no governo de Itamar
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Franco (1993 a 1994), se estruturando nos sete anos de gestão de Fernando Henrique Cardoso
particularmente direcionado pelo Conselho da Comunidade Solidária (1995 a 2002) e alcançando o governo
de Luiz Inácio Lula da Silva através do “Fome Zero”.
Nesse processo, é importante destacar a condução dada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso que
estimulou a transferência de funções do Estado para a sociedade nas formas de privatizações, concessões,
terceirizações, contratos e também parcerias nas áreas de saúde, educação, assistência social, alimentação e
nutrição.
Mecanismos legais de celebração de parceria público-privado na área social
A participação da sociedade civil na execução das políticas sociais se firmou na Constituição Federal de 1988.
A carta magna brasileira reconheceu a necessidade e importância da participação da sociedade civil nas áreas
de assistência social, saúde e educação. No caso da Assistência Social, a constituição determina que as ações
governamentais na área devam ter a execução dos programas sob-responsabilidade das gestões estaduais e
municipais, bem como as entidades reconhecidas, como Entidades de Assistência Social, pela resolução nº
16/2010 do Conselho Nacional de Assistência Social.
ATENTE PARA...
Características das Entidades de Assistência Social:
Atendimento à indivíduos ou famílias em situação de vulnerabilidade e /
ou risco pessoal e social;
Assessoramento à instituições que atuam na área de assistência social,
sobretudo ao movimento social organizado;
Defesa e garantia dos direitos, reivindicação e construção de novos
direitos e formação político cidadão.
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No caso da saúde, a Constituição Federal reconhece que as ações e serviços devem ser executados
diretamente ou por meio de terceiros, que podem ser pessoa física ou jurídica de direito privado, sejam
entidades filantrópicas ou entidades privadas com ou sem fins lucrativos. No que concerne à educação, se
mantém a mesma presença de ideias de colaboração entre setores públicos e privados com ou sem fins
lucrativos, além de repasse de recursos públicos a entidades privadas de natureza comunitária, confessional
ou filantrópica, desde que comprovem finalidade não lucrativa, apliquem seu excedente financeiro em
educação e assegure, no caso de encerramento de suas atividades, a destinação do seu patrimônio a outra
escola comunitária, filantrópica ou confessional ou, ainda, ao poder público.
A assistência social no Brasil constitui um campo em transformação. Por ser uma Política pública que busca
horizontalmente agregar as políticas setoriais repercuti diretamente na elaboração de programas e projetos
sociais. Transita de um período em que o foco de compreensão da Assistência Social era dado pela
benemerência, a filantropia e o assistencialismo com conotação de clientelismo político para a condição de
um direito social inscrito no âmbito da seguridade social. Posto desta maneira até podemos imaginar estar
ocorrendo uma verdadeira revolução nesse campo. No entanto, entre o momento da inscrição da assistência
social na Constituição Federal (1988), como um direito social, e o uso efetivo do direito pelo cidadão, uma
profunda mudança política e comportamental se inicia. Como aponta Almeida ”trata-se de colocar em
questão uma "cultura" nacional das relações entre a burocracia assistencial estatal, a rede de ONGs que
atuam na área e, especialmente, os usuários/indivíduos, grupos, famílias ou comunidades do sistema".
A transformação no campo da assistência social não se limita a essa importante mudança política e jurídica.
Quis a sociedade, motivada pelo ideário democrático e descentralizador, incluir na Constituição Federal, como
diretrizes de organização dessa área, a descentralização político-administrativa e a participação da população.
Dessas diretrizes resultou uma ampla reorganização institucional da assistência social no país com base na Lei
federal n° 8.742, de dezembro de 1993 – Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).
Por decorrência dessa Lei foram extintas todas as estruturas federais que durante décadas representaram o
forte da prestação de serviços assistenciais no Brasil e em seu lugar teve início a implantação do Sistema
Descentralizado e Participativo da Assistência Social.
Esse fato marca o rompimento com um modelo de gestão conhecido de todos burocratas do sistema,
autoridades políticas dos três níveis de governo, ONGs e usuários, mas muito criticado em seu funcionamento
e desgastado pelas constantes denúncias de corrupção, e assinala o início da construção do novo modelo,
descentralizado e participativo.
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Você Sabia... Que os conselhos
municipais, estaduais, do Distrito
Federal e o Conselho Nacional de
Assistência Social são instâncias
deliberativas
do
sistema
descentralizado e participativo, de
caráter permanente e composição
paritária entre governo e sociedade
civil.
O momento atual caracteriza-se também pela existência de um esforço de reconceituação e busca de
identidade da assistência social, pelo desenvolvimento do processo de implantação das estruturas públicas
que compõem o sistema descentralizado e participativo e pela construção das relações interorganizacionais e
intergovernamentais que devem operá-lo.
Maria do Carmo Brant de Carvalho (1994), levantando questões para debate sobre o tema do reordenamento
institucional do campo da assistência social, anota que, “... a assistência social se inscreve como política
pública no âmbito da seguridade social. Isto significa que ela se move no campo da proteção social. Deve
garantir mínimos de proteção social à população de que deles necessitar (...). A missão da assistência social é
formulada no âmbito setorial desta política, mas sua gestão nem sempre se dá neste mesmo locus(...). A
assistência social enquanto política trabalha com dois paradigmas: o do direito constitucionalmente inscrito e
o da solidariedade. Isso demanda uma ação conjunta com ONGs, entidades filantrópicas e movimentos
sociais. Esta ação precisa ser regulada por diretrizes, normas, prioridades...".
As ONGs estiveram e estão presentes na história da assistência social no Brasil com importância crescente.
Suas relações com o setor público, no modelo pré-LOAS, foram marcadas também por desenvolverem ações
de modo independente e autônomo em relação à política pública, muito embora dependentes dos recursos
públicos.
Essas entidades estabeleceram relações com o Estado na medida do seu maior ou menor porte e importância
política, conseguindo dessa forma, compor uma cesta com os recursos e benefícios de que necessitavam.
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Recursos captados nos três níveis de governo (mesmo que representassem valores per capita irrealistas) e,
também, pela participação voluntária da sociedade, contando, algumas vezes, com ajuda internacional.
Neste modelo, as entidades menores apresentavam maior dificuldade de sobrevivência, seja porque tinham
menor acesso aos recursos, seja porque os recursos, além de insuficientes, exigiam o cumprimento de
trâmites burocráticos complicados para sua obtenção. O modelo também não possibilitava um planejamento
integrado em rede de prestação de serviços, tanto dos públicos, quanto dos privados. As entidades atuavam
individualmente e de forma autônoma na relação com o Estado e nenhum nível de governo detinha o poder
de coordenação e integração dos serviços. O Município que, no seu âmbito, poderia exercer tal condição não
dispunha de meios financeiros e técnicos para enfrentar a concorrência da política federal.
É importante observar que a ação dos três níveis de governo refletia grande semelhança na forma de agir e
também de compreender a assistência social. O assistencialismo, como uma das expressões do clientelismo,
não apresentava grandes diferenças na ação de cada um dos níveis de governo. De toda forma, o nível federal
sempre exerceu forte influência, orientou ou mesmo definiu a estruturação desse campo. Os órgãos
estaduais, com pequenas diferenças, mantiveram denominações assemelhadas às estruturas federais e se
diferenciou entre si, mais pela capacidade técnica e financeira, sem a participação financeira da União,
desenvolverem maior ou menor volume de ações. Dessa forma, o Sul e Sudeste brasileiro desenvolveram
estruturas maiores e mais independentes, enquanto o Norte e Nordeste restringiram-se a estruturas simples
e dependentes de uma maior presença técnica e financeira do governo federal, seja no financiamento das
ações estaduais, seja na execução direta de ações, ou através de convênios mantidos com entidades sociais
privadas.
No nível municipal o mesmo fenômeno ocorreu, porém com maior intensidade, particularmente pela
histórica exiguidade de recursos que obrigava os prefeitos, durante longo período, a atuarem como
"pedintes", de "chapéu na mão". Assim, apenas os municípios mais ricos e maiores desenvolveram estruturas
específicas com capacidade técnica e financeira para executar ações no campo da assistência social.
É mister reconhecer, por um lado, o predomínio e a importância que o nível federal apresentou ao longo de
toda a história e, por outro, a relação desorganizada e até perversa entre o setor público e o privado no
campo da assistência social.
Os avanços registrados na parceria público-privado se destacam na regulamentação da rede privada de
prestação de serviços, buscando instituir padrões básicos para a qualidade dos atendimentos e qualificação
dos (as) trabalhadores (as) das referidas entidades, instituindo também mecanismos de fiscalização dos
serviços prestados.
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A Política Nacional de Assistência Social (PNAS, 2004), chama as entidades prestadoras de serviços de
Assistência Social a participarem como cogestoras e corresponsáveis com ações planejadas, buscando garantir
direitos de Assistência Social, mas ainda é frágil o espaço de parceria que contemplam os direitos sociais
legalmente garantidos pelo contrato social; um espaço público real, construído para acolher a crítica e o
dissenso organizado dos excluídos alcançando além das demandas, as reais necessidades para que essa
população atue como protagonistas.
A cidadania ampliada, ou a cidadania com iniciativa (Gohn, 1997) pode ser ainda potencialmente produtora
de uma nova cultura política; assim, a sociabilidade dela decorrente seria de reciprocidade, isto é, operando
num espaço de trocas sancionadas por um novo contrato social no qual a cidadania se constitui na obrigação
política vertical entre os cidadãos e o Estado como na obrigação horizontal entre os cidadãos. Ou seja, a
cidadania é ampliada à medida que acrescenta aos direitos sociais básicos a solidariedade social. Diante
desses elementos, aprofundar a parceria público-privado nos diferentes programas sociais, torna-se relevante
e componente fundamental para elaboração de programas e projetos sociais na perspectiva de fortalecer a
participação cidadã, compreendendo, avaliando e interferindo nas ações do Estado.
Existem diversas reflexões a respeito das parcerias público-privado, na execução de políticas sociais. No bojo
dessa discussão podem-se destacar duas correntes de pensamento, antagônicas, que traduzem a principal
tensão que permeia este processo: a parceria público-privado contribui para restringir a cidadania ou para
ampliá-la? Di Pierro descreve com propriedade a contradição que perpassa os arranjos entre organizações
governamentais e privadas. Segundo a autora a parceria comporta uma ambiguidade latente: ao mesmo
tempo em que permite ao Estado deixar de se responsabilizar pela garantia de direitos universais mediante a
delegação de funções primordiais à sociedade civil, possibilita também a constituição de espaços públicos não
estatais de gestão democrática de políticas sociais, o que oferece a possibilidade do controle social sobre o
aparato político administrativo do Estado (Di Pierro, 2001, p 231). Assim tem-se um exercício da parceria que
pode fortalecer a ideia de um Estado ineficiente e ineficaz. Neste entendimento deve o poder público
repassar recursos para as organizações da sociedade civil que sabe fazer “melhor” e a “menores custos”,
podendo contribuir, em alguns casos, para desresponsabilizar o Estado de suas tarefas de garantir o acesso
aos direitos sociais universalizados e de combater as desigualdades sociais. Portanto, o processo de parceria
público-privado através de financiamentos de programas, projetos e ações implementadas pelas organizações
não governamentais - ONG´S e Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPS abre
interpretações da sociedade que, muitas vezes, reconhece nas instituições públicas governamentais à
responsabilidade secundária pela garantia de cidadania.
É importante compreender que os programas e projetos sociais implementados pelas referidas entidades e
organizações devem compor o panorama das políticas públicas, na perspectiva de ações em rede, pela
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universalidade de direitos sociais, e que mesmo contribuindo para a melhoria das condições de vida de
parcelas da população, sem compor um movimento estruturador e inclusivo, os programas e projetos
poderão se tornar ameaças à transformação dos excluídos em cidadãos, apenas os assistindo sob risco de
tutela e distanciamento da inclusão social.
Os projetos sociais devem pautar as funções do Estado e do terceiro setor, contemplando e elaborando ações
em complementaridades sem, contudo, negar papéis e competências distintas. Nesse sentido, o
planejamento e a formatação são consequências da elaboração consciente dos desafios que marcam a
história das políticas sociais no Brasil.
VOCÊ SABIA
ELABORAÇÃO
PLANEJAMENTO
FORMATAÇÃO
•É a atividade intelectual de
tentar entender os
significados mais profundos da
realidade, coisas e ideias. Que
num Projeto essa é a principal
etapa. É o momento de
exercitar a análise sobre a
conjuntura, compreendendo a
estrutura e os subsídios para o
planejamento da “intervenção
social”;
•É um processo contínuo e
dinâmico que consiste em
formatar um conjunto de
ações intencionais, elaboradas
para serem desenvolvidas de
forma integradas e orientadas
para tornar os objetivos em
realidades, considerando :
prazo, custos, qualidade,
segurança, desempenho e
outras condicionantes.
•É a etapa de preparação que
inclui a organização visual,
realce e estrutura do texto do
projeto .
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A celebração de parcerias público-privado na área social apresenta múltiplas formas e são diversos os
instrumentos jurídicos em vigor que possibilitam tal interação, conforme quadro a seguir:
Mecanismo legal
Recursos
Subvenções
sociais
Auxílios
Descrição
Entidades beneficiadas
Base legal
Público direto
Transferências
correntes destinadas a
cobrir despesas de
custeio às quais não
corresponda
contraprestação direta
de bens e serviços.
Entidades públicas e
privadas sem finalidade
lucrativa de caráter
assistencial,
cultural,
educacional e de saúde
e órgãos públicos.
Transferência de capital
destinada
ao
investimento
ou
inversão
financeira
independente
da
contraprestação direta
em bens ou serviços
decorrentes
diretamente da lei
orçamentária
anual
(LOA).
Entidades privadas sem
fins
lucrativos
(registrada no CNAS, no
Ministério do Meio
Ambiente e órgãos
públicos).
Lei nº 4.320/64;
Lei
nº
10.524/2002(LDO)
e
decreto nº 96.872/86.
Lei nº 4.320/64
Lei
nº
10.524/2002(LDO)
e
decreto nº 96.872/86
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Mecanismo legal
Contribuições
Convênio
Descrição
Entidades beneficiadas
Dotações a título de
transferência correntes,
às
quais
não
correspondem
contraprestação direta
em bens ou serviços
(contribuições
correntes), ou dotações
a titulo de transferência
de
capital
para
investimentos
financeiros que outras
pessoas de
direito Entidades privadas sem
público ou privado fins lucrativos e órgãos
devem
realizar públicos
independentemente de
contraprestação direta
de bens ou serviços
(contribuições
de
capital). A Contribuição
diferentemente
do
Auxílio, será concedida
em virtude de lei
especial e se destina a
atender ao ônus ou
encargo assumido pela
União.
Acordos firmados por
entidades públicas de
qualquer espécie, ou
entre
essas
e
organizações privadas,
para
realização
de
objetivos de interesses
comuns dos partícipes.
Base legal
Lei nº 4.320/64
Lei
nº
10.524/2002(LDO)
e
decreto nº 96.872/86
Órgãos
públicos
e
Entidades privadas sem
fins lucrativos, podendo Lei 8.666/93
beneficiar, em alguns Instrução
normativa
casos,
entidades STN nº01 de 1997
privadas
com
fins
lucrativos.
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Mecanismo legal
Descrição
Entidades beneficiadas
Base legal
Instrumento passível de
ser firmado entre o
poder público e as
entidades qualificadas
como OSCIP, destinado Organização sem fins Lei nº 9.790/99
Termo de parceria a formação de vínculo lucrativos qualificadas
Decreto nº 3.100/99
de cooperação entre as como OSCIP
partes, para o fomento
e
execução
de
atividades de interesse
público.
VOCÊ SABIA...
•Que o volume de recursos repassados pelo governo para entidades sem fins lucrativos dobrou de 1999 a
2010. É o que demonstra um estudo feito pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA), que
levantou os valores repassados nos 12 anos que antecederam o governo da presidenta Dilma Rousseff.
•Que em 1999, início do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, o governo repassou R$ 2,2 bilhões
à essas entidades civis. Em 2010, final do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, esses repasses superavam R$ 4
bilhões.
•Que os Projetos sociais devem ser apresentados aos conselhos setoriais de suas respectivas áreas presentes
nos territórios federados (municipal estadual e nacional);
•Que só receberão recursos dos Fundos de Assistência Social (municipais, estaduais e nacional )as Entidades
inscritas nos respectivos Conselhos de Assistência Social.
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Referências bibliográficas:
THEODORO, Mário. Participação social em Políticas Públicas: os conselhos federais de política social – o caso
Codefat. Brasília : Ipea, 2002, (texto para discussão, n. 931);
GOGH, Maria da Glória – O PROTAGONISMO DA SOCIEDADE CIVIL - CORTEZ EDITORA – SÃO PAULO – 2005;
GANDIN, Danilo - A PRÁTICA DO PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO – EDITORA VOZES – PETRÓPOLIS – 2001;
REZENDE, Tomáz de Aquino – ROTEIRO DO TERCEIRO SETOR – PUBLICARE – BELO HORIZONTE – 1999;
ROCHE, Chris – AVALIAÇÃO DE IMPACTO DOS TRABALHOS DE ONGS - – CORTEZ EDITORA – SÃO PAULO –
2002;
BEGHIN, Nathalie – A FILANTROPIA EMPRESARIAL – NEM CARIDADE NEM DIREITO – CORTEZ EDITORA – SÃO
PAULO – 2005;
Constituição federal Brasileira – CF 1988;
Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS 1993;
Política Nacional de Assistência Social - PNAS 2004;
Resolução 16 - CNAS
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