Dilemas da Implementação de Programas Sociais

Dilemas da Implementação de
Programas Sociais
Profa. Lenaura
Lobato
Universidade Federal
Fluminense
[email protected]
Dilemas da Implementação de
Programas Sociais
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PROGRAMA
Conjunto articulado e restrito de atividades,
dirigido a situações-problema às quais busca
responder.
(OECD, apud Silva e Costa, 2002)
PROGRAMA SOCIAL??
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POLÍTICA
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POLÍTICA E PODER
poder econômico (posse meios; subsistema de
organização das forças produtivas), poder ideológico
(influência idéias; subsistema da organização do
consenso) e poder político (posse instrumentos para
exercício da força; subsistema de organização da coação)
(Bobbio, 1993)
poder político ⇒ uso da força como elemento distintivo,
mas não se resume a ele - legitimidade
"É a resolução pacífica de conflitos"(Schmitter)
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Estado
"Poder político que se exerce de forma
concentrada, autônoma e soberana sobre
um povo e território através de um conjunto
de instituições, um corpo de funcionários e
procedimentos regulamentados" (Fleury,
1994)
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GOVERNO
⇒ Grupo legítimo que mantém o poder,
sendo o Estado a estrutura pela qual a
atividade do grupo é definida e regulada.
⇒ O governo, ou conjunto de governantes, é
formado por todos os poderes ou funções da
autoridade pública, i.e., o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário; mas a função em
que os governantes desenvolvem sua
atividade específica é a executiva.
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GOVERNANTES
⇒ responsáveis pela organização do Estado de que
são parte, colaborando, nessa qualidade, com um
governo absoluto, autoritário, democrático ou
constitucional, unitário, federal etc., e respondendo
pelas diretrizes e normas políticas do governo para o
qual trabalhem (governantes partidários do regime
absoluto, governantes do regime aristocrático,
governantes autocráticos, governantes de Estados
federativos, governantes parlamentares, locais etc).
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“governantes não são funcionários, uma vez que não
lhes são aplicáveis os preceitos do estatuto do
funcionalismo; podem ser destituídos a qualquer
momento e não têm direito à aposentadoria. Como a
atividade do governante não se esgota nos assuntos
técnicos de seu ministério, também não precisa ser
escolhido dentre o pessoal especializado. Embora
seja quase impossível ao governante desempenhar
suas funções sem determinados conhecimentos
técnicos, sua atribuição se acha mais propriamente
no campo político e consiste em orientar a
administração de acordo com os objetivos gerais do
Estado estabelecidos na constituição.”
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
⇒ conjunto das atividades diretamente destinadas à execução
concreta das tarefas ou incumbências consideradas de
interesse público ou comum, numa coletividade ou numa
organização estatal.
atividade da Administração Pública:
restritas de Governo ⇒ relacionadas com os poderes de
decisão e de comando, e as de auxílio imediato ao exercício do
Governo
relacionadas aos objetivos públicos ⇒ as definidas por leis e
por atos de Governo (através de normas jurídicas para
atividades econômicas e sociais; as relacionadas à intervenção
no mundo real (trabalhos, serviços, ou de procedimentos
técnico-materiais); ou, aquelas de controle da realização de tais
finalidades.
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Política Pública
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"Construção e consolidação de relações de força e
estruturação de veículos organizacionais e administrativos de
canalização e circulação de poder em uma dada estruturação
do Estado.“ (Fleury, 1994)
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“Sintetizando, política pública (policy) se refere aos processos,
tanto sociais, políticos como econômicos, que conduzem à
tomada e execução de decisões, através das quais se alocam
valores a uma parte ou a toda a sociedade. Estas decisões são
realizadas por aquele ou aqueles que têm autoridade política
para tanto. Estas decisões ou policies podem ou não estar
baseadas no consenso.”
(OPS apud Maingón, 1992:3)
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PROCESSO DE DECISÃO POLÍTICA (POLICY MAKING)
Conjuntos de forças que produzem determinados efeitos
(políticas)
z A análise do que o governo faz e com que resultados para a
população é, na verdade, um exame de todo o sistema
político. Compreender como se formula a política e o que
ela contém envolve entender quem participa do processo
decisório: características dos participantes, papéis que
desempenham, autoridade ou outros poderes que detêm,
como lidam uns com os outros, como se controlam
mutuamente (interações).
z Tipos de participantes:
cidadãos comuns, líderes de grupos de interesses,
legisladores, líderes parlamentares, lideranças partidárias,
magistrados, técnicos, burocratas e empresariado.
(Lindblom, 1981)
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COMPONENTES DO PROCESSO DE DECISÃO POLÍTICA
⇒ Dimensão histórica
⇒ Condições de Emergência
⇒ inclusão na agenda governamental
⇒ Dinâmica de desenvolvimento
⇒ formulação de ação (solução) do governo
⇒ processo legislativo (interações entre poderes
públicos, parlamentares, partidos e associações de
interesse)
⇒Contradições e tendências de seu desdobramento
político-institucional
⇒ implementação da política
⇒ avaliação
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ANÁLISE DO DESENVOLVIMENTO DA POLÍTICA
ESPECIFICIDADES DA FORMULAÇÃO (agenda, atores,
componente legal e técnico)
ESPECIFICIDADES DA IMPLEMENTAÇÃO (agenda, atores,
componente legal e técnico, mudanças em relação à
formulação, dinâmica entre atores, burocracia, agentes de
implementação, apropriações específicas em políticas
descentralizadas, papel dos níveis sub-nacionais)
ESPECIFICIDADES DA AVALIAÇÃO
avaliação da política (formulação, implementação e
tendências)
e/ou dos resultados da política (impacto, efeitos)
eficácia, eficiência e efetividade
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POLÍTICA SOCIAL
“RELAÇÃO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE
PARA A GARANTIA DA REPRODUÇÃO
SOCIAL QUE SE TRADUZ EM UMA
RELAÇÃO DE CIDADANIA”
z CIDADANIA
“CONJUNTO DE DIREITOS POSITIVOS
QUE VINCULA O CIDADÃO A SEU
ESTADO”
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(Fleury, 1994)
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CIDADANIA
Elemento civil: direitos necessários à liberdade individual liberdade de ir e vir, de imprensa, religiosa, direito à
propriedade, à justiça ⇒ instituições prevalentes:
tribunais de justiça
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Elemento político: direito de participar no exercício do
poder político - representar e ser representado pelo voto e
direito à associação ⇒ instituições prevalentes:
parlamento, conselhos de governos subnacionais,
partidos, associações
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Elemento social: direito a um mínimo de bem-estar
econômico e a participar da herança social de uma dada
sociedade ⇒ instituições prevalentes: aquelas ligadas aos
diversos serviços sociais e ao sistema educacional
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PROGRAMA
Conjunto articulado e restrito de
atividades, dirigido a situaçõesproblema às quais busca
responder.
(OECD, apud Silva e Costa, 2002)
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POLÍTICA SOCIAL
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Relação entre estado e sociedade
para a garantia da reprodução
social que se traduz em uma
relação de CIDADANIA.
(Fleury, 1994)
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Ações – diretrizes,
programas e projetos - que
expressam essa relação, no
sentido de mantê-la ou
alterá-la. A possibilidade de
sua efetividade dependerá
de um conjunto de
condições, identificáveis na
estrutura institucional e nos
atores que as sustentam.
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Programas Sociais
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Especificidade da Política Social
- lugar por excelência de conflitos inerentes a
todas as formas de desigualdade e exclusão.
- se distingue de outras políticas públicas, por
revelar esses conflitos cotidianamente
- é para a política social que confluem os
atores, as demandas e os conflitos referentes
a essas condições
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Programas Sociais
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS SOCIAIS
Uma política social que não gere nenhum bem-estar é ainda uma
política social.
AVALIAR ⇒ atribuir valor, valorar
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Identificar o conteúdo da política nos programas
GERAÇÃO DE BEM ESTAR E CIDADANIA PERMANENTE
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Altera das condições existentes de distribuição da riqueza social
Alteração de relações sociais que sustentam as regras dessa
distribuição
Alteração da correlação de forças prevalecente ⇒ mudanças na
correlação de forças a favor de arranjos políticos e/ou mecanismos
institucionais que indiquem novos projetos estratégias ou mesmo
inovações gerenciais que favoreçam uma nova relação de poder
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Programas Sociais
Características tradicionais das políticas e programas sociais no
Brasil
Potente estrutura
Baixa cobertura
Restrição às camadas médias
Burocracia
Falta de democracia
Corporativismo e clientelismo
Superposição de ações
Mau uso de recursos
Descaso com os “de fora”
Dilemas da Implementação de
Programas Sociais
Constituição de 88 na área social
z Configuração típica de Estados de bem-estar
z Cidadania
z Democracia
z Solidariedade
z Justiça social
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Programas Sociais
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Extensão da Intervenção estatal
Extensão e diversificação do financiamento
público
responsabilidade compartilhada entre níveis
de governo
descentralização
controle social e participação
Universalização e equidade
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Programas Sociais
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Avanços
Descentralização efetiva
Maior participação dos municípios
Melhoria na gestão
Fortalecimento institucional
Democratização
Melhoria dos mecanismos de financiamento
Maior transparência e efetividade das ações
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Limitações
Fracionamento dos problemas sociais
Foco na renda
Pauperização das políticas
Focalização sem relação com universalização
Dependência do desempenho econômico
Restrição orçamentária
Desvinculação de recursos “vinculados”
Frágil estrutura burocrática (baixos salários, precariedade do
trabalho social e fragilidade do vínculo)