1. A descentralização: alguns casos na América Latina

ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR
PÚBLICO
MÓDULO 11
A DESCENTRALIZAÇÃO: ALGUNS
CASOS NA AMÉRICA LATINA
Índice
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Economia e Gestão do Setor Público - Módulo 11: A descentralização: alguns casos na
América Latina
1. A DESCENTRALIZAÇÃO: ALGUNS CASOS NA AMÉRICA LATINA
A descentralização segue uma trajetória histórica por sistemas que foram
criados a partir da interferência das classes dominantes nacionais, como
forma de independência econômica e política das metrópoles – espanhola ou
portuguesa –, diferentemente do caso típico norte-americano, em que houve
um movimento de união de unidades autônomas já existentes.
Os movimentos de descentralização devem ser estudados como a maior
participação das esferas subnacionais na geração e alocação de recursos e na
execução de políticas públicas/despesas públicas que variam de país para
país devido às estruturas institucional, política e econômica de cada um.
Em linhas gerais, na América Latina, o processo de descentralização,
desde 1980, esteve estreitamente associado ao objetivo mais amplo de
reforma do Estado e ao processo de redemocratização.
A maioria dos países latino-americanos utilizou a combinação dos modelos
de descentralização, como o do principal agente (esferas com baixa
capacidade econômica) e da eleição pública local (esferas com elevada
capacidade econômica). Entre os casos mais importantes de descentralização
na América Latina, além do Brasil, temos a Argentina e a Colômbia. Na
maioria dos casos, a relevância dos processos de descentralização está
diretamente associada: a) à extensão territorial do país; e b) à diversidade
regional, em termos econômicos.
Na Argentina, como no Brasil, também temos três níveis ou esferas de
governo, sendo eles o governo central, as províncias e os municípios, que
são organizados pelas províncias às quais pertencem (Constituição Federal
não condiciona essas esferas).
A educação primária e a secundária são responsabilidades das
províncias, enquanto a educação superior é do governo central. A saúde é
responsabilidade das três esferas que prestam serviços através de hospitais
públicos. A previdência social é do governo central, mas as províncias
contam com caixas previdenciários para os funcionários provinciais e
municipais.
Observação: o regime municipal varia de acordo com as diferentes
províncias que, em sua maioria, reconhecem a autonomia de seus
municípios, que têm liberdade para estabelecer e administrar seus próprios
impostos. Tanto o governo central quanto as províncias são responsáveis
pela regulação em setores de infraestrutura – como transportes, portos e
fornecimento de água potável. Já os serviços de iluminação pública, limpeza,
conservação de ruas, praças e parques são prestados e regulamentados
pelos municípios.
Ao olhar os gastos das três esferas públicas da Argentina (governo
central, províncias e municípios), percebe-se que houve uma queda dos
gastos públicos no governo central e um aumento nas esferas subnacionais
entre 1983 e 1992.
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Cabe ao governo central legislar, arrecadar e fiscalizar os impostos mais
modernos e com maior capacidade de arrecadação sobre o valor agregado e
sobre a renda. As províncias são responsáveis pelos impostos sobre vendas,
selos e sobre posse de imóveis e automóveis. Ainda que os impostos sobre
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propriedade de imóveis e automóveis tenham bases territoriais definidas, o
mesmo não ocorre no caso dos outros tributos. A capacidade tributária dos
municípios, por sua vez, depende da delegação das províncias, que, em
alguns casos, reconhecendo a autonomia dos municípios, transfere para
estes a arrecadação do imposto predial e de propriedade de automóveis.
Apenas 20% do total da arrecadação tributária total é de arrecadação
exclusiva das províncias. Isto aponta para uma significativa concentração da
arrecadação dos principais impostos no governo federal. A repartição das
receitas arrecadadas pelo governo central com as províncias ocorre através
de transferências – reguladas pelo regime federal de co-participação de
impostos, tradicionalmente sujeito à instabilidade de regras. As províncias,
por sua vez, executam transferências para os municípios, com mecanismos
de co-participação similares aos do governo central. Vale ressaltar que,
grande parte das transferências intergovernamentais não tem uma
vinculação direta com qualquer tipo de gasto, o que ocorria em 1983
(Giambiagi, 2001, p. 315).
Devido à flexibilidade de criação e alteração de trans ferências, as
províncias são cooptadas para a adoção de ações de interesse nacional.
Mesmo com um sistema que viabiliza economias de escala e baixa guerra
fiscal, a limitação se constitui na grande dependência das províncias por
transferências. Em 1992, 54% dos gastos das províncias foram financiados
por transferências do governo federal, em que o endividamento externo
depende de autorização do governo central, e o endividamento interno
depende de constituições provinciais. Na verdade, ocorreu uma
descentralização dos gastos, mas não das receitas tributárias, o que gera
uma maior dependência das províncias e municípios.
Na Colômbia também temos três esferas, sendo o governo central,
departamental (estadual) e o municipal. A descentralização iniciou em 1986,
com as eleições diretas para prefeito e com a Constituinte de 1991, que
implementou a eleição direta para governador.
Os municípios são responsáveis pela educação primária e secundária,
recebendo assistência técnica e financeira dos departamentos e se utilizando
de recursos próprios para o financiamento dos seus gastos correntes e de
capital. O governo central é responsável pela folha de pagamento da
educação. Os departamentos são responsáveis pelos gastos com saúde, de
forma direta ou através de entidades privadas, e transferem parte dos
recursos tributários para os municípios; entretanto, os departamentos
delegam alguns serviços de saúde, principalmente preventivos, aos
municípios. Além disso, cabem a esta esfera de governo os gastos com
saneamento básico e ambiental.
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Observação: a maior participação dos municípios foi devido ao aumento
das transferências das outras esferas. As transferências para os
departamentos são condicionadas.
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Olhando os gráficos, percebemos que o governo central centraliza os
recursos. Percebe-se que houve um aumento no financiamento dos gastos
municipais com recursos próprios e quase 50% desses recursos são gerados
pela tributação sobre a indústria e o comércio. No caso dos departamentos, a
principal fonte são os tributos específicos sobre o consumo. Os municípios
têm financiamento com recursos próprios mais autonomia de decisão e
despesas sem vinculação, e na receita podem somente estabelecer alíquotas.
Como já estudamos, o Brasil é composto por uma federação com 26
estados, um Distrito Federal e 5.564 municípios, sendo essa uma reação ao
centralismo do império. O governo militar, com a Constituição de 1967,
buscou a centralização, porém, a crise econômica e política no início dos anos
1980 deu às esferas subnacionais condições para descentralizar.
A motivação política é clara a partir da Constituição de 1988, não sendo
um movimento de governo central, mas sim de estados e municípios. O
principal desafio é conciliar o máximo de descentralização com uma
adequada capacidade de redução das desigualdades regionais.
Antes da Constituição de 1988, as emendas constitucionais já
aumentavam os fundos de participação estadual e municipal (FPE e FPM).
Mesmo com o aumento das transferências do governo federal e estadual,
alguns municípios têm buscado o aumento da arrecadação própria, o que
mostra a busca por eficiência nessas esferas.
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