Apostila 03 – D. Administrativo I – Estrutura organizacional da AP

Componente curricular: Direito Administrativo I
Professor: Diego Guimarães
APOSTILA 03
Estrutura organizacional da Adm. Pública
 Entidades políticas são aquelas que recebem suas atribuições diretamente da Constituição, caracterizadas pela
autonomia política (competência para legislar). Entidades administrativas, ao contrário, detêm apenas autonomia
administrativa, exercendo sua competência de acordo com a lei que a instituiu ou autorizou.
 O Estado adota duas formas básicas de organização e atuação administrativa: a centralização e a
descentralização. Na centralização, o Estado executa suas atividades diretamente, através de seus agentes e
órgãos. Na descentralização, o desempenho da função se dá através de outras pessoas jurídicas, podendo ser
pela outorga ou delegação. Na outorga, o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço
público, geralmente, por tempo indeterminado. Já pela delegação, o Estado transfere a execução do serviço por
contrato ou ato unilateral a outro ente que o prestará em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob a
fiscalização do Estado.
 A desconcentração é simples técnica administrativa utilizada quando há distribuição interna de competências de
uma entidade (central ou descentralizada). Pode haver desconcentração em razão da matéria, da hierarquia ou da
abrangência territorial.
 Administração direta é, assim, o conjunto de pessoas políticas do Estado (são entes políticos e também
administrativos) aos quais foi atribuída a competência para o exercício de atividades administrativas, de forma
centralizada.
 “Órgãos públicos são centros de competência, instituídos para o desempenho de funções estatais, através de
seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem” (Hely Lopes). A criação ou extinção de
órgãos precisa de lei (art. 48, XI, CF), de iniciativa do chefe do executivo (art. 61,§1º, II, CF). Já para dispor sobre
organização e funcionamento, pode ser usado o Decreto (art. 84, VI, a, CF). Os órgãos públicos, em geral,
possuem as seguintes características: Integram a estrutura administrativa de uma pessoa jurídica. Resultam da
técnica da desconcentração. São despidos de personalidade jurídica. Não tendo capacidade para representar em
juízo a pessoa jurídica que integram. Seus atos são imputados à pessoa jurídica. Em geral, não possuem patrimônio
próprio. Contudo, alguns órgãos, de magnitude constitucional, possuem autonomia gerencial, orçamentária e
financeira, como o Ministério Público, o Tribunal de Contas, Defensorias públicas, etc.
 Administração indireta é, a seu turno, o conjunto de pessoas jurídicas que, vinculadas à Administração Direta, têm
a competência para o exercício de atividades administrativas de forma descentralizada.
 A criação de entidades da Administração indireta se dá de duas formas: diretamente por meio de lei específica –
que não poderá tratar de outro assunto – (autarquia) ou mediante ato do Poder Executivo, autorizado por lei
específica (fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista). Neste último caso, o Poder Executivo
deverá providenciar o registro do ato constitutivo. A extinção das entidades também se faz pelo mesmo modo, ou
através de lei extintiva ou através de lei que autorize a extinção (extinguindo-se pelo registro dos atos extintivos).
Art. 37, XIX, CF - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação da EC nº 19/98)
1- AUTARQUIAS
 Autarquias são entidades administrativas autônomas, criadas por lei específica, com personalidade jurídica de
direito público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas. Possuem, portanto, capacidade de autoadministração. O DL 200/67 informa que são constituídas para execução “de atividades típicas da Administração
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”. Estão
sujeitas ao controle finalístico (supervisão ministerial ou tutela administrativa). Não há subordinação, apenas
vinculação. Terão a natureza jurídica de direito público interno (distinta e inconfundível com o ente público criador).
Se submete à obrigatoriedade de concurso público para pessoal (art. 37, II, CF) e licitação pública para contratação
(art. 37, XXI, CF). Gozam dos privilégios processuais inerentes à Fazenda Pública.
 É cediço que a jurisprudência do STJ e também do STF é no sentido de que os conselhos de fiscalização
profissional possuem natureza jurídica de autarquia, sujeitando-se, portanto, ao regime jurídico de Direito
Público. Assim, a dispensa de uma sua servidora deve observar, por parte do conselho, a instauração de regular
processo administrativo em que lhe fosse assegurado o direito à ampla defesa e ao contraditório. (2008. STJ. 5ª T.
Inf. 366)
 Autarquias em regime especial são autarquias que receberam da lei instituidora privilégios específicos, a fim de
aumentar a sua autonomia, em relação às autarquias comuns. O privilégio mais comum é a previsão de estabilidade
para os seus dirigentes. (BACEN, Universidades públicas, Agências reguladoras, etc)
1.1. Autarquias em regime especial: agências reguladoras
 A regulação consiste na opção preferencial do Estado pela intervenção indireta, puramente normativa. Revela a
concepção de que a solução política mais adequada para obter os fins buscados consiste não do exercício direto e
imediato pelo Estado de todas as atividades de interesse público. O “Estado Regulador” reserva para si o
desempenho material e direto de algumas atividades essenciais e concentra seus esforços em produzir um conjunto
de normas e decisões que influenciem o funcionamento das instituições estatais e não estatais, orientando-as em
direção de objetivos eleitos. O surgimento das autoridades administrativas independentes (aí abrangidas também as
agências) é uma experiência comum a todos os demais países ocidentais. São entidades integrantes da estrutura
estatal, mas que apresentam peculiaridades que as diferenciam das entidades administrativas tradicionalmente
conhecidas, voltadas ao exercício da atividade regulatória.
 As agências reguladoras são entidades administrativas com alto grau de especialização técnica, integrantes da
estrutura formal da Administração pública, instituídas sob a forma de autarquias em regime especial, com função
regulatória.
a) Exercício de atividade regulatória: as agências editam as normas que possibilitam a
implementação das políticas governamentais para o setor sob sua competência, aplicam o
direito aos casos concretos não litigiosos que se lhes apresentam (inclusive de forma preventiva)
e solucionam os conflitos verificados entre os interessados na atividade de regulação. Ainda é
atribuída a competência para fiscalizar a execução de atividades sob sua competência e para
aplicar sanções administrativas às infrações verificadas.
b) Independência perante o Poder Executivo: é tida como o principal característica. Visa
assegurar a imparcialidade da atuação e minimizar as ingerências político-partidárias, contrárias
ao princípio da eficiência. A doutrina aponta os elementos da independência:
 Estabilidade dos dirigentes: O tratamento legal dado às diversas agências no Brasil,
faz diferenciar o grau de autonomia. Entretanto, a Lei n. 9986/2000 introduziu uma
previsão geral (as leis específicas podem regular a matéria para cada agência) de
estabilidade dos dirigentes das agências reguladoras federais, determinando que os
mesmos exercem mandato de duração fixa e condicionando a perda do mandato aos
casos de renúncia, de condenação judicial definitiva ou de processo administrativo
disciplinar. Essa previsão de mandato de duração fixa positiva o certo grau de
autonomia em relação ao Poder Executivo.
 Autonomia de gestão, inclusive com estabelecimento de fontes próprias de recursos
(autonomia financeira); a gestão se dá em regime colegiado.
 Indicação dos dirigentes por critérios eminentemente técnicos: Tem sido ainda previsto
que a nomeação do dirigente seja precedida de aprovação pelo Senado Federal. Por
outro lado, a Lei n. 9986/2000 fez a previsão geral (as leis específicas podem regular a
matéria para cada agência) do período de quarentena dos ex-dirigentes, como forma
de impedir o recrutamento, pelos agentes regulados, de quadros dirigentes do órgão
regulador. Assim, “o ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de
prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período de
quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato. Para tanto,
receberá uma indenização compensatória.
c) Poder normativo: não se trata da edição de atos normativos primários, uma vez que não se
enquadra nas espécies do art. 59 da CF nem na qualidade de regulamento autônomo (art. 84,
VI, CF). A atuação normativa será caracterizada pela edição de atos infralegais, decorrentes do
fenômeno da delegificação, pelo qual “há descentralização do poder normativo do executivo
para órgãos ou entidades tecnicamente mais aparelhadas”, isto é, consiste na retirada, pelo
próprio legislador, de certas matérias, sob o domínio da lei, para o domínio do regulamento,
necessária à eficaz fiscalização regulatória. Obviamente, a delegificação é incabível nas
matérias sob reserva absoluta de lei formal. Essa delegação ou autorização é feita através da
especificação, pela lei, dos assuntos da competência da agência e as diretrizes de sua atuação
(não é cabível a delegação em branco). À toda evidência, a atuação normativa ficará sujeita ao
controle legislativo (art. 49, V e X) e ao controle judicial, se provocado.
2- FUNDAÇÕES PÚBLICAS
 Fundações públicas são entidades integrantes da Administração indireta, voltada para o desempenho de
atividades de caráter social, como assistência social, assistência médica e hospitalar, educação, ensino, pesquisa,
cultura, etc. Após a EC19/98, as áreas da atuação das fundações públicas devem enquadrar-se no que estiver
previsto em lei complementar sobre a matéria. São criadas por ato do Poder Executivo, mediante lei específica, a
partir da dotação de patrimônio público dirigida à uma finalidade específica e não lucrativa.
 A natureza jurídica da fundação pública dependerá do que informar a lei autorizativa. Existem fundações públicas
de direito público e fundações públicas de direito privado.
 A fundação pública de direito público possui regime jurídico igual ao das autarquias. Já a dotada de personalidade
jurídica privada, possuirá regime híbrido, submetendo-se ao direito privado parcialmente derrogado por normas
publicistícas (licitação, imunidade recíproca, vedação à acumulação de cargos etc).
 -Nem toda fundação instituída pelo poder público e fundação de direito privado. - Às fundações, instituídas pelo
poder público, que assumem a gestão de serviço estatal e se submetem a regime administrativo previsto, nos
Estados-Membros, por leis estaduais são fundações de direito público, e, portanto, pessoas jurídicas de direito
público. - tais fundações são espécie do gênero autarquia, aplicando-se a elas a vedação a que alude o parágrafo.
2. do art. 99 da constituição federal [de 1967]. (...) (RE 101126, Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno,
julgado em 24/10/1984, DJ 01-03-1985 PP-02098 EMENT VOL-01368-02 PP-00188 RTJ VOL-00113-01 PP-00314)
3- EMPRESAS ESTATAIS
 Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, instituídas pelo Poder Público, mediante autorização
de lei específica, podendo revestir-se de qualquer forma jurídica (Ltda, S/A, CS, etc), com capital exclusivamente
público, para a exploração de atividades de natureza econômica ou execução de serviços públicos.
 As sociedades de economia mista são entidades com personalidade jurídica de direito privado, instituídas pelo
Poder Público, mediante autorização em lei específica, revestindo-se, unicamente, a forma de Sociedade Anônima,
com capitais públicos e privados, para a exploração de atividades de natureza econômica ou execução de serviços
públicos.
 As sociedades de economia mista e empresas públicas sempre terão personalidade jurídica de direito privado.
Entretanto, o seu regime jurídico dependerá da atividade desenvolvida: as que se dedicarem à exploração da
atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas (art. 173, CF). Já as que
explorarem serviços públicos sujeitam-se ao regime parcialmente administrativo.
 As empresas estatais exploradoras da atividade econômica se igualam às empresas privadas nas suas
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias (art. 173, §1º, II, CF), sendo expressamente vedada a
concessão de privilégios fiscais, não extensíveis ao setor privado (art. 173, §2º, CF), em obediência ao princípio da
livre concorrência. Ainda, as estatais não estão sujeitas à responsabilidade objetiva do Estado (art. 37, §6º, CF). De
acordo com o art. 2º, I, da Lei n. 11.101/2005, as sociedades de economia mista e empresas públicas, qualquer que
seja seu objeto, não estão sujeitas ao direito falimentar. As estatais ainda se submetem ao regime de licitações (há
previsão de instituição de estatuto licitatório próprio).
 O bem pertencente à sociedade de economia mista pode ser objeto de usucapião. (STJ. 3ª T. Inf. 297)
 O regime de pessoal das estatais é o celetista. Os empregados são funcionários públicos para os fins penais (art.
327, §1º, CP) e de improbidade administrativa (Lei n. 8429/92). Há necessidade de concurso público para ingresso
bem como se estende a vedação de acumulação de cargos, empregos e funções públicas.
Forma jurídica
Composição do
capital
Foro processual
DIFERENÇAS
Sociedades de E. Mista
Empresas públicas
S/A (Lei n. 6404/76)
Qualquer forma (LTDA, S/A etc)
Há participação de capital privado. A
O capital é integralmente público, permitindo-se a divisão: A
maioria das ações com direito a voto deve
maioria das ações com direito a voto deve pertencer ao ente
pertencer ao ente político instituidor ou
político instituidor ou entidade de sua Adm. Indireta.
entidade de sua Adm. Indireta.
Apenas as empresas públicas federais gozam de prerrogativa de foro, sendo suas causas processadas e
julgadas perante a Justiça Federal (exceto falenciais, acidente de trabalho e Justiça do Trabalho)
4- ENTES PARAESTATAIS OU TERCEIRO SETOR
 São pessoas jurídicas de direito privado autorizadas a exercer funções de interesse coletivo, não privativa do
Estado e, ainda, sem finalidade lucrativa. Embora não integrem a estrutura da administração pública, tendo em vista
os seus objetivos de interesse social, são comumente destinatárias de recursos públicos e até de contribuições
parafiscais (art.240, CF).