AC-2075-30/13-P

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 003.815/2013-7
GRUPO I – CLASSE VII – Plenário
TC-003.815/2013-7
[Apensos: TC-004.140/2013-3 e TC-004.618/2013-0]
Natureza: Representação
Representante: A&C Eventos e Promoções Ltda.
Representantes dos processos apensos: AM&C Comunicação Ltda.
e Sindicato das Empresas de Promoção, Organização, Produção e
Montagem de Feiras, Congressos e Eventos do Distrito Federal
Unidade: Caixa Econômica Federal
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. CONCORRÊNCIA. MELHOR
TÉCNICA.
CONTRATAÇÃO
DE
AGÊNCIAS
DE
MARKETING PROMOCIONAL. SUPOSTA OFENSA AO
ART. 46 DA LEI DE LICITAÇÕES. SUSPENSÃO CAUTELAR.
OITIVA. ACOLHIMENTO DA ARGUMENTAÇÃO DA CAIXA.
REVOGAÇÃO
DA
CAUTELAR.
CONHECIMENTO.
IMPROCEDÊNCIA. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÃO.
COMUNICAÇÕES.
RELATÓRIO
Trata-se de representação formulada pela sociedade empresária A&C Eventos e Promoções
Ltda., por meio da qual noticia possíveis irregularidades na Concorrência nº 61/2013 – CPL/BR, do
tipo melhor técnica, conduzida pela Caixa Econômica Federal, com o valor estimado para a
contratação de R$ 140.000.000,00 por ano, cujo objeto é o seguinte:
“Contratação de 03 (três) agências especializadas em marketing promocional para prestação
de serviços de planejamento e conceituação criativa, criação de peças promocionais e de divulgação,
de produção e de logística de ações promocionais e eventos de todas as naturezas, para o público
externo e interno, a serem realizados pela Caixa Econômica Federal, em nível nacional e
internacional.” (Item 1 do edital.)
2. Reproduzo, a seguir, a mais recente instrução (peça 84) da Secretaria de Controle Externo de
Aquisições Logísticas (Selog), que traz, além da proposta de mérito, o histórico do processo:
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na
Caixa Econômica Federal, relacionadas à Concorrência 61/2013 – CPL/BR, do tipo melhor técnica,
com vistas à contratação de três agências especializadas em marketing promocional, para prestação
de serviços de planejamento e conceituação criativa, criação de peças promocionais e de divulgação,
de produção e de logística de ações promocionais e eventos de todas as naturezas, para o público
externo e interno, a serem realizados pela Caixa Econômica Federal, em nível nacional e
internacional, no valor estimado de R$ 140.000.000,00 por ano.
2. Em suma, as principais alegações da representante questionam a suposta ausência dos
requisitos legais necessários para a aplicação do tipo ‘melhor técnica’ na referida concorrência,
tendo em vista que não predomina a atividade intelectual no objeto a ser contratado, conforme
preconiza o art. 46 da Lei 8666/93. Afirma que o objeto da licitação compreenderia atividades que,
em sua essência, são executadas por empresas organizadoras de eventos, cujos serviços costumam ser
licitados pelo tipo menor preço. Segundo alega, os únicos itens que poderiam apresentar natureza
intelectual seriam aqueles de linha criativa, como criação de conceito/identidade visual, leiaute,
design, marketing direto e internet, os quais representariam parcela menos significativa da
contratação e consistem em serviços rotineiros das empresas promotoras e organizadoras de eventos.
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Assim, defende a necessidade de adoção da modalidade pregão e a divisibilidade do objeto licitado
(peça 2).
HISTÓRICO
2. Em primeira análise do processo (peça 3), esta Selog entendeu que foram atendidos os
requisitos de admissibilidade constantes no art. 235 do Regimento Interno do TCU. Quanto ao mérito,
constatou a presença da atividade intelectual criativa entre os serviços a serem contratados, mas
também aquiesceu à alegação da representante de que era viável a divisibilidade do objeto, uma vez
que serviços e equipamentos relacionados à organização de eventos consistem em itens comuns no
mercado e que podem ser objetivamente definidos no edital e licitados por meio de pregão. Além
disso, identificou a necessidade de esclarecer a previsão de pagamento de honorários de agência de
até 13% quando os serviços fossem executados por fornecedores das contratadas. Em conclusão, a
instrução considerou presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, e propôs a
adoção de medida cautelar com vistas à suspensão do certame, bem como a realização de oitiva para
esclarecimento dos pontos controversos.
3. A proposta da Selog foi acolhida pelo Relator, Ministro José Múcio Monteiro, no despacho
de peça 6.
4. Promovidas as comunicações processuais devidas, a manifestação da Caixa em resposta à
oitiva foi analisada na instrução de peça 55. Em suma, os argumentos apresentados pela Caixa
lograram esclarecer os questionamentos levantados por esta Selog, que concluiu ter sido comprovada
a predominância da atividade intelectual e justificada a escolha da concorrência pelo tipo melhor
técnica.
5. Os outros pontos questionados pela representante ou levantados pela Selog na instrução de
peça 3 foram também esclarecidos pela Caixa (peça 55, parágrafos 25 a 33), que concluiu não ser
mais necessário manter a cautelar que suspendia a licitação. Propôs-se, assim, nos termos do art.
276, § 6º, do Regimento Interno do TCU, a revogação da decisão cautelar de 25/2/2013 (peça 6) para
dar continuidade à Concorrência 61/2013 – CPL/BR, realizada pela Caixa Econômica Federal.
6. A proposta da Selog foi acolhida pelo Ministro Relator em despacho de 30/04/2013 (peça
62), que, na mesma oportunidade, indeferiu os pedidos de ingresso nos autos por parte de licitantes e
da AMPRO – Associação de Marketing Promocional, haja vista não terem demonstrado de forma
clara e objetiva razão legítima para intervir no processo, consoante art. 146, §§ 1º e 2º, do RI/TCU
(análise na instrução de peça 55, parágrafos 35 a 37).
7. Procedidas as devidas comunicações (peças 63 a 83), sem novos elementos nos autos,
passa-se ao exame de mérito.
EXAME TÉCNICO
8. Conforme consignado na última instrução (peça 55, parágrafo 34), embora tenha sido
autorizada a continuidade do certame, uma vez que foram esclarecidos os pontos controversos
atinentes à licitação, alguns aspectos da execução contratual podem ser objeto de melhorias nos
controles, especificamente no que diz respeito à utilização de fornecedores das agências de marketing
promocional para realização de determinados serviços, gerando pagamento de honorários para a
agência.
9. Vale transcrever parte da instrução de peça 55 para melhor contextualizar essa análise:
‘26. Ora, foi esclarecido que marketing promocional não se confunde e tampouco se resume a
eventos, tanto é que a Caixa possuiu contratos de eventos que foram licitados por pregão, mas estes
não se confundem com aqueles associados às ações de marketing promocional. Em reunião realizada
com a Caixa, foram apresentados diversos exemplos dessas ações e, na maioria delas, de fato, houve a
realização de eventos, mas não se pode dizer que seriam sempre a parte mais significativa e/ou
onerosa da ação. Aliás, o ponto fulcral dessa questão reside exatamente no fato de não se poder
prever que tipos de serviços a ação envolverá, já que a inovação criativa é o que mais se busca como
diferencial para esse tipo de comunicação com o público.
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27. A forma de execução contratual para o marketing promocional segue o modelo dos
contratos com as agências de publicidade: diante da demanda, a Caixa apresenta o briefing do
‘problema’ para as empresas contratadas, que terão um prazo para apresentar suas propostas, com a
especificação de todos os serviços e custos envolvidos. A Caixa selecionará a(s) melhor(es)
proposta(s) e é nesse momento que se conhecem todos os itens necessários para a realização da ação.
28. É importante destacar que, em reunião realizada com a Caixa, foi esclarecido que grande
parte dos itens concebidos nas propostas das empresas de marketing promocional é contratada
diretamente pela Caixa em pregões ou registros de preços, a partir do leiaute especificado. Isso vale
para itens comuns tais como caneta, agenda, camiseta, boné, material gráfico etc. Além disso, quando
as ações envolvem eventos, via de regra, utiliza-se o registro de preços existente na Caixa para
contratação desses serviços, tais como vigilantes, recepcionistas, seguranças, animadores, bem como
para aluguel de equipamentos. Isso implica diminuição de custos para a Caixa, que não tem que
pagar os honorários de administração para a agência de marketing promocional.
29. Entretanto, nem sempre é possível fazer a contratação diretamente pela Caixa, em função
da especificidade do item ou da exiguidade do tempo, já que muitas demandas surgem de ações de
oportunidade não previsíveis. Por exemplo, o papel comestível de arroz para a ação da Degustação
Literária [ponto explicitado na instrução anterior, peça 55, parágrafo 16], ou a realização de um
evento numa comunidade quilombola no interior do país, que não tinham previsão nos Registros de
Preços da Caixa. Outro exemplo, o Programa Minha Casa Minha Vida necessitou de uma ação
rápida para recuperar sua credibilidade em função de notícias na mídia, e a proposta selecionada
previu a distribuição de chaveiros; as primeiras unidades distribuídas foram contratadas com a
própria agência em função da urgência, e as demais foram encaminhadas para licitação.
30. Então, como não se pode prever quais itens podem surgir numa proposta criativa e se será
possível licitá-los, a Caixa deve ter um contrato amplo que possibilite a contratação de outros
fornecedores por meio da indicação das agências, mediante apresentação de três orçamentos para
sua aprovação.
31. Quanto a esse ponto, justificou-se, também, que, quando da contratação de fornecedores
por meio das agências de marketing promocional, são legítimos os pagamentos de honorários pelo
gerenciamento dos serviços que elas têm de realizar, assim como pela responsabilidade civil e penal
correspondente.’
10. Pode-se observar que a realização de serviços por meio de fornecedores das agências de
marketing promocional, prevista nas cláusulas 21.1 - III e 21.2 do edital (peça 1, p. 44), é uma
realidade nesse tipo de contrato, ainda que, provavelmente, mais onerosa para a contratante, mas
necessária em função da própria natureza imprevisível das ações criativas que são almejadas. Assim,
quando determinados itens de uma ação não puderem ser contratados diretamente pela Caixa, há
possibilidade de subcontratá-los por meio das agências.
11. Todavia, tal situação envolve alguns riscos.
12. Em primeiro lugar, não há, no edital do certame, definição objetiva de quais itens, quando
ou por que poderão ser subcontratados. Esse ponto foi questionado em reunião com representantes da
Caixa, os quais esclareceram que não há previsão editalícia justamente para que não gere expectativa
de serviço para as agências contratadas, mas que, sempre que possível, a Caixa contrata a execução
diretamente. Segundo informaram, o edital prevê o pagamento do leiaute para cada item envolvido na
proposta selecionada, a fim de remunerar a agência pela parte criativa de suas propostas, e permitir
que a Caixa defina como será contratada a execução dos itens, em busca da forma mais vantajosa.
12.1. Por exemplo, se uma determinada proposta envolve a distribuição de mil bonés, mil
canetas e dez mil panfletos, a Caixa remunera a agência pelos leiautes do boné, da caneta e do
panfleto, e contrata diretamente a confecção dos mesmos por meio de licitações específicas ou
contratos já existentes, sem pagar honorários de intermediação.
12.2. Entretanto, em alguns casos, não há tempo hábil para realizar o procedimento
licitatório, ou o item pode ser muito específico e não ter previsão nos registros de preço da Caixa, ou
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por algum outro motivo pode ser mais vantajoso subcontratar o fornecedor da agência de marketing
promocional. O problema detectado é que essa análise é feita caso a caso e não há critério claro
predefinido que balize a opção adotada, e tampouco se registra uma justificativa fundamentada no
processo de contratação.
12.3. Assim, para evitar a subjetividade nesse tipo de decisão e permitir a verificação a
posteriori do que foi definido no caso concreto, consideramos importante que a Caixa estabeleça
norma interna prevendo que, nos contratos de marketing promocional, sempre que possível se faça a
contratação diretamente pela entidade da execução dos serviços comuns, seja por meio dos registros
de preços existentes ou por pregões específicos, utilizando-se de maneira excepcional os fornecedores
das agências contratadas e o respectivo pagamento de honorários, mediante justificativa formalizada
no processo. Este ponto será objeto de determinação à Caixa Econômica Federal ao final desta
instrução.
13. Outra fragilidade detectada diz respeito aos orçamentos que devem ser apresentados pela
agência de marketing promocional quando for executar serviços por meio de seus fornecedores.
13.1. Conforme previsão da cláusula 5.3 do edital, todos os serviços deverão obrigatoriamente
ser acompanhados de no mínimo três orçamentos, respeitando-se os limites de preços constantes do
edital, quando houver. O anexo VI do edital apresenta uma planilha de especificação de serviços e
preços máximos não exaustiva, tendo em vista que outros itens não previstos podem ser necessários
para a realização da campanha/evento/ação, e também poderão ser executados desde que precedidos
de apresentação dos três orçamentos e autorização da Caixa.
13.2. Transcreve-se trecho do edital que regulamenta o assunto:
‘5 DA CONTRATAÇÃO DE FORNECEDORES PELAS CONTRATADAS
5.1 Não é admitida a contratação de fornecedores pelas CONTRATADAS para a execução dos
serviços de planejamento, estudo, linha criativa e leiaute.
5.2 Toda e qualquer contratação de fornecedores bem como a execução de qualquer serviço
que envolva desembolso de recursos deverá ter a prévia e expressa autorização da CAIXA.
5.3 Todos os serviços prestados, exceto os itens constantes do Anexo VII - Planilha de Linha
Criativa, Leiaute e Preços Máximos, deverão, obrigatoriamente, ser acompanhados de, no mínimo 3
(três) orçamentos, respeitando-se os limites de preços constantes do Anexo VI - Planilha de
Especificação dos Serviços e Preços Máximos.
5.3.1 Caso haja necessidade de contratação de itens não indicados no Anexo VI - Planilha de
Especificação dos Serviços e Preços Máximos, as CONTRATADAS deverão apresentar:
• 03 (três) orçamentos de empresas distintas e que não pertençam a um mesmo grupo
societário;
• justificativas prévias para a contratação/aquisição, indicando necessidades técnicas e
respectivos custos/benefícios.
5.4 Caso não haja possibilidade de apresentar 03 (três) orçamentos, as CONTRATADAS
devem justificar, por escrito, o fato à CAIXA.
5.5 A CAIXA poderá, a qualquer tempo e a seu critério, levantar junto ao mercado,
orçamentos para a execução dos serviços objeto do presente contrato, sem a intermediação das
CONTRATADAS.
(...)
5.8 A CAIXA procederá, quando julgar necessária, a verificação previa da adequação dos
preços dos serviços de terceiros em relação aos do mercado.’
13.3. Observa-se que essa previsão de execução de serviços ‘complementares’ ou ‘acessórios’
aos serviços de marketing promocional em si, por meio da utilização de fornecedores das
contratadas, guarda semelhança com a sistemática existente para os serviços de publicidade,
regulamentada pela Lei 12.232/2010, em seu art. 14. Nesta, todavia, o fornecimento de bens ou
serviços complementares prevê procedimentos mais rigorosos para a apresentação de orçamentos
prévios ao órgão contratante, senão vejamos:
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‘Art. 14. (...)
§ 1º O fornecimento de bens ou serviços especializados na conformidade do previsto no caput
deste artigo exigirá sempre a apresentação pelo contratado ao contratante de 3 (três) orçamentos
obtidos entre pessoas que atuem no mercado do ramo do fornecimento pretendido.
§ 2º No caso do § 1º deste artigo, o contratado procederá à coleta de orçamentos de
fornecedores em envelopes fechados, que serão abertos em sessão pública, convocada e realizada sob
fiscalização do contratante, sempre que o fornecimento de bens ou serviços tiver valor superior a
0,5% (cinco décimos por cento) do valor global do contrato.’
13.4. Logo, considerando a semelhança entre esses dois ramos da área de comunicação, a
publicidade e o marketing promocional, em que ambos necessitam eventualmente da execução de
serviços ‘complementares’ ou ‘acessórios’ com fornecedores das contratadas para realização do
objeto principal, seja campanha, ação ou evento, entendemos que os procedimentos de controle da Lei
12.232/2010 podem ser analogamente aplicados ao contrato de marketing promocional da Caixa.
13.5. Não obstante, como não houve previsão editalícia nesse sentido, e tampouco se justifica
parar o certame para alterar o edital e reiniciar o procedimento licitatório, propõe-se recomendar à
Caixa que envide esforços no sentido de negociar com as licitantes vencedoras a adoção da
sistemática prevista no art. 14, §§ 1º e 2º da Lei 12.232/2010, a fim de aprimorar os controles internos
atinentes à execução contratual.
14. Por fim, identificamos outra oportunidade de melhoria dos controles internos.
14.1. Em contatos realizados com a Caixa, foi informado que a checagem de orçamentos junto
ao mercado é feita eventualmente, geralmente por telefone e sem documentação no processo.
Entendemos que essa prática informal constitui-se numa fragilidade, pois deveria ficar documentada
no processo. Logo, propõe-se determinar à Caixa que estabeleça norma interna prevendo a
obrigatoriedade de formalizar no processo os procedimentos realizados e resultados alcançados para
a checagem dos orçamentos dos serviços a serem contratados com fornecedores das agências.
CONCLUSÃO
15. Conforme análise da instrução anterior, peça 55, a qual obteve anuência do Relator no
despacho de peça 62, os questionamentos apresentados pela representante, assim como os pontos
levantados pelas representantes dos processos apensos (TC 004.140/2013-3 e TC 004.618/2013-0),
foram todos esclarecidos nos autos, não tendo sido encontradas irregularidades atinentes à
Concorrência 61/2013 – CPL/BR realizada pela Caixa Econômica Federal.
16. Assim, no que tange aos questionamentos levantados nos autos, propõe-se considerar a
presente representação improcedente, sem prejuízo de sugerir proposições de melhorias dos controles
internos relativos à execução contratual, conforme análise dos parágrafos 8 a 14 supra.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
17. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
17.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts.
235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993;
17.2. no mérito, no que tange aos questionamentos levantados pela representante, assim como
pelas representantes dos processos apensos (TC 004.140/2013-3 e TC 004.618/2013-0), considerar a
presente representação improcedente;
17.3. com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Caixa
Econômica Federal que inclua em seus normativos internos que regulamentam a execução dos
contratos de marketing promocional, os seguintes controles:
a) sempre que as ações específicas de marketing promocional demandarem o fornecimento de
bens e/ou serviços de terceiros, as aquisições deverão ser realizadas preferencialmente pela própria
Caixa Econômica Federal, seja por meio dos registros de preços existentes ou por pregões
específicos;
b) as aquisições de bens e/ou serviços com a intermediação da agência contratada e o
respectivo pagamento de honorários deverão ocorrer em caráter excepcional, apenas quando as
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características da ação de marketing promocional tornarem inviável econômica ou tecnicamente a
aquisição pela própria Caixa Econômica Federal;
c) nos casos de aquisição de bens e/ou serviços de terceiros com a intermediação da agência
contratada, deverá constar do processo relativo a cada ação específica de marketing promocional a
manifestação formal dos motivos que justificaram a intermediação, a qual deverá ser aprovada pela
autoridade competente pela aprovação das despesas da ação específica (parágrafos 8 a 12.3);
d) deve ser obrigatória a formalização no processo dos procedimentos realizados e resultados
alcançados para a checagem dos orçamentos dos serviços a serem contratados com fornecedores das
agências (parágrafo 14);
17.4. com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar à
Caixa Econômica Federal que envide esforços no sentido de negociar com as licitantes vencedoras da
Concorrência 61/2013 – CPL/BR a adoção da sistemática prevista no art. 14, §§ 1º e 2º, da Lei
12.232/2010, a fim de, analogamente aos procedimentos previstos para os contratos de publicidade,
aprimorar os controles internos atinentes à execução contratual de marketing promocional;
17.5. comunicar a decisão que vier a ser adotada à Caixa Econômica Federal, à representante,
A&C Eventos e Promoções Ltda. (CNPJ 26.497.800/0001-53), e aos representantes dos processos
apensos, AM&C Comunicação Ltda. (CNPJ 08.014.665/0001-66) e Sindicato das Empresas de
Promoção, Organização, Produção e Montagem de Feiras, Congressos e Eventos do Distrito Federal
(CNPJ 06.745.588/0001-99);
17.6. arquivar os autos.”
É o relatório.
VOTO
Trata-se de representação, com pedido para a adoção de medida cautelar, formulada pela
sociedade empresária A&C Eventos e Promoções Ltda., por meio da qual noticia possíveis
irregularidades na Concorrência nº 61/2013 – CPL/BR, do tipo melhor técnica, conduzida pela Caixa
Econômica Federal, cujo objeto é a contratação de três agências especializadas em marketing
promocional, com o valor anual estimado de R$ 140.000.000,00.
2. Em síntese, a principal alegação da representante foi a suposta ofensa ao art. 46 da Lei nº
8.666/1993, pois o objeto do certame não teria a predominância de atividade intelectual, por ter
incluído, além de itens que exigem criatividade, serviços rotineiros de empresas promotoras e
organizadoras de eventos.
3. Ressalto que o TC-004.140/2013-3 e o TC-004.618/2013-0, que tratam da mesma licitação,
foram apensados ao presente processo, para exame em conjunto. Assim, as comunicações a respeito da
deliberação de mérito a ser adotada nestes autos devem ser feitas também aos representantes desses
outros feitos.
4. Na minha primeira manifestação, por considerar cumpridos os requisitos para a concessão da
cautelar pleiteada, acolhi a proposta da Selog e, mediante decisão monocrática (ratificada
posteriormente pelo Plenário), determinei a suspensão da concorrência, até que houvesse novo
pronunciamento deste Tribunal, além de possibilitar à Caixa que se manifestasse a respeito destas
questões:
“c.1) se os serviços intelectuais criativos de elaboração da campanha são significativamente
relevantes e predominantes na contratação, a ponto de ser necessária a adoção do tipo melhor
técnica, justificando por que tais itens não poderiam enquadrar-se como serviços rotineiros para as
empresas promotoras e organizadoras de eventos, que exercem várias atividades interligadas com o
marketing direto (elaboração de mala direta, criação de tema, de identidade visual, de leiautes, de
anúncios para revistas e jornais, de logomarca etc.), destinados ao atendimento das necessidades de
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comunicação do contratante, podendo, assim, ser adotada a modalidade pregão ou concorrência do
tipo menor preço;
c.2) se os serviços que envolvem atividade criativa previstos no edital da concorrência, em
especial aqueles que se referem ao Plano da Campanha Promocional especificado na cláusula 8.2.1
do edital, abrangendo raciocínio básico, estratégia de comunicação, ideia criativa e estratégia de
atingimento do público alvo, não configuram serviços de publicidade que poderiam ser realizados no
âmbito do contrato com as agências de publicidade, em consonância com o artigo 2º, caput, da Lei nº
12.232/2010;
c.3) as razões que fundamentaram a decisão de não realizar licitação específica para os
serviços comuns de realização de eventos, na modalidade pregão ou concorrência, do tipo menor
preço, em consonância com o art. 2º, § 2º, da Lei nº 12.232/2010, e com a jurisprudência pacífica
deste Tribunal, consolidada nos Acórdãos nºs 2.062/2006, 158/2008 e 222/2006, todos do Plenário;
c.4) as razões que fundamentaram a inclusão das cláusulas editalícias 21.1 - III e 21.2 do
edital, c/c Anexo VIII – Estimativa de Preços, prevendo um percentual de honorário de agência a ser
pago como remuneração variável sobre os serviços executados por fornecedores das contratadas,
conforme realização de campanhas promocionais, evento/ação (exceto alimentação, passagem,
hospedagem, pacotes de viagens, ingressos), configurando, assim, a remuneração da contratada por
agenciamento de empresas subcontratadas sem licitação, configurando burla ao princípio da
licitação;
c.5) as razões que fundamentaram a inclusão das cláusula 12.1.2.1 a 12.1.2.4 no edital do
certame, prevendo o desconto linear nas propostas comerciais das licitantes;
c.6) outras informações que julgar oportunas.”
5. Após o pronunciamento da empresa pública, novamente consenti com a proposta da unidade
técnica de revogar a medida cautelar e determinar o prosseguimento do processo, com o exame de
mérito da representação pela secretaria. Transcrevo trecho do despacho em que decidi nesse sentido,
também aprovado pelo Pleno desta Corte:
“6. Inicialmente, foi apresentada a definição de marketing promocional, que, segundo a
Associação de Marketing Promocional (Ampro), é a ‘comunicação de marca com objetivo de
incrementar a percepção de seu valor por meio de técnicas promocionais e pontos de contato que
ativem a compra, o uso, a fidelização ou a experiência de produtos e serviços’. Seu objetivo é
melhorar a imagem do público em relação a determinada marca, seus produtos ou serviços, mediante
contato direto com o consumidor. É, portanto, atividade distinta da publicidade, que pode ser
entendida, grosso modo, como o ato de fazer conhecer um ou mais produtos, incitando seu consumo.
7. A experiência recente da Caixa com as ações de marketing promocional ilustra bem a
relevância de se priorizarem critérios técnicos para a adjudicação do objeto (raciocínio básico,
estratégia de comunicação, ideia criativa, estratégia de atingimento do público alvo). Dentre os casos
relatados, cito, a título de exemplo, a Feira do Livro de Porto Alegre, em que, diante do tempo exíguo
para a preparação do estande da estatal, como ocorre na maioria dos eventos, realizou-se competição
entre as contratadas, optando-se pela ‘degustação literária’ (textos de escritores consagrados foram
registrados em papéis comestíveis com sabores correspondentes à ideia que o autor queria
transmitir), que se mostrou eficaz, como comprovam os prêmios recebidos e o destaque alcançado na
mídia.
8. Desse modo, como se trata de atividade na qual é decisiva a inovação criativa, pode-se
considerar cumprido o disposto no art. 46 da Lei nº 8.666/1993, que prevê a adoção do tipo de
licitação ‘melhor técnica’ exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual.
9. No tocante à possibilidade de realizar outras licitações, na modalidade pregão, para os
serviços considerados comuns, também acolho as explanações da Caixa. Segundo esta, é corriqueiro
que haja pouco tempo para a concepção de ações de marketing promocional, contexto que pode
decorrer, por exemplo, da necessidade de aguardar a aprovação do patrocínio para o início das
atividades. A partir disso, as agências têm período curto para elaborar e planejar sua atuação, que
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demanda diversas outras contratações de naturezas distintas. Assim, parece-me razoável a afirmação
de que a realização de certames específicos para esses serviços secundários implicaria menor
agilidade nesses ajustes, podendo prejudicar decisivamente a efetividade da divulgação, além de
gerar prejuízo para a sintonia entre todos os produtos adquiridos e produzidos, em razão da
descentralização dos trabalhos.
10. Relevante registrar também a informação da Caixa, transmitida em reunião com a Selog,
de que serão utilizados pregões ou registros de preços para a aquisição dos bens comuns associados à
campanha, como canetas, agendas, camisetas, bonés, materiais gráficos – que representam grande
parte dos itens incluídos nas propostas. Da mesma forma, são contratados em eventos, via de regra, a
partir de registro de preços da própria Caixa, serviços de vigilantes, recepcionistas, seguranças,
animadores, bem como aluguel de equipamentos. Portanto, nesses casos, como não haveria perda
para a ação de marketing, tanto na qualidade dos serviços a ela associados, quanto na velocidade em
que esses serviços são disponibilizados, economiza-se com o não pagamento de honorários à
contratada, devidos quando há subcontratação.
11. Acerca dos honorários da agência, a Caixa apresentou, em síntese, as seguintes
justificativas: (a) a Ampro sugere percentual de agenciamento de 10 a 15%, tendo a empresa pública
fixado como teto máximo 13%, podendo ser reduzido no curso do certame; (b) foram elaboradas
planilhas de preço teto, resultantes de pesquisa de mercado, que também representam patamares
máximos, podendo ser diminuídos com a disputa entre as licitantes; (c) quando houver necessidade de
contratação de itens não previstos nas tabelas, devem ser apresentados três orçamentos, respeitandose os limites previstos na referida planilha; (d) as contratadas obrigam-se a exigir dos fornecedores
as mesmas condições do contrato firmado com a Caixa, respondendo aquelas, integralmente, pelas
eventuais infrações cometidas; (e) a Caixa poderá obter, no mercado, orçamentos para a execução
dos serviços objeto do contrato, para verificar a idoneidade dos preços apresentados; (f) a
remuneração residual da contratada da Caixa corresponde à prestação do serviço de gestão e
responsabilização civil e penal.
12. Em princípio, entendo que esses mecanismos são suficientes para evitar superfaturamento
e outras impropriedades, podendo, portanto, ser consideradas soluções adequadas, tendo em vista que
a subcontratação é necessária para garantir a centralização das ações e a agilidade, indispensáveis à
efetividade da campanha. De todo modo, não faço objeções à proposta da unidade técnica de
examinar a questão, de forma mais aprofundada, para, eventualmente, apresentar sugestões de
melhoria do modelo.”
6. Dessa forma, como restou esclarecido pela Caixa, a atividade de marketing promocional,
cuja natureza é distinta da publicidade, tem como objetivo melhorar a percepção que o público tem de
determinada marca ou instituição. Suas ações baseiam-se, essencialmente, no elemento criativo e, com
frequência, em razão de características próprias, exigem agilidade na contratação para aquisição de
produtos e prestação de serviços de apoio.
7. Por esse motivo, foi acolhido o argumento de que, em alguns casos, a realização de certames
específicos para essas contratações secundárias – em vez de fazê-las diretamente com fornecedores da
agência – implicaria menor agilidade a essas ações, podendo prejudicar decisivamente a efetividade da
divulgação, além de gerar prejuízo para a sintonia entre todos os produtos adquiridos e produzidos, em
virtude da descentralização dos trabalhos.
8. Todavia, concordo com a Selog que não há critério preestabelecido para justificar a
preferência por essa subcontratação. Assim, considero adequada a proposta de determinar à Caixa que
crie norma interna para estabelecer como regra, em aquisições de produtos ou serviços de apoio em
contratos de marketing promocional, a utilização de pregão específico ou de registro de preços
existentes e que, apenas quando for devidamente demonstrada a urgência e o futuro prejuízo para a
ação promocional, permitir, em caráter excepcional, a contratação de forma direta pela agência.
9. No tocante à vulnerabilidade verificada quanto aos orçamentos apresentados pelas
subcontratadas, também considero apropriada a proposta da unidade técnica de recomendar à Caixa
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que inicie negociações com as licitantes vencedoras para que seja adotada, para a melhoria do controle,
a sistemática prevista nos §§ 1º e 2º do art. 14 da Lei nº 12.232/2010 (norma que trata de serviços de
publicidade prestados ao Poder Público por agências de propaganda). Esses dispositivos preveem, para
as contratações secundárias, a existência de três orçamentos; ademais, que a coleta das cotações seja
feita em envelopes fechados, abertos posteriormente em sessão pública, “convocada e realizada sob
fiscalização do contratante, sempre que o fornecimento de bens ou serviços tiver valor superior a
0,5% (cinco décimos por cento) do valor global do contrato”. Como se trata de atividade semelhante
ao marketing promocional, essa regra, de fato, pode ser aplicada com benefícios ao contrato em
exame neste processo.
10. Ainda sobre o levantamento de preços para as compras e serviços complementares
diretamente pelas agências, é salutar que se determine à empresa estatal que inclua, em normativo
interno, a obrigatoriedade de se registrar, por meio de documentos, todo o processo de verificação dos
valores constantes dos orçamentos.
11. Diante do exposto, a representação deve ser considerada improcedente, uma vez que se
trata de atividade eminentemente intelectual e que exige, em determinadas situações, subcontratação
ágil para fornecimento de produtos e serviços secundários.
12. Não obstante, faz-se necessário expedir determinações e recomendação à Caixa para a
adoção de medidas no sentido de aperfeiçoar o controle da execução dos ajustes dessa natureza.
Assim sendo, acolho a proposta da unidade técnica e voto por que o Tribunal adote o acórdão
que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 7 de agosto de 2013.
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Relator
ACÓRDÃO Nº 2075/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-003.815/2013-7
1.1 Apensos: TC-004.140/2013-3 e TC-004.618/2013-0
2. Grupo I, Classe VII – Representação
3. Representante: A&C Eventos e Promoções Ltda. (CNPJ 26.497.800/0001-53)
3.1 Representantes dos processos apensos: AM&C Comunicação Ltda. (CNPJ 08.014.665/0001-66) e
Sindicato das Empresas de Promoção, Organização, Produção e Montagem de Feiras, Congressos e
Eventos do Distrito Federal (CNPJ 06.745.588/0001-99)
4. Unidade: Caixa Econômica Federal
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Selog
8. Advogados constituídos nos autos: Rafael Klautau Borba Costa (OAB/DF 38.871), Guilherme
Lopes Mair (OAB/SP 241.701) e Murilo Oliveira Leitão (OAB/DF 17.611)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação sobre possíveis irregularidades na
Concorrência nº 61/2013 – CPL/BR, do tipo melhor técnica, conduzida pela Caixa Econômica Federal,
para a contratação de três agências especializadas em marketing promocional.
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TC 003.815/2013-7
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 235, caput, 237, inciso VII e parágrafo
único, 250, incisos II e III, do Regimento Interno/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, em:
9.1 conhecer da presente representação, para, no mérito, considerá-la improcedente;
9.2 determinar à Caixa Econômica Federal que inclua em seus normativos internos que
regulamentam a execução dos contratos de marketing promocional os seguintes controles:
9.2.1 sempre que as ações específicas de marketing promocional demandarem o fornecimento
de bens e/ou serviços de terceiros, as aquisições deverão ser realizadas preferencialmente pela própria
Caixa, seja por meio dos registros de preços existentes ou por pregões específicos;
9.2.2 as aquisições de bens e/ou serviços com a intermediação da agência contratada e o
respectivo pagamento de honorários deverão ocorrer em caráter excepcional, apenas quando as
características da ação de marketing promocional tornarem inviável econômica ou tecnicamente a
aquisição pela própria Caixa;
9.2.3 nos casos de aquisição de bens e/ou serviços de terceiros com a intermediação da agência
contratada, deverá constar do processo relativo a cada ação específica de marketing promocional a
manifestação formal dos motivos que justificaram a intermediação, a qual deverá ser aprovada pela
autoridade competente pela ratificação das despesas da ação específica;
9.2.4 deve ser obrigatória a formalização no processo dos procedimentos realizados e
resultados alcançados para a checagem dos orçamentos dos serviços a serem contratados com
fornecedores das agências;
9.3 recomendar à Caixa Econômica Federal que envide esforços no sentido de negociar com as
licitantes vencedoras da Concorrência Nº 61/2013 – CPL/BR a adoção da sistemática prevista no art.
14, §§ 1º e 2º, da Lei nº 12.232/2010, a fim de, analogamente aos procedimentos previstos para os
contratos de publicidade, aprimorar os controles internos atinentes à execução contratual de
marketing promocional;
9.4 dar ciência desta deliberação à Caixa, à A&C Eventos e Promoções Ltda., à AM&C
Comunicação Ltda. e ao Sindicato das Empresas de Promoção, Organização, Produção e Montagem de
Feiras, Congressos e Eventos do Distrito Federal;
9.5 arquivar os autos deste processo.
10. Ata n° 30/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 7/8/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2075-30/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar
Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana
Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André
Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ
na Presidência
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral
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