Abstract

O II PND e a peculiar estratégia brasileira durante a crise
internacional dos anos 70
Dennys Montagner1
Gustavo Machado Cavarzan2
Resumo
Este artigo tem por objetivo discutir as diferentes interpretações do pensamento econômico acerca
do II PND. Concebido no governo do General Ernesto Geisel, o plano tinha por finalidade última
superar o subdesenvolvimento do país. Esse período da história do país (1974-1979) foi alvo de um
intenso debate entre os economistas, que será aqui analisado, a fim de se compreender de que forma
desenvolveu-se a política industrial do plano, de modo que esta se colocou frente ao intento de
corrigir os desequilíbrios do padrão industrial brasileiro, vigente a partir dos anos 50.
Palavras-chave: Economia Brasileira; II PND; Pensamento Econômico; Política Industrial
Abstract
The main objective of this article is to discuss the different interpretations of the economic thought
about the II PND. Conceived in Ernesto Geisel´s government, the plan had the last finality to
overcome the underdevelopment of the country. This country´s history period (1974-1979) was
subject of an intense debate between economists, which will be studied with the purpose to
understand the development of the industrial policy of the plan. It has the intention to correct the
imbalances of the brazilian’s industrial standard started in the 50´s years.
Keywords: Brasilian Economy; II PND; Economic Thought; Industrial Policy
1. Introdução
Em 1973 a criação de uma nova estratégia por parte dos formuladores de política
econômica se mostrava indispensável com o advento do primeiro choque de preços do
petróleo. Criara-se então uma nova situação estrutural na economia mundial e os diferentes
países teriam que, de alguma forma, se ajustar ao novo cenário político-econômico mundial
1
Graduado em História pela Unesp/Franca e Mestrando em História Econômica pelo Instituto de Economia
(IE) da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Bolsista da Capes.
2
Graduado em Economia pela Universidade Presbiteriana Mackenzie e Mestrando em História Econômica
pelo Instituto de Economia (IE) da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Bolsista da Capes.
que era de alerta geral. Em outubro daquele ano o Estado de Israel seria atacado por Egito e
Síria, o que desaguaria na Guerra do Yom-Kippur.3
Como forma de retaliação aos EUA, que davam suporte ao Estado de Israel,
inclusive com fornecimento de armamentos durante a guerra, os países membros da OPEP
(Organização dos Países Exportadores de Petróleo) utilizaram, de forma inédita, a principal
arma que possuíam, a saber, o controle sobre o mercado de petróleo. Passado pouco tempo
do inicio da guerra os preços do bem haviam quadruplicado, passando de US$ 3 o barril
para US$ 12 o barril.4
Os efeitos de tamanha alta nos preços do petróleo foram tão significativos que
houve uma transferência de renda dos países consumidores para os produtores da
commoditie da ordem de 2% do PIB dos primeiros, cerca de US$ 60 bilhões no ano de
1974.5 A amplitude do acúmulo de divisas por partes dos membros da OPEP pode ser
apreciada nas palavras de Heilbroner:
Em 1973 e 1974, os exportadores mundiais de petróleo aumentaram seus ganhos
de 40 para 120 bilhões de dólares, provavelmente a mais extraordinária “mina” de
toda a história, incluindo até a descoberta de ouro na América pelos espanhóis, no
século XVI.6
O primeiro choque do petróleo começa a se desenhar no ano de 1973. Em uma
tentativa de recuperar territórios perdidos na Guerra dos Seis Dias (1967), os países árabes
atacam o Estado de Israel no dia 6 de outubro de 1973, feriado religioso judeu no qual é
comemorado o “dia do perdão”, ou Yom Kippur. Tinha início a IV guerra árabe-israelense.
Como já mencionado, os EUA mantinham posição claramente favorável a Israel e a
conseqüência deste apoio veio com a retaliação imposta pelos países árabes materializada
no primeiro grande choque dos preços do petróleo. Segundo João Paulo dos Reis Velloso:
A partir do dia 16 de outubro, a guerra alcançou uma nova dimensão, com o uso
da “arma do petróleo”, para, pela primeira vez, fixar unilateralmente o preço,
através da OPEP. Já se indicou como isso resultou, em curto período, na elevação
do preço do petróleo para US$ 12 por barril, após o embargo e os cortes na
produção. 7
3
VELLOSO, J. P. R. O Último Trem para Paris. 2 ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986.
Ibid.
5
VELLOSO, J. P. R. op. cit.
6
HEILBRONER, R.. A Formação da Sociedade Econômica. 5 ed. Rio de Janeiro: Ed. Guanabara, 1987, p. 325.
7
VELLOSO, J.P. R. op. cit., p. 161-162.
4
Ilustração maior da enorme transferência de renda ocorrida é a reversão da conta
corrente dos países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico) entre 1973 e 1974. Em 1973 observava-se um superávit de US$19 bilhões na
conta corrente de tais países. Já em 1974 o saldo em transações correntes destas economias
foi negativo em US$ 16,5 bilhões. Por outro lado, os países da OPEP passaram a ter um
superávit de US$ 62 bilhões em 1974, ante um saldo de US$ 9 bilhões em 1973. 8
Nos países em desenvolvimento as dificuldades eram ainda maiores, já que, além de
também serem bastante dependentes da importação de petróleo, ainda sofriam com as
dificuldades de obter receitas de exportação, pois os países desenvolvidos, que eram
tradicionalmente seus mercados consumidores, encontravam-se em um período de recessão.
O déficit em transações correntes dos países subdesenvolvidos passou de US$ 11,5 bilhões
em 1973, para US$ 31 bilhões em 1974 e US$ 37 bilhões em 1975. 9
Os países desenvolvidos, através de políticas recessivas, conseguiram amenizar e,
até mesmo, reverter os déficits em conta-corrente – em 1975, os países da OCDE já tinham
um superávit em transações correntes de US$ 12 bilhões – e, mais, os déficits parecem ter
sido deslocados para os países subdesenvolvidos. “Como se vê, em 1975, o superávit da
OPEP tinha aproximadamente sua contrapartida no déficit dos países subdesenvolvidos”. 10
Diante do novo cenário internacional, mostrava-se claro que os países precisariam
traçar novas estratégias a fim de atravessar, sem graves seqüelas, aquele período
conturbado. As dificuldades surgiam não só em função da quadruplicação dos preços de
uma das principais commodities do mundo, o petróleo, da qual a grande maioria das
economias tinha dependência evidente, mas também de um efeito em cadeia que tal
elevação de preços causava. Qualquer produto derivado direta ou indiretamente do petróleo
teria, também, os seus preços inflacionados no mercado, o que contribuiria para agravar o
já flagrante desequilíbrio na conta corrente do balanço de pagamentos de países
dependentes de importações de tais produtos.
Considerando-se este cenário internacional, na seqüência serão abordadas as
peculiaridades da estratégia brasileira, materializada no II PND, com especial ênfase na
8
Ibid.
VELLOSO, J.P. R. op. cit.
10
Ibid., p. 163.
9
política industrial, bem como alguns apontamentos acerca das diferentes visões acerca do
plano.
2. A política industrial do II PND
O objetivo central da estratégia do II PND era criar condições para a implementação
de um novo padrão de industrialização no Brasil, onde o dinamismo industrial passaria a
ser ditado pelo setor de bens de produção, o que, até então, não havia sido alvo de
significativas políticas estatais de desenvolvimento econômico. Aliado a essa nova
estratégia de investimentos aparecia implicitamente a idéia de corrigir os desequilíbrios da
organização industrial11, o que faria com que o parque industrial nacional adquirisse a
capacidade autofinanciamento dinâmico, ou como bem ressaltou Tavares, a industria
deixaria de depender de “decisões autônomas de investimento nas quais o Estado, em
associação com o grande capital internacional, joga um papel decisivo”12.
O Estado teve um papel fundamental de financiador de longo prazo de modo a
assumir a alavancagem de investimentos em infra-estrutura, que por sua vez garantiriam
uma demanda a ser atendida pelos setores à frente da base industrial. A participação do
Estado no processo de modificação do padrão industrial garantiria que a concorrência não
desbancasse nenhum agente econômico associado, ou seja, no bojo do planejamento
deveriam ser definidas as áreas de atuação de cada um, sendo que quando houvesse
concorrência por um mesmo setor, que esta fosse leal e incentivadora da modernização e do
acesso social aos bens e\ou serviços gerados naquele setor. Nestes termos, o II PND
projetava no Estado a responsabilidade pelo equilíbrio entre os agentes econômicos, como
nos demonstra Lessa nesta passagem:
O Estado é um escolhedor de uma taxa de crescimento, de um sistema de preços
relativos, da gradual constituição de um mercado de massas, etc; é um protetor
(dos fracos e pequenos); é portador de uma ética e um juiz (diferenciando bons de
selvagens comportamentos); é um demiurgo (constituindo ou fortalecendo a
grande empresa nacional); é o sujeito racional e de visão (produtor das estratégias
de média e longo prazos). E não é apenas o construtor e promotor do
desenvolvimento social: será seu garantidor permanente velando para que no
11
LESSA, C. A estratégia do desenvolvimento (1974-1976): sonho e fracasso. Brasília, DF: FUNCEP, 1988, p. 17.
TAVARES, M. C. Ciclo e crise: o movimento recente da industrialização brasileira. Campinas, SP:
UNICAMP-IE, 1998, p. 80.
12
interior da Sociedade construída não venham a haver afastamentos das pautas do
comportamento adequado13.
No centro das ações políticas, econômicas e sociais, o Estado exercia seu poder
colocando-se na condição de agente capaz de fortalecer a empresa nacional e de direcionar
as ações das empresas estrangeiras para a promoção do desenvolvimento brasileiro14.
Assim, era a harmonia entre Estado, empresa nacional, e empresa estrangeira que garantiria
a superação do subdesenvolvimento, tendo em vista que esse modelo solucionaria as
desigualdades regionais e sociais, por meio de um mecanismo redistribuidor de renda.
No entanto, o que se viu, a partir da análise da participação do setor publico e
privado no que tange aos investimentos, foi algo diferente do que a estratégia havia
previsto. Tomando-se o período que vai de 1974 a 1976 observa-se que o investimento
cresceu acima da produção corrente, atingindo um pico nos anos 75/76 de 25% do PIB. Já
no período 1977 a 1980 a tendência da taxa de investimento inverteu-se e passou a recuar
ano a ano15. Outro fato importante, ressaltado por Serra, é a constante diminuição do
investimento privado e sua substituição pelo investimento público realizado pelas empresas
estatais16. Isso reflete a modificação do padrão histórico de associação entre o capital estatal
e privado (nacional e estrangeiro), dado principalmente pelo horizonte da recessão
internacional o que traria a impossibilidade de manter os níveis de crescimento anunciados
pela monta de investimentos realizados entre 1974 e 1976. O Estado então assumiu o risco
da continuidade desses investimentos, o que levou a afirmação de Lessa de que em 1977 o
padrão de desenvolvimento previsto no inicio do plano havia terminado.
A política industrial do II PND estava voltada para a consolidação da empresa
privada nacional, nesse sentido era primordial a geração de uma tecnologia genuinamente
brasileira, ou seja, era imperativo reduzir a dependência externa, criando oportunidades
13
LESSA, C. op. cit., p. 31.
Ibid., p. 28.
15
CARNEIRO, R. Desenvolvimento em crise: a economia brasileira no último quarto do século XX. São
Paulo: Ed. Unesp; Campinas: IE/Unicamp, 2002, p. 65-66.
16
Segundo dados apontados por Coutinho, os investimentos das estatais passaram de 23,5% do total em 1974
para 28,5% em 1979, enquanto que a participação dos investimentos privados caíram de 60% do total em
1974 para 55% em 1979. COUTINHO, L. REICHSTUL, H. F. Investimento estatal 1974/80: ciclo e crise. In:
BELLUZZO, L. G. M., COUTINHO, R. Desenvolvimento capitalista no Brasil: ensaios sobre a crise. São
Paulo: Brasiliense, 1983, v.2; SERRA, J. Ciclos e mudanças estruturais na economia brasileira do pós-guerra.
In: BELLUZZO, L. G. M., COUTINHO, R. Desenvolvimento capitalista no Brasil: ensaios sobre a crise.
São Paulo: Brasiliense, 1983, v.1.
14
para exportar tanto produtos de baixo valor agregado (agropecuários), bem como produção
tecnológica. Desta forma, a política econômica estava voltada para a correção dos
desequilíbrios intersetoriais, no entanto, segundo nos mostra Tavares, o crescimento
industrial no país sempre dependeu de investimentos exógenos, que não eram gerados
dentro do próprio ciclo do crescimento industrial17.
Vejamos isso de forma mais detalhada:
O caráter acentuadamente cíclico do crescimento industrial brasileiro, a partir da
segunda metade da década de 50, deve-se sobretudo a estrutura setorialmente
desequilibrada de crescimento da própria industria. Quando se compara a
dimensão relativamente reduzida da base produtiva dos setores líderes com a
expansão rápida de sua demanda final, fica em evidência o caráter do
desequilíbrio dinâmico. Os ritmos de crescimento do investimento e da produção
corrente de bens duráveis de consumo e de capital podem acelerar-se
periodicamente mas não são capazes de auto-sustetar-se por muito tempo 18.
O que a autora ressalta é que a disparidade no crescimento dos setores, ou seja,
um crescimento menos acelerado na indústria de base (insumos) e um crescimento
rápido no topo da cadeia produtiva (bens de capital e consumo), demonstra como o
avanço dos últimos é muitas vezes artificializado por investimentos extrasetoriais, assim
o esgotamento desses leva conseqüentemente à reversão do ciclo de expansão. O II
PND, no entanto, identificou tal falha no sistema produtivo, tentou promover
investimentos na industria de bens de capital, mostrou-se presente, na figura das estatais,
no setor de base e tentou acabar com os “gargalos” inibidores do crescimento, presentes
na infra-estrutura. No entanto, essas políticas esbarraram em dois problemas
fundamentais: O primeiro foi a incapacidade das estatais de tornar o setor de base líder
do crescimento econômico e o segundo foi a interrupção do financiamento externo, já
que em uma indústria com as características já ressaltadas por Tavares, o capital
internacional joga um importante papel no financiamento das empresas nacionais, o que
acabou por sustentar a expansão durante os anos 70, até sua interrupção nos anos 80.
Num primeiro momento trataremos da questão das Estatais e como a estratégia
de modificação do padrão industrial, a partir delas, fracassou. Embora o governo não se
pronunciasse oficialmente, havia no II PND uma clara opção por colocar as estatais no
17
18
TAVARES, M. C. op. cit., p. 80-81.
Ibid., p. 80.
centro da industrialização nacional; Observemos a tabela a seguir , nela estão colocados
os valores a serem investidos nos setores, com recursos captados do PIS\PASEP, os
quais seriam geridos pelo BNDE:
Tabela 01
Fontes de recursos (em Cr$ milhões)
Fonte
Junho 1974\Junho 1975
Julho 1975\Junho 1976
PIS
4.850
10.000
PASEP
3.450
6.100
Total
8.300
16.100
Fonte: BNDE. Dados relativos à Investimentos nos anos de 1974-1976. apud LESSA, C. op. cit., p.84.
Tabela 02
Uso dos recursos por setores (em Cr$ milhões)
Junho 1974\Junho 1975
Julho 1975\Junho 1976
1–Insumos Básicos
1.500
4.000
a- Mineração
100
400
b- Siderurgia
600
1.200
c- Não-Ferrosos
120
300
d- Química e Petroquímica
220
600
e- Fertilizantes
120
500
f- Celulose e Papel
140
500
g- Cimento
200
500
2–Equipamentos Básicos
350
950
a- Bens de K sob encomenda
160
450
b- Outros Equipamentos
190
500
3-FINAME
700
1.200
4-Infra-Estrutura
550
1.150
a- Corred. de Transporte
100
250
b- Rodovias Alimentadoras e de
200
300
Integração Nacional
c- Outros Setores
250
600
5- Sistemas de Comerc.\
300
500
6- Fort. da Empresa Nacional
4.900
8.300
a- Moder.\Reorganização de
400
700
1.000
1.600
600
1.500
1.700
2.500
8.300
16.000
Distribuição de Consumo
Básico
indústria – FMRI
b- Financiamento Capital de
Giro (Progiro)
c- Reforço de Capital da
Empresas
d- Financiamento através de
agentes
Total
Fonte: BNDE. Dados relativos à Investimentos nos anos de 1974-1976. apud LESSA, C. op. cit., p.85.
A partir dos dados pode-se constatar a preocupação do plano com investimentos em
insumos básicos, equipamentos, infra-estrutura, bem como o fortalecimento da empresa
nacional. É também importante ressaltar o tamanho do aporte de recursos dado ao BNDE e
a centralidade governamental com relação a quantidade de recursos e áreas do setor
produtivo em que estes seriam aplicados.
Imbuído do otimismo com relação ao crescimento criado no período do “milagre
econômico” e num intento de contornar a crise energética, o governo fez altos
investimentos nas áreas de energia e transporte. Esse momento mostrou-se crucial para o
aumento da participação das empresas estatais, tendo em vista que várias delas foram
criadas ou aumentadas nesse momento. Podemos tomar como exemplo a construção da
Itaipu binacional (14 bilhões de dólares somados a 1 bilhão de dólares em linhas de
transmissão); o acordo Brasil-Alemanha, que possibilitou a construção das usinas nucleares
de Angra dos Reis e a transferência da tecnologia de enriquecimento de Urânio; o
fortalecimento da Petrobrás, com novos investimentos em pesquisas; programas de
pesquisa em novas fontes de energia, como o Próalcool; a organização do Programa
Rodoviário com o DNER e dos DERs estaduais e do Programa Ferroviário19. Todos esses
projetos contaram com uma ativa participação das estatais, contudo isso não fora suficiente
para atingir os objetivos traçados no II PND.
Enquanto a fase cíclica não dava sinais de esgotamento, isso até fins de 1976, o
empresariado permaneceu confiante no êxito do II PND, porém a desaceleração, em relação
ao período anterior, causou uma série de fissões no ramo empresarial, sendo que os setores
prejudicados pelos projetos do governo passaram a adotar um discurso antiestatização 20. “A
adesão de novas frações de interesses leva a uma mudança na percepção do autoritarismo,
que de eficiente passa a ser percebido como responsável por disfunções políticoeconômicas. Do tema da estatização da economia caminha-se para a crítica ao
autoritarismo”21.
O fato é que a incapacidade das empresas estatais de manterem o processo de
demanda configurou a impossibilidade de essas modificarem o padrão de industrialização.
Ajuda a piorar esse cenário, de retração da demanda das estatais com relação a indústria de
bens de capital, a aceleração da inflação, ou seja, o excesso de capital investido no setor
produtivo foi muito além do que a demanda da sociedade era capaz de absorver, assim o
desequilíbrio entre produção e consumo desencadeou um processo inflacionário que passou
a deteriorar a renda, obrigando o governo a adotar uma política de saneamento e equilíbrio
dos gastos das estatais22.
Com o corte de investimentos e cancelamento de contratos, as estatais passaram
parte do ônus da desaceleração para as indústrias de bens de capital e consumo, mesmo
assim as estatais ainda arcaram com boa parte dos prejuízos, já que o governo fixou um
limite de ajuste de preços nos produtos e serviços públicos, fazendo com que muitas delas
ficassem num estado deficitário. Desta forma, já em 1977 a maior parte dos projetos do II
PND encontravam-se paralisados ou abandonados definitivamente. Nas palavras de Lessa:
A primeira vista, a política de 76/77 de fixação de limites cada vez mais estritos
às importações estatais pareceria benéfica para a indústria nacional de bens e
equipamentos, que inclusive fez em 1975 uma interpretação otimista da referida
política. Cabe notar que as restrições globais às importações estatais se inserem
em um quadro mais amplo de cortes nos níveis globais de expansão. Isto significa
que as restrições às importações estatais não substituem importações por compras
19
LESSA, C. op. cit., p. 109.
Ibid., p. 115.
21
Ibid., p. 116.
22
LESSA, C. op. cit., p. 137.
20
internas de bens de capital. Simplesmente são comprimidas todas as compras de
máquinas e equipamentos pelas estatais e a partir desse nível comprimido são
estimuladas as importações financiadas23.
Lessa atribui tal ação a tentativa governamental de baixar a inflação através da
valorização cambial, o que financiaria bens de capital importados mais baratos que os
internos, a partir de 1976 isso pressionou os preços para baixo, mas no entanto levou a
falência muitos dos projetos do II PND24.
O fracasso da estratégia de colocar as estatais no centro da dinâmica industrial é
bem percebido por Tavares: “O projeto público anunciado no II PND para manter o
crescimento industrial através da ‘substituição de importações’ de bens de capital e de
insumos pesados tornou-se economicamente inviável mais pelo lado da realimentação
dinâmica e das dificuldades de auto financiamento interno do que por restrições da
capacidade para importar”25.
Desta forma, o descompasso da política econômica entre a implementação de ações
de curto prazo (controle da inflação) e de longo prazo (correção do desequilíbrio setorial),
deixou as empresas estatais em uma situação controversa, sendo que o excesso de
capacidade não podia ser preenchido, já que não havia demanda para tal, se somado a isso a
imposição governamental no tocante ao reajuste de preços, constatasse que houve um repasse
dos prejuízos dos setores privados para o setor público. Como as estatais não poderiam garantir
um superávit em suas contas e tão pouco continuar o processo de conglomeração, a medida
adotada no curto prazo atravancou a de longo prazo, ou seja, o governo fez a opção de
“abandonar o desenvolvimento nacional” em prol da manutenção do próprio regime, que estaria
ameaçado se a crise inflacionária abortasse o padrão de crescimento e ao mesmo tempo
comprometesse as conquistas já consolidadas das classes médias e assalariadas.
Pode-se concluir, então, que o padrão industrial que o II PND buscava corrigir,
encontrava-se assentado sob bases instáveis, seja pela incapacidade de auto-reprodução do capital
para investimentos autônomos ou pelo fato de haver se modificado o “pacto” entre Estado e
capitalistas nacionais. Nesse sentido, as políticas do II PND privilegiaram o setor de bens de
capital, porém o sucesso de tal intento fora logo solapado pelo fracasso das estatais e pela
23
Ibid., p. 140.
Ibid., p. 141.
25
TAVARES, M. C. op. cit., p. 122.
24
conseqüente reversão do ciclo. Os argumentos de Tavares e Lessa demonstram uma deficiência
no perfil da industrialização brasileira, a qual não permite que o parque industrial sustente seu
processo de acumulação e recapacitação autonomamente, no entanto é inegável que o processo de
sofisticação da produção nacional, iniciado no pós-guerra, chegou ao seu ápice nos anos 80,
valendo-se do chamado “desenvolvimento associado”.
Segundo Serra, ao observarmos a economia brasileira no longo prazo, podemos
constatar que houve um processo de paulatina consolidação industrial a partir dos anos 50.
Nota-se que até o II PND a estrutura produtiva estava acentada sob os bens de consumo e
que dos anos 50 aos 70 houve um salto da indústria de bens intermediários. Nesse sentido
as políticas do II PND estavam corretas com relação ao fortalecimento da indústria de bens
de capital. Temos que de 1959 a 1970 houve uma queda na participação desta industria na
produção brasileira, no entanto tem-se para o período um crescimento na participação da
industria de bens intermediários. Desta forma, a oferta criada nesta industria fora absorvida
pela produção de bens de consumo duráveis e pelas exportações, tanto que ao longo da
década de 70 o crescimento na produção dos bens de capital registrou 4,1%, enquanto os
bens intermediários permaneceram praticamente estáveis. Assim, as políticas do II PND
aproveitaram-se do aporte de oferta dos intermediários para acelerar o crescimento na
produção de bens de capital, isso mostra que o relativo sucesso desta indústria no período
deveu-se também a condições históricas do próprio parque industrial e não somente aos
privilégios que lhes eram conferidos pelo II PND26.
A especificidade do II PND deve-se ao fato de este ter sido formulado e
implementado no esgotamento da fase expansiva, iniciada em 1967 e no limiar da crise
econômica mundial que só irromperia no final dos anos 70. Assim, a forma como Serra
interpreta o plano é similar com a de Lessa e Tavares. Serra, no entanto, busca encontrar no
II PND mais uma tentativa de fortalecer e consolidar um setor historicamente fraco no
sistema produtivo brasileiro, do que propriamente a viabilidade e a capacidade de
constituição de um capitalismo nacional aos moldes dos países centrais do capitalismo
contemporâneo27.
26
27
SERRA, J. op. cit., p. 101.
Ibid., p. 101-103.
3. O debate sobre o II PND
As teses sobre o II PND são bastante controversas. A política industrial é uma das
bases desse desacordo; enquanto Lessa, Tavares e Serra se atêm a questão do fracasso do
plano no intuito da superação dos desbalanços estruturais da industria nacional, Castro e
Souza interpretam a política industrial como um ato de consciência com relação a
gravidade da dependência externa brasileira no que tange a insumos básicos e bens de
capital28. Nestes termos o II PND significou uma tentativa deliberada de superação do
subdesenvolvimento29.
Carlos Lessa parte do pressuposto de que o diagnóstico que deu origem ao II PND
estava correto, ou seja, o Brasil realmente sofria de carência nos setores de bens de capital e
insumos básicos. No entanto, o autor vê uma série de obstáculos e dificuldades para a
implementação de um programa tão ousado quanto o II PND. 30
Em primeiro lugar uma característica inerente às economias capitalistas é seu
caráter cíclico. A economia brasileira vinha de uma fase de forte expansão decorrente do
milagre econômico e seria natural e quase inevitável que a fase subseqüente fosse de
desaceleração, o que impediria que as metas ambiciosas de crescimento do II PND fossem
cumpridas. Outra dificuldade consistia na retração do comércio mundial observada a partir
de 1973, aprofundada com o choque do petróleo, o que leva Lessa a concluir que o quadro
internacional também era muito pouco favorável a execução do plano. 31
Outro obstáculo importante apontado por Lessa consiste no enorme conflito de
interesses que o plano poderia gerar. O II PND apontava para algumas mudanças de
prioridade que poderiam se materializar em perda do apoio político necessário ao sucesso
da estratégia. Dentre estas mudanças de prioridades destaca-se a ênfase dada aos
investimentos nos setores de bens de capital e insumos básicos em detrimento do setor de
bens de consumo duráveis e a divisão espacial dos investimentos. Diante de tantas barreiras
28
CASTRO, A. B; SOUZA, F. E. A economia brasileira em marcha forçada. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2004, p. 17.
Ibid., p.33.
30
LESSA, C. A Estratégia de Desenvolvimento 1974-1976: Sonho e Fracasso. Brasília: FUNCEP, 1988.
Para uma versão mais compacta do texto ver LESSA, Carlos. Visão Crítica do II PND. Revista Tibiriçá, n. 6,
jan/mar, 1977.
31
LESSA, C. op. cit., 1977.
29
Lessa conclui que já em 1976 o II PND haveria perdido o fôlego e fracassado em suas
principais metas. 32
O trabalho de Antonio Barros de Castro e Francisco Eduardo Pires de Souza traz a
tona uma visão bem mais otimista acerca dos resultados do II PND.33
O fim dos anos 70 e início dos 80 havia sido um período conturbado por uma série
de choques externos que contribuíram para deteriorar a situação econômica do Brasil principalmente devido à retração do comércio internacional e da elevação do volume pago
em forma de serviço da dívida externa34. Com o segundo choque do petróleo as
importações brasileiras de combustíveis líquidos passam de US$ 4 bilhões para US$ 10
bilhões entre 1980 e 1982. O posterior choque das taxas internacionais de juros fez com que
o montante de juros líquidos pagos ao exterior saltasse de US$ 2,7 bilhões para US$ 9,2
bilhões entre 1978 e 1981.35
Além dos supracitados choques externos, a dificuldade em obter receitas de
exportação em um período de retração da atividade econômica mundial e o colapso do
sistema financeiro internacional, que tornou inviável a obtenção de crédito, como ocorrera
na década de 70, tornavam as dificuldades ainda maiores. Apesar da conjuntura adversa, a
economia nativa mostra sinais de recuperação entre 1983 e 1984, pelo menos no que tange
às contas externas. A hipótese de Castro e Souza é que os investimentos realizados na
estrutura produtiva do Brasil no âmbito do II PND, e maturados apenas na década de 80,
tiveram participação fundamental nos resultados positivos observados nas transações
correntes do país a partir de 1984.
Em pleno período recessivo, os resultados da marcha forçada começam a surgir
sob a forma de uma (surpreendente) melhoria no Balanço de Pagamentos –
atribuída, em regra, e equivocadamente, à política econômica dos anos 1980. A
retomada do crescimento, sob o impacto dinamizador do saldo comercial, seria o
próximo efeito das mudanças direta e indiretamente promovidas pela marcha
forçada. 36
32
Ibid.
CASTRO, A. B; SOUZA, F. E. P. op. cit.
34
Resultado do modelo de crescimento com endividamento externo contraído a juros flutuantes na época do
II PND. Com a elevação das taxas de juros internacionais, o serviço da dívida pago pelo Brasil aumentou
significativamente.
35
CASTRO, A.B. ; SOUZA, F.E.P. op. cit.
36
Ibid., p. 08.
33
Argumentando contra os defensores da eficácia da política de ajustamento recessivo
do início dos anos 80, os autores mostram que o equilíbrio das contas externas se deu,
principalmente, em função da drástica redução nas importações de bens que haviam
recebido grandes investimentos durante o II PND. “Destacadamente, aí se encontram os
metais não-ferrosos, os produtos químicos, o papel e a celulose, os fertilizantes e os
produtos siderúrgicos: as importações totais deste conjunto de bens caíram 60% entre 1980
e 1983”. 37
Os ganhos de divisas externas obtidos pelo Brasil graças à estratégia de substituição
de importações e promoção de exportações em setores prioritários durante o II PND podem
ser observados na Tabela 3:
Tabela 03
Ganhos de divisas derivados dos programas setoriais (US$ Milhões)
Ano
Petróleo
1981
1982
1983
1984
1.052
1.903
2.351
4.404
Metais
NãoFerrosos
22
139
366
353
Papel e
Produtos
Produtos
Fertilizantes
Celulose Siderúrgicos
Químicos
90
170
188
378
149
79
363
636
354
218
308
325
1.029
1.210
1.308
1.307
Total
2.696
3.719
4.884
7.403
Fonte: CASTRO, A. B; SOUZA, F. E. P. op. cit., p. 59.
Caso o Brasil não pudesse contar, nos idos dos anos 80, com a economia de dólares
proporcionada pelos investimentos do II PND, certamente o equilíbrio das contas externas
só seria passível de ser atingido mediante significativa retração da renda interna, a fim de
diminuir o nível de importações, o que teria conseqüências graves para a economia
brasileira, como falência de empresas, por exemplo. “Em outras palavras, o ganho de
divisas engendrado pelos programas setoriais pode haver sido decisivo para evitar o colapso
da economia”.
37
38
38
Com estes argumentos Castro e Souza chegam à conclusão de que o II
Ibid., p. 24.
CASTRO, A.B; SOUZA, F. E. P. op. cit., p. 61.
PND, reflexo da “escolha feita em 1974 contém uma alta dose de racionalidade
econômica”. 39
A abordagem de autores como Albert Fishlow e Pedro Malan acerca do II PND
mostra-se distinta das anteriores, tendo em vista que sua indagação é posta no sentido de
entender como os gestores de Geisel financiaram o processo de ajustamento, ou seja, focam
sua análise sob os custos que o país teria que arcar ao manter o crescimento econômico
num cenário de retração da demanda externa e elevação dos preços do petróleo. Assim, ao
passo que os economistas estruturalistas entendem o fracasso do II PND como algo que se
deveu mais a própria formação e a dinâmica de funcionamento da indústria, bem como os
perversos efeitos da quebra estrutural do padrão de financiamento externo a partir de 1979,
sob a economia nacional, os ortodoxos atribuem tal fracasso ao descompasso do plano com
relação ao cenário externo e o crescente endividamento que levou a economia brasileira a
aumentar sua vulnerabilidade externa. 40
O enfoque dos ortodoxos sobre o período enfatiza os choques do petróleo e questões
referentes ao endividamento externo, como fatores decisivos na quebra do padrão de
desenvolvimento herdado do “milagre econômico”, assim a crise do final dos anos 70 e
inicio dos anos 80, tem sua origem no problema da dependência e da fragilidade brasileira
com relação as crises e transformações do capitalismo internacional.
4. Conclusão
Ao longo deste artigo buscamos ressaltar primeiramente as dificuldades postas pelo
cenário internacional à economia brasileira na segunda metade dos anos 70 e suas
implicações para a implementação do II PND. Conseqüentemente a política industrial
promovida pelo plano enfrentou o desafio de se colocar frente a correção do padrão da
estrutura produtiva, tendo como obstáculo o já mencionado cenário externo.
Os principais problemas a serem combatidos na década de 70 foram definidos como
sendo a deficiência no setor de bens de capital, no setor de insumos básicos, no setor
alimentício e a forte dependência de importação de petróleo, o que levaria a economia a um
39
Ibid., p. 35.
Cf. FISHLOW, A. A crise da dívida: uma perspectiva mais a longo prazo. Revista de Economia Política.
São Paulo, v. 5, n. 3, jul./set. 1985.
40
grave desequilíbrio externo.41 Diante deste diagnóstico o II PND seria a medicação
indicada. Tratava-se de um plano ousado, na medida em que pretendia dar continuidade ao
vigoroso crescimento da economia brasileira justamente quando esta “esgotara a fase
expansiva iniciada em 1967 e a economia mundial entrava em sua mais severa recessão
desde os anos 30”. 42
A experiência histórica gerada a partir da execução do plano matizou um debate a
partir do fim da década de 70, do qual fizeram parte autores de diferentes linhagens
teóricas. Ricardo Carneiro as dividiu e classificou em: “evasão ao ajustamento”, onde se
enquadram, principalmente, Albert Fishlow e Pedro Malan; “ajustamento estrutural”
representada por Antonio Barros de Castro e “fracasso do ajustamento estrutural”, na qual
os principais autores são Carlos Lessa, Maria da Conceição Tavares e José Serra43.
Neste sentido, a retomada do debate do II PND nos serve de reflexão, já que na
medida em que temos observado cada vez mais uma integração nacional com o capitalismo
mundial, surgem novas indagações acerca do tipo de desenvolvimento experimentado pelo
país, de tal sorte que a década de 70 é paradigmática tanto para se discutir um crescimento
mais acelerado na economia atual, quanto para rever o padrão de desenvolvimento nela
experimentado, debatendo-se a idéia de um desenvolvimento sustentado e mais atento à
resolução dos problemas sociais do país.
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41
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Revista de Economia Política, vol 2/3, pg.111-135, julho/setembro/1982.
42
Ibid, p 118.
43
CARNEIRO, R. Desenvolvimento em Crise: A economia brasileira no último quartel do século XX. São
Paulo: Ed. Unesp; Campinas, SP: IE-UNICAMP, 2002, p. 42.
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