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SUSPENSÃO DA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO
ASPECTOS CONTROVERSOS
Thiago Anton Alban1
SUMÁRIO: 1. Do Serviço Público - 2. Fundamentos a favor da suspensão – 3.
Fundamentos contra a suspensão – 4. Considerações finais – Referências.
RESUMO: Este trabalho visa oferecer breves comentários acerca da legitimidade do
procedimento de suspensão da prestação do serviço público por parte do Estado em
detrimento do usuário, sobretudo em situações em que o serviço é tido como essencial para
a manutenção de um mínimo necessário à persecução de uma vida digna pelo ser humano.
Palavras-chave: Direito Administrativo; serviço público; suspensão.
ABSTRACT: This paper intends to offer some brief comments on the legitimacy of the
procedure of suspension of the supplying of public services by the State in prejudice of its
user, especially in situations in which the service is known to be essential for the
maintenance of a minimal necessary to the pursuit of a dignified life by the human being.
Keywords: Administrative Law; public service; suspension.
1. Do Serviço Público
A polêmica da possibilidade ou não de suspensão da prestação de serviços públicos
essenciais ao cidadão2 não é tema novo na doutrina e na jurisprudência. Com efeito,
inúmeros são os acórdãos e as posições que buscam fundamentar ora o entendimento de
que é lícito e legítimo ao Poder Público3 suspender o fornecimento do serviço público em
situações que o autorizem a tanto, ora o entendimento de que, mesmo em tais situações,
não é dado ao Estado tolher o mínimo essencial à sobrevivência e à fruição de uma vida
digna por parte do cidadão.
1
Bacharel em Comunicação pela Universidade Federal da Bahia - UFBA. Bacharelando em Direito pela Universidade
Salvador – UNIFACS. Estudante vinculado ao Núcleo de Iniciação Científica – NIC da UNIFACS e bolsista de iniciação
científica da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia (PIBIC-FAPESB).
2 Entendido aqui em seu sentido não técnico - qual seja, qualquer habitante da cidade.
3 Seja por intermédio de suas criações, por um processo de outorga legal da execução e titularidade, em alguns casos, de
serviços públicos a entes da Administração indireta ou descentralizada (autarquias, fundações públicas, empresas
públicas e sociedades de economia mista, a chamada longa manus do Estado), seja mediante delegação contratual apenas
da execução dos serviços a terceiros estranhos ao Poder Público, mediante concessões e permissões, além, é claro, da
execução direta por parte do próprio Estado, por intermédio dos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios).
2
Antes de adentrarmos no tema em questão, faz-se mister entender, pela doutrina, o
que vem a ser serviço público4, tendo em vista que o art. 175 da Constituição Federal não o
define, para que, a partir deste ponto, seja possível desenvolver uma noção acerca de seu
caráter essencial e conseqüente possibilidade (ou não) de suspensão da prestação do
serviço por parte do Estado.
De acordo com Odete Medauar (2003, p. 337):
A expressão serviço público às vezes vem empregada em sentido muito amplo,
para abranger toda e qualquer atividade realizada pela Administração pública,
desde uma carimbada num requerimento até o transporte coletivo. Quando se
fala ‘ingresso no serviço público’, é atribuído sentido amplo ao termo. Se esta
fosse a acepção adequada, todo o direito administrativo conteria um único
capítulo, denominado ‘serviço público’, pois todas as atividades da
Administração aí se incluiriam. No sentido amplo da expressão ‘serviço público’
são englobadas também as atividades do Poder Judiciário e do Poder Legislativo,
quando se menciona o seguinte: o Judiciário presta serviço público relevante; o
Legislativo realiza serviço público. Evidente que aí a expressão não se reveste de
sentido técnico, nem tais atividades sujeitam-se aos preceitos norteadores da
atividade tecnicamente caracterizada como serviço público.
Hely Lopes Meirelles (2004 pp. 320-321) assevera que serviço público é:
[...] todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas
ou controle estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da
coletividade ou simples conveniência do Estado. Fora dessa generalidade não se
pode, em doutrina, indicar as atividades que constituem serviço público, porque
variam segundo as exigências de cada povo e de cada época. Nem se pode dizer
que são as atividades coletivas vitais que caracterizam os serviços públicos,
porque ao lado destas existem outras, sabidamente dispensáveis pela
comunidade, que são realizadas pelo Estado como serviço público.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007, p. 90), trata-se de “toda atividade
material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus
delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob
regime jurídico total ou parcialmente público”.
Marçal Justen Filho (2005, p. 478) explica que:
Serviço Público é uma atividade pública administrativa de satisfação concreta de
necessidades individuais ou transindividuais, materiais ou imateriais, vinculadas
diretamente a um direito fundamental, destinada a pessoas indeterminadas e
executada sob regime de direito público.
4
Insta salientar que está fora da abordagem deste trabalho, por demandar considerações que extrapolariam seu âmbito, a
análise acerca das diversas classificações do serviço público apresentadas pela doutrina de Hely Lopes Meirelles (uti
singuli, uti universi, de utilidade pública, industrial e etc.), bem como a investigação pormenorizada no que pertine aos
diversos princípios que regem o tema em questão.
3
Na visão de Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p. 650):
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou de comodidade material
destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos
administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo
ou por quem lhe faça as vezes, sob regime de Direito Público – portanto, consagrador de
prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses
definidos como públicos no sistema normativo.
Por fim, José dos Santos Carvalho Filho (2007, p. 281) entende que serviço público
é “toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime
de direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da
coletividade”.
Destarte, conceituado o objeto principal, resta saber o que se pode entender por
serviço público essencial ao cidadão. A Lei Federal nº. 7.783/89, em seus arts. 10 e 11, o
Código de Defesa do Consumidor, em seu art. 22, a Resolução nº. 456/2000 da Agência
Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, em seu art. 94 e a Portaria nº. 03/99, da Secretaria
de Direito Econômico do Ministério da Justiça, em seus tópicos “3” e “6.3”, listam alguns
serviços públicos como essenciais e limitam a sua supressão desenfreada pelo Estado.
Baseada principalmente nestes dispositivos, a doutrina procura oferecer um
conceito de serviço público essencial ao cidadão. Entendem os autores, em sua maioria,
que a essencialidade do serviço público se daria quando sua prestação fosse necessária para
a própria subsistência do ser humano, bem como para a manutenção de um mínimo
necessário à fruição de uma vida digna, saudável e pacífica. Na visão de José Cretella
Júnior (2003):
[...] pode haver serviço público “não essencial” e “serviço público essencial”, o
mesmo ocorrendo com o serviço privado ou atividade privada, classificada em
essencial ou não essencial. “A essencialidade da atividade é essencial” é
proposição de nítido truísmo, porque é da natureza da coisa a existência do
próprio atributo. “Essencialidade” envolve juízo de valor e, por isso, não se
discute no plano lógico, mas apenas no jurídico. “Serviços ou atividades
essenciais” são aqueles que a regra ordinária define como tal. E a lei tem de ser
federal.
Nesta senda, assevera Antônio Herman Benjamin (1991, p. 111):
O Código não disse o que entendia por serviços essenciais. Essencialidade, pelo
menos neste ponto, há que ser interpretada em seu sentido vulgar, significando
todo o serviço público indispensável à vida em comunidade, ou melhor, em uma
sociedade de consumo. Incluem-se aí não só os serviços públicos stricto sensu
(os de polícia, os de proteção, os de saúde), mas ainda os serviços de utilidade
pública (os de transporte coletivo, os de energia elétrica, os de gás, os de
telefone, os de correios).
4
Como pode ser observado, serviço público essencial implica a assunção de uma
idéia de indisponibilidade, na medida em que se caracteriza como uma gama de atividades
sem as quais o cidadão não poderia sobreviver de maneira minimamente digna e aceitável
de acordo com os seus padrões sociais5. Desta forma, a noção de essencialidade ou não
do serviço público está intimamente ligada a um processo valorativo do intérprete, o qual
irá conferir uma carga axiológica de acordo com cada caso concreto que se apresente.
Resta dizer: não há um serviço público que possa ser caracterizado como essencial por
natureza, sob pena de se afirmar que sequer haveria vida, ou condições dignas para fruí-la,
em havendo, sem a presença de um Estado. A essencialidade, portanto, é signo mutável,
assumindo compreensões diversas de acordo com cada contexto e com cada discurso em
que esteja inserido o intérprete.
Ante o exposto, elucidado o conceito de serviço público6 e ofertado algumas
considerações acerca do que se entende por sua essencialidade, resta trazer à baila a
polêmica que divide doutrina e jurisprudência em duas vertentes opostas: a possibilidade
ou não da suspensão da prestação do serviço público, quando entender-se este como
essencial à persecução de uma vida digna fruível pelo cidadão.
2. Fundamentos a favor da suspensão
Os argumentos que fundamentam ser possível a suspensão da prestação do serviço
público, mesmo em situações ditas “essenciais”, baseiam-se no fato de que o Poder
Público, seja diretamente ou indiretamente, por intermédio de concessão ou permissão, não
estaria obrigado a prestar serviço ao cidadão inadimplente, tendo em vista que violaria o
princípio da isonomia o fornecimento gratuito de serviços a determinadas pessoas e de
forma onerosa, por outro lado, a outra parte da população.
5
Tendo em vista que a valoração acerca da essencialidade ou não de um serviço há, necessariamente, de ser mutável, de
acordo com o contexto social e histórico-cultural em que o paciente esteja inserido. Desta forma, o fornecimento de
energia elétrica e água encanada pode ser um serviço essencial ao homem moderno que vive nas grandes cidades, onde a
expansão dos prédios urbanos implicou na quase impossibilidade de extração e fruição de bens naturais sem que se
recorra ao mercado e ao Estado (como a ausência de leitos de rios com água potável e de condições favoráveis ao plantio
e criação de gado, por exemplo), tornando este refém, de certa forma, da tecnologia que lhe permite alimentar-se e
sobreviver adequadamente, bem como da própria atividade comercial que lhe fornece o substrato necessário para tanto.
Por outro lado, o homem do campo, em tese, prescindiria de algumas atividades ditas essenciais ao homem urbano, não
obstante lhe sejam úteis, a exemplo do fornecimento de água encanada onde, por costume, prescinde-se deste serviço por
disporem os habitantes de uma determinada região de meios outros para viver dignamente, a exemplo da coleta direta de
água potável de um riacho que banha o local.
6 Abarcado aqui em seu sentido estrito (stricto sensu), qual seja, inserido no âmbito da função administrativa do Estado,
ao lado do Fomento e do Poder de Polícia (e da exploração de atividade econômica, em situações excepcionais).
5
Além disto, defendem os adeptos desta corrente que se o Estado prestasse serviço
público sem a devida contraprestação por parte do contribuinte, todo o sistema econômicofinanceiro do país restaria prejudicado e abalado, na medida em que a previsão
orçamentária seria comprometida, os cofres públicos suportariam um considerável
decréscimo e o particular, por sua vez, não obteria êxito em seu empreendimento, tendo em
vista que mesmo a prestação de serviço público, quando efetuada por aquele, possui o
lucro como verdadeiro fim - característica principal de um Estado capitalista.
Com efeito, cabe registrar a posição de Eduardo Lima de Matos (1993, pp. 203204) acerca do assunto:
[...] Ora, se não for efetuado o pagamento, desobedecida está uma norma
administrativa concernente à prestação do serviço, autorizando por certo o não
fornecimento. O verdureiro, o açougueiro e o padeiro não estão obrigados a
fornecer gêneros alimentícios gratuitos aos inadimplentes, e por que os
delegados do serviço público e poder concedente estariam obrigados? Em
hipótese alguma este entendimento da inadimplência generalizada pode
prosperar, principalmente quando se trata de um Poder Público Municipal, que
deve dar exemplo aos munícipes honrando seus compromissos.
Demócrito Reinaldo Filho (2005), por sua vez, traz à baila o entendimento de que:
Como se vê, o corte de energia elétrica é um direito que assiste ao Poder Público
ou a seu concessionário, no caso de inadimplência do usuário. Decorre de
disposição legal e, por isso mesmo, jamais poderia ser considerado um
expediente constrangedor ou qualquer tipo de ameaça ou infração a direitos do
consumidor. Essa questão, no entanto, encontra-se superada, diante do novo
posicionamento do STJ, considerando legítimo o corte no caso de
inadimplemento do usuário, não caracterizando descontinuidade do serviço essa
hipótese (ver, e.g., o acórdão proferido no REsp 363943-MG, rel. Min.
Humberto Gomes de Barros, j. 10.12.03, DJ de 01.03.04. A única hesitação
perdura em relação aos casos em que o consumidor é pessoa jurídica de direito
público (ou prestador de serviços públicos).
Na visão de Luiz Alberto Blanchet (1995, p. 42):
O segundo motivo legitimador da interrupção - inadimplemento do usuário - põe
termo a equivocado entendimento de alguns no sentido de que o consumidor de
energia elétrica, por exemplo, mesmo quando inadimplente teria direito à
continuidade do serviço. O princípio da permanência do serviço público protege
exclusivamente aqueles que se encontram em situação juridicamente protegida, e
o consumidor inadimplente evidentemente não se encontra em tal situação,
inclusive em função do princípio da igualdade dos usuários perante o prestador
do serviço [....] Esta regra é válida para todo serviço público cuja remuneração
(paga pelo usuário) represente uma contraprestação, ou contrapartida, de caráter
contratual, pela prestação do serviço, ou seja, é aplicável a todo serviço
remunerado por tarifa (preço público), e não por taxa.
6
Zelmo Denari (1995, p. 141), um dos responsáveis pela confecção do anteprojeto
do Código de Defesa do Consumidor, assevera que:
Assim sendo, partindo do suposto de que todos os serviços públicos são
essenciais, resta discorrer sobre a exigência legal da sua continuidade. A nosso
aviso, essa exigência do art. 22 não pode ser subentendida: 'os serviços
essenciais devem ser contínuos' no sentido de que não podem deixar de ser
ofertados a todos os usuários, vale dizer, prestados no interesse coletivo. Ao
revés, quando estiverem em causa interesses individuais, de determinado
usuário, a oferta de serviço pode sofrer solução de continuidade, se não forem
observadas as normas administrativas que regem a espécie. Tratando-se, por
exemplo, de serviços prestados sob o regime de remuneração tarifária ou
tributária, o inadimplemento pode determinar o corte do fornecimento do
produto ou serviço. A gratuidade não se presume e o Poder Público não pode ser
compelido a prestar serviços públicos ininterruptos se o usuário, em
contrapartida, deixa de satisfazer suas obrigações relativas ao pagamento.
Leila Cuéllar (2003, p. 150) formula a seguinte contribuição:
Ao analisar a suspensão do serviço de energia elétrica em casos de
inadimplemento por parte do usuário, aduz Caio Tácito que o serviço em questão
consiste em uma relação bilateral, ou seja, a garantia de continuidade do
fornecimento do serviço deve necessariamente corresponder à continuidade no
pagamento do preço tarifado. Sendo a obrigação de pagamento pelo usuário do
preço fixado na tarifa condição inerente ao direito de usufruir o serviço colocado
à sua disposição, a omissão do pagamento autorizaria a descontinuidade da
prestação, mediante aviso prévio, consoante dispõe o art. 6º, § 3º da Lei n°
8.987/95. Do contrário, estar-se-ia oficializando o calote e inviabilizando a
manutenção do serviço.
Por fim, aduz Pedro Scapolatempore (2001, p. 413):
A obrigatoriedade de fornecimento de serviços adequados, eficientes, seguros e
contínuos, quanto aos essenciais, não significa gratuidade, nem afasta a
necessária contrapartida pelo usuário beneficiado. Ademais, a relação jurídica
entre CONCESSIONÁRIA e USUÁRIO está sujeita à regra do art. 1.092 do
Código Civil, "exceptio non adimpleti contractus" [...] Que autoridade possui o
inadimplente para exigir da concessionária a continuidade da prestação do
serviço, se foi ele quem primeiro violou as disposições do contrato, com a sua
inadimplência? A resposta só pode ser: nenhuma. A relação entre concessionária
e usuário é bilateral. Logo, se o usuário não cumpre com a sua obrigação, tem a
concessionária o direito de opor-lhe a exceção "non adimpleti", que é
precisamente o meio legal de fazer valer aquele seu direito de não cumprir com a
sua obrigação sem que, primeiro, seja cumprida a do usuário. É necessário
ressaltar que o Código de Defesa do Consumidor não foi editado para dar
guarida a usuários ou consumidores inadimplentes. O citado diploma legal foi
editado para dar guarida a consumidores lesados e, com toda a certeza,
usuário inadimplente não é usuário lesado.
Observe-se que não apenas a doutrina partilha da opinião de ser possível a
suspensão da prestação do serviço público. O ordenamento jurídico brasileiro prevê, em
seu rol de dispositivos, inúmeras situações em que confere legitimidade ao Poder Público e
7
aos seus delegatários para assim proceder, a exemplo do art. 91 da Resolução nº. 456/2000,
da ANEEL, os arts. 67, 68, 69 e 70 da Resolução nº. 85/1998 da Agência Nacional de
Telecomunicações – ANATEL (inclusive prevendo a possibilidade de inserir o usuário
inadimplente nos cadastros de proteção ao crédito) e o art. 6º, §3º, da Lei nº. 8.987/957.
Note-se, por curial, que apesar dos supracitados8 fundamentos opinarem e disporem
acerca da possibilidade de suspensão do provimento de serviço público, há certa
unanimidade no que diz respeito ao procedimento que deve ser observado para tanto,
sobretudo quando se tratar de contrato sob a égide do Código de Defesa do Consumidor.
Desta forma, é defeso ao Estado cortar o fornecimento de energia elétrica ou de água ao
particular, por exemplo, sem que seja conferido a este um prazo razoável para sanar sua
pendência, respeitando-se o princípio do devido processo legal e suas nuances (ampla
defesa, contraditório, etc.). Veja-se a respeito o posicionamento de Willian Moneda
(2006):
Os doutrinadores que defendem ser possível a interrupção do fornecimento do
serviço público em casos de inadimplemento dos consumidores alegam que o
princípio da continuidade do serviço público não pode ser tratado como absoluto
e incondicional, pois se estimularia a inadimplência, já que não se interromperia
o fornecimento do serviço em caso de falta de pagamento. Posto que este
princípio garantiria o fornecimento do serviço público em qualquer hipótese, foi
submetido à Corte Especial do STJ o Resp 363.943, onde se decidiu que “a
distribuição de energia é feita, em sua grande maioria, por empresas privadas que
não estão obrigadas a fazer benemerência em favor de pessoas desempregadas. A
circunstância de elas prestarem serviços de primeira necessidade não as obriga
ao fornecimento gratuito. O corte é doloroso, mas não acarreta vexame.
Vergonha maior é o desemprego e a miséria que ele acarreta. É lícito à
concessionária interromper o fornecimento de energia elétrica se, após aviso
prévio, o consumidor de energia elétrica mantém inadimplência no
pagamento da respectiva conta” (ênfase acrescentada).
Segundo o entendimento de José Calasans Júnior (1997, p. 766) 9:
Portanto, expirado o prazo para pagamento da conta, sem que este tenha sido
efetuado, deve a concessionária encaminhar ao consumidor o aviso prévio
exigido pela Lei, com prazo não inferior a 15 dias, advertindo-o de que, ao final
desse prazo, se a conta não tiver sido liquidada, o fornecimento de energia
elétrica será suspenso. Atendida essa formalidade, o corte do fornecimento será
Toshio Mukai, em comentário ao aludido dispositivo, assevera que: “A lei cria, aqui, uma ficção jurídica. Ou seja,
embora haja a descontinuidade do serviço, a norma considera não ter tal fato ocorrido, se os motivos foram possíveis de
se enquadrar nos Incisos I e II. [...] São hipóteses de excludente da responsabilidade do concessionário” (MUKAI, 1998,
p. 24).
8 A jurisprudência também já se posicionou acerca da possibilidade de suspensão. Vide os julgados: 1. TJSC - AC - MS
98. 003817-0-SC - 4ª C. Cív. Rel. Des. João José Schaefer, j. 20. 08. 1998. 2. TJPR. 5ª Câm. Cív. Rel. Des. António
Gomes da Silva. Acórdão n° 3.631, j. 30.03.99. 3. TJPR. 1ª Câm. Cível. Acórdão n° 10669. Rel. Campos Marques, DJ
06.02.95. 4. TAPR. 7ª Câm. Cível; Apelação Cível n° 0189486-2- Londrina-PR. Rel. Abraham Lincoln Calixto, j.
29.10.2002.
9 Também neste aspecto já entendeu a jurisprudência, nos julgados: 1. TJSC - AC - MS 88. 087189-3 (5. 712) - SC - 2ª
C. Cív. Esp. Rel. Des. Nilton Macedo Machado, j. 12. 06. 1998. 2. STJ – 2ª Turma. REsp nº 525.500 – AL. Rel. Ministra
Eliana Calmon, j. 16/12/2003, DJ 10/05/2004.
7
8
legítimo e juridicamente sustentável, em caso de questionamento judicial do
consumidor.
Há também certo consenso na doutrina e na jurisprudência10 no que diz respeito à
impossibilidade de suspensão da prestação, de forma absoluta, quando o interesse da
coletividade for substancialmente ameaçado, em atenção ao princípio da supremacia do
interesse público sobre o interesse particular, princípio este de certa forma adaptado ao
caso em testilha, tendo em vista que a prestação de serviço público é, afinal, de titularidade
do Estado, o qual deve sempre pautar sua conduta em prol da coletividade, sob pena de
contradição ao regime democrático.
Nesta senda, o exercício do direito de greve por parte de servidores públicos ou de
empregados de delegatários do Poder Público, a exemplo dos trabalhadores de empresas
concessionárias do serviço de transporte coletivo, não poderia paralisar de forma absoluta
o fornecimento dos serviços ditos essenciais à comunidade, devendo ser reservada uma
parcela mínima de funcionamento das atividades de maneira a atender o interesse coletivo,
o qual se sobrepujaria ao particular em atenção ao supracitado princípio, como se
depreende da análise dos arts. 11 e 12 da Lei nº. 7.783/89.
Na visão de Clovis Volpe Filho (2003) 11:
Outros juristas, como José Carlos Oliveira, entendem que, somente pode haver a
suspensão quando não existir o interesse da coletividade. Leciona José Carlos:
“do confronto entre estas duas normas deve advir o entendimento, que a
concessionária não poderá interromper o fornecimento de serviços essenciais,
mesmo havendo inadimplência do usuário, quando existir o interesse da
coletividade. Isto significa que uma residência, no caso de inadimplência, poderá
ter o seu fornecimento de energia elétrica interrompido e suspenso, pois não há
interesse da coletividade”. Segundo o ilustre professor, a concessionária não
poderá "cortar" a energia elétrica de hospitais, escolas, asilos, delegacias de
policias, etc, pois nestes casos deverá ser levado em consideração o interesse da
coletividade.
Desta forma, embora alguns entendam ser possível a suspensão do fornecimento de
serviços públicos essenciais ao cidadão, a maioria da doutrina e da jurisprudência adota um
posicionamento com certa ressalva – qual seja, a necessidade de conferir ao usuário
mecanismos amplos de defesa antes que se proceda ao corte do fornecimento dos serviços,
bem como a reserva de uma parcela mínima deste em atenção ao interesse da coletividade,
10
Nesta senda, observe-se os julgados: 1. STJ - 2ª Turma. REsp 302620-SP. Rel. Min. João Otávio de Noronha, j.
11.11.03, DJ 16.02.04. 2. STJ – 2ª Turma. REsp nº 400.909 – RS. Rel. Min. Franciulli Netto. - V.U, j. 24/06/2003, DJ
15/09/2003. 3. STJ – 2ª Turma. Resp nº 460.271 – SP. Rel. Min. Eliana Calmon, j. 06/05/2004, DJ 21/02/2005. 4. AgIn
598188381, 2.ª Câm. Civ. TJRS. Rel. Desa. Maria Isabel de Azevedo Souza, j. 07.04.1999.
11 Vide, também: OLIVEIRA, 1998, pp. 101-102.
9
de forma a conferir o essencial à subsistência da população e ao funcionamento efetivo das
atividades de determinada região.
3. Fundamentos contra a suspensão
A corrente que se posiciona contra a possibilidade de suspensão da prestação do
serviço público baseia-se, principalmente, no princípio da continuidade. Para os autores
desta vertente, o serviço público não pode ser interrompido de forma substancial, mesmo
em caso de inadimplemento do usuário ou de greve por parte dos servidores, por exemplo,
tendo em vista o seu caráter coletivo e fundamental ao funcionamento do Estado, idéia esta
que se encontra arraigada no Direito Administrativo sobretudo após o advento da chamada
Escola do Serviço Público do publicista francês Leon Duguit.
Segundo Lacerda Martins (2001):
[...] constitui prática abusiva o corte de energia elétrica por falta de pagamento,
sendo vedado o corte de energia por parte do fornecedor, em razão do serviço ser
considerado essencial, não prevalecendo a norma que autoriza a interrupção de
serviço essencial (art. 6º, parágrafo 3º, II da Lei 8. 987/95), pois a mesma
conflita com o Código do Consumidor, prevalecendo a norma consumeirista em
razão do princípio da proibição de retrocesso ao invés do princípio lex posteriri
revoga legis a priori.
Luiz Antonio Rizzato Nunes12 (2002), por sua vez, opina que:
Quando a concessionária se utiliza da suspensão do fornecimento do serviço
público a fim de compelir os consumidores inadimplentes ao pagamento de seus
débitos incorre em grave violação aos princípios jurídicos norteadores das
relações patrimoniais. Segundo nos parece, e observando o disposto no art. 42 do
Código de Defesa do Consumidor, o qual preceitua que na cobrança de débitos, o
consumidor inadimplente não será exposto a ridículo, nem submetido a qualquer
tipo de constrangimento ou ameaça, conclui-se que a interrupção do
fornecimento do serviço constitui-se em flagrante violação ao princípio
constitucional da dignidade da pessoa humana. A cobrança de eventuais débitos
deve seguir os ditames fixados pelo nosso ordenamento jurídico, atendendo-se,
também, ao princípio da obrigatoriedade da continuidade da prestação do serviço
público.
Desta forma, o fornecimento de serviço público somente poderia ser suspenso em
casos imprevistos, como a ocorrência de alguma calamidade ou problema técnico que
impossibilitasse o efetivo exercício das atividades da prestadora, por exemplo. Ora, se o
serviço público em geral é regido pelo princípio da continuidade, o que dizer dos ditos
12
Apud COUTINHO, 2006, p.102.
10
serviços essenciais à coletividade, responsáveis pela fruição de uma vida digna pelo
cidadão?
Não obstante o quanto exposto, os adeptos desta vertente entendem que os
princípios13 da razoabilidade e da proporcionalidade, os quais norteiam todo o
ordenamento jurídico, restariam atacados em virtude de uma decisão que optasse, a título
ilustrativo, pelo não fornecimento de água ou luz diante de uma situação de inadimplência,
por entender que esta situação não possui gravidade o suficiente para que seja dado ensejo
a uma sanção tão vasta. De acordo com Segalla (2001, p. 137):
Quando as empresas-concessionárias ameaçam suspender o fornecimento de
energia elétrica aos usuários sob o fundamento de existirem débitos tarifários, e
ainda, apurados unilateralmente, estão a agir em desconformidade com a boa-fé
objetiva, vale dizer, de forma desleal, injusta, eis que desproporcional ao fim a
que se destina se apresenta prática empreendida, pois o único objetivo é o de
constranger ao máximo os devedores, que na grande maioria das vezes não
possuem meios técnicos e financeiros para salvaguardar os seus interesses.
Flávio Silveira (2006), em consideração acerca de quando o usuário for o próprio
Poder Público, assevera que:
Nos filiamos ao entendimento de José dos Santos Carvalho Filho, ao afirmar que
o Poder Público, nessas hipóteses, age como mero contratante de serviços,
despindo-se de seu ius imperi. Aliás, em nossos dias é outra a noção de serviço
público, não consubstancia poder de império, mas sim se sujeita ao Código de
Defesa do Consumidor. Esta característica, juntamente com o princípio da
eficiência, inserido no caput do art. 37 da Constituição Federal pela E.C. nº. 19,
transmudou a qualidade de potestade de um Estado Moderno para o EstadoEmpresário Contemporâneo.
Além disto, outro forte argumento diz respeito ao fato de que o método que o Poder
Público utiliza para “cobrar” a dívida do usuário de serviço público é ilegal, constituindose em uma maneira de autotutelar14 seus interesses (exercício arbitrário das próprias
razões), tendo em vista que aquele não promove a execução do débito pelos meios legais,
qual seja, a instauração de um processo15 judicial, optando pelo meio mais gravoso ao
13
Ou postulados, segundo Humberto Ávila (ÁVILA, 2006, p. 123).
Neste sentido: 1. STJ – 1ª Turma. Ac. 199900645553. RESP 223778 – RJ. Rel. Min, Humberto Gomes de Barros,
DJU 13. 03. 2000, p. 00143. 2. TACivSP - 1ª Câm. Rel. Plínio Tadeu do Amaral, j. 29. 05. 20001, RT - 784/275.
15 Demócrito Filho (op. cit.) alerta para o uso desenfreado do Mandado de Segurança para coibir o ato de suspensão do
serviço. De acordo com o autor: “A suspensão do fornecimento de energia, em razão do inadimplemento do usuário, é ato
de mera gestão negocial, não podendo ser combatido pela via mandamental [...] O direito do concessionário ao corte
(suspensão do serviço), nessa hipótese, não decorre do poder de polícia que lhe é transferido pelo Estado, mas tem
origem no contrato (privado) que assina com o particular (consumidor), por força da exceptio non adimpleti contractus,
que autoriza a qualquer contratante deixar de adimplir sua obrigação quando o outro deixa de cumprir com a sua própria
prestação. Nesse sentido, qualquer pretensão de impedimento ao corte deve ser veiculada por meio de procedimentos
cautelares ou por via de pedido de tutela antecipada de obrigação de (não) fazer, ou qualquer outro expediente processual
que se mostre hábil a solucionar os interesses particulares em conflito; nunca pela via estreita e especial da ação de
mandado de segurança.
14
11
cidadão como forma de compeli-lo a quitar sua dívida, o que vai de flagrante encontro a
princípios norteadores do sistema jurídico nacional16, como já entendeu diversas vezes a
jurisprudência17, além de transferir o ônus de ingressar em juízo para questionar o ato ao
usuário, de forma a criar inúmeros obstáculos ao cidadão para que este acabe por optar pela
não promoção da defesa dos seus direitos.
Nesta senda, registre-se o pensamento do francês Maurice Hauriou18 (1927, p. 161):
La garantia que resulta del principio de que nadie tiene el derecho de tomarse
lajusticia por su mano - Este principio del regimen de Estado significa que nadie
tiene el derecho de forzar a un tercero, sino en virtud de sentencia de un tribunal
o de un título ejecutorio librado por un agente ministerial, no dirigiendóse,
adernas, el procedimiento civil más que contra los bienes (supresión de la acción
de prender al deudor y de la prisión por deudas en matéria civil y comercial (L.
22 de julio de 1867)). Una jurisprudência firme debería aplicar este principio a
las grandes empresas, y particularmente a las empresas de distribuición de
energia eléctrica, establecidas bajo el regimen de la simple autorización de voire,
sin pliego de condiciones, pêro poseyendo un monopólio de hecho em la región,
y que se permiten cortar la corriente al abonado que no quiere aceptar las nuevas
exigências de aquella, a riesgo de arruinar su comercio y su industria. Cuando se
piensa que un propietario carece del derecho de expulsar por si mesmo, mediante
lafuerza, a un inquilino que no satisface el alquiler, mal se concibe que el
propietario de un cable eléctrico tenga el derecho de tomarse la justicia por si
mesmo, cortando la corriente al abonado.
Assim, não seria lícito ao Poder Público suspender o fornecimento de serviços
públicos ditos essenciais à coletividade. O Superior Tribunal de Justiça19, inclusive, já se
posicionou neste sentido mesmo nas situações em que o usuário viola o medidor de energia
elétrica, por entender que este bem não poderia ser indisponibilizado de forma absoluta
mesmo em decorrência da prática de ato ilícito.
4. Considerações finais
Expostos os argumentos de dois pólos divergentes, balizados tanto pela doutrina
quanto pela jurisprudência, resta tecer algumas considerações acerca do tema de forma a
concluir o presente artigo.
A suspensão da prestação de serviços públicos ditos essenciais não parece ser a
medida mais razoável a ser adotada. Com efeito, se o Poder Público ou seus delegatários
16
Vide, a título de exemplo, os arts. 22, 42 e 71, do Código de Defesa do Consumidor, e o art. 620, do Código de
Processo Civil; art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal.
17 1. STJ – 1ª Turma – 146594. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 478911/RJ (2002/0134764-3). Rel. Min.
Luiz Fux. j. 06.05.2003, DJU 19.05.2003, p. 144. 2. STJ-136973. 3. STJ – 1ª Turma, MC 2543. Rel. Min. Francisco
Falcão, DJ 11/06/2001, p. 94.
18 Apud SEGALLA (op.cit).
19 ROMS nº 8915/MA. Rel. Ministro José Delgado, DJU 17.08.1998, p. 23. Vide também os autos da Apelação nº
779.381-1, da 10ª Câmara do 1º Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo, j. 29.09.1998.
12
visam o adimplemento do usuário, o corte no fornecimento do substrato necessário para
que este sobreviva de maneira digna influenciaria, de forma direta, na capacidade que teria
em proceder com o quanto desejado por aqueles, visto que a disponibilização de água e
luz, por exemplo, se não for condição essencial para o desenvolvimento do homem
moderno, certamente contribui na prática laboral e impulsiona a atividade econômica.
Desta forma, em procedendo com a suspensão, em muitas situações o Poder
Público, ao invés de compelir a cobrança, acaba por dificultar que o usuário se recupere da
crise que o assola momentaneamente, na medida em que necessita do fornecimento
contínuo dos serviços para viver e trabalhar de forma eficaz e, conseqüentemente, quitar
seus débitos, dentre eles o tarifário.
Esquece-se o intérprete, diversas vezes, que o serviço público está atrelado à noção
de Estado, o qual pode assumir diversas formas (capitalista, socialista, democrático,
absolutista, despótico, etc.). Assim, partindo da assunção de que o Estado brasileiro é do
tipo capitalista e democrático20, não se pode olvidar que, enquanto tal, traz consigo
algumas práticas inerentes ao modelo burguês, entre as quais a persecução do lucro e do
bem-comum - em um modelo liberal - enquanto ideais.
Ora, a eleição destes ideais implica diversas conseqüências, entre as quais a
constatação de que a produção do capital depende de diversos fatores, a exemplo da
disponibilização de condições favoráveis para sua verificação, o que abrange a prestação
efetiva do serviço público como meio para alcançar este desiderato. Ao retirar do usuário a
possibilidade de sobreviver dignamente e, conseqüentemente, de perseguir o ideal burguês,
o Estado capitalista vai de encontro ao seu próprio ideal de promoção do bem-comum,
tendo em vista que a paralisação no fornecimento do serviço público implica diretamente
na diminuição da produção de riquezas por parte do usuário, que provavelmente se verá
desnorteado enquanto ameaçado pelo fantasma da suspensão.
Ademais, a própria formação do Estado social autoriza este entendimento, pois no
momento em que este assume a responsabilidade em fornecer e promover a vida comum de
forma digna, aprazível e protegida de males (a chamada “liberdade jurídica”
rousseauniana21, ofertada em troca da “liberdade natural”, de certa forma também
hobbesiana22), também assume, por conseqüência, a responsabilidade em executar todas as
medidas possíveis para cumprir com o contrato social e fundamentar sua posição de
20
Ainda que predominantemente liberal, para alguns, o que não cabe discutir no âmbito desta obra.
Cf. ROUSSEAU, 2005.
22 Cf. HOBBES, 2004.
21
13
soberano, dentre as quais a oferta do mínimo essencial para a sobrevivência e a persecução
dos interesses individuais, sob pena de perder a legitimidade de seu poder (ius imperii).
Não é de todo falso afirmar que, no momento em que o Estado não mais pode
fornecer o substrato necessário para que o cidadão viva dignamente, resta caracterizada a
violação ao contrato social que fundamenta a própria existência da sociedade moderna, o
que implicaria, em tese, e em última instância, a autorização pelo usuário da retomada de
sua liberdade natural dele retirada pelo Estado, pois no momento em que este não dispõe
de meios eficazes para assegurar a persecução do bem-comum, cai por terra o pacto social,
o que acarreta a perda da legitimidade do Estado em sobrepor-se à liberdade natural do ser
humano e deter a exploração dos recursos naturais, por exemplo, tendo em vista a sua falha
em garantir ao cidadão o mínimo essencial que deveria em razão da celebração do aludido
pacto.
Parece-nos razoável a constatação de Cuéllar23 e Volpe Filho24 quando oferecem à
apreciação exemplos – alguns, inclusive, já em prática - de como o Estado pode garantir a
persecução de uma vida digna sem que isto acarrete em um rombo no sistema financeiro
ou em violação ao princípio da isonomia aristotélico, como a instalação de torneiras
públicas em comunidades carentes, redução tarifária aos mais necessitados e a instalação
de um limitador de corrente nas residências de forma a fornecer o mínimo necessário à
refrigeração de alimentos e iluminação doméstica enquanto o usuário encontrar-se em
dificuldade financeira, desde que estas situações sejam devidamente comprovadas e
controladas para coibir a prática de atos de má-fé por parte deste.
A Constituição Federal, afinal, elegeu em seu art. 1º, III, a dignidade da pessoa
humana como fundamento maior a ser perseguido. Destarte, se o serviço público, em
situações de essencialidade, é condição sine qua non à verificação deste ideal, não há como
se pensar de forma diversa acerca da impossibilidade de sua suspensão absoluta, exceto em
casos de impossibilidade técnica ou de caso fortuito e força maior, sob pena de
verificarmos o que Lassalle25 advertira há séculos atrás – qual seja, a constatação de que a
Constituição não seria, ao não efetivar suas propostas, nada mais do que um mero pedaço
de papel.
Referências
23
Op. cit.
Op cit.
25 Cf. LASSALE, 2001.
24
14
ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios
jurídicos. 6ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
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