IZAIAS FERREIRA DE LIMA A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE
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IZAIAS FERREIRA DE LIMA A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO NO CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MARINGÁ 2011 IZAIAS FERREIRA DE LIMA A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO NO CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Trabalho de Conclusão de Curso do Programa Nacional de Formação em Administração Pública, apresentado como requisito parcial para obtenção do título de especialista em Gestão Pública, do Departamento de Administração da Universidade Estadual de Maringá. Orientador: Prof. Dr. José Santo Dal Bem Pires MARINGÁ 2011 IZAIAS FERREIRA DE LIMA A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO NO CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Trabalho de Conclusão de Curso do Programa Nacional de Formação em Administração Pública, apresentado como requisito parcial para obtenção do título de especialista em Gestão Pública, do Departamento de Administração da Universidade Estadual de Maringá, sob apreciação da seguinte banca examinadora: Aprovado em ___/___/2011 Professor ............................................................., Dr. (orientador) Assinatura Professor.........................................................,Dr. Assinatura Professor .........................................................,Dr. Assinatura MARINGÁ 2011 A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO NO CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Izaías Ferreira de Lima (Pós-Graduando – UEM) Prof. Dr. José Santo Dal Bem Pires (Orientador) RESUMO A sociedade brasileira está a exigir uma nova postura ética, uma nova forma de administrar, com mais responsabilidade e transparência. Para que o Estado se torne mais ágil e eficiente, é vital que os mecanismos de controle assumam posição identificada com o novo momento histórico. Nesta perspectiva, o presente estudo tem por objetivo identificar aspectos importantes para as organizações governamentais na admissão e implementação de controles internos. Para atingir esse objetivo utilizou-se a metodologia com a técnica de pesquisa bibliográfica desenvolvida em material publicado na legislação vigente e na literatura sobre controle nas instituições públicas, tem caráter descritivo e abordagem de ordem qualitativa. Trabalhou-se com uma fundamentação teórica voltada para dois aspectos: primeiro destacam-se os aspectos legais da Constituição Federal, da Lei 4320/64, da Lei de Responsabilidade Fiscal e as normas estabelecidas pelos Tribunais. Segundo, o foco na literatura especializada no que tange o controle interno nas organizações governamentais. Enfim, a pesquisa aponta que o controle interno pode ser considerado uma ferramenta capaz de aprimorar a aplicação do dinheiro público, garantir a fidedignidade de sua condição patrimonial e com redução de gastos. Palavras-chaves: administração pública; controle interno; aspectos legais. SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO............................................................................................... 05 2. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS........................................................06 3. DESENVOLVIMENTO DO ESTUDO..............................................................07 3.1. O CONTROLE INTERNO NO CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..........................................................................07 3.2. PRINCÍPIOS DO CONTROLE INTERNO.......................................................10 3.3. DA FUNDAMENTAÇÃO LEGAL DO CONTROLE INTERNO........................13 3.3.1. Da Constituição Federal...............................................................................13 3.3.2. Da Lei Federal nº 4.320/64 (Direito Financeiro)..........................................14 3.3.3. Da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)......17 3.3.4. Lei Federal nº 8666/93 (Lei de Licitações e Contratos)..............................18 3.4. PROBLEMAS PARA O ESTABELECIMENTO DE CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.............................................19 CONCLUSÃO E CONSIDERAÇÕES FINAIS...........................................................20 REFERÊNCIAS.........................................................................................................21 5 1. INTRODUÇÃO Na proposição de inteligência e império da razão em que evolui o ser humano, a possibilidade de controle sobre os elementos ou acontecimentos que ocorrem ao seu redor o levou a criação de novos dispositivos a fim de controlar os fatos, de maneira a impedir conseqüências indesejáveis que pudessem comprometer sua qualidade de vida, seu bem-estar, equilíbrio ou suas intenções. No país quando se trata de Controle Interno, quando aplicadas à administração pública, deve-se compreender a um aglomerado de ações que devem ser colocadas em prática pelo Poder Executivo, com o objetivo de realizar e fiscalizar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas e orçamentos de governo, assim como a avaliação do resultado da gestão pública. A origem do controle está embasada na Lei 4.320/64, que formata o controle da execução orçamentária no seu artigo 75, abrangendo a legalidade dos atos de que decorrem da arrecadação da receita ou da realização do gasto público; a constância funcional dos agentes responsáveis por bens e valores públicos; e o cumprimento do programa de trabalho, e em termos de concretização de obras e prestação de serviços (DINIZ, et al, 2004). Na Constituição Federal de 1988 (CF), em seu artigo 70, dilataram o conceito de controle na administração pública para abranger a fiscalização contábil, orçamentária, operacional e patrimonial de todos os entes da União, até mesmo institutos da administração direta e indireta, com a finalidade de visar uma gestão ligada à legalidade e economicidade. (DINIZ, et al, 2004). A avaliação de controle interno, nos dias de hoje firmado entre os organismos e profissionais que desempenham suas atividades na área de auditoria pode ser percebido como o planejamento global da organização e todas as medidas e métodos que, de modo ordenado, empregam-se no interior de uma entidade a fim de proporcionar garantia aos seus ativos, desempenhar controle sobre a exatidão e credibilidade das informações de natureza contábil, excitar a pujança operacional e produzir a adesão às políticas de direção que são constituídas (CALIXTO; VELASQUEZ, 2005). 6 Diante desse contexto o presente estudo tem como principal discussão a problemática de identificação dos principais aspectos tidos como relevantes para a administração pública diante da admissão e implementação do sistema de controle interno junto a essas organizações. Em resposta a essa questão, o presente trabalho tem como objetivo identificar aspectos importantes para as organizações governamentais na admissão e implementação de controles internos. Trabalhou-se com uma fundamentação teórica voltada para dois aspectos: primeiro, destacam-se a Constituição Federal, a Lei 4320/64, a Lei de Responsabilidade Fiscal e as normas estabelecidas pelos Tribunais. Segundo, o foco na literatura especializada no assunto. Portanto, nessa conjuntura o artigo se justifica pela necessidade da implantação do controle interno dentro de uma administração pública, que contribui para uma reflexão em relação à ideia que se tem a respeito do controle interno e ao cumprimento da Constituição Federal em seu art. 70 que determina a implantação e funcionamento de sistemas de controle interno. 2. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS Para a busca de soluções ou de situações aplicáveis ao caso, em termos de utilização de método de estudo, foi utilizada a técnica de pesquisa bibliográfica. Segundo Vergara (1997, p. 45), pesquisa bibliográfica “é o estudo sistematizado desenvolvido com base em material publicado em livros, revistas, jornais, redes eletrônicas, isto é, material acessivo ao público em geral”. Nesse sentido, foram pesquisadas publicações, doutrinas, entendimentos de especialistas a respeito do assunto, bem como material de aplicação ou uso oficial, com valor jurídico, destacando-se a Constituição Federal, a Lei 4320/64, a Lei de Responsabilidade Fiscal e demais legislação voltada ao tema. Após a contextualização da pesquisa quantos aos objetivos, e tomando como base os conceitos de BEUREN (2004) de que descrever significa identificar, relatar, comparar, entre outros aspectos, verifica-se que o presente estudo se enquadra na pesquisa descritiva, pois analisa um fenômeno e suas características sem a interferência do pesquisador. 7 Ainda, tomando como base os conceitos apresentados por autores especializados no assunto, a pesquisa quanto à abordagem do problema se classifica como qualitativa, pois não foram aplicados procedimentos estatísticos para a análise dos dados, e sim a interpretação do fenômeno com a finalidade de apresentar as características identificadas. A análise representa a aplicação lógica e dedutiva do processo de investigação. A importância dos dados analisados está em propiciar respostas demandadas pela questão central e pelo objetivo geral do presente estudo. 3. DESENVOLVIMENTO DO ESTUDO 3.1. O CONTROLE INTERNO NO CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. A função do Controle Interno é recomendar a padronização e a organização dos procedimentos de cada unidade, em especial a estrutura dos componentes de planejamento que devem estar em de acordo com a Estrutura Organizacional, assim como com o documento anual que agregará a prestação de contas (RODRIGUES; CUSTÓDIO, 2009). O controle interno é realizado através da junção da estrutura organizacional aos elementos de controle formados pela administração, no qual são compreendidas as normas internas que regem as responsabilidades pelas tarefas, rotinas das atividades e procedimentos para revisão, admissão e registro das intervenções (CALIXTO; VELASQUEZ, 2005). Segundo a AUDIBRA - O Instituto dos Auditores Internos do Brasil o controle interno pode ser definido como: [...] como qualquer ação tomada pela administração (assim compreendida tanto a Alta Administração como os níveis gerenciais apropriados) para aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecido sejam atingidos. A Alta Administração e a gerência planejam, organizam, dirigem e controlam o desempenho de maneira a possibilitar uma razoável certeza de realização (AUDIBRA. Normas Brasileiras para o exercício da auditoria interna, apud ALMEIDA PAULA, 1999, p.22). O controle pode ser relacionado com todas as demais funções, sendo uma ferramenta relevante ao alcance dos objetivos pré-determinados por uma organização. Com relação à função de planejamento (previsão), segundo Chiavenato (2000), pode-se dizer que o controle está em íntima relação entre 8 ambos, onde o planejamento sem controle da execução dificilmente consegue êxito, da mesma forma que o controle sem padrões e objetivos antecipadamente definidos não terá como atuar, por falta de objeto. De acordo com Mileski (2003), o Controle Interno ainda: É a forma que a Administração possui para verificar a regularidade e a legalidade de seus próprios atos, no sentido de se ater aos princípios da legalidade e da supremacia do interesse público, em que se inclui, inclusive, avaliação envolvendo a conveniência administrativa do ato praticado (MILESKI, 2003, p. 140) No que se trata do âmbito constitucional, a Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, foi a responsável pela introdução das expressões controle interno e controle externo, que deliberou, inicialmente, a universalidade do controle, ou seja, sua compreensão sobre todos os atos da Administração, independentemente de se tratar da receita ou da despesa. Após essa introdução, o controle se fez incidir sobre cada atuante da Administração, de maneira singular, desde que apresentasse responsabilidade por bens e valores públicos. A novidade fundamental nasceu no período em que foi estabelecida a averiguação do cumprimento do programa de trabalho, oferecido em termos físico-financeiros (CALIXTO; VELASQUEZ, 2005). A Constituição Federal de 1988 constitui o desígnio do controle interno ao passo em que aplica no texto constitucional os Princípios Básicos da Administração Pública: Art. 70 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. (CF, 1988). 9 O controle das contas é, em primeira veemência, de responsabilidade dos controles internos. Em seguida, as contas auferem apreciação e julgamento dos Tribunais de Contas (controle externo), que, por sua vez, notificam ao Legislativo irregularidades ocasionais que posam ser observadas (COSTA, 2011). O controle interno opera examinando e regularizando os aspectos da legalidade e da formalidade (SILVA, 2002). Controle Interno é ferramenta imperativa que assiste na Gestão Pública e age de forma preventiva na detecção de irregularidades, adjudicando maior eficácia, eficiência e economicidade aos dispêndios públicos e aumentando a transparência no aproveitamento dos recursos públicos (SOUZA, 2008) Segundo Correia (1999, p. 98), o controle interno se torna imprescindível na dimensão em que uma organização evolui obtendo um porte específico. Uma vez que uma empresa se desenvolve, aumentando sua área de atuação e desenvolvendo setores com administrações próprias, observa-se a necessidade da geração de controles com potencial para garantir que as diversas operações definidas pela política da empresa, continuem sendo utilizadas segundo o delineado pela sua administração. A auditoria do domínio governamental procura aproximar-se ao máximo de um acordo amplo na classe contábil em geral. Também, deve tentar proporcionar-se como dominável por todos os que praticam a sua cidadania. O patrimônio público, antes de ser propriedade do grupo de autoridades que ocupa a gestão governamental, é de propriedade coletiva, e como tal deve ser fiscalizado por todos (SIQUEIRA, 1999, p.135). O controle interno tem como escopo a utilização de um controle preventivo. Mas também esse controle apresenta algumas fragilidades como a sua existência muitas vezes somente formalmente, ou seja, ele verifica essencialmente se os gastos são realizados de acordo com o processo administrativo correspondente, como afirma Fonseca (2002, p. 42), apud Costa (2011). Ainda corroborando com o autor supracitado, a existência desses sistemas não torna o governo transparente, uma vez que não existe vinculação direta entre o uso da informação e a transparência das ações de governo, o que retrocede o Controle Interno a posteriori. Seguindo estes conceitos, o controle pode ser prévio ou preventivo, ou seja, que ocorre antes da atividade ser realizada; pode ser também concomitante, que 10 ocorre no momento em que a atividade está sendo desenvolvida e a posteriori, que acontece após a atividade já realizada. Alguns autores, como Machado Jr; Reis (1997, p. 141) asseguram que um Sistema de Controle Interno precisa: definir a área de controle em termos de orçamento-programa, como atividades ou projetos; definir o período em que as informações devem ser prestadas: um mês, uma semana; deliberar o nível hierárquico que deve as informações são transmitidas e o que deve recebê-las, analisá-las e ministrar medidas; determinar o objetivo da informação, como o asfaltamento de determinados metros quadrados de estrada a um gasto de tantas unidades monetárias. De forma mais abrangente, o monitoramento do controle interno procura garantir que os controles laborem como o previsto e que sejam alterados de forma apropriada, segundo mudanças nas condições. O monitoramento deve também considerar se, na verificação da missão da entidade, os objetivos gerais prédeterminados de controle interno, estão sendo atingidos (INTOSAI, 2007, p.57). O controle é uma dos papéis do administrador, e que para que seus objetivos sejam alcançados não basta somente que ele seja capaz de deliberar as atividades de planejamento, organização e direção de uma entidade, mas também, precisa deter o controle, uma vez que através dele é que serão assinaladas as falhas, desvios e desperdícios nas atividades de uma organização (SOUZA,2008). No contexto da Administração Pública não é diferente. Conforme Bulgari (2006) apud Souza (2008), o Controle Interno, possui as características da auditoria operacional: analisar, em todos os atos, o princípio da Legalidade, mediante o monitoramento à luz de todo aspecto legal que regulamenta o setor público e, principalmente; controlar e constatar se as metas da organização estão sendo alcançadas sempre observando os princípios da Eficiência, Eficácia e Economicidade (apud SOUZA,2008). O princípio da Eficiência apresenta ligação íntima com o uso racional dos recursos e aumento na produtividade. Eficácia é a analogia entre as implicações planejadas e os resultados reais alcançados de Programas, Projetos e Atividades. Já a Economicidade é a capacidade de realizar uma atividade a um custo mais baixo possível (apud SOUZA, 2008). 11 3.2. PRINCÍPIOS DO CONTROLE INTERNO De acordo com a Constituição Federal de 1988, eficiência, eficácia e economicidade são valores que a Administração Pública precisa verificar na alocação dos recursos, tornando necessária a reformulação dos exercícios de Controle Interno. Além dos preceitos constitucionais que conduzem a Administração Pública, há também os princípios relacionados ao Controle Interno, tais como o princípio do interesse público, da celeridade, da economicidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, e da probidade administrativa. O primeiro compete ao princípio da supremacia do interesse público, que comunica todos os ramos do Direito Público e permite que, nas relações jurídicas nas quais considere o Estado como representante da sociedade, seus interesses dominem contra interesses privados. Sempre que houver desavença entre o interesse público e particular, o interesse público será preponderado, tutelado pelo Estado, respeitados, todavia, os direitos e garantias individuais existentes na Constituição (MOREIRA, 2008). Outro princípio é o da economicidade, que é a capacidade de efetuar uma atividade ao mínimo custo possível. A economicidade, também como princípio constitucional (art. 70) conectado ao agente público, dirige à racionalização dos serviços, com ampliação de produtividade, usando meios de gerenciamento de pequeno custo e maior severidade no controle. Ele inflige à adoção da solução mais adequada e eficiente sobre o aspecto da gestão dos recursos públicos, visto que toda atividade administrativa submerge uma relação sujeitável a faceta de custo-benefício. Um aspecto da economicidade que tende a associar as formas de análise é mediante a sua avaliação de dimensão que se encontra presente na análise legal e na avaliação de desempenho da administração; esse ponto significa um aspecto relevante quando se tem há a necessidade de integrar as duas grandes vertentes de análise: não gerar prejuízo aos cofres, que é escopo de todos os códigos de Direito Administrativo, ao mesmo tempo em que, análises de custo-benefício são ferramentas de uso geral nas avaliações de eficácia e efetividade (BRAWN, 2011). 12 Segundo avalia Botelho (2007, p.41), o princípio da economicidade visa "[...] a redução de custos nos serviços públicos; é quando a Administração Pública adota procedimentos para oferecer serviços públicos de qualidade por menor custo". Outro princípio a ser observado é o princípio da celeridade, que de acordo com Botelho (2007, p.42) "[...] trata-se da redução do tempo nos procedimentos administrativos, tornando a administração mais ágil e eficiente em decorrência do tempo [...] evitando o travamento da máquina administrativa". Este princípio foi introduzido no rol do art. 5º da Constituição mediante da Emenda Constitucional n. 45, o inciso LXXVIII - “LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação” -, que assegura razoável duração dos processos judiciais e administrativos, também chamado de princípio da celeridade processual. O princípio da razoabilidade transporta às ideias de ajustamento e de necessidade. Desta forma, não basta que o ato da Administração apresente uma finalidade legítima, mas também é necessário que os meios aplicados pela Administração sejam apropriados ao consentimento da finalidade desejada e que seu uso, quando se trata de medidas taxativas ou punitivas, seja realmente indispensável (MOREIRA, 2008). Este princípio tem por finalidade medir a compatibilidade entre os meios e os fins de uma ação administrativa, de modo a evitar ressalvas desnecessárias, discricionárias ou abusivas por parte da Administração Pública (MOREIRA, 2008). Outro princípio é o da proporcionalidade, onde a Administração não necessita abreviar os direitos do particular além do que competiria, uma vez que aplicar medidas com magnitude ou extensão dispensáveis, desnecessárias motiva à ilegalidade do ato, por abuso de poder (MOREIRA, 2008). O princípio da isonomia, que também pode ser chamado de princípio da igualdade, atua em dois planos diferentes. O primeiro, em relação ao legislador ou ao próprio executivo, na montagem, respectivamente, de leis, atos normativos e medidas provisórias, prevenindo que possam criar tratamentos abusivamente diferenciados a pessoas que se encontram em situações semelhantes. No segundo plano, na obrigatoriedade ao intérprete, a autoridade pública, de justapor a lei e atos 13 normativos de maneira igualitária, sem diferenciações em razão de sexo, religião, convicções filosóficas ou políticas, raça, classe social (MOREIRA, 2008). Este princípio veda aos agentes públicos estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista, previdenciária ou qualquer outra, entre empresas brasileiras e estrangeiras, inclusive no que se refere à moeda, modalidade e local de pagamento, mesmo quando envolvidos financiamentos de agências internacionais (MOREIRA, 2008). O princípio da probidade administrativa, que é o primeiro dos princípios expressos na Lei n.º 8.666/93, e que incide na honestidade de emanar ou na maneira criteriosa de desempenhar todos os deveres que são conferidos ou acometidos ao administrador por força de lei. Está diretamente relacionado ao princípio da moralidade. E finalmente, o princípio da Ampla defesa e do contraditório, que estão promulgados na Constituição Federal, no inciso LV do art. 5°, que assegura que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. 3.3 DA FUNDAMENTAÇÃO LEGAL DO CONTROLE INTERNO Como nos atos Administração Pública a legalidade se constitui em um imperativo constitucional, existem diversos diplomas legais que exigem a regulamentam a atividade de controle interno. Pela vasta legislação existente, principalmente em nível federal, vê-se que o controle juntamente com o planejamento, coordenação, descentralização e delegação de competência, constituem os princípios fundamentais da Administração Pública. 3.3.1 - Da Constituição Federal O controle sempre foi objeto de destaque na história das Constituições Brasileiras. A Constituição Federal vigente se apresenta mais eficiente do que as anteriores quanto à questão em foco e suas disposições são mais incisivas quanto ao controle, na busca de excelência na gestão dos recursos públicos. Nesse 14 contexto, exige a instituição de um sistema de controle interno que abranja todos os poderes, priorizando ações preventivas, com o afastamento gradativo de uma cultura fortemente legalista e formalista em favor de uma visão mais voltada à gerência por resultados, sem, contudo, desconsiderar os princípios da legalidade, conforme dispõem os artigos da Constituição Federal seguir, literalmente transcritos: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Relativamente aos municípios, a Constituição Federal dispõe: Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. (grifos nosso) Sobre os dispositivos constitucionais citados, Cavalheiro (2003, p. 31), refletindo sobre os mesmos, conclui que: a) o artigo 70 se aplica a todas as esferas de governo, especialmente a União, os Estados e o Distrito Federal; b) o artigo 31 se aplica somente aos Municípios; c) que o artigo 31 nos induz a pensar em mais de um sistema de controle interno no Poder Executivo (“... e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal”) (grifos nosso). O mesmo autor ainda manifesta que há impropriedade terminológica no texto constitucional, tendo em vista a solidificação conceitual e aceitação fática da necessidade de um único sistema de controle interno, em qualquer esfera de Governo, sendo redundante e inadequado falar-se em sistemas ou cada Poder. Do texto constitucional, o objetivo dos artigos 31 e 70 é fixar de quem será a fiscalização, e não a obrigatoriedade da instituição de um sistema de controle interno, ou seja, a Constituição não determina que a fiscalização seja instituída, e 15 sim que seja realizada pelo Controle Externo e pelo Sistema de Controle Interno do Poder Executivo. Porém, entendemos que o texto constitucional ao citá-lo, está considerando a sua pré-existência já que o mesmo é inerente à auto-organização. Outro aspecto a ser destacado ao art. 31 diz respeito à atribuição de fiscalização do Município pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal. Pelo texto constitucional fica caracterizado que deve existir apenas um Sistema de Controle Interno do Município, abrangendo os dois Poderes. Entretanto, esta questão é sempre objeto de discussões maiores. Os representantes do Poder Legislativos questionam se isto não se configura como uma quebra ao princípio da autonomia e independência entre os poderes. A maioria dos estudiosos sobre o assunto afirma que isto não ocorre porque a atividade do controle interno do Poder Executivo não ira atuar sobre o processo legislativo da Câmara Municipal. Na verdade a atuação do sistema controle interno se dará sobre as atividades organizacional-administrativas, bem como, da execução orçamentária e financeira. Isto possibilitará a padronização de normas de controle interno para todo o município; como por exemplo, podemos citar a instituição de uma norma para o controle do almoxarifado, ela será comum para ambos os Poderes. A integração do sistema de controle interno entre os Poderes se torna mais evidente quando vemos instrumentos normativos (leis, decretos, portarias), principalmente em nível de União, exigindo que as informações do Município sejam consolidadas, principalmente a contabilidade. A maioria dos autores tem manifestado que da leitura dos artigos 74 e 31 da Constituição Federal, juntamente com o Art. 59 da Lei complementar nº 101/2000, não paira nenhuma dúvida sobre a obrigatoriedade da existência deste Sistema. A Constituição do Estado do Paraná, relativos a questão, praticamente reproduz os dispositivos da Constituição Federal. 3.3.2 - Da Lei Federal nº 4.320/64 (direito financeiro) A Lei Federal n.º 4.320 de 17 de março de 1964, estatui normas de Direito Financeiro para elaboração e controle dos Orçamentos e Balanços de todas as entidades jurídicas de Direito Público Interno: a União, os Estados, os Municípios, o Distrito Federal, suas Autarquias e Fundações. Em seus dispositivos ordena a 16 existência, durante a execução orçamentária, de controle, cita os tipos, a forma e os meios e ressalta a importância da Contabilidade e dos setores de planejamento para o controle interno, conforme se verifica nos artigos 75 a 80 e 84, onde encontramos a seguinte disposição: TÍTULO VIII - Do Controle da Execução Orçamentária Capítulo I - Disposições Gerais Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Capítulo II - Do Controle Interno Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente. Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos. Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III do artigo 75. Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente estabelecidas para cada atividade. Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para esse fim. Art. 84. Ressalvada a competência do Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a tomada de contas dos agentes responsáveis por bens ou dinheiros públicos será realizada ou superintendida pelos serviços de contabilidade. Em seus dispositivos, a Lei 4320/64 exige a existência de controle durante a execução orçamentária, cita os tipos, a forma e os meios e ressalta a importância da Contabilidade e dos setores de planejamento para o controle interno. 17 3.3.3 - Da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, o controle interno, passou a ser, também um pressuposto da Responsabilidade Fiscal, conforme o disposto em seu Art. 1º, § 1º, in verbis: Art. 1º Esta lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. § 1º A Responsabilidade da gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de garantia e inscrição em Restos a Pagar. Essa prevenção de riscos e a correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas se fazem por meio do controle interno, o qual deve estar presente em todas as ações que, de acordo com o acima transcrito, constituem pressupostos de responsabilidade fiscal, e juntos, constituem os pilares de sustentação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Depreende-se disso, que a instituição do sistema de controle interno se tornou uma necessidade de toda a administração para cumprir com suas atribuições referentes ao controle e fiscalização da gestão fiscal, nos termos do artigo 59 da LRF: Da Fiscalização da Gestão Fiscal Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; 18 V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar; VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. Adentrando-se propriamente no tema, o artigo 59 da LRF determinou que a fiscalização da Gestão Fiscal fosse realizada pelo Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio do Tribunal de Contas, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 3.3.4 - Da Lei Federal nº 8666/93 (Lei de licitações e contratos) Esta lei que estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos no âmbito da administração pública brasileira, também se reportou ao Sistema de Controle Interno, conforme podemos ver no disposto a seguir: Art. 113 O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente, ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela previsto. (grifo nosso) §1º Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste art. (grifo nosso) §2º Os Tribunais de Contas e os órgãos integrantes do sistema de controle interno poderão solicitar para exame, até o dia útil imediatamente anterior à data de recebimento das propostas, cópia do edital de licitação já publicado, obrigando-se os órgãos ou entidades da Administração interessada à adoção de medidas corretivas pertinentes que, em função desse exame, lhes forem determinadas (grifo nosso). Complementando, o art. 102 da mesma Lei, obriga os titulares dos órgãos integrantes do sistema de controle interno de qualquer dos poderes a remeterem ao Ministério Público as cópias e os documentos necessários ao oferecimento de denúncia, quando verificarem a existência de quaisquer crimes definidos naquela lei. 19 Na atualidade, existem modalidades de licitação com concepções mais avançadas, refere-se ao pregão presencial, pregão eletrônico e sistema de registro de preços, cujas normas e sistema de controle envolvem uma legislação específica para cada modalidade. 3.4. PROBLEMAS PARA O ESTABELECIMENTO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE CONTROLES NA O estabelecimento, funcionamento e sustentação dos controles internos são de jurisdição e responsabilidade do administrador. Cabe ao órgão central do sistema, avaliar, diagnosticar, sugerir melhorias e nortear os responsáveis pelos controles de cada órgão. Embora o Controle Interno se mostre um redutor de erros, o mesmo não é indefectível, pois se apresenta vulnerável à má fé e à incúria dos indivíduos. Nesse contexto, os controles internos podem somente providenciar segurança aceitável, pelos seguintes obstáculos intrínsecos: erros de julgamento; falhas; conjuração; ausência de supervisão e impunidade (NEVES GARCIA 1998); O sucesso na implantação de planos que tendem a modificar rotinas e comportamento depende, inquestionavelmente, da forma como são conduzidos. Não se pode negligenciar o fato de que são pessoas que agirão na execução dos controles, e que o serviço público tem certas peculiaridades não encontradas na iniciativa privada. Naturalmente, ninguém aprecia ser controlado, mas na área pública há especial dificuldade nesse campo (RIBEIRO FILHO, et al, 2008). Segundo Ribeiro Filho, et al (2008) alguns itens que dificultam a implantação de dispositivos de controles na Administração Pública podem ser relacionados: dificuldade para mensurar resultados, pela falta de parâmetros externos; não há risco de descontinuidade, pois a organização pública é essencial e não está sujeita a falências; atinente estabilidade funcional dos agentes, que só perdem o emprego em situações muito particulares; grande rotatividade das funções da alta administração em virtude da vinculação político-partidária, que pode ser alterada a cada gestão; e não há risco financeiro ou patrimonial para os administradores, uma vez que o investimento provem do povo. 20 Também é necessário analisar a perspectiva psicossocial do controle, sobre a qual, segundo GOMES (1999, p.34) podem ser relacionadas algumas observações como: os sistemas de controle implicam e sofrem influência das pessoas; a pessoa é limitadamente racional e não intenta elevar ao máximo seus objetivos, satisfazendose com um nível mais baixo; os objetivos gerais da organização podem apresentarse divergentes aos os objetivos individuais; o controle do comportamento individual pode ser conseguido não somente através de técnicas quantitativas, mas através da motivação, participação e formulação de objetivos; e a motivação independe da influência dos estímulos externos, é dependente de fatores internos. Desta forma, para que se torne efetivo o modelo de controle interno conectado na Administração Pública, há que se adotar medidas corretivas ou complementares, com a finalidade de acomodar e integrar toda a estrutura administrativa ao sistema (RIBEIRO FILHO, et al, 2008). Para que um ambiente de controle interno que seja efetivo no cumprimento de sua obrigação é preciso considerar o planejamento - estabelecimento antecedente aos caminhos que podem ser percorridos -; cumprimento orçamentário - definição de sistema de informações que assistam aos procedimentos de recolhimento de receitas; procedimentos licitatórios; empenho e liquidação da despesa e pagamento -; gestão de pessoal que é a adoção de metodologias para a contratação de pessoal, capacitação e educação continuada; folha de pagamento e sistema previdenciário; sistema de informações contábeis-gerenciais, que se dá mediante o desenvolvimento e implantação de sistemas que permitem a confiabilidade e evidenciação das informações geradas, assim como a adoção de tecnologias de informação amoldadas à realidade organizacional (RIBEIRO FILHO, et al, 2008). A ausência de controles internos atuantes ensejará o surgimento de erros cada vez maiores e fraudes operacionais, associando-se a esses fatos a realização de desvios de conduta da direção da Organização, que propicia o recrudescimento dos ilícitos supracitados. 21 CONCLUSÃO E CONSIDERAÇÕES FINAIS Todos os atos de controle Interno devem estar consubstanciados e amparados pelos preceitos legais respectivos. A análise dos princípios do controle interno não impede conduta ilícita por parte de alguns administradores, porém, se correspondidos assegurarão uma melhora na gestão dos recursos públicos. Infere-se que a partir desse pressuposto se retira que a função principal do controle interno na administração pública é garantir o cumprimento das leis, normas e políticas vigorantes, mediante o estabelecimento de formas de controle que permitam informações à sociedade, anteparando o acontecimento de fraudes e desperdícios, servindo de ferramenta que visa garantir a eficiência, produtividade, economicidade, assim como uma maior agilidade na prestação do serviço público. Existe uma farta legislação sobre o controle interno nas organizações públicas. Portanto, denota-se que a ausência de um sistema eficaz de controle interno na administração pública deve ocorrer por motivos como: falta de iniciativa do administrador, falta de planejamento correto, falta de estrutura organizacional recente, falta de controle nas unidades administrativas e de recursos humanos, conluio de agentes, estipêndio não harmônico com as responsabilidades, escassez ou ausência de procedimentos rotineiros, resistência às mudanças por parte dos servidores. Mesmo que o controle interno na administração pública não viva em função da prestação de contas, ele oferece informações para que o controle externo seja desempenhado. Conclui-se que a importância do controle interno na administração pública se dá porque envolve aspectos relevantes para o gestor público e, sobretudo, para a sociedade em geral, como: 1. Salvaguardar os ativos públicos: a proteção dos ativos públicos e de informações contra roubos e perdas ocasionais, assim como o seu uso indiscriminado ou danos morais é de escopo do controle interno. A contabilidade, por possuir o registro de todos os bens, receitas, investimentos e despesas da organização pública, apresenta função relevante no que diz respeito ao controle para salvaguardar os ativos públicos. Assim, o controle interno deve observar que os 22 ativos registrados sejam comparados com os ativos existentes, em intervalos aceitáveis, e que se tomem medidas apropriadas caso haja alguma diferença. 2. Prevenção e detecção de fraude ou erro: as fraudes representam no contexto atual, uma barreira importante para a transparência da gestão pública e que afeta negativamente as atividades na organização. Embora o controle dos erros e em especial de fraudes ainda seja de difícil solução, o controle interno bem organizado é capaz de minimizar estes problemas, mediante a intervenção preventiva, ou posteriormente corretiva. 3. Precisão e integridade dos registros contábeis: nesse sentido, a organização precisa sustentar sistemas contábeis e de controles internos apropriados de maneira a garantir a fidedignidade de sua condição patrimonial, financeira e de resultados. A administração pública em seus padrões atuais ainda atravessa por transformações, onde há uma abolição do modelo burocrático, cujo foco da administração era somente exercer as atividades burocráticas, como as licitações e orçamentos. Nos dias de hoje, há uma mudança para o modelo gerencial, onde são cumpridas as regras legais burocráticas conferidas, e buscando consentir com maior agilidade a prestação de serviços a seus clientes Deste modo, a importância do controle interno bem estruturado para a administração pública vai muito além do cumprimento de uma norma legal, pois quando empregada de maneira certa pode acarretar conseqüências gerenciais para as tomadas de decisões, impedindo gastos desnecessários e fiscalizando a atuação dos gestores públicos. REFERÊNCIAS ALMEIDA PAULA, Maria Goreth Miranda. Auditoria interna: embasamento conceitual e tecnológico. São Paulo: Atlas, 1999. BEUREN, Ilse Maria. (Org.). Como elaborar trabalhos monográficos em contabilidade: teoria e prática. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2004. BOTELHO, Milton Mendes. Manual prático de controle interno na administração pública municipal. Curitiba: Juruá, 2007. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 8. ed. 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