GRUPO I – CLASSE I – 2ª Câmara

GRUPO I – CLASSE I – 2ª Câmara
TC 400.133/1995-4 (com 03 volumes e 03 apensos: TC 400.010/1994-1, TC
400.043/1995-5 e TC 010.793/1996-8)
Natureza: Recurso de Reconsideração
Entidade: Telecomunicações de Mato Grosso do Sul S/A (Telems)
Interessado: Carlos Eduardo Ferreira de Almeida (CPF nº 074.305.668-04, expresidente)
Advogado constituído nos autos: não há
Sumário: Recurso de reconsideração contra acórdão que julgou irregulares as contas
do responsável, em face de irregularidades identificadas na implantação dos denominados
Programas Comunitários de Telefonia. Não-apresentação de elementos bastantes para elidir
as falhas consignadas nos autos. Conhecimento. Não-provimento.
Tratam os autos da prestação de contas da Telecomunicações de Mato Grosso do Sul
S/A (Telems), relativa ao exercício de 1994.
Na Sessão de 04/07/2002, ao ter presente o feito, o Tribunal deliberou, por meio do
Acórdão nº 314/2002 – 2ª Câmara:
“8.1. julgar irregulares as contas dos Srs. Estevam Fregapani, Carlos Eduardo
Ferreira de Almeida, Antônio José Martins França, Joaquim Alves da Cruz Rios Júnior,
Wolney Arruda e Áureo Miranda; e
8.2. julgar regulares as contas dos demais responsáveis relacionados, dando-lhes
quitação.”
De acordo com o voto condutor desse decisum, as falhas que conduziram à
irregularidade das contas dos dirigentes indicados no item 8.1 foram:
- “transferência irregular das atividades de exploração dos serviços telefônicos de
exclusividade da União, através de autorizações da direção da Telems às empresas
Construtel – Telecomunicações e Eletricidade Ltda., Consil Engenharia Ltda. e Inepar –
Indústria e Construções S/A, visando à prestação de serviços técnicos e fornecimento de
equipamentos e materiais necessários à implantação de cerca de 40.000 (quarenta mil)
terminais telefônicos, por meio do Programa Comunitário de Telefonia (Procomte),
resultando na assinatura de inúmeros contratos dessas empreendedoras, sem os devidos
procedimentos licitatórios, com as comunidades do Estado de Mato Grosso do Sul,
contrariando o disposto no art. 21, inciso XI, da Constituição Federal e ainda o disposto
no art. 2º do Decreto-lei nº 2.300/86 e suas posteriores alterações”;
- “prejuízos à Telems na implantação de terminais telefônicos através do Procomte,
em face do não-recebimento de qualquer parcela relativa à comercialização dos terminais,
apesar de instalar todo o sistema de transmissão, de energia e, em vários casos, de infraestrutura (edificações), tendo as empreendedoras, autorizadas a executar sem licitação o
sistema de rede e de comutação dos equipamentos, ficado com o valor integral da aludida
receita de comercialização”; e
- ausência de “controles de registros de incorporação dos bens resultantes do
Programa de Planta Comunitária de Telefonia ao acervo patrimonial da Telems,
contrariando o art. 177 da Lei nº 6.404/76”.
Inconformado com a deliberação do Tribunal, o Sr. Carlos Eduardo Ferreira de
Almeida, ex-presidente da empresa, contra ela ofereceu o expediente de fls. 01/13 do vol. 2,
“com fundamento nos arts. 31 e 32, I e III, da Lei nº 8.443/92”. A propósito, a Serur, em
exame preliminar de admissibilidade, manifestou-se por seu conhecimento como recurso de
reconsideração.
As principais alegações aduzidas pelo interessado e a respectiva análise procedida
pela Unidade Técnica estão adiante sumariadas:
Argumento: “É injusta a punição imposta aos administradores da Telems por
pagamentos efetuados aos dirigentes da empresa acima do limite legal máximo de
remuneração, tendo em vista que referidas remunerações eram fixadas pela Assembléia
Geral de Acionistas, conforme prescrito no art. 52 do estatuto da sociedade, sem qualquer
interferência de seus administradores.”
Análise: Essa questão, conquanto abordada na fase de instrução do processo, “não
constituiu fundamento do julgamento pela irregularidade das contas do responsável, não
havendo, pois, sucumbência nesse caso particular. A instrução precedente à decisão
recorrida já havia admitido expressamente que, no que pertine à prestação de contas,
restava ‘apenas a irregularidade relacionada à implantação do programa Planta
Comunitária de Telefonia’”.
Argumento: A alegada transferência, a empresas particulares, de atividades de
exploração de serviços telefônicos, verificada no período, decorreu do simples
cumprimento – pela Telems – das diretrizes à época fixadas para o setor pela Telebrás,
“acionista majoritária e real gerenciadora da prestação de serviços públicos de telefonia
no País”. Tais diretrizes tinham por objetivo mitigar os efeitos das severas restrições então
impostas pelo Governo Federal às políticas de investimento das empresas estatais,
permitindo a ampliação da planta de telefonia instalada no País com recursos das próprias
comunidades interessadas. Nesse ponto, merece destaque a Diretriz DD 179, da Telebrás,
que, ao disciplinar o “programa complementar ao de expansão da empresa operadora”,
denominado Planta Comunitária de Telecomunicações (PCT), instituiu a figura do
empreendedor (“empresa, instituição, firma ou organização responsável pela implantação
do PCT”) e fixou como sua contrapartida a “comercialização dos acessos”. “Assim é que,
visando atender a demanda reprimida dos serviços públicos de telefonia no Estado de
Mato Grosso do Sul, e cumprindo as determinações da Telebrás prescritas para tanto,
foram implantados diversos ‘Programas Comunitários de Telefonia (Procomtes)’, com a
participação ativa das comunidades e dos empreendedores por elas selecionados conforme
prescrição legal, o que concorreu para um considerável incremento da planta instalada, e,
conseqüentemente, o atendimento de um maior número de usuários de tais serviços.”
Análise: A autorização para comercializar acessos não conferia ao empreendedor a
iniciativa da expansão dos serviços de telefonia. “O empreendedor deveria integrar o pólo
passivo da comercialização. A Portaria nº 610, de 19/08/94, editada pelo Ministro das
Comunicações, estabelecia, em seu subitem 3.1, que, no âmbito do PCT, a iniciativa para
implantação ou expansão da rede estava reservada à comunidade.” Foi precisamente a
transferência dessa iniciativa para empresas privadas que configurou ofensa ao monopólio
da União sobre a exploração dos serviços telefônicos.
Argumento: De acordo com o subitem 5.15 da Diretriz DD 179, a responsabilidade
pela adoção dos procedimentos licitatórios pertinentes, destinados à seleção do
empreendedor encarregado da execução do PCT, era do Poder Público e das comunidades
interessadas. À Telems cabia, única e exclusivamente, assistir os órgãos envolvidos quando
da realização de tais processos seletivos. Portanto, se alguma irregularidade houve na
seleção dos empreendedores, não pode ser imputada à concessionária ou aos seus
dirigentes.
Análise: “Haja vista os princípios da impessoalidade e da economicidade
informarem todos os atos da Administração Pública direta ou indireta, o procedimento
licitatório deve sempre ser observado. Sendo a obrigatoriedade de licitação regra geral,
não havia necessidade de estar expressamente prevista nos atos que orientaram a atuação
dos dirigentes da empresa, já que, embora devessem ser escolhidas pelas comunidades, era
a própria Telems que selecionava os empreendedores. Afora isso, verificou-se também que,
indiretamente, a Telems ampliou em até 200% a autorização inicial dada à empresa
Construtel para a implantação de terminais telefônicos, através do contrato de comodato
s/n de 19/12/94, assinado pelo recorrente (fls. 150/153 do TC 400.040/95-5)”.
Argumento: No que tange à suposta ausência de controle sobre a incorporação, ao
acervo patrimonial da Telems, dos bens resultantes do Programa Comunitário de Telefonia,
cumpre esclarecer que, em vários casos, pendências técnicas e administrativas –
identificadas durante a fase de ativação provisória dos equipamentos instalados – impediam
seu recebimento definitivo pela empresa (o que apenas poderia se consumar mediante
Escritura Pública de Doação). Assim, nessas hipóteses, os bens eram recebidos em
comodato, o que permitia sua exploração pela Telems (atendendo aos anseios das
comunidades interessadas e gerando receitas para a empresa) até a posterior transferência
definitiva, quando solucionadas as pendências.
Análise: “Trata-se de questão levantada contra ponto da decisão do Tribunal que
teve origem em ressalva dos auditores independentes (fl. 33 do vol. principal) sobre as
contas do exercício de 1994. O parecer dos auditores independentes remete às conclusões
da análise realizada sobre o exercício de 1993 (fl. 65 do vol. principal), na qual foi
apontada a não-conclusão dos ‘processos e trâmites burocráticos e técnicos destinados a
respaldar o reconhecimento contábil das plantas correspondentes ao Sistema de Telefonia
Celular Rural Fixa e ao Programa Comunitário de Telefonia – PCT, ambos ativados e,
conseqüentemente, gerando receitas’. (...) Segundo ficou constatado nos autos do TC
400.040/1995-6, objetivando regularizar a situação, estabeleceram-se procedimentos que
envolviam a assinatura de contratos de comodato com as empreendedoras do PCT. Ocorre
que tais contratos de comodato, na forma como vinham sendo firmados, foram
considerados ilegais e lesivos ao patrimônio público, vez que, indiretamente, transferiam
[a terceiros] as atividades de exploração de serviços telefônicos, à época de exclusividade
da União (fl. 13, letra ‘i’, e fl. 131, parágrafo 12, anexo I, vol. 1), resultando daí não
poderem ser considerados também no que pertine à regularização da pendência contábil
apontada no Acórdão recorrido.”
Conclusivamente, a Unidade Técnica, em pareceres uniformes, manifestou-se pelo
conhecimento do recurso, com fundamento nos arts. 32, I, e 33 da Lei nº 8.443/92, e pelo
seu não-provimento.
O Ministério Público anuiu às conclusões da Serur.
É o Relatório.
VOTO
O expediente recursal apresentado pelo Sr. Carlos Eduardo Ferreira de Almeida
preenche os requisitos de admissibilidade fixados nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei nº
8.443/92, podendo, pois, ser conhecido como recurso de reconsideração.
Preliminarmente ao exame das razões aduzidas pelo recorrente, cumpre esclarecer
que as ocorrências que motivaram, neste processo, a irregularidade de suas contas foram
tratadas, originalmente, no TC 400.040/95-6, referente a auditoria levada a efeito pela
Secex-MS. Tais ocorrências, naqueles autos, ensejaram a aplicação de multa a diversos
dirigentes da Companhia (Acórdão nº 112/99 – Plenário), penalidade ratificada,
posteriormente, quando da apreciação dos recursos contra ela apresentados (Acórdãos nºs
82/2000 e 64/2001, ambos do Plenário).
No tocante ao mérito, é importante salientar, de início, que os Programas
Comunitários de Telefonia (Procomtes), desenvolvidos no âmbito da Telems, tinham por
objetivo atender à demanda imprevista de serviço telefônico público, oriunda de
comunidades não incluídas nos planos regulares de expansão da empresa. A formatação dos
Programas, a princípio, inspirava-se no modelo adotado à época pelo Sistema Telebrás, o
qual admitia que as próprias comunidades interessadas se organizassem com a finalidade de
comprar os equipamentos necessários, providenciar sua instalação e construir a rede física
local de telefonia, rateando os custos entre os futuros usuários. Tais instalações, mais tarde,
eram doadas à respectiva companhia telefônica, que as interligava ao sistema brasileiro de
telecomunicações.
Ocorre que, na Telems, as ações implementadas com base nesse modelo não
guardavam conformidade com as normas que disciplinavam a matéria. Nesse sentido,
relatório produzido pela própria Telebrás consignou: “a filosofia evidenciada nas normas é
de que as Plantas Comunitárias devem ser uma exceção, isto é, o modelo só deve ser
utilizado ‘nos casos em que os prazos previstos para lançamento dos Planos de Expansão
correspondentes pela concessionária não atendem às necessidades específicas da
comunidade’, portanto, em casos excepcionais. Na Telems, a exceção virou regra. As
Plantas Comunitárias substituíram a ação indispensável da empresa no sentido de investir
na expansão de seus serviços” (fl. 40 do volume 3).
De fato, o conceito original de plantas comunitárias foi completamente distorcido
pelos dirigentes da Companhia, a ponto de a empresa abandonar os investimentos com
recursos próprios – ação, diga-se de passagem, inerente à sua missão institucional – para
utilizar tais programas em todas as suas expansões, inclusive na capital do Estado. Além
disso, essas plantas comunitárias, em regra, estavam sendo desenvolvidas por
empreendedores particulares (e não pela comunidade), os quais “vendiam” telefones aos
interessados, com a concordância expressa da Telems. Nesse particular, o aludido relatório
da Telebrás foi emblemático:
“A Capital do Estado, Campo Grande, em toda a sua extensão, está sendo atendida,
no momento, em sua expansão, por três projetos de ‘plantas comunitárias’, a saber,
respectivamente, pelas empresas Consil Engenharia Ltda., Inepar S.A. e Comunitel, que
anunciam na televisão e demais veículos de comunicação a oferta de serviços telefônicos.
A cidade de Campo Grande foi ‘loteada’ entre estas três empresas, uma ficando com
exclusividade para a área rural, e a parte urbana dividida entre as outras duas.
Dourados e Aquidauana, a segunda e a quarta maiores cidades do Estado, também
não têm, desenvolvidos pela Telems, planos de expansão. O atendimento ali também é
feito, pelo sistema de ‘planta comunitária’, pelas empresas Magnecom e Construtel.
As demais cidades do Estado estão entregues à empresa Construtel, conforme uma
ata de 21 de fevereiro de 1991, que instituiu um monopólio para esta entidade”.
Vê-se, pois, que não procede a alegação do ora recorrente no sentido de que apenas
deu cumprimento a orientações emanadas da Telebrás. De acordo com as normas da
holding, exceções ao monopólio da empresa apenas poderiam ser admitidas em
circunstâncias especialíssimas e desde que conduzidas diretamente pelos próprios
interessados, a saber, os usuários do sistema. A Telems, diferentemente, em que pese sua
condição de concessionária de serviço público, delegou a empresas privadas a realização de
atividades apenas a ela conferidas, submetendo a população à indevida intermediação de
particulares.
Por outro lado, também não é correto o argumento de que a adoção dos
procedimentos licitatórios cabíveis para a terceirização dos serviços seria de
responsabilidade exclusiva do Poder Público e das comunidades interessadas. A uma,
porque, como visto, a própria Telems tomava a iniciativa da terceirização e da seleção dos
empreendedores. A duas, porque, ainda que eventualmente a comunidade escolhesse as
empreiteiras, a Companhia estaria obrigada a zelar pela observância das normas de
licitação, consoante dispunham as diretrizes fixadas pelo Ministério das Comunicações e
pela Telebrás para o programa. A propósito, eis o conteúdo da Portaria MC nº 610, de
19/08/94, e da Diretriz Telebrás DD 179, de 05/07/94, ambas citadas pelo próprio
recorrente:
Portaria MC nº 610
“3.1 – Por iniciativa de uma comunidade, a implantação ou expansão de rede
telefônica necessária a seu atendimento poderá ser por ela realizada nos termos desta
Norma.
3.2 – A implantação da rede por iniciativa da comunidade deverá ser objeto de
formalização prévia entre esta e a Concessionária através de Contrato de Promessa de
Entroncamento e Absorção de Rede que incluirá os direitos e obrigações das partes”.
Diretriz Telebrás DD 179
“5.14 – Com base no anteprojeto elaborado pela empresa operadora, haverá seleção
do empreendedor responsável pela execução do Programa PCT mediante processo
licitatório.
5.15 – São habilitados a proceder à licitação a empresa operadora, o Poder Público
e a comunidade com representatividade, dentro da legislação vigente.
5.16 – O Poder Público e as comunidades serão assistidos pelas empresas
operadoras na execução dos processos licitatórios, que deverão buscar economia de
escala nas implantações, de forma a serem obtidos menores custos para os participantes.”
(Grifei.)
A clareza desses dispositivos dispensa mesmo a produção de comentários adicionais a
respeito.
Quanto ao mais, não foram apresentadas pelo ex-presidente, em sua peça recursal,
justificativas específicas para as duas outras falhas que macularam suas contas, quais
sejam:
i - ausência de participação da Telems nos resultados da comercialização de terminais
telefônicos, realizada no âmbito dos Procomtes, a despeito dos investimentos feitos pela
Companhia – em caráter complementar àqueles efetuados pelos empreendedores – na
implantação da infra-estrutura física dos respectivos sistemas;
ii - ausência de controle sobre a incorporação dos bens produzidos sob o pálio dos
Procomtes.
Sobre esse último ponto, cumpre ainda anotar que, diferentemente do que sugere o
recorrente, não se trata de censura ao recebimento provisório, pela Telems, por meio de
contratos de comodato, dos equipamentos instalados pelos empreendedores. Em verdade, a
irregularidade residiu, mais propriamente, no descontrole patrimonial sobre parte dos bens
integrados – pelos meios que fossem – ao sistema de telefonia operado pela concessionária,
a saber, aqueles produzidos no âmbito dos Procomtes.
Ante todo o exposto, acolho a proposta de encaminhamento propugnada nos
pareceres e VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto a este
Colegiado.
Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 17 de junho de 2003.
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 987/2003 TCU – 2ª Câmara
1. Processo nº TC 400.133/1995-4 (com 03 volumes e 03 apensos: TC 400.010/19941, TC 400.043/1995-5 e TC 010.793/1996-8)
2. Grupo I; Classe de Assunto: I – Recurso de Reconsideração
3. Interessado: Carlos Eduardo Ferreira de Almeida (CPF nº 074.305.668-04)
4. Entidade: Telecomunicações de Mato Grosso do Sul S/A (Telems)
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Adylson Motta
6. Representante do Ministério Público: Dr. Paulo Soares Bugarin
7. Unidades Técnicas: Secex-MS e Serur
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos de prestação de contas da Telecomunicações
de Mato Grosso do Sul S/A (Telems), relativa ao exercício de 1994, onde se examina
recurso de reconsideração interposto pelo Sr. Carlos Eduardo Ferreira de Almeida, expresidente da empresa, contra o Acórdão nº 314/2002 – 2ª Câmara;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 2ª
Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer do presente recurso de reconsideração, com fundamento nos arts. 32,
inciso I, e 33 da Lei nº 8.443/92, para, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação ao interessado.
10. Ata nº 22/2003 – 2ª Câmara
11. Data da Sessão: 17/6/2003 – Extraordinária
12. Especificação do quorum:
12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Guilherme Palmeira (Relator),
Ubiratan Aguiar e o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
ADYLSON MOTTA
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
Fui presente:
UBALDO ALVES CALDAS
Subprocurador-Geral