Programas de Transferência de Renda: Accountability e Controle

Programas de Transferência de Renda: Accountability e Controle
Social na América Latina e Caribe
Daniela Coutinho (Universitàt de Valencia -Espanha) [email protected]
Antonia Sarjado Moreno (Universitàt de Valencia -Espanha) [email protected]
Resumo:
Nas duas últimas décadas os programas de transferência de renda condicionada se mostraram o
principal instrumento de inovação política de proteção social nos países da América Latina e Caribe,
incluindo o Brasil. Estudos mostram que nos países onde foram implantados tais programas, houve
impacto não apenas sobre a redução da pobreza e da pobreza extrema, mas também sobre a redução da
desigualdade de distribuição de renda. As relações diretas e sem mediação dos Programas de
Transferência de Renda desfavorece o clientelismo políticos e de forma geral reduz os níveis de
compra de votos e coação, fortalecendo a ação pública em relação à eficiência e eficácia da
administração pública. Além disso, o desenho dos programas oferecem respostas à sociedade sobre a
efetividade da política social implantada, em um processo de accountability. Por outro lado, a mínima
intermediação de organizações civis altamente institucionalizadas torna difícil compreender ou medir
o abuso de poder e irregularidades coletivas engrossando a discussão em torno do caráter de controle
social desse tipo de Programa. Pensando nisso, esse artigo se ocupa em conceituar historicamente a
implantação de programas de transferência de renda condicionada na América Latina e Caribe,
enfocando a implantação no Brasil por meio de revisão bibliográfica.
Palavras chave: Programa de Transferência de Renda. Accountability. Controle Social.
Income Transference Programs: Accountability and Social Control in
Latin America and the Caribbean
Abstract
In the past two decades, conditioned income transference programs are the main political innovation
instrument of social care in Latin America countries and the Caribbean, Brazil included. Studies have
demonstrated that in countries where such programs were implemented, there was a great impact not
only in the downshift of poverty and extreme poverty, but also on dissemblance reduction of income
distribution. Direct relations and the absence of income transference programs mediation disfavors
political clientelism and, on a general manner reduces the levels of vote buying and coercion,
strengthening public action regarding the efficiency and efficacy of public administration.
Furthermore, the program’s design offers answers to society about the effectiveness of the social
politics implemented in an accountability process. On the other hand, minimal intermediation of
highly institutionalized civil organizations causes a difficulty to comprehend or measure power abuse
and collective irregularities, increasing the discussion around the social character control of those
kinds of programs. With that in mind, this article assigns to historically conceptualize the
implementation of conditioned income transference programs in Latin America and the Caribbean,
focusing the implementation in Brazil through bibliographical review.
Key-words: Income Transference Program. Accountability. Social Control.
1 Introdução
Na América Latina e Caribe, os programas de transferência de renda foram apresentados
como uma inovação, pelo fato de romperem com a tradição das cestas básicas e por
realizarem transferências monetárias sem o requisito de contribuição prévia, como no modelo
seguro social. Tais programas foram considerados singulares por estabelecer
corresponsabilidades com o objetivo de melhorar os níveis educacionais, impedir a evasão
escolar e o trabalho infantil e, ainda, melhorar os indicadores de saúde e nutrição. A ideia
central é que os programas asseguram o exercício, mesmo que temporário, de três direitos
básicos: educação, saúde e alimentação, como ocorrem no Brasil através do Programa Bolsa
Família (FONSECA; VIANA, 2007).
O principal foco dos programas de transferência de renda tem sido melhorar a accountability
no processo de prestação do serviço, por meio da descentralização de programas
governamentais. Dessa forma, com maior aproximação entre a população e os elaboradores de
políticas públicas, a assimetria de informação é reduzida, fazendo com que as necessidades
locais sejam atendidas de forma mais dinâmica. Por outro lado, esse modelo de gestão sujeita
os administradores públicos às pressões coletivas em relação à sua responsabilidade e atos
(OATES, 1972).
No Brasil, o Programa Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda com
condicionalidades, que beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza. O
Programa integra outros programas sociais do país, que objetivava assegurar o direito humano
à alimentação adequada e promover a segurança alimentar e nutricional, contribuindo para a
conquista da cidadania pela população mais vulnerável à fome. A revisão cadastral do Bolsa
Família evidenciou que em 2014 foram atendidas mais de 14 milhões de famílias em todo
território nacional, número muito superior ao atingido desde sua criação em 2003, quando o
número de famílias beneficiadas era de 3,6 milhões. Cabe salientar que em 2014, 436,2 mil
beneficiários informaram um aumento de renda, sendo que, desse total, 238,5 mil famílias
superaram o valor mensal de R$ 154 por pessoa, e, portanto, deixaram o programa o que
evidencia sua importância para redução da pobreza no país.
Nesse contexto, observa-se que os programas de transferência direta de renda colaboram para
uma transformação da sociedade, promovendo com isso, uma maior participação popular nas
decisões de Governo, dando espaço para o controle social. Este é entendido, conforme
Corbari (2004) como o controle que os cidadãos exercem de forma direta sobre as ações do
Estado, ou seja, o controle da sociedade sobre o Estado.
Ocorre que geralmente o conceito é entendido de forma parcial, de modo que na maioria das
vezes, as pessoas se inclinam a entender esse controle como um ato de verificação de falhas e
irregularidade, sendo que, deveria ser entendido como um instrumento de auxílio na busca da
organização governamental, ou seja, como um instrumento que garanta uma boa
administração e consequentemente leve à concretização dos objetivos estabelecidos
(CORBARI, 2004).
Nesse contexto, a renovação do controle burocrático por meio de programas de transferência
direta de renda, tem sido uma estratégia na América Latina e Caribe em detrimento aos
programas segmentados, que foram incapazes de defender o cidadão dos abusos de poder, da
corrupção, das condutas antiéticas e arbitrárias, garantindo com isso, que o governo
efetivamente trabalhe para o povo. Nesse contexto, o controle social não pode existir sem a
accountability, pois, para que haja a fiscalização por parte do cidadão é necessário
primeiramente que o cidadão se organize de forma consciente em torno de suas reivindicações
e o Estado forneça condições para que esse cidadão obtenha informações completas, claras e
relevantes à toda a população (CORBARI, 2004).
Para essa discussão esse artigo divide-se em três partes além desta introdução, onde a primeira
parte trata da contextualização de Accountability e Controle Social. A segunda parte do artigo
trata da implantação dos programas de distribuição de renda condicionados na América Latina
e Caribe da implantação do Programa Bolsa Família e de programas de distribuição de renda
antecessores ao Programa Bolsa Família no Brasil. Por fim, conclui-se que desde a
implantação do Programa Bolsa Família houve redução da pobreza, melhoria da saúde
materno-infantil e educação, com a redução da evasão escolar, bem como redução da
desigualdade social, rompendo com o longo ciclo de perpetuação da pobreza, que perdurou no
País por longas décadas.
Embora esses dados evidenciem a importância desse programa enquanto ação social. Esses
dados são quantitativos, e tem demonstrado que não são suficientes para avançar e/ou
solucionar a causa social, sendo necessário que o país evolua no conceito de accountability e
controle social enquanto valores universais.
2 Accountability e Controle Social
O termo accountability é de origem inglesa e não possui tradução exata para a língua
portuguesa. Remete ao conceito de responsabilização, considerando a responsabilidade do
governante de prestar contas de suas ações, apresentando o que faz, como faz, porque faz,
quanto gasta e o que irá fazer em seguida, sendo que, não se trata apenas de prestar contas em
termos quantitativos, mas, de auto-avaliação da obra feita e de prestar conhecimento e
justificativas de seus atos (GADELHA et al., 2013).
Para Loureiro e Abrúcio (2002) accountability é um processo institucionalizado de controle
político que deve se iniciar ainda no processo eleitoral e se estender pela participação de
cidadãos organizados (LOUREIRO; ABRÚCIO, 2003, p. 59). Nesse contexto, cabe uma
observação, a respeito do modelo de política gestada em países como o Brasil, onde alguns
grupos que gravitam a estrutura política têm poder sobre os tomadores de decisões. Esse
poder, muitas vezes é gestado ainda nos processos eleitorais, quando são formados lobbies,
geralmente de partidos políticos, associações profissionais e empresas privadas que passam a
fazer parte na tomada de decisão tornando prioritário ou urgente suas causas específicas. Do
mesmo modo, a articulação das empresas em relação à eleição de representantes legislativos e
seus lobbies para satisfazer a seus interesses.
Dessa forma, somente cidadãos capazes de discernir se as ações dos governantes estão de
acordo com os melhores interesses da sociedade, pode assegurar a eleição do candidato que
efetivamente represente o interesse dos cidadãos, sedo essencial uma visão moderna de
responsabilidade. Portanto, conforme bem assevera Di Pietro (1998, p. 131) “enquanto o
controle social não fizer parte da cultura do povo, ele não pode substituir os controles formais
hoje existentes”.
Gadelha et al. (2013) salientam que a presunção de maior accountability sob descentralização
tem sido questionada pois supõe-se que a democracia local funciona de maneira eficaz.
Entretanto, esse nível de educação e conscientização política entre os cidadãos pode ser irreal
para vários países pobres ou em desenvolvimento como o Brasil. Essa condição gera um
conflito distributivo, que segundo Ravallion (1984) é decorrente da heterogeneidade local, a
exemplo, do Brasil, onde algumas regiões possuem maior conscientização política que outras.
Dessa forma, é essencial compreender que o controle social não se faz a partir da abundância
de informações, mas principalmente da disponibilidade de informações suficientes, claras e
objetivas que promova a compreensão pelo cidadão que dela faz uso. Nesse contexto, o Brasil
tem avançado, aprimorando sua gestão em relação a qualidade dos gastos por meio dos órgãos
responsáveis como a Controladoria Geral da União e demais órgãos nos Estados e
Municípios.
O principal instrumento desenvolvido pelo país para assegurar o controle e transparência da
gestão governamental é a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e contingenciamento de
recursos orçamentários. Com isso, todos os poderes públicos em todas as esferas e níveis da
administração pública, estão obrigados a assegurar a participação popular. Portanto, cabe ao
cidadão e a sociedade o papel de fiscalizar e exigir mais atuação dos órgãos de controle a fim
de refletir a realidade e o exercício da accountability (SILVA; GOMES, 2011).
2 Programa de transferência de Renda na América Latina e no Caribe
O Programa Bolsa Família tem caráter intersetorial, pois os beneficiados devem satisfazer
condições nas áreas da educação, saúde e assistência social, exigindo articulação estreita entre
diferentes Ministérios, Secretarias de Estado e Secretarias municipais. O Programa registra
atualmente os maiores níveis de acompanhamento de condicionalidades da curta história das
transferências condicionadas de renda no Brasil, sendo possível visualizar e acompanhar de
perto as famílias que apresentam maior vulnerabilidade (IPEA, 2010).
O Programa Bolsa Família é efetivo na redução dos indicadores de pobreza e de desigualdade
de renda, além de não produzir incentivos inadequados sobre a oferta de trabalho. Outros
benefícios trazidos pelo programa Bolsa Família são o aumento da frequência e aprovação
escolar, elevação dos níveis de vacinação no período apropriado e melhora da saúde maternoinfantil, através da redução da desnutrição infantil e de melhor acompanhamento médico de
gestantes (IPEA, 2010).
No México, o Programa Oportunidades (PROGRESA) foi criado para enfrentar o déficit
gerado por anos de declínio econômico e pelo crescente empobrecimento da população.
Durante os anos 80 e meados dos anos 90, houve aumento da população pobre e a queda de
muitas famílias de classe média no abismo da pobreza. No ano 2000 o México apresentava
53,6% de sua população na linha da pobreza e 24,1% da população abaixo da linha de
pobreza alimentar, cuja renda não era suficiente para atender as necessidades alimentares.
Desde a década de 90, políticas e programas de combate à pobreza passaram a ter prioridades
no País, sendo alocados na área de Política Social (ROCHA, 2010, p. 137).
Em 1997, no México, o Programa de Educação, Saúde e Alimentação (Progresa), antecessor
do programa Oportunidades, foi concebido de maneira intersetorial, visando garantir o acesso
aos direitos à saúde, à educação básica e à alimentação adequada. O Oportunidades, como um
programa com corresponsabilidade, estabelece apoios monetários (para garantir alimentação e
educação), tendo como condicionalidades a frequência escolar das crianças e adolescentes e a
busca por serviços de saúde aos demais membros da família. O México ampliou o público
alvo do programa ao incorporar os idosos de 70 anos ou mais, que recebem o valor
equivalente a 25 dólares, devendo comparecer a oito visitas médicas programadas ao centro
de saúde (FONSECA; VIANA, 2007, p. 3).
No México, o programa começou atendendo as áreas rurais, extremamente pobres, e aos
poucos, se expandiu para áreas semiurbanas e urbanas. O foco era a acumulação de capital
humano, traduzindo-se pela necessidade de infraestrutura de saúde e educação para que o
programa pudesse ser iniciado em uma determinada localidade. Em 2004, o Programa
Oportunidades atingiu sua meta de 5 milhões de famílias beneficiárias. Em 2008 o Programa
voltou a crescer, alcançando 5,8 milhões de famílias beneficiárias. Em 2010, assim como o
Bolsa Família no Brasil, atende 25% da população do país (SOARES, 2010, p. 177).
Na Nicarágua há o Programa Mi Família, que pertence à Rede de Proteção Social, que como
os demais programas na América Latina, tem como objetivos melhorar a alimentação das
famílias em situação de extrema pobreza, reduzir o absenteísmo escolar e aumentar os
cuidados de saúde das crianças e adolescentes (SOARES, 2010, p. 182).
Na Colômbia, o programa Famílias em Ação é dirigido às famílias em situação de extrema
pobreza com crianças e adolescentes e apresenta semelhanças com o programa mexicano,
dentre elas a proteção à educação, saúde e alimentação. Assim como os demais, o Programa
Famílias em Ação é um programa de transferência monetária com co-responsabilidades. As
famílias devem manter em dia a carteira de vacinação de seus filhos, levar as crianças
menores de sete anos para os exames de controle do crescimento e desenvolvimento, além de
garantir que as crianças e adolescentes não faltem às aulas de forma injustificável
(FONSECA; VIANA, 2007, p. 4).
No Chile, após um ano e meio de debate, o projeto piloto Chile Solidário foi convertido em
Lei em 2004. Em 2002, o então Presidente Ricardo Lagos colocou como desafio de seu
governo a eliminação da indigência até o final de seu governo, que seria em 2005. Tal desafio
conduziu à criação do Sistema Chile Solidário e do programa Puente. O Programa é dirigido
às famílias em situação de indigência e conta com quatro componentes: apoio psicossocial;
apoio econômico mensal de proteção à família (cerca de 15 dólares nos primeiros seis meses,
11,5 dólares do 7º ao 12º mês e de 8 e 5 dólares no segundo ano); outros benefícios
monetários garantidos, como pensões por velhice, invalidez, deficiência mental, etc.; e acesso
preferencial aos programas de promoção social (FONSECA; VIANA, 2007, p. 4).
No Equador, em 2001, o governo tentou eliminar o subsídio universal ao gás e outorgar uma
transferência monetária às famílias que viviam em extrema pobreza por meio do programa
denominado Bônus de Solidariedade. O subsídio ao gás voltou a ser concedido, porém, o
Bônus foi mantido. Em 2002, foi instituído o Bônus de Desenvolvimento Humano, que paga
15 dólares mensais por família, sendo um programa de transferência monetária condicionada:
saúde para as famílias com crianças menores de 5 anos e gestantes; educação para crianças e
adolescentes entre 6 e 15 anos, com a condição de frequência escolar de 90% (FONSECA;
VIANA, 2007, p. 4).
Na República Dominicana foi lançado em 2005 o Programa Solidariedade, que visa combater
a fome (em torno de 17 dólares para alimentação), incentiva a frequência escolar (4,5 dólares
por criança e adolescente em idade escolar - entre 6 e 16 anos) e até quatro por família. Há
ainda o Programa República Dominicana com Nome e Sobrenome, que garante o acesso à
documentação civil. O Programa Solidariedade se dirige às famílias em situação de extrema
pobreza e tem similaridades com o Programa Renda Cidadã (Ingreso Ciudadano) do Uruguai,
que se iniciou em 2005 (FONSECA; VIANA, 2007, p. 4).
No Paraguai, o programa Tekoporã (bem estar em guarani) se dirige às famílias em situação
de extrema pobreza que residem nas zonas rurais e têm crianças e adolescentes. Lançado em
2005, o programa, que pertence à Rede de Proteção Social, opera com condicionalidades
vinculadas à saúde (calendário vacinal, acompanhamento de peso e altura das crianças e
acompanhamento de gestantes) e à educação (frequência escolar). Assim como o programa do
Chile, há os chamados Guias Familiares que fazem o acompanhamento das famílias
(FONSECA; VIANA, 2007, p. 4).
Na Argentina, o programa Jefes y Jefas del Hogar, lançado oficialmente em 2002, destinava–
se aos chefes de família sem emprego, com filhos de até 18 anos de idade ou incapacitados
(qualquer idade) ou, ainda com o chefe da família ou cônjuge grávida. O programa consistia
em um benefício monetário no valor de 50 dólares (150 pesos) com uma dupla condição:
crianças e adolescentes nas escolas; participação em atividades de melhorias nas comunidades
e que funcionassem como capacitação. O Ministério do Desenvolvimento Social e Meio
Ambiente era responsável pelo programa. Em fevereiro de 2006, foi anunciada a substituição
do Programa por três outros: Familias para la Inclusión Social, Seguro de Empleo y
Capacitación e Seguro de Desempleo. De maneira distinta do programa Jefes y Jefas del
Hogar, Familias para la Inclusión retira as contraprestações de trabalho e mantém os
compromissos com educação e saúde e já não é exclusivamente para os chefes de família
desempregados (FONSECA; VIANA, 2007, p. 4-5).
No Peru, o Programa Juntos, lançado em setembro de 2005, se dirige às famílias pobres com
crianças e adolescentes. As famílias recebem um valor fixo (30 dólares) como incentivo ao
cumprimento dos compromissos de participação em alguns programas das áreas de saúde
(vacinação, acompanhamento de peso e altura, acompanhamento pré–natal), nutrição
(complemento nutricional), educação (frequência escolar) e cidadania, incluindo palestras e
acesso facilitado à documentação civil (FONSECA; VIANA, 2007, p. 5).
Em El Salvador, começou em 2005 o Programa Oportunidades, como parte da estratégia
social para o período 2004–2009, que se dirige às famílias em situação de extrema pobreza e
com crianças e adolescentes (menores de 15 anos) ou com gestantes no momento do
cadastramento. O valor do benefício varia entre 15 e 20 dólares por família e o tempo máximo
de permanência é de três anos. As co-responsabilidades são: saúde (pré–natal, controle do
crescimento e desenvolvimento peso e altura, vacinação completa para os menores de cinco
anos); educação: matrícula e frequência escolar (crianças entre 5 e 15 anos) e capacitação
quando ofertada (FONSECA; VIANA, 2007, p. 5).
No Panamá, o programa Rede de Oportunidades começou em abril de 2006 e é como os
demais programas na América Latina e Caribe, transferindo renda condicionada à educação
(frequência escolar) e aos controles de saúde do grupo materno infantil (FONSECA E
VIANA, 2007, p. 5).
Estudos comparativos sobre o impacto dos programas de distribuição de renda com
condicionalidades constataram que em países onde esses programas adquiriram maior
importância, como Brasil, México, Chile e Uruguai, tais programas têm um impacto não só
sobre o alívio da pobreza, particularmente da pobreza extrema, mas também têm contribuído
para a redução da desigualdade de distribuição de renda, além do empoderamento das
mulheres, que administram o dinheiro transferido, pois é de titularidade delas as contas para
recebimento dos benefícios (SOARES, 2010, p. 183).
O Brasil tem um longo histórico de desigualdade, injustiça e exclusão: capitanias hereditárias,
sesmarias, latifúndio, Lei de Terras de 1850, escravidão, genocídio indígena, importação
subsidiada de trabalhadores europeus miseráveis, autoritarismo e ideologia antipopular e
racista das elites nacionais. Não havia preocupação com a democracia social, econômica ou
política, além de existir resistência ao reconhecimento de direitos individuais e coletivos
(GARCIA, 2003, p. 82).
Por este motivo há a necessidade de criação de políticas sociais compensatórias, com a
finalidade de redução das desigualdades e diminuição dos danos causados pelo capitalismo,
grande gerador de lacunas entre ricos e pobres. O Estado tem o papel de intermediar os
interesses das duas classes, buscando reduzir a pobreza e a desigualdade. As políticas sociais
visam atender aos direitos e necessidades universais estabelecidas constitucionalmente. Sobre
as políticas sociais:
Entende-se por Políticas Sociais a intervenção do Estado nas questões sociais
existentes, para compensar as distorções decorrentes do processo de
desenvolvimento capitalista, que discrimina e faz com que a distância entre ricos e
pobres seja cada vez maior. As famílias na sociedade capitalista não dispõem de
igualdade de condições sendo que os mais pobres tendem a reproduzir
continuamente o ciclo da pobreza: baixo nível educacional, má alimentação e saúde,
instabilidade no emprego e baixa renda. Ao desencadear políticas sociais, o Estado
procura equiparar as oportunidades entre pobres e ricos, diminuindo a distância entre
esses dois grupos e permitindo que as novas gerações quebrem o ciclo da pobreza
(IPC-UNDP, 2015).
No Brasil, o modelo de transferência de renda condicionada surge após a promulgação da
Constituição Federal de 1988, que implantou o conceito de seguridade social, consagrando
uma nova perspectiva de direitos, incorporada definitivamente a partir de 2003, com a criação
do Programa Bolsa Família (IPEA, 2010).
O Programa Bolsa Família foi criado em 20 de outubro de 2003 pela medida provisória nº
132, e posteriormente, transformado na Lei nº 10.836, de 09 de janeiro de 2004, e
regulamentado pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004. Atualmente é o principal
programa de transferência de renda do Governo Federal, constituindo-se num programa
estratégico no âmbito do Fome Zero, que por sua vez é uma proposta de política de segurança
alimentar, orientando-se pelos objetivos de combate à fome, à pobreza e às desigualdades por
meio de transferência de um benefício pecuniário, associado à garantia de acesso a alguns
direitos sociais básicos como saúde, educação, assistência social e segurança alimentar. O
Programa visa a promoção da inclusão social, contribuindo para a emancipação das famílias
beneficiárias, construindo meios e condições para que elas possam sair da situação de
vulnerabilidade (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À
FOME, 2013).
Sobre as experiências anteriores à implantação do Programa Bolsa Família,
O Programa Bolsa Família (PBF), criado em outubro de 2003, representa a
consolidação desse modelo de programa de transferência de renda no nível nacional.
As primeiras experiências foram desenvolvidas em 1995, no Distrito Federal, com o
Programa Bolsa Familiar para a Educação, e na prefeitura de Campinas, com o
Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima. O programa do Distrito Federal
se concentrava em transferências para crianças de famílias pobres, entre 7 e 14 anos,
e possuía um componente que previa cursos de capacitação profissional para os pais
e uma caderneta de poupança para as crianças beneficiárias que só poderia ser
sacada ao final do ensino médio. Além disso, era condicionado à frequência escolar.
O programa de Campinas protegia famílias em situação de extrema pobreza, com
crianças entre 0 e 14 anos. Além da corresponsabilidade de educação, também havia
a corresponsabilidade na área de saúde e atividades socioeducativas realizadas por
psicólogos e assistentes sociais em reuniões mensais com representantes das famílias
beneficiárias. É interessante notar que esses programas municipais tinham alguns
componentes que não foram incorporados ao Bolsa Família (e seus antecedentes de
escala nacional), mas que aparecem no Progresa – reuniões mensais com
beneficiários, as chamadas pláticas – e no Oportunidades – contas de poupança para
estimular o término da educação média superior (SOARES, 2010, p. 181).
O primeiro programa de transferência de renda condicionada colocado em prática pelo
Governo Federal brasileiro foi o Programa para a Erradicação do Trabalho Infantil (PETI),
criado em 1996. Originalmente foi implementado em poucos municípios brasileiros que
concentravam crianças em exposição a alto risco de trabalhar em atividades perigosas, como a
produção de carvão, pesca marinha artesanal e produção de sisal (SOARES, 2010, p. 182).
Os programas de transferência de renda condicionados ganharam importância no Brasil em
fevereiro de 2001, com a criação do Bolsa Escola sob a responsabilidade do Ministério da
Educação, que atendia famílias pobres, com renda per capita inferior a meio salário mínimo,
com crianças entre 6 e 15 anos de idade. Ainda em 2001 foram criados outros dois programas:
Bolsa Alimentação, vinculado ao Ministério da Saúde, para famílias pobres com crianças
entre 0 e 6 anos e/ou mulheres grávidas; e o Auxílio-Gás, benefício não condicional,
compensando o fim do subsídio ao gás de cozinha (SOARES, 2010, p. 182).
O Programa Bolsa Família difere bastante dos outros programas de transferência de renda
condicionados por não utilizar nenhuma aproximação de provas de meio (proxy means test)
para a seleção dos beneficiários. A focalização do Bolsa Família se dá a partir de cotas
calculadas através de mapas de pobreza do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE), baseado na habilidade dos gestores municipais e dos trabalhadores sociais em
localização das famílias pobres nos municípios. A elegibilidade para o cadastro no Programa
Bolsa Família é determinada pelo cálculo da renda per capita da família a partir de sua renda
autodeclarada (SOARES, 2010, p. 183).
O Programa Bolsa Família é pautado em três eixos principais: 1) transferência de renda,
promovendo o alívio imediato da pobreza; 2) condicionalidades, que reforçam o acesso a
direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social; e 3) programas
complementares, que têm por objetivo o desenvolvimento das famílias, para que os
beneficiários tenham condições de superar suas situações de vulnerabilidade (MINISTÉRIO
DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, 2013).
O Programa Bolsa Família se baseia no modelo de transferência de renda condicionada e é
motivo de controvérsia entre os atores que discutem a proteção social no Brasil. Tal modelo
de intervenção teve origem nos anos 1990, sendo implantado em diversos países da América
Latina e Caribe. Entretanto, tais os programas apresentam peculiaridades, dependendo de cada
contexto nacional (IPEA, 2010).
O Programa Bolsa Família foi criado para atender grupos mais vulneráveis da população, que
encontravam grande dificuldade de acesso aos serviços e benefícios sociais de que
necessitam. A principal finalidade do Programa seria desenvolver uma estratégia que
facilitasse o acesso das famílias mais pobres aos serviços e benefícios oferecidos pelo Estado
nas áreas da saúde, educação, habitação e distribuição de renda. Deste modo, o Bolsa Família
imputou condicionalidades para que fossem cumpridas atribuindo ao poder público a
responsabilidade de provedor do acesso à saúde e à educação (MINISTÉRIO DO
DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, 2013).
Em relação à importância do Programa Bolsa Família na redução da desigualdade e na
interrupção do ciclo de pobreza,
A baixa escolaridade é o principal empecilho para que ocorra menor disparidade
entre ricos e pobres, e o que chama a atenção é que esta pobreza é transmitida de pai
para filho, ocorrendo um ciclo de geração em geração. Isso quer dizer que os filhos
de pais pobres têm mais chances de serem pobres, e quando crescerem e tiverem
seus filhos, eles terão grandes chances de serem pobres também. Deve ocorrer um
rompimento neste ciclo, por isso a Educação e a Saúde vêm como condicionalidade
na constituição do Programa Bolsa Família, partindo do princípio de que quem tem
mais anos de estudos ganham as melhores rendas e tem acesso a melhor saúde
(MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME,
2013).
Em relação à efetividade do Programa Bolsa Família no combate à pobreza, o Programa é
mais efetivo que o aumento do salário mínimo, conforme sugerem Costa e Salvato, 2008:
Comparando os benefícios do BF com os do aumento do salário mínimo (SM), para
que o programa gerasse impacto equivalente ao observado pelo aumento de 10% no
SM seria necessário elevar os gastos do primeiro em 52%, aumentando os gastos
governamentais em R$ 2,3 bilhões, sendo que o custo desta expansão é “40% do que
seria necessário para financiar um aumento de 10% no SM, portanto o Bolsa Família
é um instrumento 2.5 vezes mais efetivo que o SM no combate à pobreza” (COSTA;
SALVATO, 2008, p. 3-4).
Em relação à redução da desigualdade, o Bolsa Família também é mais efetivo que o salário
mínimo, conforme elucidam Costa e Salvato, 2008:
Para o caso da extrema pobreza, a efetividade do Bolsa Família quando comparado
ao SM é ainda maior: o programa mostra-se seis vezes mais efetivo que o SM. Já
com relação à desigualdade, seria suficiente aumentar as transferências em 80% para
chegar ao mesmo resultado do SM, o que equivale a um gasto de R$ 3,5 bilhões
anuais; logo, percebe-se que o Bolsa Família é 2,5 vezes mais efetivo do que o SM
na redução da desigualdade. Ao mudar a medida de desigualdade do índice de Gini
para a razão entre os 20% mais e os 20% mais pobres, percebe-se que a eficácia do
Bolsa Família aumenta: este mostra-se 5 vezes mais efetivo que o SM (COSTA;
SALVATO, 2008, p. 3-4)
Apontado pelo Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento
do Milênio como importante articulador para reduzir as desigualdades em diversas áreas
como saúde, educação, combate à fome e desenvolvimento social, o Programa Bolsa Família
ainda reduz as desigualdades de forma desigual, à medida em o gênero, a raça, a etnia e o
local do nascimento de uma criança no Brasil ainda determinam suas oportunidades futuras
(IPEA, 2010).
Há críticas e elogios em relação ao Programa Bolsa Família. Barros et al. (2011) questiona se
intervenções prolongadas para alívio da pobreza são efetivas, enquanto Falcão (2010),
defende tais intervenções, que reforçam o acesso aos direitos sociais da população carente e
rompem com o ciclo de transmissão da pobreza. Segundo estudo realizado por técnicos do
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, os recursos absorvidos pelos programas sociais de
transferência de renda e com a previdência social são os principais responsáveis pelo
crescimento dos gastos públicos nos últimos anos, aumentando o endividamento do Estado.
Muitos críticos reconhecem a importância dos efeitos positivos do Programa para a melhoria
da vida das famílias mais pobres, entretanto, acreditam que o Programa é insuficiente para
alterar o quadro de desigualdade social no País (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO
SOCIAL E COMBATE À FOME, 2011).
O alcance do programa não se restringe, contudo, às famílias que recebem esse recurso. Toda
a economia é beneficiada porque a renda proveniente do Programa Bolsa Família se
multiplica no circuito do consumo. Dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
(IPEA), 2010 apontam que cada R$ 1 investido no programa aumenta o PIB em 1,44.
Apesar de o Programa Bolsa Família ser o principal programa de distribuição de renda
condicionado no País, muitos desafios precisam ser enfrentados, dentre eles: 1) o critério de
inclusão precisa permitir a ultrapassagem para o atendimento de famílias pobres e não apenas
indigentes, fato que vem ocorrendo timidamente; 2) o benefício precisa ser elevado para um
patamar de pelo menos um salário mínimo; 3) a transferência monetária precisa ser mais
articulada ao acesso a serviços sociais básicos e a políticas e programas sociais estruturantes;
4) os Programas de Transferência de Renda, como outros programas sociais, precisam,
sobretudo, ser articulados a uma Política Econômica que seja capaz de distribuir a renda e a
riqueza socialmente produzida, gerar emprego e renda para a população que tenha condições
de se autonomizar (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2010); 5) é
necessário um maior controle social, com a finalidade de evitar fraudes e corrupção em
relação ao acesso ao Programa, de forma que as famílias realmente necessitadas sejam
beneficiadas (COUTINHO, 2012).
3 Considerações Finais
O Brasil possui um longo histórico de desigualdade social e pobreza. Com a finalidade de
redução deste quadro, o Estado lançou mão de um importante programa de distribuição de
renda com condicionalidades: o Programa Bolsa Família. Ao longo de seus onze anos de
implantação, o programa vem se mostrando como um importante instrumento de redução da
desigualdade social e pobreza, ao oferecer oportunidade de acesso a importantes direitos
garantidos socialmente, como saúde, educação e renda.
Assim como em muitos países da América Latina, que utilizam programas de distribuição de
renda condicionadas, o Bolsa Família busca romper com a perpetuação do ciclo de pobreza,
comum às classes menos favorecidas que não têm igualdade de oportunidades. Desde a
implantação do Programa, é possível observar redução da pobreza, melhoria da saúde
materno-infantil e na educação, com a redução da evasão escolar, bem como redução das
desigualdades sociais.
Embora o país tenha avançado no conceito de controle social e accountability, ainda se faz
necessário aprimorar a gestão e a qualidade dos gastos assim como os sistemas de controle
sendo essencial aprimorar instrumentos que favoreçam a accountability entre o processo
eleitoral e as realizações do mandato, de modo a submeter os parlamentares à cobrança e
responsabilização pelos eleitores.
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