reflexões sobre a intersetorialidade como estratégia de - cress-mg

1
REFLEXÕES SOBRE A INTERSETORIALIDADE COMO ESTRATÉGIA DE GESTÃO SOCIAL
Narjara Incalado Garajau1
RESUMO
A intersetorialidade se anuncia como uma das formas de operacionalização da gestão social
viável que se apoia em uma articulação possível entre os diversos atores sociais (gestores,
técnicos e usuários). O presente artigo discute esta temática apoiada na compreensão que, a
estratégia intersetorial, com a efetivação de trabalhos simultâneos para obtenção de
resultados integrados, nos remete ao trabalho em rede, com a interconexão dos atores
envolvidos visando assim intervenção propositiva frente aos complexos problemas sociais
contemporâneos. O Serviço enquanto categorial profissional tende a ser um agente a contribuir
neste processo de discussão da gestão social, assim como da intersetorialidade, compactuando que a
intervenção no âmbito das políticas sociais e/ou públicas.
Palavras-chave: Gestão Social. Intersetorialidade. Serviço Social
1
Graduada em Serviço Social pela PUC Minas Gerais (2004), Especialista em Gestão Pública pela FACISA
(2006), Mestre em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local, pelo Centro Universitário UNA (2013).
Professora do curso de graduação em Serviço Social do Centro Universitário UNA-BH. Assistente Social da
Fundação Universitária Mendes Pimentel – Assistência Estudantil da UFMG.
2
1 IMPLICAÇÕES DA GESTÃO SOCIAL
A análise desta temática é uma construção recente, e poderá introduzir na sociedade
brasileira uma nova ótica de intervenção para o social, apontando que o processo de
administrar deve incorporar as demandas e as necessidades dos cidadãos e, principalmente,
a sua participação. Na contemporaneidade, esta estratégia se constitui como uma tendência
para a gestão contemporânea e encontra-se, ainda, em construção, sendo alvo de diversas
interpretações.
As mudanças na estratégia de gestão pública tornam-se pré-requisito para o
desenvolvimento, pois propor resolutividade para o enfrentamento das expressões da
questão social é um desafio para as políticas sociais. A gestão social traz consigo abordagens
e incorpora algumas estratégias, como a descentralização, a participação, o controle social e
a intersetorialidade. Neste item, serão apresentados conceitos e argumentos a respeito da
intersetorialidade.
Quanto a gestão social, na perspectiva de Carvalho (1999), Silva (2010), Maia (2005)
a gestão social se opõe à gestão tradicional pelo processo dialógico, pela participação social,
que contempla esta maneira de administrar. O conceito, ora incorporado na análise da
gestão social, se fundamenta com a descrição de Maia (2005):
[...] um conjunto de processos sociais com potencial viabilizador do
desenvolvimento societário emancipatório e transformador. É fundada nos valores,
práticas e formação da democracia e da cidadania, em vista do enfrentamento às
expressões da questão social, da garantia dos direitos humanos universais e da
afirmação dos interesses e espaços públicos como padrões de uma nova civilidade
(MAIA, 2005, p. 78 ).
Esta estratégia de gestão social inclui processos sociais com potencial para o
desenvolvimento societário emancipatório e transformador, com vistas ao enfrentamento
das expressões da questão social como a desigualdade social e o grande contingente
populacional que se encontra em situação de vulnerabilidade social no Brasil. A práxis da
gestão social se concretiza a partir de processos que compreendem a ordem individual e
coletiva, implicando em repercussões possíveis de instituir um novo projeto societário.
Deste modo, tem-se na intersetorialidade uma ferramenta de operacionalização deste
modelo de gestão.
3
2 REFLEXÕES SOBRE A INTERSETORIALIDADE NO CONTEXTO DA GESTÃO SOCIAL
Buscando fundamentar em parâmetros das ciências sociais, fazemos aqui uma
comparação da concepção de intersetorialidade com a interdisciplinaridade. O enfoque
interdisciplinar
estabelece
uma
estratégia
para
aplicar
este
pensamento
na
operacionalização da gestão social, que requer envolvimento do ser social, participação,
diálogo, comunicação, transparência, dentre outros elementos. O que se pretende, a partir
desta discussão preliminar, é ressaltar os fundamentos e romper com a visão setorializada,
fragmentada, hierarquizada, oriunda de concepções de gestão tradicionais. Para Inojosa
(2001), a interdisciplinaridade, no campo das políticas públicas, será denominada de
intersetorialidade, que é “a articulação de saberes e experiências com vistas ao
planejamento, para a realização e avaliação de políticas, programas e projetos, com o
objetivo de alcançar resultados sinérgicos em situações complexas” (INOJOSA, 2011, p. 105).
Articular saberes requer uma “readequação” dos serviços ofertados pela gestão
pública, além de uma readequação na caracterização e envolvimento dos sujeitos no
processo de operacionalização das atividades de gestão. Percebe-se que a estrutura posta
nos modelos tradicionais, os planos e as ações, perpassam por uma padronização pautada
em decisões e definições das necessidades coletivas formuladas a partir da perceptiva de
técnicos e especialistas. Incluir a intersetorialidade como eixo de operacionalização da
gestão social no campo das políticas públicas é um desafio, pois historicamente a
administração pública não foi organizada por esta referência.
Referenciar a interdisciplinaridade no bojo da política pública não significa acabar
com as estruturas setorializadas, e sim obter meios para articulá-las em busca de resultados
sinérgicos, visando à integração dos componentes específicos para a construção de um
conhecimento comum. Portanto, mantém-se a especificidade de cada setor com o objetivo
de torná-los interativos e articulados entre si na busca de resolutividade para problemas
complexos na ordem social.
A interdisciplinaridade e a intersetorialidade são, também, características
importantes dos programas de apoio sócio-familiar, que devem articular diferentes
políticas sociais básicas – em especial a saúde, a assistência social e a educação – e
4
2
manter estreita parceria com o SGD, sem prejuízo do envolvimento de políticas
como habitação, trabalho, esporte, lazer e cultura, dentre outras (BRASIL, 2006, p.
39)
Para Burlandy (2004) a intersetorialidade compõe os diferentes setores que
constroem, de forma conjunta e pactuada, um projeto integrado destinado a alcançar
objetivos mais amplos. Esse planejamento inclui a identificação de determinantes,
envolvimento dos sujeitos implicados no processo e a formulação de intervenções
estratégicas que transcendam as ações setoriais e impactuem diferentes dimensões do
problema em um processo técnico e político.
A composição de um trabalho de maneira transversal exige, de acordo com Bronzo
(2007), recursos estruturados em torno de dois eixos: o primeiro refere-se ao conhecimento,
à capacidade de análise e formulação de estratégias; o segundo, à capacidade relacional, à
integração das políticas e programas setoriais, aos setores do governo, da sociedade civil e
do mercado, destacando-se como um novo arranjo institucional e organizacional necessário,
principalmente em programas de âmbito municipal, devido à proximidade com o público a
ser assistido e à necessidade de se obter informações quanto às demandas dos cidadãos. “A
gestão transversal permite conferir uma visibilidade horizontal à organização sem que se
perca a qualidade técnica e a especialização” (BRONZO, 2007, p. 15).
Desde modo, o trabalho intersetorial supõe não apenas o diálogo ou o trabalho
simultâneo entre os atores envolvidos, e sim a busca por resultados integrados (INOJOSA,
2001, grifo nosso), dando ênfase a uma nova estratégia de gestão da administração pública.
Nesse aspecto, a relação entre a participação, a descentralização, o controle social, e a
própria intersetorialidade, têm possibilidades de efetivação:
A qualidade de vida demanda uma visão integrada dos problemas sociais. A gestão
intersetorial surge como uma nova possibilidade para resolver esses problemas que
incidem sobre uma população que ocupa determinado território. Essa é uma
perspectiva importante porque aponta uma visão integrada dos problemas sociais
e de suas soluções. Com isso busca-se otimizar os recursos escassos procurando
soluções integradas, pois a complexidade da realidade social exige um olhar que
não se esgota no âmbito de uma única política social (JUNQUEIRA, 1999, p. 27).
A partir desta lógica de gestão voltada para o social, a gestão tradicional perderia
espaço e a atuação do governo passaria a ter como referência a transformação da
2
Sistema de Garantia de Direitos.
5
sociedade. A intersetorialidade apresenta-se como uma perspectiva inovadora na política
pública para a condução e operacionalização dos serviços ofertados, e para a reorganização
da gestão, viabilizando uma nova relação entre o munícipe e os gestores, considerando-se as
peculiaridades locais e o envolvimento dos seres sociais que compõem as tramas dessas
relações, trazendo sua singularidade e subjetividade, implicados como sujeitos no processo
de gestão. E a partir da efetivação dos processos sociais, podemos almejar a condução de
um novo projeto societário.
Intrínsecos ao campo da intersetorialidade há princípios básicos, a se destacar: senso
de
responsabilidade,
de
compartilhamento,
parceria,
envolvimento,
articulação,
cooperativismo, interface, conexão, participação, diálogo, trabalho em rede, integração,
dentre outros. Esta envolve ações integradas de distintos setores no atendimento à
população cujas necessidades são pensadas a partir de sua realidade concreta, de modo a
colocar em pauta as peculiaridades de suas condições de vida (INOJOSA; JUNQUEIRA;
KOMATSU, 1997; REDE UNIDA, 2000).
A intenção é investir no caráter democrático para a construção da intersetorialidade,
que não pode ser compreendida como uma estratégia automática, natural nem espontânea
nas políticas públicas. Implementar estratégias de ação intersetorial requer um amplo
esforço pessoal e das diversas áreas para atuar de forma integrada, no intuito de consolidar
um novo modo de direcionar ações para a resolução das expressões da questão social.
A estratégia intersetorial, com a efetivação de trabalhos simultâneos para obtenção
de resultados integrados, remete-nos ao trabalho em rede, com a interconexão dos atores
envolvidos.
Uma vez perfazendo a ação intersetorial, as redes de base local e/ou regional,
reclamam por valorização e qualificação na interconexão de agentes, serviços,
organizações governamentais e não governamentais, movimentos sociais e
comunidades. Intervir em rede, na atualidade, requer que se estabeleçam, entre as
diversas instituições de defesa de direitos e prestadoras de serviços, vínculos
horizontais de interdependência e de complementaridade (COMERLATT, 2007, p.
269).
Pertinente é destacar que, neste contexto, as redes não consistem em pontos de
contato somente, mas em conexões possíveis a partir das demandas apresentadas,
considerando sua interdependência e complementaridade. Esta análise aponta para uma
visão integrada dos problemas sociais e a necessidade de articulação para suas soluções. A
6
este respeito, considera-se que não basta encaminhar, orientar, direcionar para a rede de
serviços, é necessário conhecê-la para desenvolver um planejamento possível de ações entre
os diversos setores. Esta abordagem nos leva a perceber o trabalho em rede como
fundamental para a efetivação da intersetorialidade.
Contudo não basta argumentar que o trabalho em rede é a base, deve-se
compreender como é a dinamicidade deste processo. A rede pode ser compreendida como o
resultado do processo de agregação de várias organizações e entidades em torno de um
interesse em comum. A sistematização a seguir permite compreender as etapas para a
concretização da intersetorialidade via trabalho em rede.
Devido à amplitude de ações compreendidas em cada etapa, será adotado, para cada
uma, o termo “dimensão”, ou seja, concretizando as ações das três primeiras dimensões
tem-se a possibilidade de operacionalizar a intersetorialidade.
Este é um conceito que necessita ser sistematizado, para que, didaticamente,
possamos expressar as dimensões que englobam sua execução, que envolve em sua
estratégia de operacionalização, dinamicidade no processo, relação dialética, envolvimento.
A partir de uma perspectiva de envolvimento e participação, podendo ser aplicada em vários
âmbitos e setores das políticas públicas. A seguir, apresentar-se-á, o que se convencionou
analisar como dimensões da intersetorialidade, no proposito de sua efetivação.
7
FIGURA 01: Dimensões da intersetorialidade
Fonte: GARAJAU, 2013.
A opção foi por desmembrar as implicações da intersetorialidade, que nos remete a
análise da rede como precursora da efetivação deste processo. Ressalta-se que, a
aplicabilidade da intersetorialidade tende a ter uma dinâmica própria de acordo com o perfil
dos atores e das situações que serão efetivadas. Porém, perpassar por estas três dimensões
faz-se crucial para o desenvolvimento intersetorial.
Conforme apresentamos, a intersetorialidade necessita de diálogo, envolvimento,
interface, conexão, participação, e isso supõe articulação em rede. Uma estratégia
primordial dá-se por meio do diagnóstico ou mapeamento da rede por permitir que se
desenvolva o conhecimento transversal dos possíveis envolvidos no processo para a
implementação da intersetorialidade. Esta etapa compõe a primeira dimensão de uma
possível articulação intersetorial. Ou seja, é um nível básico de funcionamento com
8
indicações das referências e contra referências que servem de base para um possível
planejamento integrado e articulado. Este nível de articulação permite o conhecimento dos
envolvidos, a proximidade com os seres sociais que pactuam do mesmo processo social para
que possam contribuir na resolução da questão posta para intervenção.
Na segunda dimensão, a partir do conhecimento desenvolvido na primeira, deve se
estabelecer contatos e estreitar relações visando buscar suporte para projetar ações
comuns; definir possibilidades de intervenções, dialogar, pactuar funções e diretrizes. Tratase de construir estratégias para eventuais ações comuns de acordo com a demanda
expressa.
Na terceira dimensão, a objetividade na execução deve se fazer presente, posto que,
traçadas as duas dimensões anteriores (o mapeamento e a articulação), é possível executar
e planejar o papel de cada um dos envolvidos e gerar decisões coletivas, planejamento
integrados e atividades continuadas com os atores envolvidos no desenvolvimento da ação
em si, na busca da efetivação de ações integradas.
Para a efetivação desta estratégia de ação, é pertinente obter conhecimentos e
informações quanto à rede de serviços disponíveis (podendo ser serviços públicos, não
governamentais, oriundos de associações, movimentos sociais, e até mesmo o mercado). O
conhecimento da rede é apontado como um dos primeiros princípios para se efetivar a
intersetorialidade, pois por meio de um diagnóstico é possível delimitar quem são os
envolvidos na busca de soluções integradas.
Podemos considerar a intersetorialidade como um modelo de gestão de políticas
públicas que se baseia basicamente na contratualização de relações entre
diferentes setores, onde responsabilidades, metas e recursos são compartilhados,
compatibilizando uma relação de respeito à autonomia de cada setor, mas também
de interdependência (SANTOS, 2011, p. 26).
Ressalta-se que, de acordo com o território, com a implicação dos sujeitos
envolvidos, a intersetorialidade pode ser efetivada de maneira diferenciada, ou seja, com
critérios de funcionalidade inclusivos ou amplos.
Um modelo ideal de intersetorialidade indica a probabilidade de os fatores que
aumentam ou diminuem as possibilidades de uma gestão ser mais ou menos cooperativa, e
mais ou menos inclusiva. Os mecanismos delimitados para análise foram a inclusividade e a
integração.
9
Definido estes aspectos, torna-se relevante percebermos que a gestão intersetorial
pode ter operacionalização diferenciada de acordo com a relação entre as ações que
compõe estes dois eixos, podendo ser uma gestão fechada, plena, inclusiva, ou seja, o que
irá então defini-la é a efetividade de ações desenvolvidas. A materialização de ações
intersetoriais, com envolvimento da rede de serviços, atores responsáveis, se concretiza
seguindo alguns itens que são fundamentais, a sistematização de Afonso et al. (2011) aponta
os sete indicadores para a efetivação, conforme figura a seguir:
FIGURA 2 - Pensando a construção da rede.
Fonte: Afonso et al., 2011.
Intervir em um processo que está historicamente posto na dinâmica da
administração pública brasileira é desafiador. Requer conhecimento das demandas e dos
sujeitos envolvidos. Busca-se, nesse processo, a emancipação do sujeito que, por
circunstâncias diversas, necessita ter seus direitos garantidos. Para o enfrentamento de
problemas complexos, como é o caso da insegurança alimentar e do fenômeno da fome, a
intersetorialidade se anuncia como estratégia de gestão viável. Deve se apoiar na articulação
possível, dentro da especificidade de cada contexto social e histórico, entre os diversos
10
atores sociais (gestores, técnicos e beneficiados), promovendo o desenvolvimento local por
meio do trabalho seguindo as dimensões da execução das atividades em rede.
CONSIDERAÇÕES
Identifica-se a necessidade da reconfiguração da gestão na esfera pública, incluindo a
avaliação das formas de organização e de regulação dos serviços prestados, caracterizando
um novo relacionamento entre o governo, a sociedade civil e o mercado, focalizando o
desenvolvimento social. A intersetorialidade surge como princípio e estratégia de gestão
adequada às políticas públicas de promoção e defesa de direitos. Entretanto, a efetiva
implementação da intersetorialidade como estratégia de gestão depende ainda de muitos
fatores, cuja análise é um hoje desafio.
O Serviço Social enquanto categorial profissional e o compromisso com o projeto
societário transformador tende a ser um agente a contribuir neste processo de discussão da
gestão social, assim como da intersetorialidade, compactuando que a intervenção no âmbito
das políticas públicas devem ser efetivadas por diversos atores que compõe a trama social.
Por tudo o que foi discutido neste artigo, pode-se compreender que o interesse está
não apenas em saber se há uma ação suficientemente ampla e eficiente para a condução da
gestão social, mas também, para ampliar o horizonte e avançar na defesa dos direitos de
cidadania. Como lembra Cunha (2011), as políticas públicas no estado capitalista sofrem a
contradição de propor soluções para problemas estruturais que, por sua vez, as engendram,
em um ciclo vicioso de interesses do capital. Entretanto, como também afirma Cunha (2011),
é necessário abrir caminho através dessas contradições, pensando nas conquistas que
envolvem os direitos dos seres humanos como sujeitos sociais.
11
REFERÊNCIAS
AFONSO, M.L.M. A importância da escola para a construção de uma cultura de promoção e
defesa dos Direitos Humanos. In: DESLANDES, K; LOURENÇO, E. Por uma cultura dos Direitos
Humanos na escola: princípios, meios e fins. Belo Horizonte; Fino Traço, 2011.
BOURGUIGNON, Jussara. Concepção de rede intersetorial 2001. Disponivel em:
<http://www.uepg.br/nupes/intersetor.htm>. Acesso em 07 mar. 2013.
BRASIL. Presidência da República. Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Conselho
Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente. Plano Nacional de Promoção, Proteção e
Defesa do Direito de Crianças e addolescentes à Convivência Familiar e
Comunitária/Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Brasília: Conanda, 2006.p. 130.
BRONZO, C. Programas de proteção social e superação da pobreza: concepções e estratégias
de intervenção. Tese (Doutorado) – Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte,
2005.
BRONZO, Carla. Vulnerabilidade, empoderamento e metodologias centradas na família:
conexões
e
uma
experiência
para
reflexão.
.
Disponivel
em:
<http://www.gestaodeconcurso.com.br/site/cache/056ef1ec-cbe3-45c7-952fa6352747775c/metodologia%20familia%20Carla%20Bronzo%2025%2008%2009.pdf>.
Acesso em 07 jan. 2012.
BRONZO, Carla, COSTA, Bruno L. D. Gestão Social: o que há de novo? Belo
Horizonte:Fundação João Pinheiro, 2004.2v.
BURLANDY, Luciene. Segurança alimentar e nutricional: intersetorialidade e as ações de
nutrição.
2004.
Disponivel
em:
<
http://www.unimep.br/phpg/editora/revistaspdf/saude13art01.pdf>. Acesso em 07 jan.
2012.
CARVALHO, Maria do Carmo Brant. Alguns apontamentos para o debate. In: RICO, Elizabeth
de Melo; RAICHELIS, Raquel (Org). Gestão Social: uma questão para o debate. São Paulo:
Educ/IEE/PUCSP, 1999, p. 19-29.
COMERLATT, Dunia et al. Gestão de políticas públicas e intersetorialidade: diálogo e
construções essenciais para os conselhos municipais. In. Rev. Katál. Florianópolis: v. 10. n. 2.
p. 265-271, 2007.
GARAJAU, Narjara. Articulação Intersetorial: uma estratégia de gestão para o Programa
Cozinha Comunitária [Dissertação de Mestrado]. Belo Horizonte; 2013.
INOJOSA, Rose. Sinergia em políticas e serviços públicos: desenvolvimento social com
intersetorialidade. In: Cadernos Fundap, n. 22, p.102-110, 2011.
12
JUNQUEIRA L. A. P. Descentralização, intersetorialidade e rede como estratégias de gestão
da cidade. In: Revista FEA-PUC-SP, São Paulo, v. 1, p. 57-72, nov. 1999.
MAIA, Marilene. Gestão Social: reconhecendo e construindo referências. In: Revista Virtual
Textos & Contextos, n 4, dez. 2005.