ASSEGURAR O BEM-ESTAR COLETIVO

ASSEGURAR O BEM-ESTAR COLETIVO
Apesar das especificidades de um país periférico, o Brasil melhorou no que diz
respeito à atenção social, sem, contudo, romper com a natureza da exclusão. Se
estabelecermos como objetivo acabar com a vulnerabilidade da população, a ação
governamental não pode ser apenas setorial: deve assumir importância estratégica
POR MARCIO POCHMANN**
Le Monde Diplomatique Brasil – Novembro 2009
A incapacidade de o antigo liberalismo combinar o melhor desempenho econômico com
o avanço social produziu, em geral, duas distintas experiências de desenvolvimento nas
sociedades urbano-industriais do século 20. A primeira, originalmente representada pela
ruptura do próprio modo de produção capitalista, em 1917, com a Revolução Russa, abriu
a perspectiva do socialismo real em vários países, sem as tradicionais desigualdades
impostas pelas forças livres do mercado. A segunda experiência, fundada em
significativas reformas civilizatórias nas economias capitalistas centrais, conduziu ao
Estado de bem-estar social comprometido com a repartição menos desigual das
oportunidades e riquezas geradas.
Nos países periféricos do sistema capitalista mundial, a transição do agrarismo para a
sociedade urbano-industrial transcorreu sem a efetiva e consequente realização de
revoluções ou reformas, o que implicou, em geral, prevalência do descolamento entre a
melhora econômica e o avanço social. O Brasil, nesse sentido, constitui historicamente
um dos principais exemplos internacionais de profunda diferenciação entre a
modernização econômica e o atraso das condições de bem estar social do conjunto da
população.
A emergência da sociedade pós-industrial no começo do século XXI traz consigo
oportunidades de construção do desenvolvimento em novas bases. Ao final da próxima
década, o Brasil poderá deter, por exemplo, condições de bem-estar social equivalentes às
já verificadas em países desenvolvidos, com a superação da pobreza extrema e da
desigualdade na renda do trabalho acima de 0,4 no índice de Gini. Tudo isso, contudo,
passa não apenas pela definição de maioria politica compromissada com o crescimento
econômico sustentável ambientalmente, mas também pelo aperfeiçoamento sistêmico do
conjunto atual das políticas de segurança social.
TRAÇOS MARCANTES DO DESENVOLVIMENTO
Os países da periferia do capitalismo mundial não registram idêntica trajetória de avanços
na proteção social e trabalhista, conforme observado nas nações desenvolvidas do século
XX, mesmo quando apresentaram ritmo superior de crescimento econômico. Esse é,
precisamente, o traço marcante da experiência brasileira de abandono do primitivismo da
sociedade agrária desde as primeiras décadas do século passado.
Por causa disso, o entendimento acerca da construção e do desenvolvimento do sistema
de bem-estar social requer considerar, inicialmente, a condição de pertencimento à
periferia do capitalismo mundial. Mesmo com a internalização do processo de
industrialização desde a década de 1930, as principais características do
subdesenvolvimento não foram abandonadas, como a enorme assimetria econômica
setorial e regional e a permanência de significativa parcela da população prisioneira de
condições extremamente precárias de vida e trabalho1.
O sistema de bem-estar social
constituído a partir da industrialização
tinha por natureza a meritocracia
voltada ao emprego assalariado com
carteira assinada
Como se sabe, o modo de proteção social no Brasil somente ganhou expressão
fundamental a partir da Revolução de 1930. Ainda que não tenha representado de fato
uma revolução burguesa no sentido clássico, conforme observado no centro do
capitalismo mundial, ela impôs mudança substancial no jogo político interno que até
então prevalecia - por mais de quatro séculos -, dependente das decisões plutocráticas das
classes proprietárias rurais2.
A ascensão da burguesia industrial e a emergência das classes trabalhadoras urbanas
constituíram novos atores responsáveis crescentemente pelo aparecimento de uma agenda
política direcionada à regulação das livres forças do mercado. Em particular, a
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) terminou se comportando como um entrave
diferenciado à hegemonia das classes proprietárias rurais, que não representavam mais
que 3 mil famílias responsáveis pelo aprisionamento da política macroeconômica
comprometida com o modelo primário-exportador (taxa de cambio, impostos e subsídios
favoráveis à economia cafeeira).
Destaca-se, contudo, que o sistema de bem-estar social constituído a partir da
industrialização tinha por natureza a meritocracia e o particularismo 3 voltados tãosomente ao emprego assalariado com carteira assinada. Como a maior parte das classes
trabalhadoras se encontrava no campo, apenas o empregado formal urbano foi
beneficiado pelo salário mínimo e demais medidas da legislação social e trabalhista. Ao
mesmo tempo, o avanço das contribuições diretas e da estrutura tributaria regressiva
indicou o quanto o sistema de proteção social passou a ser financiado pela renda dos
pobres, sem maiores consequências na concentração brutal da renda e da riqueza do pais.
Dessa forma, as restrições ao financiamento das políticas de proteção social e a natureza
regulada de acesso do empregado formal urbano aos benefícios impediram que mesmo a
incorporação gradual e contida de novos segmentos populacionais fosse acompanhada,
simultaneamente, da melhora quantitativa e qualitativa dos serviços ofertados e dos
valores pagos. O resultado disso foi, por um lado, a postergação na universalidade do
sistema de bem-estar social e, por outro, a saída voluntária dos estratos de maior renda,
mediante a inclusão de mais beneficiados (geralmente mais pobres), como na
transformação do funil da educação primária estatal, na ampliação do ensino fundamental
público e na passagem da saúde contributiva para a universalização pública do SUS
(Sistema Único de Saúde).
Em síntese, a classe média abandonou tanto a educação fundamental e a saúde pública
para buscar ofertas privadas de proteção social, como a defesa do Estado de bem-estar
social equivalente ao verificado nos países desenvolvidos. Também o corporativismo de
algumas categorias profissionais organizadas, a meritocracia da elite branca escolarizada
numa sociedade de analfabetos e o particularismo de segmentos ocupacionais de alto
rendimento contaminaram as possibilidades de maior articulação de interesses e ação
política entre as classes operária e média, necessárias para uma profunda reforma no
selvagem capitalismo brasileiro.
Por consequência, vários sinais de proximidade das políticas sociais com a privatização
do Estado foram sendo observados. Seja de parte dos fundos públicos, seja pela gestão
terceirizada das atividades de fornecimento de bens e serviços públicos, o setor privado
terminou sendo um dos grandes beneficiados da trajetória mercantilizada do
funcionamento do Estado de bem-estar social no Brasil4.
DEMOCRACIA RECENTE, CONSTITUIÇAO E AVANÇOS
Desde o final da década de 1970, o movimento de redemocratização nacional impôs outra
perspectiva para o encaminhamento do sistema de proteção social no Brasil.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu novas bases para o desenvolvimento do
Estado de bem-estar social mediante a diversificação dos atendimentos, a sofisticação dos
conteúdos das políticas públicas e a ampliação da cobertura nos benefícios e na prestação
dos serviços, direcionados cada vez mais à universalização.
O resultado da constitucionalização dos direitos se expressou por meio da ressignificação
dos princípios da justiça e solidariedade, permitindo que o gasto social avançasse
relativamente ao Produto Interno Bruto e passasse a apresentar resultados de melhora
importante no bem-estar geral da população5.
No ano de 2008, por exemplo, a força dos benefícios da Previdência e Assistência Social
somada à elevação do valor real do salário mínimo evitou que quase 45% dos brasileiros
se encontrassem na condição de pobreza extrema.
Em 1988, a pobreza atingia 41,7% da população e o índice Gini de desigualdade da renda
do trabalho era de 0,62. Duas décadas depois, a taxa de pobreza caiu para 25,3% dos
brasileiros (queda de 39,3% em relação a 1988) e a desigualdade da renda diminuiu para
0,54 (redução de 11,7%). Na área da saúde destaca-se a queda de 62% na taxa de
mortandade infantil (de 50,8 óbitos por mil nascidos vivos, em 1988, para 19,3 em 2008),
o que favoreceu a elevação da expectativa média de vida dos brasileiros em 10,6% (de
50,8 para 72,8 anos entre 1988 e 2008).
Também na educação se observa a elevação na frequência escolar, de 26,9% para 78,1%
entre 1988 e 2008 para a faixa etária de 4 a 6 anos; de 84,1% para 98,1% na faixa de 7 a
14 anos, e de 52,4% para 83,7% na faixa de 15 a 17 anos, o que contribuiu para a
ampliação da escolaridade média da população de 15 anos e mais de idade, de 5,1 para
7,4 anos desde a implementação da Constituição Federal de 1988.
Os avanços sociais observados em meio ao quadro de baixo dinamismo econômico
estiveram diretamente relacionados ao rearranjo das políticas públicas capazes de
permitir a expansão relativa do gasto social, de 13,3% do Produto Interno Bruto, em
1985, para 21,9% em 2005; inicialmente, pela modernização e concentração das políticas
econômicas em torno de diversos instrumentos de gestão monetária, fiscal e financeira,
voltados para o aperfeiçoamento da máquina pública.
Outros avanços foram alcançados na organização das finanças públicas (modernização da
Receita Federal e da Secretaria do Orçamento Federal) por meio da capacitação de
quadros e órgãos de fiscalização, acompanhamento, controle de processos e transparência
no uso dos recursos (advocacia geral, ouvidoria, procuradoria, controladoria e conselhos
de participação popular).
Simultaneamente, ocorre o compartilhamento e a descentralização das responsabilidades
das ações sociais entre os entes da federação. A efetivação dos municípios ocorreu
simultaneamente ao processo de verticalização setorial do conjunto das politicas sociais
no Brasil.
Em síntese, a conformação de grandes complexos públicos crescentemente integrados
operativamente em cada um dos setores das políticas sociais teve início ainda na década
de 1960 com o Sistema Único da Saúde (SUS), passando por outras áreas, até
recentemente alcançar a organização vertical do Sistema Único de Assistência Social
(SUAS).
Em cada um dos setores verticalmente organizados das políticas sociais houve avanços na
especialização necessária das ações e do corpo funcional, acompanhado, geralmente, pela
prévia fixação, quando não vinculada, de especifica parcela dos recursos orçamentários
para o financiamento de cada política social. Do contrário, as ações de atenção social
perderiam efetividade, sobretudo no contexto de medíocre desempenho econômico
ocorrido durante as duas ultimas décadas do século XX.
DESAFIO ATUAL
A complexidade e a emergência totalizante da questão social no Brasil, neste começo
do século XXI, exigem um segundo movimento de constitucionalização do Estado em
direção da maior eficiência e eficácia das políticas de segurança social: a redefinição de
ações e a horizontalização do conjunto das políticas de proteção (previdência, assistência
e saúde); promoção (educação, cultura e trabalho); e infraestrutura social (habitação,
urbanismo e saneamento).
Isso, porque somente o imperativo da integração orçamentária e a intersetorialização das
políticas públicas, articuladas por ações matriciais no plano territorial, permitirão
enfrentar, em novas bases, as mudanças socioeconômicas transmitidas pela transição para
a sociedade pós-industrial.
No Brasil, isso significa que nas duas próximas décadas, a população tende a diminuir em
termos absolutos e a conviver com considerável envelhecimento etário. Em 2040, por
exemplo, a população poderá ser de 205 milhões de brasileiros, 2 milhões a menos do
esperado para 2030, o que faz com que a dependência demográfica deva aumentar diante
da relativa redução da população jovem e expansão do segmento de maior idade.
Todas essas profundas mudanças demográficas estão sendo acompanhadas por alterações
não menos importantes na situação familiar, que a cada ano eleva a presença de famílias
monoparentais e chefiadas por mulheres ou idosos. Noutras palavras, assistimos à
decrescente capacidade de os novos arranjos familiares proverem, por meio de decisões
individuais, condições adequadas de vida, o que exige urgente redefinição do papel das
políticas de atenção social. No Brasil de hoje, mais de 1/3 da população encontra-se
excluída das políticas de proteção social.
O avanço da sociedade pós-industrial coloca o conhecimento na principal posição de
ativo estratégico em termos de geração de renda e riqueza. Não obstante a melhora
educacional dos últimos anos, o Brasil encontra-se ainda muito distante do necessário
patamar de ensino-aprendizagem. Tem ainda a indecência de registrar um a cada dez
brasileiros analfabetos, e a escolaridade média da população abaixo dos 8 anos
obrigatórios segundo a Constituição Federal.
A institucionalização dos mais recentes
êxitos das políticas sociais permitiria
evitar o constrangimento da
descontinuidade temporal das políticas
públicas
Na sociedade pós-industrial, o ensino superior passa a ser a base para o ingresso no
mercado de trabalho, bem como a educação se torna uma medida imprescindível para a
vida toda. No Brasil de hoje, menos de 13% do segmento etário de 18 a 24 anos encontrase matriculado no ensino superior e, a partir do ingresso no mercado de trabalho, em
geral, as possibilidades de continuar estudando pertencem fundamentalmente à elite
branca. Para os 20% mais ricos, a escolaridade média supera os 10 anos, enquanto os
20% mais pobres mal chegam aos cinco anos. Na condição de negro, nem isso ocorre.
A persistência da dispersão de objetivos e a fragmentação das políticas sociais impõem
elevado custo-meio de operacionalização, que poderia ser rebaixado sem maior
comprometimento da efetividade e eficácia, além de inibir o clientelismo e o
paternalismo que terminam por obstruir a perspectiva necessária da emancipação social e
econômica da população beneficiada.
Somente no âmbito das ações para crianças e adolescentes contabilizam-se, por exemplo,
a existência de quase 110 programas dispersos em diversos ministérios na esfera federal,
sem contabilizar iniciativas semelhantes conduzidas por governos estaduais e municipais.
Essa dispersão das ações sociais significa a fragmentação e sobreposição institucional
que aumentam o custo-meio da operacionalização e compromete a eficácia e eficiência
das políticas de segurança social6.
Por outro lado, nota-se que as iniquidades ainda existentes no tratamento concedido pelo
conjunto das políticas não se localizam somente na natureza do gasto social, mas
fundamentalmente na forma do seu financiamento. A prevalência da regressividade na
estrutura tributaria que sustenta as políticas publicas no Brasil onera proporcionalmente
mais os pobres que os ricos. Por isso, o financiamento das políticas sociais continuam a
potencializar o patamar da desigualdade originária da distribuição primária da renda e da
riqueza7.
Mesmo não tendo registrado o mesmo desempenho observado nas economias centrais, o
Brasil perseguiu uma trajetória recente de avanços nas politicas de segurança social desde
a Revolução de 1930 e, sobretudo, após a Constituição Federal de 1988. Apesar das
especificidades de uma pais periférico, melhorou em várias medidas de atenção social,
sem, contudo, romper definitivamente com a natureza da exclusão social. Se o objetivo
da questão social for o enfrentamento da totalidade das vulnerabilidades da população, a
ação governamental de médio e longo prazo exige não apenas e exclusivamente a ação
setorial, mas, sobretudo e cada vez mais, a matricialidade das politicas de segurança
social. É nesse sentido que a proposição da consolidação das leis sociais no Brasil assume
importância estratégica.
A necessária institucionalização dos mais recentes êxitos das políticas sociais permitiria
evitar o constrangimento da descontinuidade temporal das políticas públicas, ao mesmo
tempo que possibilitaria modernizar e ampliar a capacidade do aparelho do Estado em
racionalizar procedimentos e recursos.
Por fim, essas medidas permitirão a obtenção da maior efetividade, eficiência e eficácia
do conjunto das políticas públicas voltadas para a segurança social, especialmente quando
a transição para a sociedade pós-industrial se torna inexorável8.
Não obstante os históricos obstáculos e limites impostos ao avanço do sistema de bemestar social, o Brasil possui, atualmente, a inédita oportunidade politica de consolidar o
rumo de um novo desenvolvimento, capaz de combinar melhora econômica com avanço
social.
O futuro socialmente justo e economicamente sustentável torna-se possível a partir de
uma maioria política que assuma o protagonismo de conceber, junto com o povo, o que
historicamente lhe foi negado: o bem-estar coletivo.
**Márcio Pochmann, professor licenciado do Instituto de Economia e Pesquisador do Centro de
Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho da Universidade Estadual de Campinas. E presidente
do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).
1 - Sobre a problemática do subdesenvolvimento, ver: C. Furtado (1980) O mito do desenvolvimento
econômico. São Paulo: Paz e Terra; G. Arrighi. (1997) A ilusão do desenvolvimento. Petropolis: Vozes; J.
Robinson (1981) Desenvolvimento e subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Zahar; S. Amin. (1976) 0
desenvolvimento desigual Rio de Janeiro: Forense-Universitaria.
2 - Sobre a natureza da Revolução Burguesa no Brasil, ver: N. Sodre (1963) Historia da Burguesia
Brasileira, Petropolis: Vozes; F. Fernandes (1974) A Revolução Burguesa no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar.
3 - Para mais detalhes, ver: L. Aureliano & S.Draibe. (1989) A especificidade do Welfare State brasileiro.
Em MPAS/CEPAL (org.). A politica social em tempo de crise: articulação e descentralização. Brasília:
MPAS; E. Fagnani (2005) Politica social no Brasil. Campinas: IE/Unicamp.
4 - Acerca da Natureza do Estado no Brasil, ver: S. Draibe. (1985) Rumos e metamorfoses. Rio de Janeiro:
Paz e Terra; F. Oliveira. (1999) Privatização do publico, destruição da fala e anulação da politica: o
totalitarismo neoliberal. Em F. Oliveira. & M. Paoli. (Orgs.) Os sentidos da democracia. Petropolis: Vozes.
5 - Mais detalhes em IPEA ( 2009) Basil em desenvolvimento. 3 volumes da serie O estado de uma nação,
Brasília; J. Cardoso Jr (2009) A constituição brasileira de 1988 revisitada. 2 volumes. Brasília: IPEA; J.
Castro e J. Ribeiro. (2009) Boletim de Politicas Sociais. 3 volumes. Brasília: IPEA; J. Castro. & J. Ribeiro.
(2009) Situação Social Brasileira. Brasília: IPEA.
6 - Exemplos disso podem ser vistos em: M. Pochmann. (2003) Outra Cidade e possível e (2004) Politicas
de inclusão social: resultados e avaliação. São Paulo: Cortez.
7 - Ver mais em: E. Salvador. (2008) Fundo público no Brasil: financiamento e destino dos recursos da
seguridade social. Brasília: ICH/Unb; F. Silveira. (2008) Tributação, previdência e assistência social:
impactos distributivos. Campinas: IE/Unicamp; M. Pochmann. (2009) Desigualdade e tributação. Em
R.piscitelli et al (orgs.) Reforma Tributaria. São paulo: Atlas.
8 - Para mais informações, ver: M. Pochmann. (2004) O desafio da inclusão social no Brasil. São Paulo:
Publisher; A. Barbosa et al (2005) Agenda não liberal da inclusão social no Brasil. São Paulo: Cortez.