dualidades da política de assistência social no brasil e suas

DUALIDADES DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E SUAS
PRINCIPAIS CONFIGURAÇÕES
1
Marilda Angioni
2
Erica Lídia Schmitt
3
Teresinha Clarete Testoni Nogueira
Resumo: Este artigo resulta de uma monografia que objetivou
conhecer como é construída a agenda da Política de Assistência
Social em Blumenau (SC), mais especificamente saber se as
deliberações das Conferências Municipais de Assistência Social
pautam o Plano Municipal de Assistência Social.
O período
delimitado para o estudo foi 2003 a 2007 e os eixos de análise foram
controle social, gestão e descentralização. Os resultados mostram
algumas dualidades.
A participação nas conferências teve
predomínio de profissionais que atuam na esfera governamental e
pouca participação e representação da sociedade civil, em especial
dos usuários da política; a maioria das deliberações não foi
incorporada nos Planos estudados, e o governo teve centralidade na
determinação da agenda.
Palavras-chave:
Agenda,
controle
social,
participação,
descentralização.
Abstract: This paper result of a monograph had as a goal knowing
how the agenda of the Policy of Social Assistance in Blumenau is
built. More specifically, knowing if the deliberations of the Municipal
Conferences of Social Assistance rule the Municipal Plan of Social
Assistance. It had studied the period from 2003 to 2007 and the axles
of analysis that drove the study were social control, management and
decentralization. The results point to some double aspects. The
participation in conferences was predominantly of professionals who
act in the government sphere and little participation and
representation of the civil society, in special of the users of the politics;
the majority of deliberations was not incorporated in the studied Plans
and the government had centrality in the determination of agenda.
Key words: Agenda, social control, participation, decentralization.
1
Mestre. Universidade Regional de Blumenau. E-mail: [email protected]
Especialista. Secretaria Municipal de Assistência Social, da Criança e do Adolescente. E-mail:
[email protected]
3
Especialista. Prefeitura Municipal de Blumenau. E-mail: [email protected]
2
1 INTRODUÇÃO
A redemocratização política do país a partir da década de 80 trouxe impactos significativos
no marco regulatório e nas práticas sociais da sociedade brasileira, sendo sua expressão
mais eloqüente a Constituição de 1988. Redimensionou as relações entre Estado e
sociedade, dispondo sobre a participação da sociedade na gestão da coisa pública, em
especial na organização das políticas públicas, como um elemento estratégico na
potenciação do controle social do Estado.
A conquista de espaço de participação para a sociedade teve como um dos fundamentos o
controle do Estado pelos cidadãos, na perspectiva de re-significar seu papel, despindo-o de
paternalismo, clientelismo, nepotismo, na perspectiva de renovação do pacto social, fundado
no compromisso e na responsabilidade entre Estado e cidadãos.
Neste sentido são as conferências as instâncias mais ampliadas de participação social e se
configuram como espaço de controle social, onde são explicitados interesses que apontam
os rumos de determinadas políticas públicas no país numa dinâmica avaliativa e
deliberativa, de acordo com Pereira-Pereira (2004). Ou seja, constituem uma nova forma de
determinação da agenda pública, aberta à participação popular, a formas de negociação em
que demandas e reivindicações estabelecem a pauta de prioridades e a relevância na
distribuição de recursos públicos, superando práticas tradicionais de mandonismo,
clientelismo e assistencialismo (TELLES, 1994). Cunha e Cunha (2003) destacam o desafio
que é transformar as deliberações dos conselhos e das conferências em ações do poder
público, ou seja, interferir na definição de ações, prioridades e metas dos governos e
funcionamento de seus sistemas administrativos.
Este artigo trata de pesquisa realizada por Schmitt, Angioni e Nogueira (2008), que objetivou
conhecer como é construída a agenda da Política de Assistência Social no município de
Blumenau, mais especificamente saber se as deliberações das Conferências Municipais de
Assistência Social pautam o Plano Municipal de Assistência Social. Para tanto, por meio de
abordagem qualitativa, do tipo estudo de caso, analisaram relatórios de conferências e
planos plurianuais de assistência social, a partir dos eixos controle social, gestão e
descentralização.
Os resultados apontam para o impasse da participação popular no âmbito da política de
assistência social e para a baixa permeabilidade das gestões municipais aos temas
deliberados nas conferências de assistência social.
2.CONTROLE SOCIAL: INSTRUMENTO DE DEMOCRATIZAÇÃO DA ESFERA PÚBLICA
A Constituição de 1988 no Brasil constituiu um marco importante e fundante de uma
modernidade democrática, ainda que formal. Por um lado, promoveu o alargamento do
universo de direitos sociais, ampliando-os de forma significativa, e configurando-os de modo
diferenciado,
ora
como
universais,
ora
como
seletivos,
e
determinando
sua
operacionalização por meio de políticas públicas. De outro, forneceu as bases jurídicas para
o reordenamento político-institucional do Estado através do princípio da descentralização
político-administrativa, mecanismo pelo qual a sociedade brasileira tem tido oportunidade de
participar da gestão da coisa pública nos anos pós 1988.
Nesta perspectiva, tem possibilitado a conformação de uma esfera pública no Brasil. Essa
noção pode referenciar, nos termos de Arendt (apud CASTRO, 1999), a reconstrução da
política por meio da constituição de uma esfera pública que, como a polis, seja o espaço do
aparecimento e da visibilidade.
Neste sentido, é a esfera pública o cenário para a explicitação de projetos, de interesses
específicos, de visões de mundo. Constitui âmbito de muitas potencialidades, relativas à
emancipação dos sujeitos e grupos, à construção de projetos, à ampliação da atuação do
Estado e a políticas públicas socialmente referenciadas. A esfera pública é o local do
exercício da participação tanto dos indivíduos quanto de organizações da sociedade civil.
Campos (2006) defende que a experiência participativa contém aspectos éticos e
pedagógicos que devem ser considerados com vistas a formar cidadãos mais empenhados
e comprometidos com um projeto civilizatório orientado pelos valores efetivos da liberdade e
da igualdade de oportunidades. Para esse autor a idéia de participação está mais
relacionada ao protagonismo político: participar na condição de definidor de prioridades, de
elaborador de políticas, de normatizador de critérios de acesso e de fiscalizador das ações
do governo nesta área. Para Campos, “o objetivo principal dessa dinâmica participativa
consiste em dar visibilidade às demandas das parcelas excluídas e incorporá-las à agenda
do governo” (CAMPOS, 2006: 118).
Campos (2006) identifica três dimensões do controle social: a política, a técnica e a ética. A
dimensão política “investe os atores da sociedade civil de prerrogativas para intervir
propositivamente na agenda do governo” (CAMPOS, 2006: 105). A dimensão técnica é
identificada como um conjunto de saberes, competências e habilidades para o exercício da
fiscalização sobre as ações governamentais. A dimensão ética relaciona-se à constituição
de perspectivas de um futuro capaz de reduzir desigualdades e promover justiça social.
Assim, entendemos que o controle social é o controle que os cidadãos exercem sobre o
Estado; sua natureza é sociopolítica ao valorizar o envolvimento da sociedade civil nos
assuntos que conformam a agenda do governo e filia-se a um ideal que radicaliza a
democracia, atribuindo-a a uma dimensão mais coletiva, da democracia participativa.
A constituição dos espaços formais de participação altera a relação Estado-sociedade e tem
impacto profundo na organização administrativa do Estado. As diretrizes constitucionais
introduzem o modelo de gestão baseado na descentralização político-administrativa.
Stein (1997) destaca dentre as concepções de descentralização o deslocamento do poder
entre os distintos níveis de governo, podendo se caracterizar como desconcentração;
delegação ou devolução, e a transferência de poder do Estado para a sociedade civil.
Dowbor (1998) destaca como elemento importante para a descentralização, o princípio da
proximidade, pelo qual, as decisões devem ser tomadas no nível mais próximo possível da
população interessada, pois a proximidade possibilita o aprendizado, favorece a convivência
e a participação e a atenção as suas necessidades. Esse movimento implica, contudo, numa
profunda mudança de concepção de cultura cívica e política, de poder e do controle político
de gestão, o que requer a adoção de conceitos e práticas inovadoras, que possam lhe dar
suporte técnico-político.
A gestão da política social implica numa relação de cooperação e complementaridade entre
os entes federados, no desenvolvimento de ações compartilhadas com a sociedade civil e
no desenvolvimento de capacidade administrativa local. Pressupõe inter-relação constante
entre o poder público, os cidadãos e as organizações que os representam, exigindo a
renovação de processos técnico-burocráticos, mais flexíveis e horizontais e uma relação de
parceria entre Estado e sociedade, que supõe mudanças na cultura das instituições públicas
e seus agentes (CUNHA; CUNHA, 2003: 17). Tem se destacado neste aspecto a adoção de
instrumentos de gestão, como o diagnóstico, o planejamento, sistema de informação,
monitoramento e avaliação.
Especificamente
o
planejamento
se
configura
como
uma
estratégia
de
organização/reorganização, destacando-se, no campo das políticas públicas, a importância
do enfoque participativo. O planejamento deve se orientar a partir do questionamento sobre
o que é ou como está a realidade, o contexto, a partir do qual se projetam alternativas de
intervenção e superação. Sendo assim, o planejamento deve resultar em um plano que
expresse esse contexto e as decisões tomadas.
De acordo com Baptista (2000), o planejamento tem uma dimensão política que implica num
processo contínuo de tomada de decisões relativo à política como campo de relações de
poder. Nessa perspectiva, além dos aspectos técnico-operativos, apreende condições
subjetivas do ambiente, onde ocorrem: jogo de vontades políticas de grupos envolvidos,
correlação de forças, articulação de grupos, alianças, dentre outros fenômenos.
No âmbito da Política de Assistência Social, Cunha; Cunha (2003) entendem o plano
como um pacto entre governo e sociedade, que explicita a intenção política do
governante para a gestão, seus princípios, diretrizes, estratégias de ação e metas,
assim como as diretrizes para a construção e fortalecimento do sistema local.
É instrumento de planejamento estratégico essencial para o desenvolvimento da
política [..] (Cunha; Cunha, 2003: 21)
Contudo, as autoras destacam que muitas vezes o plano perde a dimensão estratégica e
estruturadora de uma política, quando é compreendido apenas como cumprimento formal de
uma determinação legal, que habilita o município para o recebimento de recursos
financeiros federais. Quando elaborados de modo verticalizado, ou seja, de forma não
participativa, não envolvendo os atores sociais da área, a tendência é não expressar a
realidade social e as possíveis estratégias de sua superação.
Na direção contrária, as conferências são instâncias mais ampliadas de participação social e
se configuram como espaço de controle social, onde são explicitados interesses que
apontam os rumos das políticas públicas numa dinâmica avaliativa e deliberativa, de acordo
com Pereira-Pereira (2004). Ou seja, constituem uma nova forma de determinação da
agenda pública, para a qual diversos atores e diferentes interesses lutam pela inclusão de
questões que expressem os interesses e as necessidades de todos os envolvidos.
Cunha e Cunha (2003) destacam o desafio que é transformar as deliberações dos
conselhos e das conferências em ações do poder público, ou seja, interferir na definição de
ações, prioridades e metas dos governos e funcionamento de seus sistemas administrativos.
3. DESVELANDO A AGENDA DA POLITICA MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE
BLUMENAU
Schmitt, Angioni e Nogueira (2008) realizaram estudo objetivando conhecer como é
construída a agenda da Política de Assistência Social no município de Blumenau, mais
especificamente saber se as deliberações das Conferências Municipais de Assistência
Social pautam o Plano Municipal de Assistência Social. O estudo teve abordagem
qualitativa, tipo estudo de caso e foi orientado pelos seguintes eixos de análise: controle
social, gestão e descentralização. No período compreendido entre 2003 a 2007, as autoras
identificaram: os sujeitos envolvidos, a agenda das Conferências e a agenda da Política de
Assistência Social, expressa no Plano Plurianual de Assistência Social (PPAS).
Em relação aos sujeitos envolvidos, identificaram o predomínio de participantes
governamentais nas Conferências, sobretudo do órgão gestor, com média no período de
75% de participação governamental contra 25% de participação não governamental. As
autoras constataram fragilidade da participação de usuários da política, bem como de todo o
segmento não governamental, seja por meio de conselheiros como por meio de entidades
desse segmento. A baixa participação e o reduzido número de representações da sociedade
civil compromete a legitimidade da representação e, por conseqüência, o exercício do
controle social, o que pôde ser confirmado na característica das deliberações das
conferências.
Na agenda das Conferências, compreendida como o produto dos debates, ou seja, as
deliberações, houve predomínio de propostas relativas à metodologia, isto é, de aspectos
relativos à gestão e à organização da Política – 69,91% no período estudado - em
detrimento das deliberações relativas ao conteúdo da Política de Assistência Social
(deliberações com ações fim para os destinatários, relacionadas à satisfação das
necessidades sociais da população), equivalentes a 30,09% do conjunto de deliberações.
Quanto à agenda da Política de Assistência Social, Schmitt, Angioni e Nogueira (2008)
buscaram identificar o encadeamento entre as deliberações das Conferências e as
propostas dos Planos Plurianuais de Assistência Social - PPAS’s. A análise mostrou que
41,38% do total de deliberações da conferência que precedeu o primeiro Plano de
Assistência Social (PPAS 2002-2005) e somente 20,99% do total das deliberações das
conferências que antecederam a elaboração do segundo Plano (PPAS 2006-2009) foram
incorporadas a esses documentos. Em relação a este último, o percentual é mais elucidativo
se consideramos em separado o aproveitamento das deliberações das conferências de
2003 e de 2005 no PPAS: 16,42% e 42,86%, respectivamente. Em ambos, houve o
predomínio de propostas relativas ao como fazer a política, manifestas em 61,54% das
propostas no PPAS 2002-2005 e 70,59% no PPAS 2006-2009.
Esses dados mostram o esvaziamento do popular nas conferências; a desvalorização da
democracia participativa pelo baixo reconhecimento da expressão popular; a centralidade do
governo na determinação da agenda e a provável ausência de projeto democratizante para
a sociedade.
4. CONCLUSÃO
Conferências de Assistência Social são locais ou espaços nos quais se participa como
cidadão sem vínculo ou como representante da sociedade civil expressando necessidades e
interesses, exercendo a democracia participativa.
A análise de relatórios de Conferências de Assistência Social e de Planos de Assistência
Social do período 2003 a 2007 em Blumenau mostra a baixa efetividade da democracia
participativa, o que repercute não só na agenda pública, mas na agenda de direitos.
Em relação às categorias orientadoras da análise, sobre o Controle Social, foi identificado o
predomínio de participantes governamentais nas Conferências, sobretudo do órgão gestor.
A prevalência da dimensão técnica constitui uma das dualidades da Política, visto que
repercutiu tanto na condução técnica dos trabalhos, como no conteúdo expresso nas
deliberações, que valorizaram antes aspectos relativos à gestão e organização, situados no
campo metodológico, do que as necessidades sociais da população.
Constatamos que há fragilidade quanto à participação de usuários da política, bem como de
todo o segmento não governamental, seja por meio de conselheiros como por meio de
entidades desse segmento. Esta também é uma das dualidades identificadas no estudo: a
baixa participação e o reduzido número de representações da sociedade civil – inclusive de
usuários, se tomarmos como exemplo a composição do CMAS – compromete a legitimidade
da representação e, por conseqüência, o exercício do controle social, o que pode, mais uma
vez, ser confirmado na característica das deliberações das conferências. Uma das
estratégias para ampliar essa participação é a realização de pré-conferências regionais de
Assistência Social; outra estratégia diz respeito a instituir representação de usuários nos
Conselhos de Assistência Social, alterando a legislação que se refere à representação de
entidades.
No que tange à categoria Descentralização, nosso interesse era saber se a agenda é
determinada pelo município ou por outras esferas e se as propostas dos PPAS’s incorporam
influências de outras esferas de governo, na perspectiva de compreender a importância
dessa diretriz na implementação da Política de Assistência Social local.
A pesquisa nos permite afirmar que a agenda da Política Municipal de Assistência Social
sofre múltiplas determinações. Identificamos que o município tem centralidade na
determinação da agenda, o que pode ser confirmado pelo volume de serviços e programas
organizados, executados e financiados pelo município com recursos próprios. Contudo, os
PPAS’s também incorporam influências da esfera federal segundo as diretrizes relativas à
organização e ao financiamento da Política de Assistência Social, em especial no que se
refere à implantação da NOB/SUAS (BRASIL, 2005) , que deu a diretriz da Política.
Essas dualidades apontam para alguns desafios que devem ser enfrentados: 1) conceber o
direito à informação como integrante do conjunto de necessidades sociais e como direito
social para orientação da Política de Assistência Social; 2) aprimorar a capacidade de
gestão na Política de Assistência Social, em relação ao gerenciamento de informações, à
construção de diagnóstico social, ao planejamento e ao desenvolvimento de recursos
humanos; 3) enfatizar o controle social como mecanismo de participação e de democracia
participativa e estas como meio de empoderamento das pessoas; e 4) valorizar as
deliberações das conferências no planejamento da Política de Assistência Social na
recuperação da articulação entre cidadania e soberania popular.
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