- MARCO CONCEITUAL Esfera Pública e Democracia Entendida

- MARCO CONCEITUAL
Esfera Pública e Democracia
Entendida como sendo os nexos existentes entre Sociedade Civil e Estado
(Oxhorn, 1999:1),a esfera pública resulta da participação de atores com diferentes
identidades e estruturas organizativas formando uma rede comunicacional de
informação e pontos de vista.
Para Habermas (1996:359), as funções da esfera pública seriam a
sinalização e problematização das questões relevantes, gerando possíveis
soluções e chamando a atenção do aparato institucional para a necessidade de
enquadrá-las e resolvê-las, já que considera que a capacidade da esfera pública
para resolvê-las por si mesma é limitada .
“The public sphere is a social phenomenon just as elementary as action,
actor, association or collectivity, but it eludes the conventional sociological
concepts of “social order”. Cannot be conceived as an institution and
certainly not as an organization, not even a framework of norms with
differentiated competences and roles... the public sphere can best be
described as a network for communicating information and points of view
(i.e., opinions expressing affirmative or negative attitudes); the streams of
communication are, in the process, filtered and synthesized in such a way
that they coalesce into bundles of topically specified public opinions”.
(Habermas, 1996: 360).
Esta abordagem da esfera pública remete o político a questões relativas ao
poder, à igualdade, à diversidade, e às interações entre sociedade civil e Estado.
Hannah Arendt identifica na convivência entre os homens o fundamento
material do poder ao afirmar que “sempre que a relevância do discurso entra em
jogo, a questão torna-se política por definição, pois é o discurso que faz do
homem um ser político” (Arendt, 1993:11).
A alteridade é, portanto, inerente ao discurso, que implica o duplo aspecto
da igualdade e da diferença pois, se não fossem iguais não se compreenderiam,
se não fossem diferentes não precisariam do discurso para se fazer entender.
Por outro lado, na relação entre o discurso e a ação encontramos o lugar do
sujeito já que a
“ação, única atividade que se exerce diretamente entre os homens sem a
mediação da coisas ou da matéria, corresponde à condição humana da
pluralidade. Todos os aspectos da condição humana têm alguma relação
com a política: mas esta pluralidade é especificamente a condição... de
toda vida política” (Arendt, 1993:15).
A igualdade requerida na esfera pública é politicamente construída, já que
na natureza humana o que encontramos é a diferença (Arendt, 1993:227).
A cidadania, hipótese jurídica igualitária inscrita como possibilidade na
natureza do Estado moderno, foi a mediação mais importante na reconstituição da
totalidade (comunidade) necessária à integração social (Fleury, 1994:45). Tal
mediação e as instituições a que deu origem conformaram a engenharia
institucional democrática, materializando a emergência de uma esfera social que
Habermas (1984:177) denominou repolitizada, ou Estado-social, onde as
instituições estatais e sociais se sintetizam em um único complexo indiferenciado.
Este fenômeno nos remeteria à dissolução da divisão liberal
público/privado, Estado/sociedade civil. No entanto, estas dicotomias só se
superam, sem escamotear as diferenciações se nos encaminhamos em direção à
concepção gramsciana de Estado ampliado (Buci-Gluksmann, 1980:98), já que
esta não elude a questão dos conflitos de poder e de suas origens materiais
(Fleury, 1997:32). Em outros termos, a hegemonia não só não exclui como requer
a dominação e a coerção.
Para além de seus determinantes materiais os processos de inclusão e de
exclusão fundam-se em uma dimensão simbólica, ou civilizatória. Por meio desta,
definem-se e reproduzem-se as regras e rituais de inclusão/exclusão, em uma
comunidade político/jurídica (de cidadãos), mas que é, fundamentalmente, uma
comunidade de sentidos (Fleury 1998:82). Sendo a apropriação discursiva o
fundamento da condição humana (Arendt, 1993:31), a constituição dos sujeitos (o
sujeito como um ponto da verdade enunciado, em Badiou 1994:45) passa pelo
resgate de sua possibilidade discursiva.
A esfera pública, como ordem simbólica relacional é o espaço em que os
sujeitos assim constituídos afirmam sua identidade e intercambiam significados
que dão sentido e direção à suas ações. Na relação entre discurso e ação
encontramos o lugar do sujeito, já que na democracia moderna o lugar do poder
torna-se um lugar vazio (Lefort, 1991:32).
No entanto, Lefort (1991:35) nos alerta para o fato de que a democracia
moderna pode dar lugar a modos de organização totalitários, quando o conflito
exaspera-se e deixa de encontrar uma solução simbólica na esfera pública,
buscando um poder estatal que encarne a superação das divisões sociais.
A proposta de uma democracia radical (Mouffe, 1996:26) desenvolve uma
teoria do sujeito descentrado, constituído na interseção de uma multiplicidade de
posições subjetivas, e exige o reconhecimento da diferença, da particularização do
universal. Nesta proposta a cidadania deixa de ser vista apenas como um estatuto
legal e passa a ser compreendida como
“a identidade política comum de pessoas, que podem estar empenhadas
em muitos empreendimentos com finalidades diferentes e com diversas
concepções de bem, mas que, na procura da sua satisfação e na execução
das suas ações, aceitam submeter-se às regras prescritas pela republica”
(Mouffe, 1996:95).
A diferenciação estabelecida entre interesse público e bem comum, permite
a superação da perspectiva liberal da cidadania, homogeinizadora e incapaz de
compreender que todo consenso é produto de uma determinada hegemonia e se
baseia, necessariamente, em atos de exclusão.
A tensão entre conflito/consenso, igualdade/diferença é constitutiva do
Estado moderno e permeia as discussões sobre arranjos institucionais capazes de
garantir a democracia, referidos ao exercício da cidadania, a participação, a
representação e execução de políticas públicas.
Contudo, a esfera pública não pode ser identificada meramente à
sociedade civil de Hegel - instituições autônomas que mediam a relação entre o
indivíduo e o Estado e julgam a ação estatal de uma maneira racional e moral configurando-se como um nível meso-institucional à maneira das associações
políticas de Tocqueville. Existe, atualmente uma forte tendência a buscar nas
organizações autônomas da sociedade civil a essência da esfera pública por
oposição à heteronomia da cidadania, que é definida pelo Estado. Foweraker e
Landman (1977), estudando os novos movimentos sociais buscam fugir desta
falsa oposição, confirmando o papel central da noção de direitos na modelagem
de novas formas de pensamento e ação das organizações sociais, universalizando
demandas particulares e disseminando a percepção dos direitos através da ação
coletiva.
As lutas pela inclusão na condição de cidadania, iniciada pelos movimentos
e organizações sociais a partir da identificação de suas carências e da
incapacidade do Estado em atendê-las, têm sido, na América Latina, o principal
fator de dinamização e transformação, tanto da sociedade quanto do Estado.
O papel do Estado no processo de inclusão social é sublinhado por Reis
(1993), quando afirma que o nível de carência entre os setores populares é tão
agudo que o Estado, em nossas sociedades, termina por ser o agente produtor da
própria capacidade de reivindicação popular. Sua proposta é que a incorporação
cidadã, nessas circunstancias, somente será possível se o Estado for capaz de
institucionalizar esta relação, transformando os setores marginalizados em seus
clientes reais sem recorrer a mecanismos de manipulação política. No entanto,
mais que um conjunto de benefícios, o desafio da cidadania é construir um sentido
de pertencimento. Segundo Teles (1994:45) “é impossível fazer dos direitos
referências que estruturem identidades cidadãs numa sociedade que destitui, por
todos os lados, cada um e todos, de um lugar de reconhecimento”. Para a autora a
ausência de espaços de reconhecimento de vínculos propriamente civis, traduz-se
na dificuldade de formular os dramas cotidianos (individuais e coletivos) na
linguagem pública dos direitos, remetendo-os aos códigos morais da vida privada.
Portanto, a democratização da esfera-pública “depende de espaços públicos de
representação e negociação, nos quais os direitos possam se firmar como medida
no gerenciamento dos conflitos e como parâmetro no reordenamento da vida
econômica e social”.
A reconstrução da esfera pública deve ser claramente identificada como
parte da luta pela hegemonia e constituição de um novo bloco no poder, que
atravessa o Estado (Poulantzas, 1981) e requer novos aparatos, tecnologias e
processos de exercício do poder, que inscrevam as novas relações de poder na
ossatura organizacional do Estado.
Este processo de interação e transformação, tanto do Estado quando da
sociedade, pode se dar simultaneamente e/ou impulsionado por uma ou outra
direção nestes dois pólos constitutivos da esfera pública.
Portanto, a esfera pública pode ser caracterizada por sua inclusividade,
em termos da multiplicidade de atores que podem participar nos processos de
integração e exercício do poder e por sua efetividade, ou seja, na capacidade de
generalizar os interesses dos cidadãos organizados, de tal forma que possam
influenciar e controlar o exercício e as estratégias de dispersão do poder político
(Oxhorn, 1999:2).
À essas duas dimensões da esfera pública deveríamos acrescentar a
inovação social, entendida como a capacidade de transformação de uma
sociedade, a partir de assumir suas próprias necessidades e de modificar suas
estruturas para incorporar novas soluções tecnológicas (Tobar, 2000: 130). No
contexto de construção de uma sociedade democrática a dimensão da inovação
social diz respeito, em primeiro lugar, à transformação das estruturas de gestão
pública no sentido de abrir o Estado a processos de co-gestão pública, estatal e
não estatal, como forma de inclusão dos interesses dominados na esfera pública,
para além da forma tradicional de representação (Genro, 1997:14).
A geração de redes associativas como formato predominante na
estruturação da esfera pública vem requerer uma nova tecnologia gerencial capaz
de gerar processos sinérgicos entre as instituições estatais democratizadas e as
organizações da sociedade que, por se basearem no alcance de bens públicos por
meio das relações de confiança e de cooperação, geram maior capital social.
Fugindo da visão culturalista que identifica, principalmente, nos valores
compartilhados e nas relações de confiança (Putnam, 1996) a fortaleza e
capacidade de desenvolvimento de uma sociedade, entendemos a sociedade civil
forte como aquela em que diferentes atores podem lograr a projeção política dos
seus interesses através de suas organizações (Oxhorn, 1999), em processos de
negociação dos seus conflitos com os demais.
A tensão entre autonomia e inserção dos interesses em uma ação política é
inerente e constitutiva da Sociedade Civil. Sem dúvida, ela também se coloca da
mesma forma em relação ao Estado, cuja autonomia e inserção parecem ser as
condições imprescindíveis para gerar sinergia nas relações Estado/sociedade Civil
(Evans, 1996).
Neste sentido, a democratização da esfera pública deve ter em conta
aspectos cruciais, tais como:
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a democracia não pode prescindir da dimensão liberal representada pela
defesa das liberdades individuais básicas;
por conseguinte, a juridicização das relações políticas é uma conseqüência
inevitável, já que as liberdades se objetivam em um corpo de direitos
positivos e instituições estatais;
a cidadania, como dimensão pública dos indivíduos resgata a mediação
entre Estado e sociedade, materializando-se em uma pauta de direitos e
deveres, restituindo e revitalizando a comunidade política;
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a cidadania, enquanto um processo de inclusão na comunidade política é a
expressão do processo de expansão da hegemonia, pelo qual o Estado
restrito se transforma em Estado ampliado;
no entanto, os critérios que definem a inclusão na comunidade política e de
direitos são, ao mesmo tempo, aqueles que sancionam as normas de
exclusão;
a burocracia estatal é requerida como fundamento e suporte material da
igualdade política dos cidadãos;
no entanto, a cidadania não pode deixar de ser reduzida à normatividade
estatal, perdendo desta forma sua dimensão subjetiva e emancipatória;
neste sentido, a cidadania não pode deixar de ser compreendida em toda
sua complexidade contraditória: entre o individual e o coletivo; entre o
público e o privado; entre homogeneidade e singularidade;
a participação cidadã nas decisões coletivas que afetam a comunidade
política deve ser resguardada por um corpo de regras reconhecidas e
aceitas, em relação à representação dos interesses e à negociação dos
conflitos;
a sociedade civil revigora-se na medida em são garantidas a diversidade,
pluralidade e autonomia de sujeitos organizados que se encontram e
interatuam em busca da inserção dos seus interesses na arena pública;
a esfera pública democrática deve ser encontrada na interação entre a
sociedade civil revigorada e mecanismos político-institucionais permeáveis
às estas demandas e responsáveis por políticas públicas transformadoras
das relações de poder e das práticas administrativas correspondentes;
o sistema de representação de base territorial e a competição eleitoral são
imprescindíveis para garantir a pluralidade e a representação democrática,
mas são insuficientes, em função da distribuição desigual de recursos e dos
mecanismos de exclusão social;
a combinação do sistema de representação territorial com mecanismos de
representação corporativa pode reduzir as disfuncionalidades do sistema
representativo;
no entanto, novas formas e arranjos institucionais de combinação do
sistema representativo com a participação direta das organizações públicas
auto-geridas são requeridos para a transformação de sociedades onde a
estrutura de poder é caracterizada pela centralidade, iniquidade e exclusão.
esta perspectiva nos remete a pensar as transformações na esfera pública
desde o ponto de vista da reforma do Estado e da governabilidade
democrática. A problemática da governabilidade envolvendo tanto o
fortalecimento da capacidade de governo para assegurar os bens públicos
em uma sociedade, como também a existência de normas e valores
compartidos que organizem a interação coletiva, gerando condições para
uma ação cooperativa entre os diferentes atores e agentes sociais.
O Conceito de Inovação
Diferentes estudos parecem sinalizar que a tensionalidade entre autonomia
e inserção seria essencial para a compreensão da natureza e dinâmica da esfera
pública. No entanto, se os sujeitos sociais - públicos e privados - reunidos na
esfera pública buscam uma ação efetiva, esta ação, para além da racionalidade
comunicacional, das estratégias de aliança e negociação, reivindica uma ação
instrumental que seja capaz de levar um resultado desejado.
Parte destas ações se desenvolvem em âmbito privado e outra parte
significativa em âmbito das políticas públicas, seja ao nível da gestão das macro
políticas, seja ao nível meso de gestão institucional, ou ao nível micro, que
envolve gestão de decisões cotidianas e projetos (Tobar e Pardo, 2000).
Em qualquer destes níveis a ação eficiente envolve um modelo de gestão,
ou seja a seqüência ordenada e racional de tomada de decisões ao interior das
organizações. No entanto, se a reconstrução da esfera pública é um processo de
mudança ao nível social e organizacional, ele vai requerer o desenvolvimento de
inovações tecnológicas e sociais, capazes de incorporar novos atores ao
processo, novas demandas a serem contempladas, novos papéis a antigos atores.
A inovação gerencial pode se dar em termos de invenção de novas idéias,
conversão desta idéias em produtos e processos, sua difusão e aprendizagem
organizacional.
Muitas vezes identifica-se a inovação com a criação, como vemos abaixo:
“A inovação é um processo de procura, descoberta, experimentação,
desenvolvimento, imitação e adoção efetiva de novos produtos, novos
processos de produção ou novos arranjos organizacionais. A inovação
envolve uma atividade intrinsecamente incerta de pesquisa e solução de
problemas, baseada em variadas combinações de conhecimentos públicos
e privados, princípios científicos gerais e experiências idiossincráticas,
procedimentos sistematizados e competências tácitas”.(Dosi, 1988: 37)
Outras vezes, a ênfase é posta no contexto organizacional:
“O processo de inovação corresponde à invenção e implementação de
novas idéias, que são desenvolvidas e conduzidas por pessoas, por sua
vez relacionadas a outras pessoas, em um determinado contexto
institucional.”(Van den Ven & Rogers, 1988: 72)
Outras vezes ainda, sobressai-se a concepção de inovação como processo
mais amplo de mudança:
“A inovação é uma forma particular de mudança caracterizada pela
introdução de algo novo, que pode ser um produto, serviço, tecnologia,
práticas de gestão ou qualquer outro elemento da organização.” (Coopey,
Reegan & Emler 1998: 45).
Neste sentido a inovação pode variar de acordo com a magnitude de seus
efeitos sobre a organização e corresponde às etapas de geração,
desenvolvimento, implementação e institucionalização do novo fator na
organização. Portanto, a mudança decorrente da inovação deve ser analisada a
partir da observação empírica de diferenças, no tempo, em uma ou mais
dimensões de uma organização.
Para Glynn (1996), o desafio está em transferir a criatividade dos indivíduos
à inovação organizacional. Isso demanda algumas características individuais,
como a motivação, personalidade, expectativas e metas desafiadoras, bem como
características organizacionais, como a orientação para a inovação, envolvendo
tecnologia, cultura, valores e capacidade de aprendizagem.
Outra associação importante é entre inovação, desenvolvimento
tecnológico e aprendizagem:
A definição mais ampla de competência tecnológica refere-se a
incorporação de recursos necessários para gerar e gerenciar a mudança
tecnológica (Bell e Pavitt, 1993, 1995, acumulando tais recursos em indivíduos
(habilidades, conhecimentos) e sistemas organizacionais. As abordagens para o
estudo da acumulação de competências tecnológicas dividem-se em relação ao
padrão “produção-investimento-inovação” e aquelas que privilegiam a influencia
dos processos de aprendizagem (Figueiredo, 2000). Neste último caso, uma das
ênfase recai sobre o papel da liderança na construção de coalizões e consensos e
na superação das crises.
Para além da criação, Bell e Pavitt (1995) chamam a atenção para o fato de
que aprender pela experiência de produção depende de tarefas individuais mas
também de mecanismos institucionalizados de geração, incorporação, revisão e
interpretação da experiência.
A acumulação de competências tecnológicas torna-se tão crucial como a
capacidade de criar as condições organizacionais e sociais que possam garantir
sua institucionalidade e sustentabilidade, ou seja, a consolidação e difusão desta
inovação.
Finalmente, a inovação é também vista como um processo de
transformação social. Para Tobar e Pardo (2000) a inovação tecnológica envolve
novos atores, novos papéis, novos valores. Só há mudança tecnológica onde
mudam as relações sociais. Não é outra coisa senão uma mudança de modelos.
A mudança tecnológica se manifesta de múltiplas formas, nas alterações ou
melhorias em produtos finais, processos de produção, produtos intermediários ou
métodos de gestão. O ciclo Schumpeteriano da inovação tecnológica envolve três
estágios da mudança: o primeiro é a invenção, entendida como a geração de
novas idéias; o segundo é a inovação, que supõe o desenvolvimento e conversão
dessas novas idéias em produtos e processos; o último estágio é a difusão, onde
os novos produtos e processo se estendem pelo mercado. Apesar dessa
perspectiva ser desenvolvida para a organização industrial, também é aplicável à
organização social, desde que ocorram mudanças sobre os agentes no plano
simbólico, alterando suas percepções, comportamentos e prioridades.
Em qualquer de suas acepções, a inovação é vista como um valor positivo
(Dows e Mohr, 1976), associada a mudanças benéficas (Coopey, Keegan e Emler,
1998) e tomada como agregadora de valor à sociedade (Langley, 1995). No
entanto, Dougherty identifica algumas tensões inerentes ao processo de inovação.
A primeira tensão se encontra na relação entre os ambientes interno e externo da
organização, isto é, entre as operações organizacionais rotineiras e as reais
necessidades dos clientes. Outra tensão ocorre entre as práticas antigas e as
novas, cada qual relacionada a produtos antigos e novos, que coexistem na
organização e competem pelos recursos disponíveis. Uma terceira tensão é
observada na disparidade entre os eventos planejados e os imprevistos, tensão
esta acirrada pelo processo de avaliação que se ocupa exclusivamente das metas
traçadas e não incorpora o reconhecimento de novos elementos, emergentes no
decurso da inovação. A última tensão está na necessidade de liberdade de criação
das pessoas que, ao mesmo tempo, têm a responsabilidade de alcançar metas
estabelecidas, resultando numa relação conflitiva entre autonomia e prestação de
contas dos indivíduos envolvidos no processo de inovação.
Um ponto importante a ser considerado diz respeito aos tipos de
instituições ou organizações que seriam mais propensas à inovação e que tipos
apresentariam maior resistência à mudança. Guerreiro Ramos (1966) faz um
levantamento das perspectivas teóricas que revelam o conflito entre a burocracia e
a inovação. Para muitos autores, ninguém pode ser, ao mesmo tempo, um correto
burocrata e inovador. O progresso é precisamente aquilo que as regras e os
regulamentos não prevêem; está necessariamente fora do campo da atividade
burocrática. Segundo esses autores, jamais se poderia admitir que a burocracia
pudesse assumir papel de agente ativo de mudanças sociais, notadamente
orientadas para a superação do status quo. No entanto, mudanças positivas
exigem boa dose de estabilidade, capacidade de gerar uma cultura de inovação
continua e a coordenação das competências tecnológicas acumuladas.
Paradoxalmente, um processo de mudança bem sucedido necessita de
flexibilidade e de apoio em elementos estáveis. Neste sentido, não se pode
descartar a possibilidade das instituições burocráticas desenvolverem processos
inovadores, já que a dificuldade de inovação é mais bem identificada como um
problema das organizações complexas (Dougherty) do que das organizações
governamentais. Estudos recentes sobre organizações da sociedade civil e
governos locais também apontam as dificuldades destas organizações para
desempenharem-se de forma flexível e inovadora (TeIles, 1994 e Tendler, 1998),
desmistificando mitos grandemente difundidos pelos organismos internacionais
que identificam os governos centrais como burocráticos e resistentes à inovação.
Marcuse (1999), relaciona a tecnologia, como modo de produção, à formas
de organizar e perpetuar (ou modificar) as relações sociais. O processo
tecnológico é tanto um resultado de uma nova racionalidade, como, por seu lado,
dissemina novos padrões de individualidade e de comportamento, funcionando
como um instrumento de controle e dominação.
A relação entre inovação, territorialidade e emancipação aparece na
oposição proposta por Milton Santos (2000) entre a nação passiva e a nação ativa.
Enquanto a nação ativa é identificada como a parte da população e da economia
que participam do mercado global, a nação passiva “mantém relações de
simbiose com o entorno imediato, relações cotidianas que criam,
espontaneamente e à contracorrente, uma cultura própria, endógena, resistente,
que também constitui um alicerce, uma base sólida para a produção de uma
política”. Enquanto a nação ativa circula, a nação ativa vive em seu território, e é
exatamente seu enraizamento e sua experiência de escassez que torna possível a
produção de um projeto, viabilizado por ser autenticamente fundado na existência
da maioria.
O processo de inovação tem o efeito de reconstruir os sistemas de relações
sociais e a estrutura de regras e recursos que reproduzem aqueles sistemas.
Podemos falar de uma inovação social quando as mudanças alteram os processos
e relações sociais, alterando as estruturas de poder preexistentes. Considerando
que as inovações tecnológicas são um produto tanto do conhecimento quanto da
estrutura social (Motta, 1997:xii), sem dúvida, esta abertura do Estado aos novos
atores sociais, suas demandas e formas organizativas, não pode deixar de ser
acompanhada de inovação gerencial capaz de transformar os processos e
tecnologias administrativos em direção à construção de instituições públicas que
favoreçam o processo de fortalecimento da sociedade civil e sua capacidade de
influenciar e controlar as políticas públicas.
Nesse sentido, somente muito recentemente a matéria vem despertando
interesse no Brasil. A introdução do tema ganha destaque como desdobramento
de tendência iniciada com o processo de redemocratização do país e do aumento
do poder de articulação dos movimentos sociais, em simultaneidade com a busca
de soluções alternativas para a prolongada crise estrutural iniciada no início da
década de 80. Tal conjuntura se refletiu na elaboração do texto constitucional de
1988, que reconheceu a importância crescente da esfera sub-nacional de governo
e alterou o padrão altamente centralizado de gestão de políticas públicas
consolidado nos anos 60.
Para Franklin Coelho (1996) é a partir do debate sobre descentralização,
pacto federativo e reforma do Estado na década de 80 que retoma-se a
valorização do poder local. A partir do desenvolvimento de um projeto inovador de
democratização do poder local por algumas prefeituras, este é incorporado como
ação modernizadora de ação municipal. O autor relaciona a democratização do
poder local à ação econômica empreendedora nos municípios, cujos traços
centrais são (Coelho,1996:45):
“Democratização da sociedade e do Estado com a constituição de uma
esfera pública democrática e politicamente ativa, articulando as formas
institucionais de uma democracia representativa com as formas diretas de
representação da sociedade”;
“Inverter prioridades de Governo em relação às formas tradicionais de
governar, direcionando nossos recursos – humanos e financeiros – para as
áreas mais carentes. Recuperar a qualidade do serviço público e garantir a
igualdade de acesso as serviços urbanos básicos”;
“Publicizar os serviços essenciais, desprivatizar o Estado, democratizá-lo,
transformar o estatal em público”.
Considerando a inovação como o rompimento com os padrões tradicionais
de gestão relativos às relações de poder entre os atores locais e com a identidade
entre poder econômico e elites locais, Moura e Pinho (1993:293-5) relacionam
alguns aspectos inovadores na gestão pública municipal:
“tendência à democratização das relações governo-sociedade, o que vem
se dando através da implementação de mecanismos e processos de
natureza pública, no sentido da informação, consulta e/ou negociação em
torno de problemáticas e políticas”;
“alteração da relação tradicional de subordinação/dependência na
perspectiva da afirmação da autonomia municipal. Uma das principais
alternativas é o desenvolvimento de uma política de recursos próprios
municipais”;
“conteúdo propriamente dito das políticas e programas municipais, cuja
ótica volta-se mais para o que denomina de promoção da cidadania ou do
social”.
Entretanto, a noção de rompimento e, portanto, de inovação, não implica
em superação total dos traços considerados retrógrados, dependendo a maior ou
menor permanência dos padrões tradicionais de condicionantes relativas ao
governo, a densidade do tecido social e associativo existente, aos recursos
disponíveis e potenciais, etc. (Moura&Pinho, 1993:293).
Celso Daniel (1996) utiliza o conceito de “empreendedorismo urbano”, que
está vinculado a uma postura inovadora tanto em relação aos atores locais quanto
ao desenvolvimento econômico local. O outro conceito que o autor utiliza é o de
“governança local”, que “tem como referência fundamental a idéia de que as
decisões importantes para a vida coletiva de uma localidade não são apenas do
governo, mas de um conjunto de atores sociais, tanto da iniciativa privada como
da comunidade” (Daniel, 1996:23).
Tanto a crise econômica, por sua gravidade e persistência, como o avanço
da democratização no nível da sociedade fizeram com que mesmo os governos
locais mais conservadores buscassem uma certa ‘autonomia local’ e redefinição
das relações público-privado assim como algum tipo de compromisso popular,
tornando imprescindível a realização de iniciativas criativas e inovadoras que
substituíssem as relações de poder autoritárias por uma nova cultura democrática.
Como apontam Moura & Pinho (1993:302),
“o papel articulador dos governos locais volta-se agora em direção às
forças e atores locais como um todo, expressando a extensão da postura
de diálogo e negociação pública que antes dirigia-se basicamente aos
atores populares. Esse elemento e a perspectiva de conjugar
desenvolvimento econômico e promoção da cidadania podem ser um
indicativo da ampliação da agenda democrática nos anos 90 no Brasil”.
Dessa forma, tão somente na década de 90 foi que o tema da inovação na
gestão de políticas passou a ter importância, merecendo atenção da área
acadêmica como, por exemplo, as experiências sub-nacionais relatadas pelo
programa Gestão Pública e Cidadania da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo.
Criado em 1996, o programa tem se ocupado, entre outras coisas, em divulgar
experiências consideradas inovadoras. Até o ano de 2000, já havia recebido mais
de 3.300 inscrições provenientes de todas as regiões do país (Farah & Barboza,
2001). Anualmente, vinte experiências são premiadas e relatadas em publicação
específica, ao final de cada ciclo do programa (Spink & Clemente, 1997; Fujiwara,
Alessio e Farah, 1998, 1999; Farah & Barboza, 2000, 2001), e diversos outros
trabalhos são publicados na série “Cadernos de Gestão Pública e Cidadania”.
Embora as primeiras publicações do programa enfatizassem as inovações
decorrentes do próprio processo de descentralização, focalizando as iniciativas
exitosas de governos sub-nacionais em diferentes áreas como modernização do
aparato estatal e suas práticas, desenvolvimento sustentável, finanças públicas,
entre outras, recentemente verifica-se uma mudança de direção na premiação. A
ênfase foi deslocada para as iniciativas dedicadas ao enfrentamento dos desafios
existentes no país, notadamente o combate à exclusão, causada não só pela
enorme disparidade de renda, como também pela falta de acesso aos serviços
públicos por parte de grandes contingentes populacionais brasileiros.
Questões como a necessidade de articulação entre os diversos atores
governamentais e não governamentais; intersetorialidade; articulação
intergovernamental horizontal e vertical; participação da sociedade civil; entre
outras tão ou mais importantes têm, crescentemente, feito parte das iniciativas
contempladas pela premiação.
Entretanto, apesar desse significativo e importante esforço do programa,
ainda não se logrou estabelecer um referencial teórico sobre inovação na gestão
pública, como observaram Pinho e Santana (1998), nem tampouco construiu-se
um marco conceitual para aquilo que chamamos inovação social.
Pinho e Santana (1998) buscam relacionar o pensamento shumpeteriano,
voltado para análise do processo de inovação nos sistemas produtivos do
capitalismo, aos sistemas políticos, permitindo uma abordagem no plano da
gestão pública. Para tanto, utiliza o conceito de ‘destruição criativa’, onde no
sistema econômico velhas estruturas são substituídas por novas conduzindo a
economia a níveis mais elevados de renda e bem-estar social. Para os autores, no
plano político, os governos também têm de viver dentro este arcabouço, não
podendo ser compreendidos sob a hipótese da calmaria. Pensando a
especificidade dos sistemas políticos, portanto, levantam as seguintes questões:
“1) governos não sucumbem exatamente da mesma forma que setores
econômicos (...) Governos são socorridos por níveis maiores de governo
e/ou pelo Tesouro, ou ainda problemas e soluções são empurrados para
gerações futuras, mascarando a situação existente; 2) fica muito difícil
medir o impacto que uma destruição criativa provocada por um governo
causa em outros governos, ou seja, medir, identificar que determinados
governos soçobram por conta da destruição criativa à qual eles não forma
capazes de resistir ou de interagir” (Pinho e Santana, 1998:3).
Outro ponto a destacar é que a competição entre governos não ocorre da
mesma forma em que entre empresas produtoras do setor privado e, portanto
comporta duas formas: uma competição entre governos no sentido de ser feita
uma comparação entre partidos diferentes que estão à frente de governo; e uma
competição por eleitores. Outra diferença é que enquanto os bens convencionais
estão no mercado todo dia, o mercado de votos só acontece a cada quatro anos,
embora esteja latente o tempo todo. Neste contexto,
“a inovação entra justamente como uma estratégia de diferenciação de
governação, que deve se diferenciar de governance e governabilidade,
identificando-se com o ato de governar, de exercer o poder, de fazer o
governo. Em um mercado eleitoral competitivo, a governação fica sujeita à
destruição criativa, a recorrência à inovação no sentido de criar vantagens
competitivas para o partido no poder assegurar a manutenção do poder e a
renovação do seu monopólio” (Pinho e Santana, 1998:4).
Nesse sentido, se bem sucedida a inovação cria a imagem de um governo
ativo, sintonizado com as necessidades do eleitorado, transformando-se quase em
paradigma, enquanto um governo que não adota a inovação será visto com
reservas, conservador.
No Brasil, o processo de inovação pela esfera municipal foi desencadeado
principalmente por três fatores: 1) a crise sobre a sociedade brasileira que
provocou transformações no Estado; 2) iniciativas de algumas prefeituras de
esquerda, como resposta à crise apontada, fazendo com que iniciativas de
inovação também sejam realizadas por partidos de centro-esquerda e direita
encarregados da gestão pública; e 3) mimetismo na gestão municipal: mesmo
governos de perfil mais conservador acabam copiando e adotando propostas e
governos inovadores, adaptando-as ao seu perfil ideológico (Pinho e Santana,
1998:5).
A partir dos projetos selecionados pelo Programa Gestão Pública e
Cidadania em 1997, Pinho e Santana (1998) constróem categorias para expressar
inovação na esfera sub-nacional, embora alertem que essas categorias não
esgotam as possibilidades de inovação:
Gestão democrática: construção de uma nova forma de relacionamento entre
Estado e sociedade civil, através de uma gestão participativa, comunitária, sem
paternalismo, com combate ao clientelismo. Pode ser vista também como a
deselitização de políticas públicas, facilitando o acesso de bens normalmente
direcionados à uma elite, uma minoria.
Descentralização e desburocratização dos serviços públicos: transferência
para níveis sub-nacionais de responsabilidades tradicionalmente localizadas na
esfera federal e de serviços públicos dentro da esfera sub-nacional, bem como
de simplificação, descomplexificação e desburocratização da gestão pública,
levando os serviços aos usuários e rompendo com as formas centralizadas
tradicionais de gestão pública.
Incorporação dos excluídos e minorias: enfrentamento da exclusão social,
quebrando a visão assistencialista e buscando ações auto-sustentáveis através
do trabalho e da geração de emprego e renda, bem como de melhorias no
abastecimento alimentar e habitacionais e projetos que visam integrar ou
reintegrar minorias à sociedade.
Valores para trás: resgate de valores que já estiveram presentes e que foram
abandonados, tanto no sentido de valorização de conceitos básicos de
cidadania quanto um resgate de valores tradicionais que opõem-se a uma
visão tecnológica dominante. Pode ser observada principalmente na área da
saúde.
Valores para frente: introdução de ações voltadas para valores que começam a
ser cultivados no presente como resultado de uma nova configuração
econômica, social e política, tais como valores relativos à área ecológica, apoio
à mulher na terceira idade, programas de conscientização das crianças sobre
direitos e deveres do consumidor, etc.
Analisando essas experiências, os autores observam que no caso da
gestão pública, ou seja, um sistema social, a inovação está associada muito mais
a uma mudança de postura e de posicionamento ideológico do que a uma
inovação tecnológica. Além disso, não se tratam de projetos grandiosos, mas de
uma série de ações pontuais que introduzem posições e valores de ruptura com a
situação histórica do Brasil.
“A luta contra a pobreza, com a incorporação de excluídos, representa o
engajamento do nível local no combate a esta situação. A incorporação das
minorias representa também uma ampliação do conceito de democracia,
normalmente entendido como governo da maioria. Assim, inovação no
setor público no Brasil não pode ser vista fora do contexto de miséria,
pobreza, marginalidade, exclusão, clientelismo, paternalismo, etc. O que
efetivamente rompe com esses valores e condições deve ser visto como
inovação” (Pinho e Santana, 1998:14).
A Questão da Avaliação
A literatura especializada aponta para a diversidade em torno das
concepções sobre avaliação que podem assumir diferentes perspectivas,
aplicações e propósitos. Existe um quadro referencial sobre conceitos, opções
metodológicas e desafios para avaliação bastante abrangente.
Uma concepção mais geral sobre avaliação é dada por Sulbrandt (1994):
“La evaluación es un término ambiguo pues nombra una herramienta que
tiene múltiples aplicaciones y que persigue diferentes propósitos. En su
acepción más general, evaluación es la recolección, análisis e
interpretación sistemática de información sobre las actividades, resultados
e impactos de las políticas y programas que el gobierno implementa para
satisfazer las necesidades de la población y mejorar sus condiciones de
vida.”
No entanto, a avaliação de iniciativas públicas, especificamente as sociais,
deve estar atenta para a multidimensionalidade que se revela como uma
espeficidade do “social”. Dessa forma, a avaliação não está limitada estritamente
ao critério técnico, mas à múltiplos critérios, padrões e interpretações submetidos
a esfera do “valor” criado e recriado pelas sociedades. Atenta à isso, MOKATE
(2000:2-3) aponta algumas definições importantes:“(...) “evaluación” consiste en
“la acción y efecto de señalar el valor de una cosa” y que “evaluar” significa
“estimar, apreciar, calcular el valor de una cosa” (...)”.
Outro conceito que podemos destacar refere-se a definição da OECD
(Organization for Economic Cooperation and Development) citada no relatório
NEPP (2000:5):
“ (...) avaliação é uma estimativa das características e efeitos de uma
política ou de um programa ou projeto, concluído ou em fase de execução,
da sua concepção, implementação e resultados. A avaliação visa
determinar a relevância e realização dos seus objetivos e sua eficiência,
eficácia, impactos e sustentabilidade do ponto de vista do
desenvolvimento. Uma avaliação deve suprir informações críveis e úteis e
permitir a absorções dos resultados pelo processo decisório e pelos
beneficiários das políticas e programas.”
No entanto, a avaliação não pode ficar restrita apenas aos objetivos dos
projetos e programas, pois, pensar a avaliação de políticas públicas, em especial
de políticas sociais, requer ter claro o cenário em que estão inseridas, levando-se
em consideração as influências econômicas, sociais, políticas e culturais.
“La evaluación de los programas sociales masivos y su problemática no
puede ser comprendida con propiedad a menos que se la entienda en un
contexto más amplio, referido al tipo de política en question, a las
organizaciones que la implementan y, de manera principal, al régimen
político en que se formula y opera” (Sulbrandt, 1994:149).
Atualmente observa-se um processo de mudanças no contexto mundial,
com destaque para a América Latina que vem passando por uma significativa
crise econômica exigindo reestruturações no âmbito do Estado e na sua forma de
gerir as políticas públicas, o que traz conseqüências nas condições de vida dos
seus cidadãos. O contexto é contraditório: redução de gastos públicos,
especialmente com relação aos gastos sociais em contraposição ao crescente
aumento de demandas por políticas sociais. Como assinala Sulbrandt,1994:149, a
ênfase na avaliação é fruto deste contexto:
“(...) En efecto, la evaluación de políticas y programas sociales adquiere
una enorme significación dadas la escasez de recursos con que cuentan
los gobiernos de la región y las agudas necesidades básicas de los
sectores populares y de los grupos más desfavorecidos de la sociedad,
afectados gravemente por la actual crisis económica.”
Diante desse quadro, a busca pela melhoria da eficiência do gasto público e
da eficácia da ação governamental têm sido os grandes eixos norteadores de
muitas atividades de avaliação. Para autores como Arretché (1999), a questão da
eficiência estaria relacionada a necessidade de se alcançar a confiança pública
(public confident) no Estado e instituições em contextos democráticos. A eficácia
seria mais facilmente aplicada devido a sua maior factibilidade e menor custo,
apesar da dificuldade na obtenção e confiabilidade das informações.
Um outro eixo norteador das avaliações é a efetividade, que está presente
na tradição brasileira ainda que de forma incipiente devido a dificuldade de
relacionar resultados obtidos com os produtos oferecidos pela política. Entretanto,
este critério se torna relevante nas análises em virtude de sua relação com ideais
de igualdade, justiça social e expectativas de redução da exclusão social.
O novo contexto traduz novas mudanças para a gerência social e
consequentemente para o processo de avaliação. Mokate (2000:9) trabalha essa
questão, enfatizando que “el cambio del paradigma de la gerencia social requiere,
a su vez, de um cambio del paradigma de la evaluación en los sectores sociales”.
A literatura especializada descreve as características da avaliação
construídas historicamente e traz para a discussão as novas tendências que vem
emergindo na atualidade. Podemos classificar as modalidades de avaliação tendo
em vista duas perspectivas básicas: uma concepção clássica com um forte viés
linear, quantitativo e objetivista e uma concepção mais recente que incorpora as
dimensões processual, qualitativa e subjetiva. Nesse contexto podemos destacar
algumas tensões presentes no debate e tratamento da avaliação.
Avaliação: relação entre uma perspectiva linear x processual
Uma primeira tensão seria a relação entre uma perspectiva linear x
processual. Segundo o Relatório do NEEP (1999:2-3):
“ ... na visão clássica da ação governamental a implementação constitui
uma das fases da policy cycle. A implementação corresponde a execução
de atividades que permitem que ações sejam implementadas com vistas à
obtenção de metas definidas no processo de formulação de políticas.
Presuma-se que , com base em um diagnóstico prévio e um sistema
adequado de informações, na fase de formulação são definidas não só as
metas mas também os recursos e o horizonte temporal da atividade de
planejamento. Definidos estes dois parâmetros, pode-se aferir a eficiência
dos programas ou políticas e sua grande eficácia..
Essa visão clássica do ciclo da política não considera os aspectos
relativos à implementação e seus efeitos retroalimentadores sobre a
formulação da política. Em outras palavras, não considera o policy cycle
como um processo. A implementação é entendida, fundamentalmente,
como um jogo de uma só rodada onde a ação governamental, expressa em
programas ou projetos de intervenção, é implementada de cima para baixo
(top down)” (NEEP, 1999:2-3) .
Avaliação e seus “agentes executores”
Uma outra tensão observada em torno da questão avaliação refere-se ao
debate sobre os “agentes executores” da avaliação. Esse debate aponta para três
tendências destacadas pelos diferentes autores.
Inicialmente observa-se a avaliação realizada pelos agentes internos.
Sulbrandt (1994) identifica os estudos de avaliação realizados por equipes de
funcionários de uma mesma organização encarregada de implementação do
programa, como sendo os mais utilizados na América Latina.
Nessa situação de avaliação realizada por agentes internos apresenta-se o
problema da ausência de “neutralidade”, como colocado por alguns autores.
“El evaluador tiene muchas cosas em comum com el evaluado ya que es
casi imposible despersonalizar el análisis, la adhesión a un mismo
paradigma funcional, un patrón semejante de socialización profesional y
una amplia experiencia compartida en sucesivas vivencias y contactos
comunes. Seria irreal pretender que fuera capaz de poner todo ello de lado
en aras de una plena objetividad.
Así, tal evaluación tiende a
transformarse en racionalización de los problemas encontrados en la
ejecución perdiendo su verdadera utilidad en un momento en que se puede
aún corregir un camino equivocado o aumentar la eficiencia del proyecto”
(Coimbra y Lamounier apud Sulbrandt, 1994:155).
Seguindo essa linha, autores como Arretché (1999) e Lobo (1999)
defendem a necessidade da avaliação ser realizada externamente. Nessa
perspectiva, instituições independentes teriam maiores condições para resolver os
impasses entre políticas, seus processos e resultados, a partir de critérios
valorativos explícitos (Arretché, 1999).
Diante das crescentes demandas por accountability e por maior interação
entre governo e beneficiários no acompanhamento dos programas sociais, os
segmentos comunitários têm sido caracterizados como os “stakeholders” de
determinados programas governamentais (NEEP, 2000).
Sulbrandt (1994:175), por exemplo, defende uma avaliação do futuro como
um processo aberto que
“más que a controlar y a castigar, va permitir un aprendizage a partir de los
errores, omisiones y dificultades encontradas en la ejecución de las políticas y
programas. Esta investigación necesita ser desarrollada por los evaluadores en
conjunto con la gerencia, con los atores directamente involucrados y, en
particular, con los beneficiarios. Esto quiere decir que se debe trabajar
cooperativamente para desarrollar nuevos conocimientos y mejorar los modelos de
ejecución de políticas”.
Avaliação e métodos: quantitativo e qualitativo
A concepção que denominamos clássica trata a avaliação a partir de
técnicas quantitativas de coleta de dados, buscando estabelecer relações de
causa e efeito entre políticas públicas e algumas variáveis que permitam identificar
e mensurar seu impacto social.
Hoje em dia busca-se enfrentar o desafio de buscar, no processo de
avaliação, trabalhar com uma base de dados quantitativos e qualitativos, que
permita uma melhor análise dos fenômenos estudados.
Esta discussão está no centro das propostas de avaliação da Política
Social, visto que, a realidade social a que esta política se destina é formada por
um conjunto de fenômenos que não se esgotam em uma análise quantitativa,
como expressa Mokate, (2000:24): “los fenomenos sociales, os impactos e efectos
sociales, generalmente tienen dimensiones tanto cuantitativas como cualitativas”.
A diversidade da realidade social coloca em cena a necessidade de
métodos de avaliação que ultrapassem o método hipotético-dedutivo, em direção
à uma análise interpretativa.
“... una perspectiva que se compone de múltiples métodos, que involucran
una perspectiva naturalista o interpretativa de su foco de estudio. Los
estudios se realizan en los ámbitos reales donde se efectúan los
fenómenos estudiados, intentando hacer sentido o interpretando los
fenómenos de acuerdo a los sentidos atribuidos por los mismos actores.
Este tipo de estudios involucra el uso de técnicas empíricas de obtención
de dados que describen la rutina, los problemas y los significados en la
vida de los individuos. Se usan técnicas tales como los casos de estudios,
experiencias personales, introspectiva, historias de vida, entrevistas
profundas, registros de observaciones, narrativas, análisis documental,
interacciones, y documentos visuales” (Denzin y Lincoln apud, Varela,
2002:7).
Os estudos desenvolvidos buscam a superação das incompatibilidades
entre métodos qualitativo e qualitativo, buscando sinergias com o uso de
diferentes recursos para responder perguntas de natureza distinta.
Avaliação da Inovação Social
A questão que perseguimos é a identificação de experiências inovadoras
que permitam a construção de uma esfera pública democrática e de uma
metodologia capaz de identificar e escalonar os fatores que viabilizam a
transformação das estruturas sociais e das relações de poder, entendendo assim
a dinâmica criadora desde a interação entre Estado e sociedade.
A literatura selecionada nos permite partir de alguns pressupostos teóricos
que orientam a identificação do objeto e possibilitam a escolha dos elementos
necessários à investigação. Para isto, cabe localizar, no debate teórico, a relação
entre as questões centrais aqui tratadas – inovação, democracia, cidadania e
emancipação- no âmbito das políticas públicas, buscando evidências de situações
que possam ser replicáveis. Situações nas quais, no desenvolvimento das
relações entre Estado e sociedade, as transformações se materializam em
políticas que são sensíveis às demandas plurais oriundas de grupos diferenciados
possibilitando ações governamentais indutoras da organização social, capazes de
gerar mecanismos públicos de negociação e redistribuição dos recursos.
Altman (2001) revisa as discussões da ciência política neste século em
busca das conexões entre desenvolvimento econômico e democracia. No pós
guerra identifica a importância dos estudos de Lerner e Lipset (1979) que
consagraram a tese que quanto melhor é o desenvolvimento econômico de um
país maiores chances tem de manter um governo democrático. Ao final dos anos
60, no entanto, Huntington (1968) argumenta que uma rápida modernização pode
levar a uma revolução de expectativa e minar a estabilidade política. Outros
estudiosos, como Przeworski (1979) e O’Donnell (1979), também desmistificaram
a possível seqüência necessária a uma correlação ideal entre alto nível de
desenvolvimento econômico e democracia, mostrando, respectivamente, que o
desenvolvimento provoca estabilidade de qualquer regime e que a democracia é
viável em níveis intermediários de modernização.
Autores clássicos como Rustow (1970) e Barrington Moore (1966) buscam
em outros fatores responsáveis pelas possibilidades e opções por diferentes tipos
de modernização. Todas estas pesquisas comparativas de tipo quantitativo cross
country ou histórico não levaram a uma tese consensual, permitindo que Amartya
Sen (1999) afirmasse que, juntos, estes estudos provam apenas que não ha uma
relação clara entre democracia e crescimento econômico, em qualquer das duas
direções.
A partir dos anos 80, os estudos meta teóricos passam a ser substituídos
por investigações de nível meso, que tiveram seu maior destaque com o trabalho
de Putnam sobre a avaliação do desempenho institucional a partir de suas
relações com o contexto sociocultural, gerador dos estoques de capital social.
Coleman (1990) estabeleceu a relação complementar entre capital físicoeconômico, capital humano e capital social. Os benefícios potenciais do capital
social seriam a informação, a influência, o controle e a solidariedade social. Para
Abu-El-Haj (1999:69) Putman (1996) assume uma vertente cultural na explanação
das fontes de confiança, atribuindo à cultura política e à história particular a
determinação do associativismo horizontal, base do engajamento cívico. Neste
sentido, Putman (1996) adota a demarcação clássica entre as esferas públicas e
privadas e enfatiza a necessária autonomia da sociedade em relação ao Estado.
A reação neo-institucionalista a esta abordagem culturalista foi expressa
pelo trabalho de Evans (1986), demonstrando que o Estado tem um papel crucial
na mobilização do capital social. Para Evans as instituições públicas tem, além do
monopólio da coerção, a exclusividade da mobilização dos recursos sociais.
Sendo o Estado a principal arena de convergência das demandas sociais, ele
determina, em última instância, o sucesso das iniciativas voluntárias (Abu-El-Haj,
1999). Evans resgata como fatores que garantem a qualidade das instituições
públicas o esprit de corps da burocracia meritocrática que lhe garante autonomia
em relação às pressões clientelistas e, paradoxalmente, a inserção desta
burocracia (embeddedness) em um projeto de desenvolvimento, cruzando a linha
de divisão entre o público e privado.
É importante ter em conta que esta mudança de abordagem teórica vai ser
baseada em um metodologia de estudos de casos exemplares, best practices, que
fundamentam as conclusões sobre as relações virtuosas entre o estatal, o privado
e o cívico. A grande interrogação que ainda persiste é em relação ao
desenvolvimento do capital social em sociedades que se caracterizam por elevada
desigualdade e falta de incentivos para participação em empreendimentos
coletivos, o que poderia levar a degeneração da confiança em relações de
amoralismo (Reis, 1995; Banfield, 1958).
O estudo do PNUD sobre os paradoxos da modernização no Chile retoma
esta questão apontando a cisão entre modernização e subjetividade, tratados
como processos autônomos no desenvolvimento atual. Para Lechner (2000:14) os
resultados encontrados podem ser explicados a partir da hipótese de que a
individualização em curso requer uma reconstrução do social, pondo acento na
indagação das imagens do coletivo. Este coletivo, que pode ser também
identificado como capital social no nível simbólico proposto por Bourdieu, é fruto
do contexto no qual as relações se desenvolvem, o que leva Lechner (2000) a
retomar a proposta de Evans (1986) de que tal desenvolvimento exige incentivos
por parte das instituições. No entanto, as estratégias propostas como mais
profícuas, envolvendo a descentralização, municipalização e participação podem
cair em um vazio tecnocrático ou voluntarista, se não forem submetidas à uma
qualificação em termos da sua orientação política e da sua capacidade de gerar
uma nova base técnica, capaz de mobilizar e acionar o potencial organizativo da
sociedade.
Torna-se necessário buscar, nas experiências concretas, quais os
elementos desta dinâmica entre Estado e sociedade que funcionam de forma a
gerar sinergias e transformações em ambos, revitalizando assim a esfera pública.
Se as políticas públicas são nosso campo de observação, um segundo
elemento metodológico é como avaliá-las, daí o recurso à avaliação de políticas.
Embora bastante em voga, a proliferação atual de estudos de avaliação,
requeridos pelas agências internacionais como parte dos processos de reforma
administrativa do Estado, pouco tem contribuído para esta finalidade. Em geral,
esses estudos baseiam-se na análise de atividades, produtos, objetivos
intermediários e objetivos finais em relação a critérios de eficácia, eficiência,
equidade e sustentabilidade (Mokate, 2000) e assumem que as políticas públicas,
sendo ações racionais dirigidas aos propósitos formulados, devem ser avaliadas
em sua implementação, estratégias e atores, em relação aos resultados propostos
(Silva e Rosário, 2000).
A nossos ver, esta abordagem apresenta, pelo menos, dois problemas
cruciais. Em primeiro lugar, identifica políticas com projetos, característica comum
à visão das agências internacionais, que retira capacidade e direção política das
atividades estatais. Em segundo lugar, situa-se ao interior do projeto formulado,
evitando explicitar critérios normativos de análise, que possam julgar a política
desde o modelo de sociedade que se pretende construir.
Nosso projeto parte da afirmação de um critério normativo de avaliação,
que se funda na capacidade de resposta aos problemas envolvidos na construção
de esfera pública democrática, que dizem respeito à expansão da cidadania por
meio da resolução das questões relativas à integração, participação e distribuição.
A integração está relacionada à noção de coesão social (Castel, 1998),
traduzindo-se no pertencimento a uma comunidade particular, o que envolve, tanto
o sentimento de identidade como a percepção dos conflitos e até mesmo a
tolerância com a diferença (Kymlicka, 1997; Walzer,1977). Inclui-se ainda a
dimensão da responsabilidade coletiva, da preocupação e responsabilização com
o “outro” – o ser humano e a natureza (Santos, 2000), e a existência de elos ou
vínculos, envolvendo a noção de solidariedade (Danzelot, 1998)
Discutir integração é discutir a relação inclusão/exclusão (Demo, 1998),
seja na comunidade de direitos (Marshall, 1987; Bobbio, 1992), seja nas
instituições sociais, sendo as principais delas o mercado de trabalho e o sistema
de proteção social. Aceitando-se que ninguém está fora da sociedade, a proposta
de Castel (1998) de buscar compreender a posição em relação aos eixos centrais
de integração acima mencionados, permite a construção de indicadores de
posições de integração, inserção e exclusão. Finalmente, a integração pressupõe
a existência conflituosa entre autonomia e inserção dos interesses dos grupos
sociais em uma ação política, como fatores inerentes e constitutivos da sociedade
civil.
A participação corresponde à dimensão política da cidadania que inclui os
direitos políticos mas que não se reduz à ordem jurídica, já que requer dos
indivíduos o desejo de participar do processo político com o propósito de promover
o bem público e controlar as autoridades. Sem dúvidas a democracia requer a
presença efetiva das condições sociais e institucionais que possibilitam ao
conjunto dos cidadãos a participação ativa na formação do governo e o controle
da vida social (Coutinho, 1997:145). A resolução do problema constitucional
básico, representado pela acomodação dos conflitos subjacente à realidade
econômica e social e a construção da esfera política onde tais conflitos de
interesses possam ser processados institucionalmente é o dilema da democracia a
ser resolvido em cada país (Reis, 1993).
A subordinação temporal e normativa da participação (inclusividade) à
competitividade (liberalização) nos termos propostos na poliarquia de Dahl (1997)
e retomados por O’Donnell (1998) reduz o cidadão ao eleitor, no modelo
democrático formulado por Schumpeter. A proposta de uma democracia
participativa (MCPherson, 1978) ainda que carecendo de maior consistência
teórica já representa uma realidade concreta (Carvalho, 2001) que criou formas
institucionais de co-gestão das políticas públicas que adensaram a esfera pública.
Boaventura Santos (2000) argumenta que “quanto mais vasto for o domínio
da política, maior será a liberdade”, mas a dimensão da participação também
envolve a disposição dos cidadãos em auto-limitar-se e exercer a
responsabilidade pessoal diante de exigências econômicas (Kymlicka, 1997).
A discussão acerca da distribuição parte da constatação de que a
possibilidade de exercício da cidadania, envolvendo a integração e a participação,
implica a satisfação das chamadas necessidades humanas, ainda que
socialmente produzidas (Heller, 1996 e Macêdo, 1999). A construção de um
padrão societário de civilidade (Sposati, 1997) é sempre uma construção política,
requerendo a intervenção do Estado para garantia dos direitos sociais envolvidos.
Neste sentido, Wanderley Guilherme dos Santos (1993:34) afirma que “toda
política social constitui-se em uma metapolítica, porque fornece o princípio que
permite ordenar escolhas trágicas”, sendo sempre uma política redistributiva,
referindo-se, na concepção de Oszlack (1997), ao plano material da distribuição
do excedente.
Tomando os eixos da integração, da participação e da distribuição,
podemos definir os parâmetros que vão nos guiar em nossa observação da
inovação social, que dizem respeito às transformações necessárias (tanto no
Estado quanto na sociedade) à construção da cidadania e combate à exclusão.
Como discutido, nossa proposta de criação do Observatório de Inovação
Social assume como critério da avaliação das políticas públicas a sua capacidade
de alterar as relações de poder existentes, de forma a permitir a transformação
das estruturas burocráticas do Estado e das organizações da sociedade em
direção à construção de uma esfera pública democrática. Nesse sentido, e com
base nas experiências já conhecidas, podemos identificar alguns elementos
comuns àquelas políticas que são capazes de atingir este objetivo. Ou seja,
elementos que favorecem a construção de uma esfera pública democrática e
emancipatória. Por seu caráter transformador é que eles representam, no âmbito
das políticas públicas, o que aqui discutimos como inovação.
Os elementos identificados são:
• A criação de espaços públicos de representação e negociação, assumindo
como prioridade o gerenciamento dos conflitos
• A combinação de modalidades de representação e participação direta na
co-gestão pública.
• O desenvolvimento de tecnologias gerenciais capazes de canalizar as
demandas sociais, propiciar a geração de consensos e permitir o
planejamento, controle e coordenação em um contexto não tecnocrático
• O estabelecimento de mecanismos, regras e sistemas de prioridades
claramente conhecidos e acordados.
• A construção de mecanismos e instrumentos de comunicação e publicidade
da ação publica capazes de difundir a proposta, gerar adesão e mobilização
e permitir o controle social.
• O desenvolvimento de formas de valorização e capacitação dos servidores
públicos conjugadas ao seu envolvimento com a redefinição da missão
institucional e com as novas formas de relacionamento com a sociedade
• A institucionalização da liderança carismática através de processos
inovadores de trabalho envolvendo construção de equipes e reconfiguração
da divisão técnica e social do trabalho
• Mecanismos de transmissão do saber técnico a comunidade e as
instituições locais, ao mesmo tempo em que se propicia a valorização do
saber ali existente
• A reconstrução das identidades coletivas de todos os atores envolvidos em
um processo que pressupõe a alteridade
• A construção de coalizões políticas e canais institucionais que permitam
estabilidade e continuidade
• A flexibilidade e capacidades de adaptação dos princípios gerais das
políticas públicas à realidade específica, considerando suas potencialidades
e limitações na recondução do curso da ação.
• O redesenho das relações entre governo central e local, entre governo e
comunidade, entre governo e setor privado.
• O desenvolvimento de capacidade de gestão e estruturas plurais e
policêntricas na condução das políticas publicas.
De fato, a inovação social é preliminarmente por nós definida como o
processo de transformação e densificação da esfera pública e diz respeito à
expansão da cidadania por meio do tripé integração, participação e distribuição,
tendo – no limite – como conseqüência fundamental, a possibilidade de
construção de sujeitos autônomos e emancipados. Pode ser melhor visualizada a
partir do esquema a seguir:
Densidade da Esfera Pública
(capacidade de integração, participação e distribuição)
Esfera
Pública
Restringida
Esfera
Pública
Ampliada
Baixa
Média
Alta
Dessa forma, tão mais inovadora será a política pública quanto maior for
sua capacidade de congregar, simultaneamente, altos índices de integração,
participação e distribuição.
Na verdade, o eixo acima é resultante de um esquema conceitual de
análise que se baseia em dois eixos perpendiculares entre si. O primeiro diz
respeito à integração e se traduz na relação de pertencimento a uma comunidade
particular, o que envolve tanto o sentimento de identidade como a percepção dos
conflitos e, até mesmo, a tolerância com a diferença (Kymilicka e Norman, 1997;
Walzer, 1977). Inclui ainda a dimensão da responsabilidade coletiva, da
preocupação e responsabilização com o “outro” – o ser humano e a natureza
(Santos, 2000), e a existência de elos ou vínculos envolvendo a noção de
solidariedade (Donzelot, 1998). Portanto, discutir integração é discutir a relação
inclusão/exclusão (Demo, 1998), seja na comunidade de direitos (Marshall, 1987;
Bobbio, 1992), seja nas instituições sociais, sendo as principais delas o mercado
de trabalho e o sistema de proteção social. Definimos que a mínima integração
localiza-se na esfera da sobrevivência física e se constitui em um dos extremos
do continuum, cujo percurso encaminha-se a outro extremo, a emancipação,
entendida como processo histórico de conquista da condição de sujeito autônomo,
capaz de projeto próprio e coletivo (Demo, 2001).
Políticas Públicas
Sobrevivênc
ia
Esfera Pública
Ampliada
R
E
G
U
L
A
Ç
Ã
O
Emancipaçã
o/
Esfera Pública
Restringida
E.P.Restringida
Patrimonialis
mo
Autoritarismo
Clientelismo
Exclusão
E.P.
Intermediária
Regulação (burocracia/ Sist. Rep.)
Igualdade
homogênea
Cidadania
E.P.
Ampliada
Democracia Deliberativa
Igualdade complexa
Diversidade
Cidadania diferenciada
Emancipação
O segundo eixo, da regulação indica a posição de crescente expansão do
domínio estatal como parte do processo de desenvolvimento da cidadania, sendo
que, no entanto, neste processo, aumentaram as tensões entre cidadania e
subjetividade (Boaventura Santos, 1994:211). A formalização da cidadania em
aparatos jurídicos e burocráticos e a tecnificação das políticas públicas que se
responsabilizam pelos direitos sociais definem um modelo de cidadania atomizada
e estatizante em detrimento de sua dimensão emancipatória.
Dessa forma, entende-se que, dentre os princípios básicos necessários à
construção da esfera pública ampliada, não se pode prescindir da autonomia e
inserção.
Princípios Básicos Constitutivos da Esfera Pública
Autonomia/Inserção
Restringida
Autoritarismo
Patrimonialismo
Tutela
Exclusão
Democracia
Procedural
Constitucional
Estado Burocrático
Direitos/deveres
Cidadania homogênea
Ampliada
Democracia deliberativa
Meso-democracia
Economia desacordo moral
Reciprocidade
Magnanimidade cívica
Espaços de exerc.
Cidadania
Político
Doméstico
Produção
Mundial
Além da construção do marco teórico para cada um dos espaços
delimitados no continuum anterior, há que se privilegiar também o processo de
construção de identidade, dos sujeitos e dos atores coletivos.
De acordo com Castells (1999), a identidade do ator se constrói a partir de
um significado, de seus papéis sociais. papéis são definidos institucionalmente.
Ainda segundo o autor, é construída simbolicamente e pode ser:
• Legitimadora: reforça a dominação ideológica.
• De Resistência: construída em contraposição à legitimadora, mas os atores
continuam em relação desprivilegiada (poder), reforçando a exclusão.
• De Projeto: redefinição de sua posição na sociedade, pretendendo
participar da própria construção do tecido social.
A esfera pública ampliada permite a construção da identidade de projeto diversos
atores assim como sua incorporação de forma diferenciada. Viabiliza a construção
de sujeitos como atores sociais, uma vez que as políticas possuem, além das
dimensões material e institucional, uma dimensão simbólica, espaço privilegiado
da subjetividade e da formação de identidades coletivas.
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