as expressões da história e da cultura política na - PUC-Rio

Departamento de Serviço Social
AS EXPRESSÕES DA HISTÓRIA E DA CULTURA POLÍTICA NA
TRAJETÓRIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL DOS MUNICÍPIOS DE
DUQUE DE CAXIAS E NITERÓI – RJ
Aluna: Mariana Xavier da Silva
Orientador: Marcio Eduardo Brotto.
1) Introdução:
O presente relatório é o resultado das ações e da participação da Bolsista PIBIC sob
a orientação e acompanhamento de professor pesquisador, na vigência 2015-2016.
Apesar de relatório anual, a bolsista em questão, encontra-se inserida há cerca de seis
meses, já sendo possível, dar continuidade aos debates e realizar um estudo que seja
capaz de oferecer um material para apresentação - visto que essa é uma linha de
pesquisa, que já se encontrava em andamento com bolsistas anteriores, com
contribuições preliminares e debates realizados junto ao Núcleo de Estudos e Pesquisas
em Seguridade e Assistência Social (NIEPSAS/PUC-Rio).
O estudo que vem sendo realizado e aqui é apresentado, tem como parâmetro o
cenário de redefinição da Política Pública de Assistência Social, sustentado pela
aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS/1993), e pela implementação
do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) iniciado em 2004. O presente trabalho
está voltado a realizar investigações que possibilitem a reconstrução e a sistematização
da trajetória histórica da implementação da política de assistência social nos municípios
de Duque de Caxias e Niterói e dos seus aspectos culturais políticos locais que são
fatores de interferência nesse processo.
Diante desses aspectos, a pesquisa toma por base o campo teórico e prático da
Política de Assistência Social, apresentando diversos desafios, sendo destacado um
caráter conservador e clientelista, que considera que a proteção social pública seja
sinônimo de assistencialismo.
Neste sentido, vale destacar que a assistência social, como política pública,
expressa diferentes aspectos das relações estabelecidas entre as esferas pública e
privada, que são impregnadas de códigos culturais, pela história local e o modo dos
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governantes em fazer política, influenciando assim, o cumprimento das diretrizes
nacionais para a consolidação da política em âmbito local.
A pesquisa tem um recorte investigativo que possibilita reconstruir e
sistematizar a trajetória da implementação da política de assistência social em dois
municípios: Duque de Caxias e Niterói. Sequencialmente, explora os aspectos da cultura
política local que influenciam a assistência social em suas formações.
Neste sentido, é possível afirmar que temos as pressões da sociedade organizada
e as ações do proletariado como um dos feitos para a construção do sistema de proteção
social, mas temos, também, por outro lado o Estado que se mostra com práticas
paternalistas e desempenha um papel de benfeitor, quando na verdade demonstra
interesses particulares.
Refletindo sobre as práticas paternalistas, o funcionamento da política de
assistência social se apresenta com muitos entraves e barreiras, dando ênfase para as
influências de práticas históricas de caráter conservador e clientelista que,
repetidamente, também fazem parte da história e da cultura nacional e local.
O estudo debate e busca analisar, até onde essas práticas políticas de cunho
conservadoras e, sobretudo, clientelistas criam barreiras para investimentos, que estejam
relacionados à ampliação da esfera pública para a consolidação de uma cidadania ativa.
Nesse contexto, faz-se necessário uma análise que perpasse não só os
municípios estudados, mas o quadro brasileiro, onde a atual discussão que trata a
democracia está vinculada à incapacidade em concretizar políticas públicas eficazes.
Dessa maneira, pôde-se observar que grande parte das iniciativas de erradicação das
desigualdades sociais e transformam em políticas assistencialistas, que não são capazes
de alcançar o objetivo inicial.
É possível observa que o cenário local se apresenta recheado de relações de
autoritarismo e subserviência, tratando a política à base de troca de favores, na
patronagem e no clientelismo e, com base nisso, é possível afirmar que, apesar do Brasil
ter superado o regime autoritário (1964-1985), não foi capaz de superar algumas
tendências de fazer política dessa época, fato que acarreta no enfrentamento de culturas
políticas que foram construídas na trajetória de suas relações, que influenciam
diretamente o sistema de proteção social. Os objetivos desse estudo nos permite
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investigar e refletir sobre este processo e suas configurações, ainda permeadas e
delimitas por um conjunto de valores e outras relações de poder.
O clientelismo pode ser entendido como muito presente nos municípios, se
fortalecendo e se tornando um sistema de controle, distribuição e alocação de recursos,
poder e influência, que vem se sustentando num modelo de política que se baseia no
medo. Da mesma forma, o clientelismo, também deve ser entendido como uma ação de
troca, onde o sujeito tem uma demanda e necessita de serviços públicos que
normalmente não conseguiria facilmente, mas que aqueles que administram têm acesso
às concessões desses serviços. A troca simboliza uma “moeda política”, cujo débito será
provavelmente cobrado no próximo evento eleitoral (SEIBEL e OLIVEIRA, 2006).
É possível afirmar que o clientelismo é fortalecido nos momentos em que a
população mais necessita, onde demandam urgências, e no campo das políticas sociais,
esse formato ganha espaço de forma bastante primitiva. Como resultado, esse processo
deixa a reedição histórica de uma relação extremamente perversa e excludente,
desqualificando as demandas sociais e as oportunidades e possibilidades de
transformação em políticas sociais de cunho democratizante e garantidoras de
cidadania.
A título de exemplo, nos municípios estudados, podemos identificar a existência
de muitos centros sociais, que refletem o desenvolvimento de práticas de promoção
política e servem para manter o curral eleitoral. Esses centros são procurados e
motivados, pois existe a ausência de serviços e investimentos públicos que sejam
capazes de atender as demandas da população local. Dessa maneira, o estudo apresenta
alta complexidade quando se trata de superar as práticas clientelistas que são exercidas
pelos próprios governantes, fazendo com que a garantia por lei de serviços públicos seja
fragilizada.
Levando em consideração todo o histórico relatado acima, a presente pesquisa
deseja tem investido esforços em contribuir para o debate da reorganização do Estado e
pela busca de democratização das políticas sociais, tendo como base a trajetória e o
avanço do sistema de proteção social brasileiro com o surgimento do SUAS.
O trabalho está organizado em cima do conjunto de reflexões dos fundamentos
teóricos e o objeto empírico através da pesquisa de campo, assim a perspectiva de
reconhecimento da influência de traços locais e da forma operacional da política pública
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no campo da assistência social correlaciona a história e a cultura política que cerceia
essa política garantidora de acesso a direitos sociais, tratando esse ponto como eixo
norteador do estudo.
2) Metodologia:
Mantemos a metodologia base de construção do projeto desde seu início,
agregando a ela interlocuções e demandas adicionais que surgem no percurso
investigativo, que contribuem e agregam valor a proposta.
Assim, reforçamos que o objeto desse estudo foi escolhido a partir de um estudo
inicial dos municípios que compõem o estado do Rio de Janeiro, onde foi possível
definir os municípios que seriam contemplados pelo estudo. Municípios esses que
integram a Região metropolitana do Rio de Janeiro, considerada pelo IBGE (2008): a
segunda maior área metropolitana do Brasil; o segundo maior pólo industrial e de
riqueza nacional, concentrando 70% da vitalidade econômica do Estado. Dentre outros
aspectos.
Foi observado que os municípios de Duque de Caxias e Niterói representam
respectivamente o segundo e o terceiro maior PIB da região, mas com trajetórias
políticas que são marcadas por uma disparidade, onde o Índice de Desenvolvimento
Humano das localidades não condiz com as ofertas de estrutura dos serviços ofertados,
o que levanta olhares para entender o que acontece no meio desse caminho.
Atualmente a pesquisa está passando por um processo de indagação ao
clientelismo, dando continuidade ao estudo anteriormente feito e aos desdobramentos
das questões elencadas.
No atual cenário, buscamos entender qual a relação dos usuários com esses
espaços informais de serviços, que acabam desqualificando os equipamentos públicos
de direito com suas ofertas de serviços e suas interlocuções – realidade gritante na
organização política e social de Duque de Caxias, mas também presente, em menores
proporções, e com outras configurações, em Niterói.
Além de entender esses espaços e saber como eles lidam com suas práticas
assistencialistas e descontinuadas, esperamos entender esse processo a partir de diversos
pontos de vistas e da participação em esferas como Conselhos de Políticas, Sessões
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Plenárias – espaços que contemplam participação da sociedade civil, desempenhando
diversos papéis no cenário social das localidades.
Após continuidade ao sistemático levantamento bibliográfico e documental, a
pesquisa caminhou para o ingresso da bolsista em espaços públicos de definição, como
as reuniões do Conselho Municipal de Assistência CMAS - órgão responsável por
reunir representantes do governo e da sociedade civil para discutir e estabelecer normas,
além de fiscalizar a prestação de serviços sociais públicos e privados no Município.
Com as visitas nesse espaço, foi possível dialogar com representantes de
instituições e com os responsáveis pelo órgão no município, que proporcionou abertura
para o conhecimento do espaço, dos debates e das instituições nele conveniadas.
Através desta participação forma, propostas e realizadas, visitas guiadas por técnico
responsável às instituições de terceiro setor, que prestam serviços assistenciais para
aprofundar os conhecimentos e ser capaz de realizar algum tipo de intervenção, após
densos diálogos.
No ano de 2016 ocorreram muitos debates à cerca da importância dessa esfera
política, objetivando o fortalecimento dos segmentos que realizam as conferências
municipais, para possíveis renovações das representações nas esferas de participação e
controle social.
Hoje, a pesquisa encontra-se numa outra fase, na qual vem sendo realizada uma
pesquisa documental nos arquivos do CMAS, assim como a elaboração e aplicação de
uma entrevista semiestruturada que permita captar as falas de diversos atores envolvidos
no processo de desenvolvimento das políticas públicas de assistência social dos locais.
Observa-se que a história da Assistência Social é uma história partida e/ou
fragmentada e reconstruí-la é preciso. Por isso, também foi dada continuidade à
realização de visitas sistemáticas as Prefeituras e as Secretarias Municipais de
Assistência Social das localidades – o que permitiu fortalecer vínculos e participações –
realizando acesso a acervo de documentos de forma a reconstituir esta história local.
Neste processo, serão entrevistados representantes dos gestores, profissionais e
lideranças da sociedade civil, que atuam no campo da assistência social dos municípios,
mas por identificar que existem influências no debate. Também serão realizadas
entrevistas com representantes do legislativo municipal, que em algumas localidades
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influem no ordenamento da política de assistência social, por oferecerem serviços
paralelos aos ofertados pelos órgãos públicos, através dos centros sociais.
O questionário conta com perguntas que visam identificar desde quantas
instituições de assistência os usuários conhecem e foram atendidos, ao perfil dessas
instituições. Algumas perguntas são endereçadas apenas aos usuários, outras apenas à
gestores e algumas são gerais, para todos os públicos.
Esse direcionamento das perguntas acontece, pois queremos identificar aspectos
do ponto de vista de cada membro da sociedade, mas sem levantar grande
movimentação e entendimento, de que estamos investigando os governantes e, por
conseguinte, suas posturas públicas direcionadas a gestão.
Também levantamos na entrevista questões como: a população reconhece o
perfil das instituições que os atendem? Esse perfil se modificou ao longo do tempo?
Que modificações aconteceram?
Com a finalidade de tomar conhecimento dos atendimentos prestados aos
municípios, pretendemos verificar se as instituições que eles conhecem são auxiliadas e
mantidas por políticos, ou por outros financiamentos, para conseguir analisar de forma
integral e, por vários seguimentos, a cultura política e a trajetória da assistência social
nos municípios de Duque de Caxias e de Niterói.
3) Considerações:
O processo da rede socioassistencial nos dois municípios tem considerável
quantidade de instituições que solicitam reconhecimento, mas as ações que são
executadas e/ou apresentadas por meio da estrutura mostram que as atividades não estão
tipificadas conforme os moldes definidos pela resolução n° 16 do conselho de
assistência social (CNAS).
Verificou-se a partir da evolução da pesquisa, considerando dados anteriormente
estudados, que a política de assistência social cada vez mais vem ganhando novos
contornos e demarcando um novo papel do Estado, que passa a se preocupar em
construir e legitimar uma rede de serviços socioassistenciais, através da criação de
Centros de Referências como CRAS, CREAS, CREPOP, dentre outros.
Em um recorte histórico é possível observar que os serviços de assistência social
foram desenvolvidos por instituições filantrópicas e que hoje, essas instituições, passam
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a integrar a rede socioassistencial, sendo referencia complementar as estruturas estatais
de proteção social.
Os estudos realizados são capazes de provar que os centros sociais são abertos
muito próximos a períodos de eleição, por políticos e por lideranças que desejam
ingressar no meio político. Seus representantes, considerados, benfeitores, são sujeitos
que exercem influência em votos em determinados territórios e tem a imagem de
alguém que se preocupa com a situação de pobreza da população, agindo frente à
ineficácia do poder público.
A proposta metodológica da pesquisa está posta em fase de aplicação de
entrevistas, porém pode-se observar que existe uma cultura do medo principalmente em
períodos próximos a eleições devido a supostos envolvimentos de políticos com o
crime, práticas de violência. Isso faz com que ocorram, possivelmente, disputas por
poder, fazendo com que a população fique mais acuada e recue algumas falas com medo
de possíveis retaliações, inviabilizando a aplicação do questionário no atual cenário,
para que, quando aplicado, ele seja respondido na íntegra e fidedigno à realidade do
local.
Existe uma dificuldade em identificar todos os centros sociais e entidades
filantrópicas que podem compor a história e a cultura política da assistência social nos
municípios, pois alguns só funcionam próximos às eleições e dependem da vitória do
candidato mantenedor para funcionar; enquanto outros locais têm “laranjas” como
responsáveis pelo serviço.
Este é um cenário que encontramos nos dois municípios de estudo, sendo que
em Duque de Caxias mais visível que em Niterói, dadas particularidades de sua
formação histórica.
4) Conclusões Preliminares:
Diante do que foi possível observar, os espaços de práticas clientelistas só
contribuem para deslegitimar o papel da política de assistência social e reforçar a
reprodução das práticas assistencialistas mesmo após a criação da LOAS, a PNAS e o
SUAS.
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Enquanto o SUAS prevê a fiscalização das entidades socioassistenciais definidas
através de suas diretrizes, os centros sociais não sofrem qualquer tipo de monitoramento
pois não são reconhecidos e enquadrados nas modalidades pré-definidas para
atendimento socioassistencial.
A pesquisa vem demonstrando grande potencial de contribuição para área da
assistência social por permitir reflexões sobre novas expressões de características
históricas da assistência social.
É possível perceber que o tratamento dado ao tema vem possibilitando expressar
o compromisso com a construção de conhecimentos capazes de qualificar as políticas
sociais e, desta forma, permitir a adoção de princípios e diretrizes democráticos para a
consolidação da política de assistência social, como política pública e garantidora de
direitos. Pensar a política sobre esta ótica vai além de abordagens as municipalidades
deste estudo, elas devem se desdobrar a diferentes localidades brasileiras que ainda
apresentam problemas e complexidades semelhantes, permeadas por relações de mando,
autoritarismo, clientelismo e cultura do medo.
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