participação e controle social no sistema único de

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PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NO SISTEMA ÚNICO DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS): APROXIMAÇÕES TEÓRICAS
Evelyn Secco Faquin1
INTRODUÇÃO
A categoria controle social vem sendo discutida há tempos e possui dois
entendimentos ainda presentes na sociedade atual.
Um entendimento acerca do controle social é relacionado a estratégias de
manutenção da ordem social e busca de consenso social. E o segundo é tido como
sinônimo de participação e passa a ser compreendido, na área social, como mecanismo
de participação e fiscalização da população nos assuntos públicos.
A abertura para a formalização deste mecanismo se deu com a promulgação da
Constituição Federal de 1988, que abriu espaços para o exercício do controle social em
instâncias como conselhos, conferências, plebiscitos, iniciativas populares e referendos.
Alguns desses espaços (conselhos e conferências) tornaram-se obrigatórios para
a execução das políticas sociais, não sendo diferente para a Política de Assistência
Social.
A Assistência Social, por sua vez, ganhou status de política social também na
Constituição de 1988 e tem sua regulamentação em 1993, por meio da Lei Orgânica da
Assistência Social – LOAS.
A partir desse início, esta política tem travado um árduo caminho para ser
reconhecida como tal. Após muitos debates, no ano de 2004, conseguiu-se implantar o
Sistema Único de Assistência Social – SUAS que busca operacionalizar a Assistência
Social em todo o território nacional.
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Doutoranda em Serviço Social pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Mestre
em Serviço Social e Política Social pela Universidade Estadual de Londrina (UEL). Docente do Curso de
Serviço Social da Faculdade Estadual de Educação, Ciências e Letras de Paranavaí/PR (FAFIPA).
Endereço para contato: Avenida Paraná, 1374, Apto. 02, Jardim América, CEP: 87705-190,
Paranavaí/PR. Telefones para contato: (44) 30455443 / (44) 98312303. E-mail:
[email protected].
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O SUAS, em sua fundamentação teórica, apresenta oito eixos estruturantes,
sendo um deles o controle social cujo objetivo é o fomento da participação dos usuários
e a efetivação da Assistência Social como direito.
Dessa forma os resultados apontam que o controle social adquire um novo
patamar na construção e efetivação do SUAS.
OBJETIVOS
O presente artigo tem por objetivos discutir a categoria controle social na
sociedade brasileira; apresentar como o Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
incorpora a categoria controle social em suas ações; e refletir sobre o desafio da
efetivação do controle social na atual Política de Assistência Social brasileira.
METODOLOGIA
O presente artigo foi elaborado a partir de pesquisa bibliográfica, nela incluído o
referencial teórico com revisão de legislações e autores que versam sobre a temática.
RESULTADOS
Participação e controle social: aproximações teóricas
A participação, em seu sentido mais amplo, é discutida há tempos, pois está
intimamente relacionada com a democracia e cidadania. Isto se dá devido à dependência
que o regime democrático tem da participação popular que, caso não exista, perde sua
essência. A participação viabiliza a concretização da cidadania e garante a soberania
popular.
O controle social, na área social, encontra-se em grande evidência, e tem sido
relacionado ao exercício da cidadania e à participação e fiscalização, da população, na
definição dos assuntos públicos.
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A discussão recente sobre participação popular ganhou bastante relevância no
Brasil, nas décadas de 1970 e 1980, devido ao surgimento de muitos movimentos
sociais2 que lutavam por ampliação de seus direitos e mudanças no regime de governo.
De acordo com Peruzzo (1999), “novas estruturas” sociais nascem a partir “de
baixo” e se organizam por fora e independentes de instituições públicas, privadas e dos
meios tradicionais de participação, como os sindicatos e os partidos políticos. Os
movimentos ocupam assim um espaço, cujas expectativas e reivindicações os canais
vigentes não estavam conseguindo absorver.
Silva (2003) afirma que, nas décadas de 1970 e 1980, a atuação das classes
populares e das diferentes formas de participação popular foram tão significativas que
parecia não haver espaço para qualquer tipo de manifestação democrática que não
houvesse a participação dos sujeitos populares.
A partir dessas manifestações, o tema participação popular tornou-se mais
evidente nas agendas públicas, conquistando, assim, maior visibilidade e legitimidade.
No entanto, para que a participação se efetive, há necessidade de algumas
condições, ou seja, de alguns fatores que a propiciem. De acordo com Ammann (1980),
a participação é um processo dialético que se dá em nível societal e depende do grau de
consciência dessa mesma sociedade. Esses fatores podem incentivar ou bloquear o
processo participativo, ou seja, o menor ou maior nível de participação depende das
relações sociais existentes na sociedade e também do nível de consciência que esta
sociedade tem da importância da participação.
Se a população de determinado local não vê a participação como importante e
como instrumento de mudança social, dificilmente a participação alcançará um patamar
elevado, não alcançando, assim, grande difusão e eficácia.
Existem diversas concepções e diversos modos de entender a participação. “No
entanto não existe um consenso claro sobre o significado da participação. A conotação
ideológica que permeia este conceito faz com que haja diversas e mesmo contraditórias
interpretações sobre seus possíveis significados” (PAULILO,1999, p. 183).
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“ A análise dos movimentos sociais, sob o prisma do marxismo, refere-se a processos de lutas sociais
voltadas para a transformação das condições existentes na realidade social, de carências econômicas e/ou
opressão sócio-política e cultural” (GOHN, 2001, p. 25).
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Conforme Gohn (2001), existe a forma liberal, a forma autoritária, a forma
democrática e a forma revolucionária de participação. Vista pela ótica liberal, a
participação prega que todos os membros da sociedade são iguais; a participação seria o
meio e o instrumento para a busca da satisfação de suas necessidades. Quando nos
referimos à forma autoritária, isso significa que a participação se dá de maneira
cooptativa e é estimulada de cima para baixo com o intuito de diluir os conflitos sociais.
A forma democrática de conceber a participação tem como princípio regulador a
soberania popular, sendo a participação concebida como um fenômeno que se
desenvolve tanto na sociedade civil quanto nas instituições formais políticas. Já na
maneira revolucionária, a participação estrutura-se em coletivos organizados para lutar
contra as relações de dominação e pela divisão do poder político.
Estas diferentes formas indicam diferentes entendimentos sobre o tema. Uma das
concepções que podemos citar é a trazida por Ammann (1980) que concebe como
participação o processo pelo qual as camadas sociais existentes tomam parte na
produção, na gestão e no usufruto dos bens da sociedade.
Ammann (1980) nos remete a três “palavras-chaves”: produção, gestão e
usufruto. Quando tratamos de produção, referimo-nos à produção dos bens sociais, das
riquezas produzidas; quando falamos em gestão, dizemos do poder de administrar essa
riqueza, de verificar onde e como deveria ser ela aplicada. Por fim, quando tratamos de
seu usufruto, concebemos a ideia de poder usufruir e desfrutar dessa riqueza. Segundo a
autora, a população somente participaria realmente quando participasse desses três
níveis; caso isto não ocorresse, a participação inexistiria. “Se uma população apenas
produz e não usufrui dessa produção, ou se ela produz e usufrui, mas não toma parte na
gestão, não se pode afirmar que ela participe verdadeiramente” (AMMANN, 1980, p.
62).
Uma outra visão de participação é a de Demo (2001) que define participação
como um processo imorredouro de conquista, um processo interminável. Concebe
participação como sendo um exercício constante. “Não é dada, é criada. Não é dádiva, é
reivindicação. Não é concessão, é sobrevivência. Participação precisa ser construída,
forçada, refeita e recriada” (DEMO, 2001, p. 82). O autor afirma, ainda, que a
participação só se concretiza com a ação, cujo objetivo é alcançar melhorias sociais, é
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meio e é fim. Meio de conquistas, concretização de direitos, ampliação de
oportunidades e fim quando nos referimos a ela como exercício da cidadania e
consciência de direitos.
Teixeira (2001) também discute o tema participação e a concebe como “fazer
parte”, “tomar parte”, “ser parte” de um ato ou processo público, vale dizer, ser membro
de ações coletivas. Teixeira acrescenta que a participação requer uma relação com o
todo, não se podendo ser parte sem se ter consciência do pertencimento a um todo.
Dessa maneira, a participação se dá como um processo que prevê a interação constante
entre diversos sujeitos. Teixeira concorda com Demo (2001) no entendimento de que a
participação é um processo incessante.
Nogueira (2004), igualmente, concebe a participação como exercício constante e
ações que buscam fazer parte de determinados processos, sejam esses decisórios ou não.
O autor acrescenta que todo tipo de participação busca a obtenção de algum tipo de
poder. Traz ainda a ideia de ascensão como sujeito de direitos e resolução de
dificuldades, tornando-se assim a participação instrumento de tomadas de decisões e
empoderamento.
A partir das reflexões dos autores citados, tivemos a oportunidade de perceber
que eles concordam quando concebem a participação como exercício constante e
instrumento popular de ampliação de direitos. Assim, neste trabalho, concebemos a
participação como processo incessante de conquistas e instrumento de ampliação e
concretização de direitos.
A participação, por sua vez, possui um caráter cultural ou, em outras palavras,
requer uma cultura de participação, que, no Brasil não tem sido estimulada.
Peruzzo (1999) assevera que pretender alcançar um grau de participação mais
elevado é algo de difícil concretização nas condições do Brasil e de outros países latinoamericanos, cujos povos não têm tradição nesse sentido e onde vige a reprodução de
valores autoritários, a falta de conscientização política e outros fatores.
Os aspectos culturais, reforça Teixeira (2001), são responsáveis pelo bloqueio ou
incentivo à participação, adquirindo a função de motivadores ou desmotivadores do
processo participativo, assim como os aspectos educacionais, que são de inegável
importância à dialética participativa. Demo (2001) concebe a educação como portadora
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da função de ordem política, como condição à participação, como incubadora da
cidadania e como processo de formação. Acrescenta ainda que “a educação é
precisamente condição necessária para desabrochar a cidadania, com vistas à formação
do sujeito do desenvolvimento, num contexto de direitos e deveres”. (DEMO, 2001, p.
52).
A educação possui papel primordial para a formação do cidadão, acima de tudo
como embasadora da participação, pois, se nem mesmo sabe que existe a possibilidade
dessa atuação e como faze-la, a população jamais vai exercê-la. Cabe, assim, à educação
informar à população que ela possui esse direito e quais os meios de sua efetivação.
Um entrave destacado por Silva (2003) é a desigualdade de condições à
participação, quando não proporciona a todos, de modo igualitário, o embasamento
necessário para exercer seu papel reivindicativo. Aponta, ainda, como maior
dificultador, as desigualdades econômicas, as quais atuam como meios de exclusão da
população não detentora dos meios de produção do processo de participação. Devido a
essas condições díspares, não se prepara essa parcela da população para o exercício
político, ou seja, ela não obtém acesso a essas discussões. “[...] as desigualdades
econômicas, posto que a existência de tal situação, concretamente, impede os indivíduos
de participarem em iguais condições da vida social e política do país” (SILVA, 2003, p.
17).
Nogueira (2004) admite que, nos dias de hoje, principalmente após a
Constituição de 1988, a participação se dá de maneira valiosa, tendo havido grande
avanço. No entanto, não a concebe como exemplo de manifestação popular ou de
garantia de direitos, uma vez que pode ser facilmente manipulada e utilizada em favor
das elites, tornando-se, esta manipulação, um grande dificultador da integridade do
processo participativo.
O autor acrescenta, ainda, que a participação na gestão veio para atuar, muitas
vezes, como mantenedora da hegemonia capitalista, fazendo da participação, meio de
solidarizar governadores e governados e fazendo nascer uma suposta ideia de
colaboração mútua. Há, assim, uma descaracterização dos movimentos sociais, que
atuam muito mais na gestão de políticas do que na elaboração ou oposição a elas.
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Esta discussão feita por Nogueira (2004) casa-se com a concepção de
pseudoparticipação que Ammann (1981) levanta, ou seja, a ideia de participação é
apresentada como meio de mascarar a realidade preexistente, como forma de
acrescentar um falso caráter democrático, em que a participação é proporcionada, mas
de maneira limitada. Este tipo de “participação” exercida pela população não mudará a
estrutura societária e não é valorizada por aqueles que a promovem; ela resume-se,
muitas vezes, em propaganda eleitoral, com a intenção de iludir a população.
No entanto, por mais que as formas de participação sejam limitadas, ela é
compreendida, dentre seus atores, como meio de democratização ou mesmo de
redemocratização. Quando o Estado não atende, suficientemente, às carências da
população, ela encontra na mobilização sua arma para a concretização de seus direitos.
Por meio da união de sujeitos que possuem dificuldades e carências semelhantes, iniciase um movimento em busca da concretização do regime democrático, realizado a partir
das carências do povo.
O Estado em crise não consegue dar resposta às demandas da
sociedade, sobretudo àquelas dos segmentos mais empobrecidos e dos
que sofrem vários tipos de discriminação, aglutinando-se em torno de
suas carências e da defesa de seus direitos. Num processo de
reivindicação, expressão e luta, estes constroem suas identidades e
autonomia com uma nova maneira de encarar o Estado e de agir
coletivamente, expressando aspirações e necessidades (TEIXEIRA,
2001, p. 24).
A todo momento então, busca-se um aumento na participação, visto que, se ela é
utilizada por parte dos governantes como instrumento mantenedor da hegemonia, por
parte dos governados constitui-se um dos meios de requerer algum tipo de mudança.
Isto se dá pois, ganha status de estratégia da população, com vistas à fiscalização
da utilização dos recursos públicos, o que nos leva à discussão sobre controle social.
A partir dos apontamentos de Streck e Adams (2006), a noção de controle social,
na atualidade, é associada à co-responsabilidade pela “coisa pública”. Esta concepção
inclui a possibilidade de vigilância da sociedade organizada sobre a observância de
regras e acordos, juntamente com a abertura para a formulação conjunta de diretrizes e
metas.
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Pedrini; Adams e Silva (2007) relacionam o entendimento de controle social
como “palavra-gêmea” de participação, “[...] cabendo ao sujeito coletivo reconhecer a
conflitividade como parte integrante do processo social e assumir o desafio de trabalhar
em conjunto” (p. 225).
O controle social seria, neste entendimento, uma forma de fiscalização que parte
da sociedade civil em relação ao Estado, para que haja a garantia de direitos e
cumprimentos dos deveres do Estado, de suas propostas e programas. “A participação é
um instrumento de controle do Estado pela sociedade, portanto, de controle social e
político: possibilidade de os cidadãos definirem critérios e parâmetros para orientar a
ação pública” (TEIXEIRA, 2001, p.38).
Segundo Teixeira (2001), o controle social possui duas dimensões: a primeira
relacionada à prestação de contas e, a segunda, à responsabilização dos agentes políticos
por ações praticadas em nome da sociedade.
O autor acrescenta que a ideia de controle social resgata a noção de soberania
popular, uma vez que a população não só participa no momento de eleger seus
representantes, mas também pode exercer controle sobre seu mandato de maneira
permanente.
Correia (2007) relata que a temática controle social tomou vulto no Brasil a
partir do processo de democratização da década de 1980 e, principalmente, com a
institucionalização dos mecanismos de participação nas políticas públicas a partir da
Constituição de 1988, das leis orgânicas posteriores, da formação dos Conselhos e das
Conferências municipais, estaduais e nacionais.
Neste contexto de mudança social da década de 1980, cenário composto pela
ampliação política dos mecanismos de participação do Estado, nascem estratégias que
visam o aumento da participação da sociedade civil3 com seus diversos segmentos.
Assim “os conselhos setoriais de saúde e assistência social, entre outros, como
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A sociedade civil é, por sua vez, o cenário institucional no qual as questões práticas do cotidiano se
tornam políticas. “Tais questões não alteram, entretanto, as estruturas presentes nos mercados ou as
políticas engendradas pelo Estado, a menos que se formem aparatos institucionais na sociedade civil,
capazes de mediatizar o mundo da vida com o sistema social e capazes de se transformarem em ação
comunicativa “livre” da razão instrumental” (MEKSENAS, 2002, p. 140).
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componentes do arcabouço jurídico-institucional do Estado, surgem em um contexto de
disseminação de uma concepção pluralista do poder estatal” (SILVA, 2001, p. 117).
Os Conselhos foram criados para democratizar o atendimento à população e
permitir uma ampliação do espaço público e podem ser definidos como:
[...] condutos formais de participação social, institucionalmente
reconhecidos, com competências definidas em estatuto legal, com o
objetivo de realizar o controle social de políticas públicas setoriais ou
de defesa de direitos de segmentos específicos. Sua função é garantir,
portanto, os princípios da participação da sociedade nos processos de
decisão, definição e operacionalização das políticas públicas,
emanados da Constituição. Ou seja: são instrumentos criados para
atender e cumprir o dispositivo constitucional no que tange ao
controle social dos atos e decisões governamentais” (GOMES, 2000,
p. 166).
Assim, para que os conselhos tenham seus membros eleitos democraticamente e,
a partir disso, possam efetuar na prática o que prevêem, são realizadas as Conferências
que são o ponto alto dos Conselhos. As Conferências são instâncias abertas ou canais
para a participação popular e de setores organizados da sociedade civil que, antes da
implementação desse sistema descentralizado e participativo, encontravam-se excluídos
da participação social, ou seja, do exercício de sua cidadania. Essa participação passou a
ser mais visível e eficaz nas decisões do governo a partir da já citada Constituição de
1988 e tornou-se estratégia central dos setores sociais.
São instrumentos de poder da população, juntamente com os conselhos. São
espaços nos quais a população, por meio de seus representantes, tem poder de voto, voz
e reivindicação, participando da definição de metas e diretrizes. Também são espaços de
conflito contínuo.
Essa participação foi concebida na perspectiva de controle social exercido pelos
setores progressistas da sociedade civil sobre as ações do Estado, no sentido deste
atender, cada vez mais, aos interesses da maioria da população.
Dessa maneira, conquanto a participação seja garantida constitucionalmente, se
não houver por parte da população uma apropriação deste espaço, dificilmente o
governo fará esforços para que haja mudança de condições. Assim a população, ao se
manifestar, estará ocupando o espaço que lhe é de direito na gestão dos
assuntos/programas que lhe dizem respeito.
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Neste contexto, existe então, uma maior valorização, ou melhor, uma ampliação
das atribuições da sociedade civil, que tem em suas mãos a competência de reivindicar a
concretização dos direitos mesmo quando garantidos por lei.
“Essa nova valorização da “sociedade civil” expressa uma alteração de posições
e significados na sociedade, que se mostravam tanto nas categorias de pensamento
quanto nas orientações das ações sociais” (SADER, 1988, p. 34).
A concretização do controle social, como instrumento de fiscalização e
participação, conta atualmente com alguns instrumentos como: audiências públicas;
iniciativas populares como plebiscito e referendo; petições e reclamações; conselhos
municipais e fiscalização de órgãos públicos. Por meio desses instrumentos, a
população busca a concretização de sua participação.
Estes instrumentos existem, mas não são sempre utilizados de forma eficaz já
que grande parte da população desconhece sua existência ou não tem informação de
como utiliza-los. Faz-se necessária, então, uma maior divulgação e exercício destes
mecanismos de participação para que assim tenham eficácia. “Somente informada pode
uma população fazer um julgamento claro sobre a validade das oportunidades e dos
instrumentos postos a sua disposição, utilizá-los, ou, inclusive, rejeitá-los, se os
considera ineficientes ou inadequados” (AMMANN, 1980, p. 35).
No entanto faz-se necessário lembrar o histórico político brasileiro, marcado por
iniciativas colonialistas, patrimonialistas e clientelistas, atreladas às imposições de uma
ditadura militar e econômica e às diversas crises econômicas que proporcionaram um
resultado visivelmente contraditório, como afirma Pedrini; Adams e Silva (2007).
De um lado, setores organizados das classes populares e aliados
foram responsáveis por uma sociedade civil viva e razoavelmente
mobilizada, para alcançar uma democracia política e econômica. De
outro lado, diante das graves crises econômicas verificadas dos anos
1980 em diante, os movimentos de perspectiva emancipadora, em
alguns aspectos perderam o foco (PEDRINI, ADAMS E SILVA,
2007, p. 227).
Dessa maneira, podemos perceber em que contexto se desenvolve essa nova
perspectiva de controle social, instalada no cenário nacional.
Dessa forma, se a população em sua totalidade não tem consciência do seu
poder, a democracia é diminuída e perde sua essência, pois, como relata Demo (2001),
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não existe democracia sem seu ator principal, que é o cidadão. Assim, é de extrema
importância que a população se reconheça como cidadã e lute pela ampliação e
concretização de sua cidadania, para que realmente se instale um governo do povo, um
governo cidadão guiado pela bandeira da democracia.
Dessa maneira deveria haver, então, um protagonismo da sociedade civil no que
se refere à concretização de direitos. Cabe a pergunta: por que tal protagonismo não se
manifesta de forma coletiva e contínua na sociedade brasileira?
Dessa maneira, a Política de Assistência Social brasileira, através da instalação
do SUAS, instaura uma nova possibilidade ao controle social.
Participação e controle social no SUAS
O Sistema Único de Assistência Social - SUAS é fruto de quase duas décadas de
debates e coloca em prática os preceitos da Constituição Federal de 1988, que integra a
assistência social à Seguridade Social. Assim, diversas ações e iniciativas de
atendimento à população deixam o campo do voluntarismo e passam a operar sob a
estrutura de uma política pública de Estado, tornando-se um direito do cidadão.
O marco oficial para a implantação do Sistema deu-se em 14 julho de 2004,
quando o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) aprovou a Norma
Operacional Básica do SUAS, estabelecendo um conjunto de regras que disciplinam a
operacionalização da Assistência Social e a transição do antigo para o novo modelo.
Com a implantação do SUAS, uma das inovações adquiridas é a classificação
dos municípios em três níveis de gestão, inicial, básica e plena, de acordo com a
capacidade de gestão que cada município tem de executar e co-financiar os serviços da
assistência social.
O Sistema Único de Assistência Social prevê um modelo de gestão
descentralizado e participativo, regulando e organizando as ações socioassistenciais em
todo país.
A família, seus membros e indivíduos têm sido o foco principal no atendimento
por meio de serviços, programas, projetos e benefícios em todo território, definidas de
acordo com as funções exercidas, pela quantidade de pessoas que deles necessitem e
pela sua complexidade.
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O Sistema traz ainda uma gestão compartilhada e um co-financiamento da
política pelas três esferas de governo, com a participação da sociedade civil tendo suma
importância na implantação e implementação do sistema.
Além do estabelecimento dos níveis de proteção, o SUAS deixa claro suas bases
de referência, explicitando os eixos nos quais se estrutura, sendo eles: Matricialidade
Sociofamiliar, Descentralização Político-administrativa e Territorialização, Novas Bases
para a Relação entre Estado e Sociedade Civil, Financiamento, Controle Social, O
Desafio da Participação Popular/Cidadão Usuário, A Política de Recursos Humanos e A
Informação, Monitoramento e a Avaliação.
O eixo do Controle Social tem sua concepção decorrente da Constituição Federal
de 1988, como meio de efetivação da participação popular no processo de gestão
político-administrativa-financeira e técnico-operativa, democrático e descentralizado.
Os conselhos têm como principais atribuições a deliberação e a
fiscalização da execução da política e de seu financiamento, em
consonância com as diretrizes propostas pela conferência; a
aprovação do plano; a apreciação e aprovação da proposta
orçamentária para a área e do plano de aplicação do fundo, com a
definição dos critérios de partilha dos recursos, exercidas em cada
instância em que estão estabelecidos. (BRASIL, 2005a).
Além disso, outra atribuição dos conselhos é normatizar, disciplinar,
acompanhar, avaliar e fiscalizar os serviços de assistência social, prestados pela rede
socioassistencial.
Assim, tem-se o desafio da participação dos usuários na Política de Assistência
Social, sendo uma das formas a participação nos Conselhos de Assistência Social. Para
analisar sua participação, é preciso refletir sobre a natureza da assistência social que,
somente na década de 1980, mais precisamente no ano de 1988, foi elevada à categoria
de política pública, ocasionando assim, algumas dificuldades nessa articulação.
Há também, para a consolidação deste eixo, a necessidade de um “amplo
processo de formação, capacitação, investimentos físicos, financeiros, operacionais e
políticos”, como destaca o SUAS (BRASIL, 2005a, p. 52).
A Política de Assistência Social adquiriu status de política social mas encontrase, ainda, em processo de institucionalização; de profissionalização e de alcance de
racionalidade técnica e política.
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Avaliar os impactos da Política de Assistência Social na vida dos cidadãos é
condição essencial em função da escassez de conhecimento e dados referentes à
população que recorre à Assistência Social para satisfazer suas demandas histórica e
socialmente produzidas, já que “trata-se de uma população destituída de poder, trabalho,
informação, direitos, oportunidades e esperanças” (YAZBEK, 2004, p. 22).
Mediante este contexto conflituoso, parece complicado pensar nas políticas
sociais como um meio de viabilização de direitos, ou mesmo, constituição de um
modelo de cidadania. No entanto, o exercício do controle social em relação às políticas,
juntamente com a pressão popular, já conhecida pelos brasileiros, podem buscar
alterações nessa realidade.
Embora o SUAS tenha oito eixos estruturantes, podemos perceber que o controle
social perpassa todos eles, pois todos buscam mediar a conscientização do usuário em
face do direito à assistência social e estimular a participação social.
No entanto, de acordo com Bravo (2006), historicamente, a categoria controle
social foi entendida apenas como controle do Estado ou do empresariado sobre as
massas. Sendo assim, esse é o entendimento quase sempre presente na sociologia
clássica quando trata do controle social, expressando dessa maneira, um caráter
coercitivo, repressor.
No entanto, quando analisamos o termo à luz da Constituição de 1988
verificamos, segundo a autora, que controle social expressa a participação da população
no sentido de elaborar, implementar e fiscalizar as políticas sociais, sendo esta
perspectiva reiterada com a PNAS/2004 e o SUAS, na área da Assistência Social.
Behring e Boschetti (2006) relatam que a concepção de controle democrático,
também conhecido como controle social, da Constituição de 1988 e o início da
experiência dos conselhos de políticas públicas e de defesa de direitos no Brasil foram
grandes inovações políticas e institucionais no formato das políticas públicas brasileiras,
nas quais se vislumbrava uma perspectiva nítida de reforma, em um país em que a
democracia sempre foi mais exceção do que regra.
A Constituição de 1988, em seu texto, nos traz uma perspectiva de participação
que, de acordo com estas autoras, promove a transparência na deliberação das ações,
democratizando o sistema decisório; permitindo maior expressão e visibilidade das
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demandas sociais. Assim, a sociedade adquire espaços garantidos por lei para sua
manifestação, permeando as esferas estatais tendo a possibilidade de alargar seus
direitos e defendê-los.
Os Conselhos, acrescentam Behring e Boschetti (2006), têm grandes
potencialidades como arenas de negociação de propostas e ações. No entanto, há
também dificuldades para a realização dos mecanismos da participação e cumprimento
de seu papel de modo efetivo e eficaz. “Foi exatamente para aperfeiçoar o processo
democrático, restrito à democracia representativa, que foram criadas instâncias
estratégicas como os conselhos: arenas de discussão das demandas e interesses
presentes em áreas determinadas” (BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p. 179).
De acordo com Correia (2002), na Política de Assistência Social, o controle
social passa a ser tido como controle da sociedade organizada acerca das ações do
Estado na respectiva área, no sentido destas atenderem aos interesses da maioria da
população, visando a sua efetivação como política de responsabilidade do Estado.
Dessa maneira, acrescenta ainda a autora, os objetivos do controle social na
política de Assistência Social devem ser parametrados no atendimento às necessidades
humanas básicas em sua plenitude natural, econômica e política.
Por meio do estímulo ao envolvimento dos usuários, o SUAS pretende viabilizar
a construção de um verdadeiro sistema de controle social na área da Assistência Social,
fazendo com que os usuários se reconheçam como portadores de direitos, compreendam
a Assistência Social como direito social, eliminando e superando, assim, a perspectiva
de caridade, da filantropia e do paternalismo que, historicamente, tem marcado a
trajetória desta política.
CONCLUSÕES
O controle social é um tema bastante discutido nos últimos anos, alcançando
maior visibilidade na Política de Assistência Social a partir da Constituição Federal de
1988, que introduziu novos espaços de participação e, entre outros, o do exercício do
controle social.
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A partir de 2004, com a instalação do Sistema Único de Assistência Social –
SUAS, o controle social tornou-se um eixo central para a operacionalização da Política
de Assistência Social, um de seus eixos denominados estruturantes.
Podemos, sem dúvida, considerar que, a partir dos anos 1988, tem havido
avanços no que diz respeito à abertura de canais de participação e no uso destes canais.
Faz-se, no entanto, ainda, necessário um grande esforço de mobilização, articulação e
organização de segmentos específicos e da população como um todo para fazer avançar,
ampliar e consolidar o processo de controle social sobre aqueles que governam e, com
isso, subtraem da população a faculdade de decidir sobre suas condições de vida, suas
aspirações, seus destinos e, em meio a tudo, sobre as políticas sociais que tão de perto a
afeta.
REFERÊNCIAS
AMMANN, S. B. Participação Social. 3. ed. São Paulo: Cortez & Moraes, 1980.
BEHRING, E. R.; BOSCHETTI, I. Política Social: Fundamentos e História. São
Paulo: Cortez, 2006.
BRASIL, Política Nacional de Assistência Social. Brasília: Senado Federal, 2005
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