O BANCO MUNDIAL E A SEGURIDADE SOCIAL

O BANCO MUNDIAL E A SEGURIDADE SOCIAL: as “reformas” da previdência
social em questão
Milena da Silva Santos1
Resumo: Este texto tem por objetivo analisar as medidas
implementadas pelo Banco Mundial sobre as políticas sociais
brasileiras, principalmente sobre a seguridade social, destacando a
“reforma” da previdência social. Nessa direção, faz uma discussão
sobre o posicionamento do Banco Mundial, evidenciando como as
propostas de políticas de ajuste neoliberal estão se materializando
nas ações agenciadas pelos governos brasileiros recentes. Diante
disso, constata que a política de previdência social passou a ser o
principal alvo das “reformas” neoliberais lideradas pela referida
organização institucional. Ao final, tem-se o entendimento de que as
“reformas” de caráter neoliberal, realizadas sobre a seguridade social
brasileira e, principalmente, sobre a previdência social, são na
realidade contra-reformas, à medida que possuem um caráter
privatizante, tendo como conseqüência a sua efetiva precarização.
Palavras-Chave: Banco Mundial; Seguridade Social; Previdência
Social; Neoliberalismo.
Abstract: This text aims to analyze the measures implemented by the
World Bank on the Brazilian social policies, especially on social
security, highlighting the "reform" of welfare. In this direction, is a
discussion on the positioning of the World Bank, showing how the
proposed policies of neoliberal adjustment are materializing in the
actions addressed by recent Brazilian governments. Thus, notes that
the politics of welfare became the main target of the "reforms" led by
the neoliberal institutional organization. In the end, there is the
understanding that the "reforms" of neo-liberal character, performed
on the Brazilian social security and especially on welfare, are in fact
counter-reforms, as they have a character privatizante, with the
consequence of its effective insecurity.
Keywords: World Bank, Social Security, Welfare, Neoliberalism.
1
Gaduanda. Universidade Federal de Alagoas. E-mail: [email protected]
1. INTRODUÇÃO
Este trabalho possui como objeto de estudo a política de seguridade social brasileira
inaugurada com a Constituição Federal de 1988 e, particularmente, a política de previdência
social que, a partir dos anos 90, passou a ser alvo das denominadas “reformas” de ajuste
neoliberal propostas pelo Banco Mundial. Assim, apresenta como temas de estudo questões
referentes ao posicionamento do Banco Mundial em relação à política de seguridade social
brasileira e à lógica que vem presidindo o processo de “reforma” da previdência social.
Nessa direção, o trabalho tem por objetivo geral analisar as ações do Banco Mundial e
seus rebatimentos na seguridade social brasileira, principalmente na previdência social
pública. Para tal propósito, parte do entendimento de que, durante a década de 70, iniciouse uma crise capitalista de dimensões mundial, explicitada pela queda da taxa de lucro, pelo
esgotamento do modelo fordista de organização da produção e pela crise do modelo de
Estado keynesiano e interventor. Os resultados desta crise materializaram-se nas iniciativas
capitaneadas por parte dos organismos financeiros internacionais no sentido de implementar
medidas estratégicas para contê-la, em que as principais foram dadas pelo investimento em
uma reestruturação produtiva e na concretização do projeto neoliberal.
2. DESENVOLVIMENTO
A partir dos anos 1970, a dívida externa dos países latino-americanos começa a
crescer, agravando o seu processo de dependência. “Esse processo levou os países
endividados a usarem recursos necessários ao pagamento dos serviços da dívida externa
por meio de processos inflacionários em clima de recessão” (CORREIA, 2005, p. 12),
levando à primeira revisão das políticas de ajuste estutural, em 1985, por parte da
Secretaria do Tesouro dos Estados Unidos mediante o lançamento do chamado Plano
Backer, que tinha o objetivo de fazer com que os devedores retomassem seu crescimento. A
partir desse plano, o Banco Mundial e o FMI passaram a ter uma maior atuação na
administração da dívida latino-americana, através de orientações e financiamento para
reformas estruturais que poderiam levar a um crescimento.
Nessa direção, a dívida externa passa a se costituir um fator de pressão decisivo
para a adoção desses receituários das organizações finaceiras. Essa pressão ficou mais
explícita para a América Latina através do denominado Conseso de Washington, que se
constituiu um encontro convocado pelo Institute for Internacional Economics na capital dos
Estados Unidos, em 1989, com a participação de funcionários do governo norte-americano e
dos organismos financeiros internacionais – FMI, Banco Mundial e BID − e especialistas em
assuntos latino-americanos.
O objetivo desse encontro foi proceder uma avaliação das reformas econômicas
empreendidas nesses países, reafirmando a proposta neoliberal. Nessa perspectiva, foi a
aprtir desse encontro que “[...] o FMI e o Banco Mundial passaram a desempenhar um papel
protagônico na orientação das políticas econômicas adotadas pelos estados Latino
Americanos mediante a imposição da adoção de programas de estabilização e de ajuste
estrutural” (CORREIA, 2005, p. 14).
Dessa forma, as políticas econômicas e sociais, implementadas pelos países de
capitalismo periférico, ficaram reféns das condicionalidades impostas pelo organismos
finacieros internacionais, que recomendavam reformas do Estado no sentido de racionalizar
os gastos na área social e do fortalecimento do sertor privado na oferta de bens e serviços.
Nessa direção, o Banco Mundial orienta os governos à priorizar os “setores fundamentais”,
entendidos como os mais vulneráveis.
A consequência desse processo manifestou-se através da quebra do princípio
pertinente à universalidade das políticas sociais, uma vez que com a reforma do Estado,
imposta pelo Banco Mundial, as políticas públicas regridem a sua dimensão. Nesse
movimento de cariz regressivo, apresentam-se sob três perspectivas: focalizadora, em que
os gastos sociais são dirigidos aos setores de extrema pobreza; descentralizadora, dada
pela transferência da gestão para a esfera dos estados e municípios, sem a contrapartida de
recursos necessários a esse processo; e privatizada, ocorrendo o deslocamento da pretação
de bens e serviços públicos para o sertor privado, regido pelo mercado.
Nesse âmbito, o Banco Mundial produz regularmente relatórios com propostas de
estratégias para serem postas em prática pelos governos dos países mais pobres,
destacando-se a América Latina e o Brasil. A maioria das propostas do Banco é incorporada
pelas agendas governamentais desses países.
No que se refere particularmente ao Brasil, salienta-se o fato de que este país
conseguiu por em prática muitas daquelas propostas, a exemplo dos programas de combate
à pobreza, viabilizados através dos programas de transferência de renda, como o bolsa
família. Além desses programas, houve a implementação de diversas reformas, como a
reforma da previdência social. O núcleo central dessas reformas prioriza a (re)introdução de
políticas liberalizantes, privatistas e de mercado, acompanhadas de mudanças na estrutura
institucional organizativa e de atuação do Estado.
No que diz respeito às reformas vigentes no âmbito da previdência social brasileira,
salientamos o aspecto que elas se verificaram, sobretudo no primeiro mandato do
presidente FHC (1995-1998), sendo prosseguidas ao longo da gestão do presidente Lula
(2003-). Nessa perspectiva, tem destaque as discussões e propostas das duas reformas
aprovadas nas gestões destes governos, as quais foram a PEC 20, que alterou o Regime
Geral de Previdência Social (RGPS) nos anos 1990; e a PEC 40, que mudou o Regime
Próprio da Previdência Social (RPPS) dos servidores públicos em 2003. De maneira geral,
essas duas reformas revelam que os governos das classes dominantes conseguiram
transformar os princípios que determinavam a previdência social como política de proteção
social, transformando-a numa modalidade de seguro social. Essa reversão permitiu que as
necessidades do grande capital prevalecessem sobre as dos trabalhadores.
Nessa direção, desde a década de 80, as reformas estruturais realizadas pelo Banco
Mundial deslocaram a responsabilidade do equilíbrio dos riscos sociais do Estado para a
sociedade. Assim, a política do Banco Mundial prioriza a reestruturação e o
desenvolvimento dos sistemas financeiros, se dirigindo, principalmente, para a reforma das
instituições públicas de previdência social, promovendo a privatização desse sistema.
De acordo com Tricarico (2007), os ataques do Banco Mundial aos sistemas de
previdência social público se manifestam de maneira concomitante nos âmbitos direto e
indireto. Nessa relação, os ataques indiretos mais importantes para os países desenvolvidos
podem ser vislumbrados através das idéias disseminadas pelo banco de que os sistemas de
previdência social públicos, como o dos Estados Unidos, são insustentáveis. A difusão
dessa ideologia foi claramente demonstrada no seu livro sobre a reforma previdenciária,
publicado em 1994, com o título Como evitar a crise da velhice (Banco Mundial, 1994), em
que destaca que vidas mais longas, resultantes de riqueza e de tecnologia médica
aprimorada, vão impor às nações uma carga insuportável, a menos que os sistemas de
previdência social sejam modificados.
Contrapondo-se a esse entendimento, o autor salienta que essa concepção tem a
deficiência de falta de evidências que a comprove. Contudo, ressalta que essa falsa idéia
não impediu que o livro fosse útil aos grupos políticos interessados na privatização desses
sistemas em todo o mundo.
Quanto à forma direta de ataques realizados pelo Banco Mundial, esta manifesta-se,
sobretudo através do estímulo às privatizações e às reformas estruturais desenvolvidas nos
sistemas de previdência social no mundo em desenvolvimento, à medida em que fornece
apoio retórico aos interesses ideológicos e financeiros que defendem a privatização. No
contexto dessa modalidade de ataque, o Banco Mundial também forneceu empréstimos e
assistência técnica às nações que privatizaram os sistemas de previdência social,
principalmente na América Latina, no Caribe e nos países do Leste Europeu.
Fazendo uma comparação entre os governos de FHC e de Lula, no que tange à
tônica da reforma previdenciária, Mota (2007) destaca que “enquanto a reforma de FHC teve
como foco principal, porém não exclusivo, o RGPS, a cobertura dos trabalhadores do setor
privado, a do governo Lula incidiu prioritariamente sobre o Regime Próprio dos Servidores
Públicos” (MOTA, 2007, p. 138).
Na dinâmica desse processo reformista, tem destaque o aspecto de que a reforma
ocorrida entre 1996 e 1998, no contexto do governo FHC, promoveu a substituição do tempo
de serviço pelo tempo de contribuição, o aumento da idade mínima, o estabelecimento do
teto máximo dos benefícios, a supressão do cálculo da aposentadoria com base nos últimos
36 salários de contribuição, o fim das aposentadorias especiais, a instituição do regime
contributivo para servidores públicos, além do regime de previdência privada complementar
facultativo para os servidores públicos e a criação do fator previdenciário, como norma de
transição.
Em continuidade, a reforma de 2003 – efetivada no governo de Lula −, ainda mais
profunda e mudando as regras constitucionais, rejeitou uma das principais cláusulas do
contrato de trabalho vigente entre os servidores públicos e seu empregador, o Estado, dada
pela aposentadoria integral por tempo de serviço. Nessa direção, a autora admite o fato de
que “ao substituir este direito pela opção de associar-se a um fundo de previdência
complementar, o governo penaliza seus servidores, posto que esta poupança compulsória
irá onerar mais os defasados salários dos servidores” (MOTA, 2007, p. 139).
Em seguimento, “a reforma de Lula” também alterou o limite de idade, o teto das
aposentadorias e pensões, as regras de paridade, o tempo de permanência no serviço
público, e instituiu a contribuição dos inativos. No entanto, essa reforma ainda não está
concluída e tramita no Congresso a PEC paralela, de nº 77, que legislará sobre as regras de
transição, o teto e o subteto salarial, a contribuição de inativos portadores de deficiência ou
doença incapacitante, a paridade dos reajustes dos ativos e inativos, a inclusão dos 40
milhões de trabalhadores não filiados à Previdência, os novos mecanismos de controle e o
senso previdenciário qüinqüenal.
No bojo dessa desconstrução da política previdenciária, salienta-se o aspecto de que
a partir do final dos anos 80, a previdência social vem sendo apontada como deficitária, em
crise, fomentadora de privilégios para os funcionários públicos etc. Este discurso sobre a
crise da previdência social brasileira foi responsável pela formação de uma cultura que
divulgou conceitos e prognósticos sobre a inviabilidade de um sistema de seguridade social
público e universal, tal como o instituído na Constituição de 1988, dividindo os
trabalhadores, e no caso da PEC 40, criando uma falsa polêmica entre os trabalhadores
regidos pela CLT e os do Regime Jurídico Único.
Segundo Mota (2007), a aprovação da PEC 40 rompeu unilateralmente o estabelecido
no capítulo dos direitos sociais da Constituição de 1988, precarizou o contrato de trabalho
dos servidores e referendou outra concepção de seguridade social, cujos protagonistas
deixam de ser o cidadão e o Estado, para incidir a figura do indivíduo consumidor e das
instituições do mercado.
Este processo foi nomeado por Delgado (2001), apud Mota (2007), como uma contrareforma, considerado por Vianna (1998), apud Mota (2007), como um processo de
americanização da seguridade, e por Mota (2007) como um movimento de passivização das
conquistas históricas dos trabalhadores. Nessa direção, é oportuno reconhecer que a
trajetória das reformas da previdência social brasileira resume fatores que envolvem as
mudanças econômicas globais, a reforma neoliberal do Estado, as transformações no
mundo do trabalho e os ajustes impostos nos acordos com os organismos financeiros
internacionais.
Nesse sentido, observa-se que as reformas a que foi submetida a previdência social
brasileira estão longe de representar um aperfeiçoamento no sistema criado em 1988.
Particularmente para a autora, o pano de fundo desse complexo cenário que configura a
“reforma”, consiste numa reversão da intervenção social do Estado, se constituindo na base
da construção de um novo contrato entre Estado, sociedade e mercado.
3.
CONCLUSÃO
Após a análise sobre as propostas e medidas implementadas pelo Banco Mundial nas
políticas sociais dos países periféricos, sobretudo no Brasil, consideramos que os princípios
da seguridade social conquistados com a Constituição Federal de 1988, que assegura
direitos universais, não vêm se efetivando no plano da realidade concreta. Este fato deve-se
às políticas de ajuste neoliberal, que condiciona a política de seguridade social a se efetivar
como um sistema seletivo, focalizado e com características assistencialistas e mercantis.
No decorrer do desenvolvimento deste trabalho, vimos que as transformações que
vêm ocorrendo na sociedade capitalista são resultados do processo de reestruturação
produtiva, criado com o propósito de recuperar o capitalismo da crise mundial, que foi
iniciada durante a década de 1970. Essas transformações foram chefiadas pelo grande
capital internacional, com a finalidade de manter o ordenamento vigente e desenvolver sua
margem de lucro. Contudo, as estratégias utilizadas pelo capital para enfrentar sua crise
afetaram tanto a produção quanto as relações capital/trabalho e as ações do Estado no
controle dessas relações.
Assim, se antes de 1970 o Estado oferecia uma proteção social mais ampla para a
classe trabalhadora, baseada no keynesianismo, consolidado no chamado Estado de bemestar social (Welfere State); depois de 1970 o Estado passa a incorporar medidas e
estratégias neoliberais, modificando o patamar de cobertura social, minimizando suas ações
e gastos com a área social e abrindo espaços para o mercado. Nessa relação, percebemos
que a política social está estreitamente atrelada à lógica da política econômica.
A partir de meados dos anos 80, os países capitalistas hegemônicos propuseram
medidas de respostas à crise, através de propostas controladas pelo Banco Mundial, que
destacavam a necessidade de desregulamentação e de privatização dos mercados e do
Estado, visando uma adequação à lógica neoliberal. Estas propostas ficaram conhecidas
como Consenso de Washington e determinavam que o mercado definisse as regras para
solucionar os gravíssimos problemas econômicos e sociais que estavam assolando os
países periféricos. De maneira abrangente, essas medidas representaram uma revisão das
funções e dos papéis do Estado nas áreas administrativa, econômica e ideológica.
Ao analisarmos as mudanças ocorridas no âmbito do Estado brasileiro neste período,
observamos que a política de seguridade social, que acabara de ser implementada com a
Constituição Federal de 1988, sofreu grandes impactos com as reformas neoliberais
implementadas nos anos 90, principalmente a política de previdência social. Dessa forma,
entendemos que as
proposições neoliberais e as injunções do mercado e do capitalismo
financeiro ameaçam o exercício dos direitos e garantias sociais
inscritos na Constituição brasileira de 1988, ao tratar a esfera pública
como um campo de possíveis negócios e o desmonte da intervenção
social do Estado como uma oportunidade de subordiná-lo aos
interesses da classe dominante (MOTA, 2004, p. 01).
Nesse sentido, salienta-se o aspecto de que as políticas sociais públicas brasileiras
estão passando por uma fase de mudanças, se adequando ao ordenamento capitalista atual
e seguindo as propostas de redefinição das políticas sociais apontadas pelos organismos
financeiros internacionais. Assim, do ponto de vista histórico, a seguridade social vem sendo
associada à esfera de disputas e negociações na ordem burguesa, pois enquanto um
sistema construído no campo de luta dos trabalhadores, tem sido objeto de investidas do
grande capital no sentido de “adequá-la” aos seus interesses.
Nessa direção, enfatizamos a “reforma” vigente no âmbito da previdência social − que
tem se apresentado como um dos alvos centrais das reformas do Estado – sendo idealizada
pelo Banco Mundial, iniciada durante o governo Collor e prosseguida nas gestões de FHC e
Lula.
Assim, as EC nº 20/1998 e EC nº 40/2003 transformaram a previdência numa
modalidade de seguro social, atingindo tanto os trabalhadores do setor privado quanto os
servidores públicos e permitindo que as necessidades do grande capital prevaleçam sobre a
dos trabalhadores. Essas reformas que ainda estão em curso na sociedade brasileira
contemporânea, vêm destruindo os direitos sociais conquistados através da Constituição de
1988, tendo como intenção a implementação de reformas e a ampliação da ação do
mercado nesta área, fortalecendo a previdência privada com regime da capitalização e, aos
poucos, destruindo a previdência social pública ou restringindo-a aos segmentos mais
empobrecidos da população.
Nessa direção, constatamos o fato de que as reformas que a previdência social foi
submetida não representaram um aperfeiçoamento do sistema criado em 1988, mas apenas
modificaram o nível da intervenção estatal, construindo uma nova relação entre Estado,
sociedade
e
mercado.
fundamentalmente
Dessa
forma,
essas
medidas
e
estratégias
visaram
destruir a sociabilidade do trabalho protegido e construir uma outra
sociabilidade, amparada na negação da intervenção social do Estado e
na afirmação da regulamentação do mercado, nas iniciativas
individuais e no envolvimento da sociedade civil (MOTA, 2007, p. 05).
Por fim, entendemos que todos esses novos arranjos nos papéis e funções do Estado
são orientados para o fortalecimento da dinâmica capitalista, em que o Estado transfere
suas responsabilidades para a sociedade, incentivando a privatização dos serviços públicos
e reduzindo os direitos sociais.
REFERÊNCIAS
BEHRING, Elaine Rossetti; BOSCHETTI, Ivanete. Política Social: fundamentos e história.
3ª ed. São Paulo: Cortez, 2007.
. Brasil em Contra-Reforma: destruição do Estado e perda de direitos. São Paulo:
Cortez, 2003.
CORREIA, Maria Valéria Costa. O Conselho Nacional de Saúde e os Rumos da Política de
Saúde Brasileira: mecanismos de controle frente às condicionalidades dos organismos
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MOTA, Ana Elizabete. Crônica de uma morte anunciada: as reformas da Previdência Social
Brasileira nos anos 1990 e 2000. In: BRAGA, Léa; CABRAL, Maria do Socorro Reis (orgs.).
O Serviço Social na Previdência: trajetória, projetos profissionais e saberes. São Paulo:
Cortez, 2007, p. 137-155.
TRICARICO, Antonio. Banco Mundial, riscos e previdência social, 2007. Disponível em:
<http://www.ibase.br/userimages/banco.pdf >. Acesso em 05 mar. 2009.