Economia Brasileira Contemporânea
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Universidade do Sul de Santa Catarina Economia Brasileira Contemporânea Disciplina na modalidade a distância Palhoça UnisulVirtual 2013 Créditos Universidade do Sul de Santa Catarina – Unisul Reitor Ailton Nazareno Soares Vice-Reitor Sebastião Salésio Herdt Chefe de Gabinete da Reitoria Willian Máximo Pró-Reitor de Ensino e Pró-Reitor de Pesquisa, Pós-Graduação e Inovação Mauri Luiz Heerdt Pró-Reitor de Desenvolvimento e Inovação Institucional Valter Alves Schmitz Neto Diretora do Campus Universitário de Tubarão Milene Pacheco Kindermann Diretor do Campus Universitário Grande Florianópolis Hércules Nunes de Araújo Diretor do Campus Universitário UnisulVirtual Moacir Heerdt Coordenadora da Acessibilidade Vanessa de Andrade Manoel Gerente de Logística Jeferson Cassiano Almeida da Costa Gerente de Marketing Eliza Bianchini Dallanhol Coordenadora do Portal e Comunicação Cátia Melissa Silveira Rodrigues Gerente de Produção Arthur Emmanuel F. Silveira Coordenador do Design Gráfico Pedro Paulo Teixeira Coordenador do Laboratório Multimídia Sérgio Giron Coordenador de Produção Industrial Marcelo Bitencourt Coordenadora de Webconferência Carla Feltrin Raimundo Gerência Serviço de Atenção Integral ao Acadêmico Maria Isabel Aragon Assessor de Assuntos Internacionais Murilo Matos Mendonça Assessora para DAD - Disciplinas a Distância Patrícia da Silva Meneghel Assessora de Inovação e Qualidade da EaD Dênia Falcão de Bittencourt Assessoria de relação com Poder Público e Forças Armadas Adenir Siqueira Viana Walter Félix Cardoso Junior Assessor de Tecnologia Osmar de Oliveira Braz Júnior Campus Universitário UnisulVirtual Gerente de Administração Acadêmica Angelita Marçal Flores Secretária de Ensino a Distância Samara Josten Flores Gerente Administrativo e Financeiro Renato André Luz Gerente de Ensino, Pesquisa e Extensão Roberto Iunskovski Coordenadora da Biblioteca Salete Cecília de Souza Gerente de Desenho e Desenvolvimento de Materiais Didáticos Márcia Loch Coordenadora do Desenho Educacional Cristina Klipp de Oliveira Unidades de Articulação Acadêmica (UnA) Educação, Humanidades e Artes Marciel Evangelista Cataneo Articulador Graduação Jorge Alexandre Nogared Cardoso Pedagogia Marciel Evangelista Cataneo Filosofia Maria Cristina Schweitzer Veit Docência em Educação Infantil, Docência em Filosofia, Docência em Química, Docência em Sociologia Rose Clér Estivalete Beche Formação Pedagógica para Formadores de Educação Profissional Pós-graduação Daniela Ernani Monteiro Will Metodologia da Educação a Distância Docência em EAD Karla Leonora Dahse Nunes História Militar Ciências Sociais, Direito, Negócios e Serviços Roberto Iunskovski Articulador Graduação Aloísio José Rodrigues Serviços Penais Ana Paula Reusing Pacheco Administração Bernardino José da Silva Gestão Financeira Dilsa Mondardo Direito Itamar Pedro Bevilaqua Segurança Pública Janaína Baeta Neves Marketing José Onildo Truppel Filho Segurança no Trânsito Joseane Borges de Miranda Ciências Econômicas Luiz Guilherme Buchmann Figueiredo Turismo Maria da Graça Poyer Comércio Exterior Moacir Fogaça Logística Processos Gerenciais Nélio Herzmann Ciências Contábeis Onei Tadeu Dutra Gestão Pública Roberto Iunskovski Gestão de Cooperativas Pós-graduação Aloísio José Rodrigues Gestão de Segurança Pública Danielle Maria Espezim da Silva Direitos Difusos e Coletivos Giovani de Paula Segurança Letícia Cristina B. Barbosa Gestão de Cooperativas de Crédito Sidenir Niehuns Meurer Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública Thiago Coelho Soares Programa de Pós-Graduação em Gestão Empresarial Produção, Construção e Agroindústria Diva Marília Flemming Articulador Graduação Ana Luísa Mülbert Gestão da tecnologia da Informação Charles Odair Cesconetto da Silva Produção Multimídia Diva Marília Flemming Matemática Ivete de Fátima Rossato Gestão da Produção Industrial Jairo Afonso Henkes Gestão Ambiental José Carlos da Silva Júnior Ciências Aeronáuticas José Gabriel da Silva Agronegócios Mauro Faccioni Filho Sistemas para Internet Pós-graduação Luiz Otávio Botelho Lento Gestão da Segurança da Informação. Vera Rejane Niedersberg Schuhmacher Programa em Gestão de Tecnologia da Informação Luis Augusto Araújo Economia Brasileira Contemporânea Livro didático Design instrucional Marina Melhado Gomes da Silva Palhoça UnisulVirtual 2013 Copyright © UnisulVirtual 2013 Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição. Edição – Livro Didático Professor Conteudista Luis Augusto Araujo Design Instrucional Marina Melhado Gomes da Silva Projeto Gráfico e Capa Equipe UnisulVirtual Diagramação Daiana Ferreira Cassanego Revisão Amaline Boulos Issa Mussi 330.981 A69 Araujo, Luis Augusto Economia brasileira contemporânea : livro didático / Luis Augusto Araujo ; design instrucional Marina Melhado Gomes da Silva. – Palhoça : UnisulVirtual, 2013. 166 p. : il. ; 28 cm. Inclui bibliografia. 1. Economia – Brasil. 2. Desenvolvimento econômico. 3. Brasil – Condições econômicas. I. Silva, Marina Melhado Gomes da. II. Título. Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul Sumário Apresentação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Palavras do professor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 UNIDADE 1 - Abertura comercial, privatização e os planos de estabilização. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 UNIDADE 2 - Estabilização, desequilíbrios macroeconômicos e as reformas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 UNIDADE 3 - As mudanças recentes na economia brasileira: a euforia. . . . . 99 Para concluir o estudo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Referências. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Sobre o professor conteudista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Respostas e comentários das atividades de autoavaliação. . . . . . . . . . . . . . 161 Biblioteca Virtual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Apresentação Este livro didático corresponde à disciplina Economia Brasileira Contemporânea. O material foi elaborado visando a uma aprendizagem autônoma e aborda conteúdos especialmente selecionados e relacionados à sua área de formação. Ao adotar uma linguagem didática e dialógica, objetivamos facilitar seu estudo a distância, proporcionando condições favoráveis às múltiplas interações e a um aprendizado contextualizado e eficaz. Lembre‑se que sua caminhada, nesta disciplina, será acompanhada e monitorada constantemente pelo Sistema Tutorial da UnisulVirtual, por isso a “distância” fica caracterizada somente na modalidade de ensino que você optou para sua formação, pois na relação de aprendizagem professores e instituição estarão sempre conectados com você. Então, sempre que sentir necessidade entre em contato; você tem à disposição diversas ferramentas e canais de acesso tais como: telefone, e‑mail e o Espaço Unisul Virtual de Aprendizagem, que é o canal mais recomendado, pois tudo o que for enviado e recebido fica registrado para seu maior controle e comodidade. Nossa equipe técnica e pedagógica terá o maior prazer em lhe atender, pois sua aprendizagem é o nosso principal objetivo. Bom estudo e sucesso! Equipe UnisulVirtual. 7 Palavras do professor Bem‑vindo/a à disciplina Economia Brasileira Contemporânea. Apresento uma análise diversificada da economia, numa perspectiva histórica, o que lhe permitirá alcançar melhor compreensão dos fatos mais marcantes do desenvolvimento da economia brasileira contemporânea, do começo da década de 1990 até os dias atuais. O Brasil de hoje é um país diferente daquele de duas décadas atrás. Conseguimos superar muitas crises: a superinflação, os colapsos do Balanço de Pagamentos, o desemprego, a moratória da dívida externa e, mais recentemente, a crise financeira de 2008/2009, esta que desencadeou a maior recessão mundial desde o início da terceira década do século passado. A inflação apresenta taxas civilizadas, deixando para trás o pesadelo da inflação crônica, embora já tenha atingido taxas superiores a três dígitos. Retomamos o crescimento econômico – que havia entrado em colapso desde os anos 80 –, e apresentamos avanços positivos nos indicadores de emprego, nos indicadores de nossa lastimável distribuição da renda e de pobreza. Este livro encontra‑se dividido em três unidades, as quais procuram explicar o funcionamento da economia brasileira com base em uma linha do tempo. A compreensão desse processo dá‑se por meio da explanação de temas que são objeto de debate e estão na agenda política do país. A promoção do “diálogo” entre os futuros profissionais da área da economia com a economia brasileira contemporânea é o objetivo deste livro. Tenho uma ambiciosa expectativa de que isso produzirá frutos, os quais, bem cultivados, poderão mudar a sua história de vida pessoal, profissional e de nosso país. Um ótimo estudo! Professor Luis Augusto Araújo Plano de estudo O plano de estudos visa a orientá‑lo no desenvolvimento da disciplina. Ele possui elementos que o ajudarão a conhecer o contexto da disciplina e a organizar o seu tempo de estudos. O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva em conta instrumentos que se articulam e se complementam, portanto, a construção de competências se dá sobre a articulação de metodologias e por meio das diversas formas de ação/mediação. São elementos desse processo: o livro didático; o Espaço UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA); as atividades de avaliação (a distância, presenciais e de autoavaliação); o Sistema Tutorial. Ementa As Políticas de estabilidade monetária, privatização e abertura no início da década de 90: o Plano Collor. A experiência do Real: a estabilidade monetária no contexto da privatização e da abertura da economia brasileira, no primeiro Governo FHC. Desequilíbrio externo e ausência de crescimento: a política macroeconômica no segundo governo FHC. Políticas Sociais e continuidade das políticas macroeconômicas no governo Lula. A economia brasileira no início do século 21: estabilidade monetária, crescimento econômico e inserção internacional. Universidade do Sul de Santa Catarina Objetivos da disciplina Geral Aprender as características fundamentais da evolução contemporânea da economia brasileira, compreendendo o período dos governos Collor a Dilma, de sua situação atual e das perspectivas da economia para o futuro. Específicos Conhecer as principais medidas, ações e políticas nos campos econômico e social. Avaliar os grandes temas contemporâneos, como a conquista da estabilidade, o desafio do crescimento sustentado e do desenvolvimento, a restrição externa, o problema da pobreza e a nossa péssima distribuição de renda. Reconhecer a complexidade das relações internas e externas do Brasil. Carga horária A carga horária total da disciplina é 60 horas‑aula. Conteúdo programático/objetivos Veja, a seguir, as unidades que compõem o livro didático desta disciplina e os seus respectivos objetivos. Estes se referem aos resultados que você deverá alcançar ao final de uma etapa de estudo. Os objetivos de cada unidade definem o conjunto de conhecimentos que você deverá possuir para o desenvolvimento de habilidades e competências necessárias à sua formação. Unidades de estudo: 03 12 Economia Brasileira Contemporânea Unidade 1 – Abertura comercial, privatização e os planos de estabilização Nesta unidade, você aprenderá que a primeira metade dos anos 90 é marcada pela continuidade da “saga dos planos heterodoxos” na condução de políticas econômicas voltadas ao combate da inflação. Estes planos buscavam uma queda abrupta da inflação e traziam como principal elemento o congelamento de preços. Entenderá, ainda, a abertura comercial, a forma de sua implementação no Brasil, e como se iniciou o processo de privatização. Por último, você analisará os principais indicadores macroeconômicos da economia brasileira no período 1990‑94, que apresentou grandes oscilações nas taxas de inflação e uma recessão no início da década. Unidade 2 – Estabilização, desequilíbrios macroeconômicos e as reformas Você conhecerá as circunstâncias e a implementação do plano de estabilização de maior êxito na história do Brasil, além de compreender alguns desequilíbrios na economia brasileira, que surgiram por conta da condução do plano. Estudará os esforços em favor da estabilização empregados no primeiro governo de Fernando Henrique. E, finalmente, irá conhecer as mudanças de política macroeconômica e as principais mudanças estruturais implementadas a partir do seu segundo governo, que fizeram com que nosso país ficasse com uma economia muito mais moderna e competitiva do que em 1990. Unidade 3 – As mudanças recentes na economia brasileira: a euforia Nesta unidade você compreenderá o contexto econômico e político no início do governo Lula, as desconfianças em relação ao novo governo e as medidas econômicas de transição. Aprenderá que as metas de inflação foram cumpridas dentro do intervalo de tolerância, com uma tendência contínua de queda. Estudará como se desenvolveu a política fiscal e o desempenho das contas públicas, com destaque para o pagamento de juros do setor público, o déficit nominal, o resultado primário, o comportamento da dívida pública e da carga tributária. Analisará a trajetória da taxa de câmbio e o desempenho externo de nossa economia, com destaque para as contas do Balanço de Pagamento. Por fim, você aprenderá como se deu a retomada do crescimento econômico e discutirá os avanços nos indicadores do emprego, da distribuição da renda e da pobreza. 13 Universidade do Sul de Santa Catarina Agenda de atividades/Cronograma Verifique com atenção o EVA, organize‑se para acessar periodicamente a sala da disciplina. O sucesso nos seus estudos depende da priorização do tempo para a leitura, da realização de análises e sínteses do conteúdo e da interação com os seus colegas e professor. Não perca os prazos das atividades. Registre no espaço a seguir as datas com base no cronograma da disciplina disponibilizado no EVA. Use o quadro para agendar e programar as atividades relativas ao desenvolvimento da disciplina. Atividades obrigatórias Demais atividades (registro pessoal) 14 UNIDADE 1 Abertura comercial, privatização e os planos de estabilização Objetivos de aprendizagem Entender a abertura comercial e a forma de sua implementação no Brasil. Conhecer os planos de estabilização do governo Collor. Compreender como se iniciou o processo de privatização. Analisar os principais indicadores macroeconômicos da economia brasileira no período 1990‑94. Seções de estudo Seção 1 Modelo de desenvolvimento no início dos anos 90 Seção 2 Abertura comercial nos países em desenvolvimento e no Brasil Seção 3 O governo Collor: Planos Collor 1 e 2 Seção 4 Privatizações Seção 5 A economia brasileira entre 1990 e 1994 1 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo A economia brasileira sofreu uma profunda reestruturação produtiva, influenciada pelas medidas liberalizantes propostas por organizações com vínculos com Washington, como o FMI e o Banco Mundial. Este assunto será abordado nesta unidade e será útil para você entender especialmente os assuntos abertura comercial e privatização. A primeira metade dos anos 90 é marcada pela continuidade da “saga dos planos heterodoxos” na condução de políticas econômicas voltadas ao combate da inflação. Estes planos buscavam uma queda abrupta da inflação e traziam como principal elemento o congelamento de preços. Você conhecerá os planos de estabilização do governo Collor: Plano Collor I e Plano Collor II. Além disso, entenderá por que o insucesso de cada um dos planos econômicos fez com que os agentes econômicos se precavessem de novos congelamentos. Por último, você analisará os principais indicadores macroeconômicos da economia brasileira no período 1990‑94, que apresentou grandes oscilações nas taxas de inflação e uma recessão no início da década. Do ponto de vista político, é importante registrar um fato importante. Pela primeira vez desde o ano de 1961, os brasileiros empossam o primeiro presidente eleito pelo voto direto, o presidente Fernando Collor de Mello, que, após dois anos e meio de mandato, sofrerá um impeachment. 16 Economia Brasileira Contemporânea Seção 1 – Modelo de desenvolvimento no início dos anos 90 Você está lembrado dos números da primeira “década perdida”, a década de 80? Vamos relembrar dois deles: a taxa média de crescimento do PIB na década de oitenta foi 2,9% por ano, em decorrência das medidas adotadas para pagar os serviços da dívida externa e interna; e, no último ano desta década, o PIB per capita era 2% maior do que no início deste período, em termos reais. A segunda metade da década de oitenta corresponde ao período do governo José Sarney que, de acordo com Gremaud (2011, p. 435), foi marcado por um grande descontrole das contas públicas, o crescimento do endividamento interno e a necessidade de sua rolagem. Em suma, a política fiscal e a monetária estavam reféns da rolagem da dívida interna. A política monetária estava refém, porque, nestas condições, por exemplo, as taxas de juros precisavam manter‑se elevadas. Não havia muita possibilidade de flexibilização. É neste contexto que você irá conhecer a mudança do modelo de desenvolvimento pela qual passou a economia brasileira no início dos anos 90. Essa mudança é influenciada pelo surgimento, no cenário internacional, do chamado Consenso de Washington e o Plano Brady, que se discute a seguir. 1.1 Consenso de Washington Em 1989, acontece uma reunião no Institute for Internacional Economics, em Washington, entre membros do Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco Mundial, governo americano e representantes latino‑americanos, especialmente economistas. Unidade 1 17 Universidade do Sul de Santa Catarina Segundo Guedes (2007, p. 174), o objetivo era analisar o panorama mundial e as crises econômicas da América Latina. Expressão cunhada pelo economista norte‑americano John Williamson, que lecionou na PUC/RJ. Trata‑se de um decálogo de medidas liberalizantes e de ajustes sugerido para reformas nos países em desenvolvimento, concebido no âmbito de organizações sediadas ou vinculadas a (sic) Washington, como o FMI e o Banco Mundial. (REGO, 2006, p. 202). Como conclusões deste encontro, John Willianson relacionou uma série de medidas que os países devem adotar na área econômica para crescer de forma sustentável, medidas conhecidas como Consenso de Washington. A palavra “Consenso” é utilizada, aqui por se acreditar que o conjunto das medidas propostas estivesse de acordo com o pensamento dos economistas ali presentes. As propostas buscavam assegurar disciplina fiscal, liberalização comercial e forte redução do papel do Estado na Economia. Segundo Baumann (2000, p. 13), elas abordavam as seguintes questões: Disciplina fiscal, redirecionamento das prioridades de gastos públicos para as áreas de saúde, educação e infraestrutura, reforma fiscal (ampliando a base fiscal e reduzindo impostos marginais), estabelecimento de taxas de câmbio competitivas, garantia dos direitos de propriedade, desregulamentação, liberalização comercial, privatização, eliminação de barreiras ao investimento estrangeiro e liberalização financeira. Souza (2008, p. 201) resume em quatro pontos o que ficou conhecido pelo documento Consenso de Washington: 1. A abertura econômica representada pelo fim das barreiras protecionistas entre as nações; 2. A desestatização representada pela privatização das empresas estatais; 3. A desregulamentação representada pelo fim das regras que limitam o movimento de capitais entre os países e ao interior de cada país, particularmente o especulativo; 4. A flexibilização das relações de trabalho, sobretudo nos países da América Latina. 18 Economia Brasileira Contemporânea 1.2 Plano Brady Antes de abordar questões relacionadas à inserção internacional do Brasil, você estudará o Plano Brady, que muitos consideram uma das medidas fundamentais para o sucesso da estabilidade de nossa moeda, ocorrida na segunda metade dos anos 90. O secretário do tesouro dos Estados Unidos, Nicholas F. Brady, anunciou, em março de 1989, um plano que pretendia renovar a dívida externa de países em desenvolvimento. A renovação da dívida ocorreu pela troca de bônus novos que ficaram conhecidos como bradies. Segundo Giambiagi (2011, p. 136), o Plano Brady reestrutura a dívida soberana de 32 países. Troca‑se a dívida pela emissão de um bônus emitido pelo país devedor que contempla um abatimento do encargo da dívida, em decorrência da redução de seu principal ou por alívio na carga de juros. Na América Latina, vários países aderiram ao plano, o que alterou significativamente as condições de liquidez desses países. O México concluiu o acordo em 1989, a Argentina em 1992 e o Brasil em 1994, apesar de iniciar a negociação em 1992. Os principais títulos da dívida externa brasileira estão listados na Tabela 1.1: Tabela 1.1 – Títulos da divida externa: Bradies Bonds Título Prazo (ano) Carência (ano) Juros C‑Bond 20 10 4% até o sexto ano e 8% depois do sétimo ano Par Bonds 30 30 4%, subindo até 6% que vigora depois do sexto ano Discount Bonds 30 30 Libor* mais 0,8125% Fonte: Gremaud (2011, p. 542). *Libor é a sigla para London Interbank Offered Rate. Segundo o Banco Central do Brasil, trata‑se da taxa preferencial de juros oferecida para grandes empréstimos entre os bancos internacionais. Disponível em: <http://www.bcb.gov.br/htms/infecon/dividarevisada/apends_gloss_bibliografia. pdf>. Acesso em: 15 nov. 2012. Unidade 1 19 Universidade do Sul de Santa Catarina Os principais títulos emitidos pelo Brasil neste acordo foram os Par Bonds e os Discount Bonds. Em abril de 2006, o governo brasileiro faz o resgate antecipado dos títulos bradies e elimina da dívida externa brasileira todos os títulos relacionados com o plano Brady. Especialmente para o caso brasileiro, o Plano Brady tem um papel importante para consolidar a estabilidade no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, ao permitir a renegociação da dívida. Você também deve lembrar que o financiamento internacional naquele momento estava condicionado à realização de reformas e de um profundo ajuste fiscal. Trataremos desses condicionantes nas próximas seções. Seção 2 – Abertura comercial nos países em desenvolvimento e no Brasil A globalização da economia corresponde ao aumento da interdependência entre as pessoas, as empresas e as nações. Mariano (2012, p. 71) define globalização da economia como “um processo de intensificação das trocas comerciais, capitais e serviços realizados entre os países”. Aqui no Brasil, este processo é intensificado a partir dos anos 90. Você já parou para pensar sobre a importância da abertura comercial como uma das dimensões da globalização da economia? Lembre que, além da comercial, existem a dimensão produtiva e a dimensão financeira da globalização da economia. Pois bem, a partir de agora, você conhecerá questões a respeito da abertura comercial e sua forma de implementação nos países em desenvolvimento e no Brasil. 20 Economia Brasileira Contemporânea 2.1 As vantagens do comércio internacional Vou iniciar com outra pergunta: Será que as vantagens da liberação do comércio externo vão além da tradicional teoria das vantagens comparativas? A resposta é positiva. As novas teorias do comércio internacional apresentam novas visões acerca das vantagens dessa prática. Gremaud (2011) aponta pelo menos outras três visões que fundamentam a defesa da abertura comercial: A diversidade de opções de consumo. Admita que o consumidor valorize ter uma diversidade de opções de consumo. Nessas condições, a liberalização traz ganhos de bem‑estar para a coletividade ao oportunizar um leque maior de produtos e serviços. Os ganhos de eficiência e de escala. A liberalização do comércio força as empresas a adotar estruturas de custos mais adequadas e buscar melhorias na produtividade. Por outro lado, os ganhos de escala resultam do “ajuste tecnológico das empresas em direção a volumes de produção com custos unitários inferiores”. Os ganhos, aqui, advêm do processo de concorrência quando da liberação do comércio externo. As vantagens no processo de estabilização. Aqui a abertura comercial sustenta os efeitos benéficos que ela traz em um processo de estabilização, tal como você poderá verificar que ocorreu durante a adoção dos planos de estabilização (especialmente a partir do Plano Real). Os argumentos em defesa da abertura comercial e os argumentos em defesa de medidas protecionistas são relacionados no Quadro 1.1. Unidade 1 21 Universidade do Sul de Santa Catarina Quadro 1.1 – Argumentos favoráveis à abertura comercial e a medidas protecionistas Argumentos em defesa da abertura comercial Argumentos em defesa de medidas protecionistas Teoria das vantagens comparativas A crítica estruturalista Ganhos de escala A indústria nascente Ganhos de eficiência Falhas de mercado Ampliação das possibilidades de consumo A vulnerabilidade externa e os problemas de Balanço de Pagamentos Vantagens no processo de estabilização Combate ao desemprego no curto prazo Fonte: Gremaud (2011, p. 555). Ainda segundo Gremaud (2011, p. 555), o argumento protecionista é baseado no fato de os mercados não se aproximarem da estrutura de concorrência perfeita. Este é o argumento que se relaciona à crítica estruturalista. Admita que, com uma economia aberta, seja possível melhorar a situação do país com a proteção a alguns setores. Este é o argumento para a defesa da indústria nascente, que foi utilizado na economia brasileira ao longo do processo de industrialização. Outro argumento tão controverso quanto importante está relacionado à ocorrência de rendimentos crescentes de escala. Esta condição favorece as situações de monopólio, “falhas de mercado” que podem resultar em duas situações: 1.A perda dos benefícios obtidos por conta dos ganhos de escala, que se constituem em um dos argumentos favoráveis à abertura comercial; 2.A existência de custos elevados de aprendizado na produção de novos produtos configura vantagens às empresas que primeiro se estabeleceram no mercado. Esta situação representa barreiras à entrada de novas empresas e pode não conferir benefícios para os países consumidores do produto. 22 Economia Brasileira Contemporânea Nas próximas linhas, você poderá acompanhar a discussão sobre como se deu a abertura comercial nos países em desenvolvimento e no Brasil. 2.2 Abertura comercial nos países em desenvolvimento e no Brasil Até o início da década de 90, o Brasil era uma das economias mais fechadas do mundo. O país utilizava o argumento de proteção da economia nacional, impondo muitas restrições à compra de produtos importados. Você saberia argumentar alguns motivos que justifiquem termos sido, até o início dos anos 90, uma das economias mais fechadas do mundo? Como você estudou em outras disciplinas, durante muito tempo as exportações brasileiras eram formadas principalmente por produtos agrícolas, dado o seu histórico caráter agroexportador. A adoção do modelo de desenvolvimento baseado no Processo de Substituição das Importações (PSI), segundo Gremaud (2011, p. 556), visava atender fundamentalmente a demanda doméstica (interna) de produtos que antes eram importados. Outros países em desenvolvimento, entretanto, tinham um processo de industrialização que visava atender o mercado externo, o que explica a condição de baixo grau de abertura comercial da economia brasileira. Você deve lembrar que, para realizar o PSI, era necessário importar, especialmente máquinas e equipamentos, com objetivo de ampliar a capacidade produtiva. Em decorrência disto, mesmo praticando um PSI voltado para atender a demanda doméstica, havia uma importante participação do mercado internacional em nossa economia. Além de atender à demanda doméstica, as políticas comerciais protecionistas tinham também Unidade 1 23 Universidade do Sul de Santa Catarina o objetivo de conter os desequilíbrios relacionados ao Balanço de Pagamentos (especialmente graves nos anos 80). Segundo Rego (2006, p. 204), as discussões a respeito da abertura comercial dos países em desenvolvimento vão além dos argumentos favoráveis e desfavoráveis. Devem contemplar também questões sobre a maneira de como implementar a abertura econômica. Você pode estar se perguntando: qual o ritmo do processo de abertura? Qual o contexto macroeconômico propício? O que deve ser liberalizado primeiro, o mercado de bens ou o mercado de capitais? De acordo com Rego (2011, p. 204), existe um razoável consenso de qual seja a resposta para as duas primeiras questões, porém a última questão tem uma resposta mais polêmica. Um indicativo de resposta às indagações anteriores é apresentado a seguir: o ritmo do processo de abertura não deve ser muito lento, tornando‑se vulnerável às pressões políticas, e tampouco um processo muito rápido, para não agravar o impacto do ajuste; o processo de liberalização deve ocorrer em um contexto de economia estável, possibilitando uma melhor alocação dos recursos; muitos analistas sustentam a tese de que, em primeiro lugar, deve ser liberalizado o mercado de bens, para, num segundo momento, liberalizar o mercado de capitais. Sobre a abertura comercial de países da América Latina, é preciso destacar que: Na década de 1970, vários países da América Latina promoveram a liberalização da economia: o Chile em 1973, a Argentina em 1976, o México em 1977 e a Venezuela em 1979. As crises da dívida externa, em 1982, acabaram por abortar todas essas experiências liberalizantes, com exceção da Chilena. 24 Economia Brasileira Contemporânea A partir da segunda metade dos anos 80, ocorreu uma generalizada abertura comercial nos países latino‑americanos. Em 1988, o Brasil iniciava a sua reforma comercial com a eliminação dos controles quantitativos e administrativos sobre suas importações e uma proposta de redução tarifária. (REGO, 2006, p. 206). A evolução da liberalização comercial do Brasil no período 1988 – 1995, tendo por base as tarifas de importação, é apresentada na Tabela 1.2. Tabela 1.2 – Evolução da liberalização comercial do Brasil no período 1988 – 1995, tendo por base as tarifas de importação (%) Anos 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Tarifa média 51,3 37,4 32,3 25,3 21,2 13,2 11,2 13,9 ‑ ‑ 19,2 17,4 14,2 6,7 5,9 9,5 Desvio‑padrão Fonte: Moreira e Correia (1997 apud GREMAUD, 2011, p. 557). Você deve observar, na Tabela 1.2, que a abertura comercial no Brasil teve início ainda no governo José Sarney, em 1988. Durante esse período, acabaram as formas mais importantes de controle de quantitativo de importação, e aplicou‑se um controle tarifário com alíquotas reduzidas gradualmente. O anúncio das reduções graduais, feitas com antecedência pelo governo, tinha por objetivo preparar os produtores nacionais para uma economia mais aberta. No ano de 1995, resultado da pressão de grupos que tiveram problemas com a abertura (por exemplo, a indústria automobilística), de sérios distúrbios externos (crise mexicana e asiática) e com o Balanço de Pagamentos, o ritmo da abertura comercial brasileira diminui (ocorreu a elevação da tarifa para 13,9%). O valor das importações do Brasil, que havia aumentado 13% no primeiro ano do governo Collor, estacionou até o final de seu mandato. Como a forte queda das tarifas não provocou um forte aumento das importações? Unidade 1 25 Universidade do Sul de Santa Catarina Souza (2008) sinaliza a resposta, apontando para duas razões básicas: a contração da economia acabou por limitar a demanda por produtos importados. Você deve lembrar que, no início dos anos 90, o Brasil experimentou um período de recessão econômica; a maxidesvalorização realizada no início do Plano Collor tornou o produto importado mais caro. Giambiagi (2011, p. 137) compara a experiência brasileira de abertura comercial com a de outros países latino‑americanos e com algumas experiências asiáticas. Conclui, assim, que o ritmo e a extensão das reformas introduzidas no período Collor/Itamar podem ser consideradas razoavelmente moderados, compreendendo as dificuldades que a indústria nacional teria após anos de baixo nível de investimento e turbulência econômica. As críticas relacionadas à forma como foi implementada a abertura comercial dizem respeito à velocidade do processo. Muitos a julgaram rápida, com forte redução das tarifas e sem o devido tempo para que os agentes econômicos pudessem realizar os ajustes necessários. Outra crítica importante se deve à valorização cambial ocorrida, que intensificou as consequências esperadas da abertura comercial, os problemas relacionados à questão social e os problemas do ponto de vista da indústria. Gremaud (2011, p. 558) comenta que, neste período, o Brasil experimentou um expressivo fluxo de entrada de capitais em decorrência dos seguintes pontos, que contribuíram para atrair para o país os chamados capitais privados: 26 as modificações no sistema financeiro internacional; a abertura financeira que também se processou na economia brasileira; e a política econômica interna, com suas elevadas taxas de juros. Economia Brasileira Contemporânea Agora você tem condições de argumentar por que a abertura financeira ocasionou uma valorização da taxa de câmbio. Isto ocorre num momento em que os agentes econômicos sentiam os efeitos da redução tarifária, entre 1992 e 1995. A abertura comercial no Brasil e a valorização da taxa de câmbio tornam explícita e agravam a falta de competitividade da indústria nacional. Ocorre o fechamento de várias empresas e a retração do emprego em vários setores. Seção 3 – O governo Collor: Planos Collor I e II Você estudou, anteriormente, que a primeira metade dos anos 90 é marcada pela continuidade da “saga dos planos heterodoxos” na condução de políticas econômicas voltadas ao combate da inflação. Você tem clara a diferença existente entre o pensamento ortodoxo e o pensamento heterodoxo? Gremaud (2011, p. 432) apresenta a distinção entre esses pensamentos: Ortodoxia – de acordo com o pensamento ortodoxo, a inflação é decorrente do processo de emissão monetária devido aos déficits públicos, o que eleva a demanda e força a alta de preços. Assim, para combater a inflação, deve‑se estancar a emissão de moeda, o que só pode ser conseguido com a retração da demanda, quer do setor privado, pela elevação de impostos, quer do setor público, pela queda nos gastos públicos. Assim, o combate inflacionário é conseguido mediante uma política recessiva. Heterodoxia – para estes, a inflação não decorre de excesso de demanda provocado pela emissão monetária. A emissão monetária é vista muito mais como uma Unidade 1 27 Universidade do Sul de Santa Catarina decorrência da inflação do que como causa. Assim, a inflação poderia ser combatida sem o apelo ao controle da demanda, isto é, não haveria necessidade de uma política recessiva. O congelamento de preços e salários é um tipo de medida (política de rendas) característico dessa corrente. Nesta seção, você irá conhecer os planos de estabilização do governo Collor, marcadamente heterodoxos, e os resultados obtidos com sua aplicação. 3.1 Alguns antecedentes Segundo Bresser Pereira (1991, p. 92), a inflação tendia para uma aceleração permanente e era interrompida por congelamento de preços. O colapso do Plano Cruzado, em 1986, e, particularmente, do Plano Verão, em 1989, acelera mais ainda este processo, dado que estes planos contribuíram para desorganizar a economia. A Figura 1.1 ilustra as condições inflacionárias dos anos 80 e o momento do estabelecimento dos planos de combate à inflação. A partir de 1986, em, praticamente, todos os anos, o governo brasileiro lança um novo plano. Figura 1.1 – Taxa de inflação mensal no período 1980 a 1989, medida pelo IGP‑di da Fundação Getulio Vargas Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). 28 Economia Brasileira Contemporânea Você deve lembrar que a indexação convencional é baseada na inflação passada que deixou de ser um bom substituto para a inflação corrente. O sistema de preços perde sua principal âncora e o nível geral de preços de nossa economia se acelera como uma espiral. No início dos anos 90, a economia brasileira pela primeira vez apresenta uma situação de hiperinflação. Vale a pena lembrar alguns números: a inflação chega a 56% em janeiro, 73% em fevereiro e 84% em março de 1990. 3.2 As medidas do Plano Collor I O presidente Fernando Collor de Mello assume a presidência no dia 15 de março de 1990 e, nesse mesmo dia, lança o Plano Collor. A adoção imediata do plano visava romper com a indexação da economia. As principais medidas adotadas foram: Reforma monetária Adoção de redução drástica da liquidez da economia através do bloqueio da metade dos depósitos à vista, 80% das aplicações do overnight e fundos de curto prazo, e, aproximadamente, um terço dos depósitos de poupança. A medida objetivou evitar as pressões de consumo e retomar a capacidade do Banco Central de fazer política monetária ativa. “A hiperinflação é uma situação de inflação tão alta que a perda do poder aquisitivo da moeda faz com que as pessoas abandonem aquela moeda.” (GREMAUD, 2011, p. 96). Não existe uma taxa certa para que se possa afirmar sobre a ocorrência de hiperinflação. Muitos autores consideram que taxas de inflação superiores a 50%, como aquelas ocorridas no início do ano de 1990, já caracterizam um quadro de hiperinflação. Segundo Giambiagi (2011, p. 138), as aplicações acima do limite de NCr$ 50.000,00, em torno de US$1.200,00 ao câmbio da época, sofreram um bloqueio por um prazo de um ano e meio. A devolução dos cruzados novos bloqueados aconteceria a partir de setembro de 1991, em doze prestações iguais e sucessivas, recebendo a correção monetária mais os juros de 6% ao ano. Unidade 1 29 Universidade do Sul de Santa Catarina Reforma administrativa e fiscal A reforma administrativa previa o programa de privatizações e a melhoria dos instrumentos de fiscalização e de arrecadação para diminuir as fraudes e a sonegação. Além disso, o governo adotou um maior controle sobre os bancos estaduais e medidas para aumentar a eficiência da administração do setor público e redução dos gastos. Giambiagi (2011, p. 139) cita que o número de ministérios foi reduzido de 23 para 12, uma série de autarquias e fundações foram extintas e um regime de câmbio flutuante foi implementado. O Ministério da Economia agregou as pastas da fazenda e do planejamento sob o comando da ministra Zélia Cardoso de Mello. Fizeram parte desta reforma medidas de redução do custo de rolagem da dívida pública, suspensão dos subsídios, incentivos fiscais e isenções, ampliação da base tributária pela incorporação dos ganhos da agricultura, do setor exportador e dos ganhos de capital nas bolsas, tributação das grandes fortunas, IOF extraordinário sobre o estoque de ativos financeiros e fim do anonimato fiscal, mediante a proibição dos cheques e das ações ao portador. De acordo com Souza (2008, p. 207), citando os estudos do Instituto de Economia do Setor Público da Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Iesp‑Fundap), a redução dos gastos públicos afetou principalmente os gastos sociais. Os gastos com a educação foram reduzidos pela metade e os gastos com a saúde caíram 44%, quando comparados aos valores aplicados em 1989. Congelamento de preços e desindexação dos salários em relação à inflação passada O Plano Collor I reintroduziu o cruzeiro como padrão monetário. O congelamento de preços de bens e serviços aconteceu em meados do mês de março, sendo que os trabalhadores não receberam a variação ocorrida nos primeiros dias daquele mês. Uma nova regra de prefixação de preços e salários entraria em vigor a partir de 1º de maio de 1990. 30 Economia Brasileira Contemporânea Mudança do regime cambial para taxas flutuantes, definidas livremente pelo mercado. A taxa de câmbio sofreu forte valorização com a aceleração inflacionária no segundo semestre de 1990. Este fato, combinado com os menores incentivos para exportação e a maior facilidade para importação, (além da Guerra do Golfo que elevou significativamente o preço do barril do petróleo), deteriorou o saldo da Balança Comercial. O Banco Central, então, interveio no mercado cambial e promoveu uma grande desvalorização do cruzeiro, medida que alimentou ainda mais o processo inflacionário. Promoção da abertura comercial A política comercial mudou, dando início ao processo de liberalização do comércio exterior. Você estudou este assunto, especialmente, na seção dois desta unidade. O Plano Collor I recebeu muitas críticas, entre elas: O bloqueio dos recursos foi considerado uma inadmissível intervenção estatal. O limite imposto era baixo e prejudicava pequenos poupadores. A remuneração oferecida foi inferior ao rendimento de outras aplicações. A prática do congelamento de preços e salários já estava desgastada perante a sociedade brasileira. O ajuste fiscal foi baseado em aumento de receitas e não em cortes de gastos. O Plano Collor I confundiu os conceitos de “fluxo” e “estoque”. Mas por que a inflação voltou após os Planos Collor? Unidade 1 31 Universidade do Sul de Santa Catarina Segundo Bresser Pereira (1991), existem três explicações para a volta da inflação: a monetarista: O pensamento monetarista tem por base o aumento de oferta monetária, que, nos três meses seguintes ao plano, sofreu um aumento de quatro vezes. O aumento da base monetária basta para a volta da inflação, não necessitando haver um excesso de demanda. “O aumento de liquidez gerou expectativas que a inflação voltaria – e a ‘expectativa racional’ é uma profecia que se auto‑realiza.” a keynesiana: De acordo com o pensamento keynesiano, a inflação voltou, porque o aumento da oferta de moeda teria causado um excesso de demanda. O choque de liquidez “contém” a inflação temporariamente. A liquidez se restabelece, a demanda se recupera e, por conta disto, volta a inflação; e a neoestruturalista (inercialista): A explicação não reside nos erros relacionados à oferta de moeda, mas sim na natureza da inflação no Brasil. A inflação aqui era inercial e, como dito anteriormente, em níveis de hiperinflação quando do lançamento do Plano Collor I. Os agentes econômicos, acostumados à inflação, acreditaram que aumentar os preços seria a melhor maneira de se proteger. Observe que: Em 16 de março, no momento do congelamento de preços e salários, as empresas que tinham acabado de aumentar seus preços “ganharam com o congelamento”. Já aquelas empresas que estavam por aumentar os preços perderam com essa medida, prejudicadas pelo bloqueio de seus ativos financeiros. Aqui estão dois bons motivos para que as empresas, na primeira oportunidade, façam a remarcação de seus preços para cima. 32 Economia Brasileira Contemporânea Bresser Pereira (1991, p. 112), ao estudar a hiperinflação e os planos de estabilização, conclui sobre o Plano Collor I: O Plano Collor não foi capaz de controlar a inflação. O governo Collor falhou em sua primeira prova. Mas ela não será a última. A época da inflação crônica está acabando no Brasil. Depois da breve experiência brasileira com hiperinflação, parece claro que o controle da inflação terá prioridade no governo Collor. O Plano Collor I contou demais com a drástica redução da oferta monetária. Por outro lado, alguns erros relacionados à oferta de moeda e aos salários, um ajustamento fiscal incompleto, uma visão errônea acerca da taxa de câmbio, as dificuldades naturais em sair de um congelamento em condições de preços relativos desequilibrados, a demora em enfrentar a dívida externa e em liberalizar o comércio e, finalmente, a falta de um verdadeiro acordo social e político trabalharam contra o plano. Mais uma vez, o pior inimigo dos planos de estabilização no Brasil – a inflação inercial – não foi vencido. A aceleração inflacionária no início de 1991 e a dificuldade crescente de financiamento do governo levaram a um novo plano de estabilização: o Plano Collor II. 3.3 As medidas do Plano Collor II Em 1º de fevereiro de 1991, é lançado o Plano Collor II com objetivo de conter as taxas de inflação, que já estavam ao redor de 20%. As duas principais medidas tomadas sob o comando da Ministra Zélia Cardoso de Mello foram: Reforma financeira: A proposição do plano é dar fim a toda e qualquer forma de indexação da economia. São extintos os fundos de investimento de curto prazo, inclusive aqueles cobertos por operações de overnight, e outras formas de indexação como o BTN (Bônus do Tesouro Nacional), que era utilizado como referência para a indexação dos impostos. Unidade 1 33 Universidade do Sul de Santa Catarina Giambiagi (2011, p. 141) comenta que foi criado o Fundo de Aplicações Financeiras (FAF), que teria como rendimento a Taxa Referencial (TR). A TR, ao invés de considerar a inflação passada, introduzia um elemento forward looking para a indexação no Brasil, e embutia “expectativas de inflação futura”. Congelamento de preços e salários. Segundo Souza (2008, p. 209), “os preços foram congelados somente pró‑forma, pois adotaram‑se cláusulas que significavam, na prática, manter os preços livres.” Os salários foram convertidos pela média real dos últimos doze meses, o que, em momento de acelerada inflação, acaba se traduzindo em “arrocho salarial”. Simultaneamente às medidas anteriores, o governo tentou uma maior austeridade fiscal, através da racionalização dos gastos nas administrações públicas e do corte das despesas. (GREMAUD, 2011, p. 442). Apesar da queda da inflação observada entre fevereiro a maio de 1991, escândalos e a resistência política à equipe econômica levam a deixar o cargo a Ministra Zélia e assume o ex‑embaixador brasileiro em Washington, Marcílio Marques Moreira, como Ministro da Fazenda. O novo ministro adotou uma tentativa de combate gradual à inflação contemplando as medidas: 34 controle do fluxo de caixa do governo e dos meios de pagamento; preocupação com a negociação da dívida externa; reaproximação do país com o sistema financeiro internacional; descongelamento dos preços; desbloqueio dos ativos que estavam no Banco Central. Economia Brasileira Contemporânea Neste período, o Brasil tem certo alívio do ponto de vista externo. As altas taxas de juros, a manutenção da taxa de câmbio real e a abertura financeira, combinadas com um cenário de desaquecimento internacional, contribuem para a entrada de capital externo no país e elevação de reservas. O comportamento da evolução das reservas internacionais do Brasil (liquidez internacional, em milhões de US$), de 1990 a 2000, é apresentado na Figura 1.2. Figura 1.2 – Reservas Internacionais do Brasil: liquidez internacional US$ (milhões) Fonte: Elaboração do autor, 2013. Concluímos que o período Collor de Mello marca a volta dos recursos externos ao Brasil e traz à baila a discussão sobre a abertura comercial (mudança na estratégia de comércio exterior) e sobre um tema ainda hoje controverso: a privatização. Este último é o nosso próximo assunto. Seção 4 – Privatizações Você inicia o estudo de um tema controverso e que tomou um bom espaço na mídia nos anos 90: as privatizações. A presença de empresas estatais em nossa economia acontece desde o período colonial. Segundo Guedes (2007, p. 196), essa presença toma impulso durante o Governo de Getúlio Vargas, com o objetivo de: Unidade 1 35 Universidade do Sul de Santa Catarina manter sob controle público setores estratégicos da economia; defender o nacionalismo econômico, o protecionismo, os investimentos públicos em infraestrutura e a criação de monopólios públicos. Em 1940, havia no Brasil cerca de 20 empresas estatais. Esse número pula para 268 em 1979. Com o agravamento das condições econômicas a partir de 1980, o governo brasileiro inicia o processo de privatização, que se mostra mais dinâmico na década de 90. Quais são as razões alegadas para se iniciar um processo de privatização? Gremaud (2011, p. 580) aponta quatro razões: a)Ineficiência das empresas públicas, decretada pela baixa qualidade dos serviços e/ou pela existência de déficit financeiro nas empresas estatais. b)Diminuição da capacidade estatal em fazer os investimentos necessários à manutenção e ampliação dos serviços e atualização tecnológica das empresas. c)Necessidade de gerar receitas para abater a elevada dívida estatal. d)Mudanças no quadro tecnológico e financeiro internacional. O mesmo autor faz referência ao primeiro aspecto, relacionado à qualidade dos serviços prestados, e apresenta os resultados de análises de empresas estatais válidas não só para o Brasil, mas em termos mundiais. Estão listados a seguir: 36 baixo nível de eficiência operacional, que traz como resultado baixa qualidade dos serviços prestados; Economia Brasileira Contemporânea fraca mobilização de recursos financeiros, que traz como resultado uma inadequada capacidade de recuperação dos custos incorridos na prestação dos serviços; crescente deterioração física dos ativos, resultado de inadequada manutenção e decorrente da indisponibilidade de recursos financeiros; desbalanceamento entre oferta e demanda que se agrava por um viés preferencial por novos investimentos. O último ponto apresentado está associado aos interesses de natureza política, que, por sua vez, tendem a privilegiar a realização de novas obras, quando comparado ao cuidado e à otimização dos ativos existentes. Sobre os resultados apontados pelos estudos, Gremaud (2011, p. 580) observa: Tais resultados são vistos como decorrência da própria característica monopolista das empresas, que, em razão da não‑existência de concorrentes, diminuem sua preocupação com a eficiência na utilização dos recursos. Esse fato é fortemente agravado pela ingerência política na administração e pela falta de responsabilidade que o aparato institucional imputa aos administradores da empresa. Souza (2008, p. 212) prefere não adotar a expressão “monopólio público”. A empresa pública expressa o conjunto de interesses representado pelo Estado, interesses que sempre terão objetivos coletivos. Argumenta, ainda, que o Estado “tem que responder as necessidades do conjunto da sociedade, sob pena de perder legitimidade – e assim também as estatais. Não é, portanto, monopólio.” No Brasil, se observou certa decepção em relação aos resultados e à qualidade dos serviços prestados pelo serviço público, apesar do seu crescimento. Este tipo de serviço deveria ser especialmente importante para a diminuição da pobreza e das desigualdades, mas, muitas vezes, quem mais se aproveita não são os que mais necessitam dos serviços. Unidade 1 37 Universidade do Sul de Santa Catarina Giambiagi (2011, p. 136) utiliza a metáfora que será preciso uma “cenoura” e um “porrete” para fazer a “carroça da indústria nacional” voltar a andar. Cita Erber e Vermulm, que concebem a Política Industrial e de Comércio Exterior (PICE) como sendo uma “pinça” que possui uma “perna” para incentivar a competição e a outra “perna” para incentivar a competitividade. Para esse mesmo autor, a perna da competição foi mais forte do que da competitividade, apesar de os gastos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) no Brasil terem saltado de 0,5%, em 1989, para 1,3% do PIB, em 1994, como resultado da PICE. Você deve lembrar que o governo enfatizaria, internamente, uma estratégia de privatização e, externamente, uma reforma tarifária e de comércio exterior. Outra interessante reflexão feita por Gremaud (2011, p. 581) é sobre a difusão de novas tecnologias, novos métodos de produção e, mesmo, novos produtos que criam a oportunidade de modificar o modo de fornecimento dos serviços públicos. O avanço tecnológico minimizaria as preocupações citadas anteriormente sobre a falta de concorrência em certas atividades. O desenvolvimento de novos produtos pode gerar concorrência não somente dentro de determinado ramo de atividade, mas entre diferentes ramos. A concorrência entre determinados tipos de energias ou formas alternativas de transportes são alguns exemplos. 4.1 Resumo das fases do processo de privatização do Brasil até 1994 O processo de privatização até 1994 pode ser dividido em três fases: a ocorrida na década de 80; entre 1991 e 1992; e, por último, entre 1993 e 1994. A seguir, vamos estudar um pouco mais sobre essas fases e os resultados obtidos. Um resumo sobre o processo de privatização por período e os resultados obtidos é apresentado na Tabela 1.3. 38 Economia Brasileira Contemporânea Tabela 1.3 – Processo de privatização: um resumo até o ano de 1994, com valores em milhões de US$ Período Nº de empresas Reprivatização 1981‑89 39 PND 1991 4 1.614 374 1.988 98,9 1992 14 2.401 982 3.383 98,7 1993 6 2.627 1.561 4.188 92,3 1994 9 1.966 349 2.315 28 72 8.608 3.266 12.609 Total Valor arrecadado Dívidas transferidas Moedas podres/ total Tipo Total 735 Fonte: Elaboração do autor, 2013, com adaptação de Gremaud (2011, p. 584). Na década de 80, ocorre a reprivatização, quando foram vendidas as empresas estatizadas que estavam em situação de falência. Naquele período, foram reprivatizadas 39 empresas, o que permitiu arrecadar um total de US$ 735 milhões. A segunda fase do processo de privatização do Brasil, entre 1991 e 1992, ocorre com a criação do Programa Nacional de Desestatização (PND) que, naquele momento, foi considerado prioritário. Giambiagi (2011, p. 136) aponta as pretensões do PND: 1.Contribuir para o redesenho do parque industrial. 2.Consolidar a estabilidade. 3.Reduzir a dívida pública (via aceitação de títulos como moeda de privatização). Entre 1991 e 1992, foram vendidas 18 empresas, ainda durante o governo Collor, representando um valor total arrecadado de US$5.371 milhões. Segundo Gremaud (2011, p. 583), as principais empresas vendidas eram de setores produtores de bens siderúrgicos, petroquímicos e fertilizantes. A terceira fase do processo de privatização no Brasil, entre 1993 e 1994, ocorreu durante todo o governo Itamar Franco. Nesta fase, segundo Gremaud (2011, p. 583), parte dos aspectos legais sofreu Unidade 1 39 Universidade do Sul de Santa Catarina Segundo Rego (2006, p. 217), o incentivo à compra foi realizado mediante aceitação das moedas de privatização, também conhecidas como moedas podres. “O processo de privatização brasileiro admite, para aquisição das participações acionárias das sociedades a serem desestatizadas, outros meios de pagamento além da moeda corrente: as chamadas moedas de privatização. São dívidas contraídas no passado pelo governo federal, aceitas como forma de pagamento das ações das empresas estatais que estão sendo privatizadas. Dessa forma o governo federal reduz seu endividamento e liquida os compromissos financeiros provenientes dessas dívidas.” alterações: “ampliação do aceite das chamadas moedas podres – antigas dívidas do Governo Federal, não limitação ao capital estrangeiro, venda de participações minoritárias.” Na terceira fase, 15 empresas do setor siderúrgico, petroquímico e fertilizante foram privatizadas, permitindo arrecadar US$ 6.503 milhões. Esta fase praticamente finaliza a privatização de empresas produtoras de bens. Você pode concluir que, nos governos Fernando Collor e Itamar Franco, foram privatizadas 33 empresas federais, com uma arrecadação de US$ 8,6 bilhões e transferência para o setor privado de US$ 3,3 bilhões em dívidas. Os números acima são relativamente modestos em relação à proposição inicial. Giambiagi (2011, p. 137) apresenta várias explicações para esses números: (1) Muitas empresas públicas estavam em má situação financeira e precisavam ser saneadas para que existisse interesse em sua aquisição; (2) Existia grande dificuldade em avaliar os ativos de diversas estatais, após anos de alta inflação e várias mudanças de moeda; (3) Havia resistência do público e um governo que perdia credibilidade; (4) Alguns setores, tais como o de jazidas minerais e setor elétrico, não podiam, pela Constituição de 1988, ser vendidos para estrangeiros; (5) Operações mais complexas exigiam per se ganhos de experiência de privatização, que ainda não existiam. Além dessas explicações, você deve lembrar que as dificuldades relacionadas ao controle da inflação exigiram boa parte do esforço do governo. Isto fez com que as privatizações ficassem em segundo plano. 40 Economia Brasileira Contemporânea Seção 5 – A economia brasileira entre 1990 ‑ 1994 Nas seções anteriores, você estudou as reformas relacionadas à abertura comercial, a política de privatização e os Planos Collor I e II, que ocorreram no período 1990 – 1994. Agora chegou o momento de conhecer, com mais detalhes, o comportamento do PIB, da inflação, do balanço de pagamentos e das contas fiscais no período 1990 a 1994, utilizando‑se de séries estatísticas disponíveis. Com isso, você irá entender melhor as implicações das mudanças que ocorreram na economia por conta das reformas e dos planos econômicos. 5.1 A evolução do Produto Interno Bruto O crescimento médio do PIB no período compreendido entre os governos Fernando Collor e Itamar Franco (1990 a 1994) foi de 1,24% ao ano, mas apresentou um comportamento diverso quando avaliado ano a ano. A Figura 1.3 destaca a evolução do PIB do Brasil no intervalo de 1989 a 1994. Figura 1.3 – Variação real anual do PIB do Brasil, em % a.a.: período 1989 a 1994 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA e IBGE). O Plano Collor I promoveu uma violenta retração da economia no ano de 1990, ‑ 4,3% ao ano (a.a.). A explicação é simples, e você já a conhece: o “sequestro de liquidez” realizado com o plano retira o dinheiro da economia e, por conta disso, esta entra em crise. Segundo Souza (2008, p. 207), “a situação se agravou em face do violento arrocho salarial e do corte dos gastos públicos, que derrubaram fortemente a demanda.” Unidade 1 41 Universidade do Sul de Santa Catarina No ano seguinte, em 1991, o desempenho do PIB melhorou um pouco, ao crescer 1,03%, mas volta a cair em 1992, ‑ 0,47%. A queda observada muito se deve à instalação de uma crise em decorrência do processo de impeachment do presidente. O ano de 1992 foi o último com taxa de crescimento negativa para o PIB brasileiro até a chegada do ano de 2009, que diminui 0,33%, sob os efeitos da crise financeira mundial de 2008. No intervalo 1993‑94, governo Itamar, a economia brasileira retoma seu ciclo de expansão, apresentando taxas expressivas de crescimento de 4,9% em 1993 e 5,9% em 1994. Giambiagi (2011, p. 155) associa esse crescimento à recuperação da indústria e ao bom resultado da agropecuária em 1994, que foi chamada de “âncora verde do real”. O aumento da oferta agrícola contribuiu para a queda da inflação. Setti (2011), em sua coluna na Revista Veja de 9 de março de 2011, escreveu um artigo intitulado “PIB cresceu mais, em média, no governo de Itamar do que nos de FHC e de Lula”. Reproduzo aqui parte de seu texto: Em balanços publicados a partir de sexta‑feira passada, 4, muito se enfatizou a comparação entre a média de crescimento do PIB durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995‑2003), que enfrentou várias crises internacionais – crescimento médio de 2,3% – e a do alcançado no governo do presidente Lula, que pegou pela proa a grande crise de 2008: 4%. Ninguém se lembrou, porém, de apontar que bem superior, mais de 30% melhor do que a do lulalato foi a média de crescimento obtida pelo governo do presidente Itamar: sonoros, eloquentes 5,4%. Não se pode contar para Itamar o ano de 1992, em que a catastrófica gestão do então presidente Fernando Collor (1990‑1992) levou o PIB a cair 0,5%: o então vice‑presidente assumiu a 2 de outubro de 1992, ainda como interino que depois permaneceria com a renúncia 42 Economia Brasileira Contemporânea do presidente para escapar ao impeachment, a 29 de dezembro daquele ano. Apesar da condução um tanto errática e atabalhoada que deu aos negócios públicos, inclusive trocando freneticamente de ministros – os da Agricultura, por exemplo, foram 9 em pouco mais de dois anos, os da importantíssima Fazenda, 6 –, já no primeiro ano completo de gestão, 1993, o país cresceu 4,9%. No segundo, 1994, com a implantação do Plano Real, em junho, a pancada na inflação e o aumento da renda e do consumo, o PIB bateu em 5,9%. Itamar, portanto, pode orgulhar‑se dos números que deixou. Em linhas gerais, você pode concluir que o crescimento médio do PIB brasileiro no período 1990‑94 foi baixo: 1,3% a.a. 5.2 O comportamento do “dragão”: a inflação O comportamento da inflação no período 1990‑94 acompanhou o mesmo padrão verificado na segunda metade da década de 80. Após uma tentativa de estabilização, você deve lembrar‑se do plano Cruzado, Bresser e Verão, quando a taxa de inflação caía muito e depois voltava a acelerar. A Figura 1.4 ilustra esta afirmação. O Plano Verão, editado durante a gestão do ex‑ministro da fazenda Mailson da Nóbrega, faz as taxas diminuírem significativamente, para, em seguida, voltarem a crescer de forma preocupante. O mesmo veio a suceder com os planos Collor I e Collor II. Figura 1.4 – Comportamento da taxa de inflação mensal brasileira, IGP di: 1989-1994 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Unidade 1 43 Universidade do Sul de Santa Catarina Nos dois primeiros meses de 1990, o Brasil viveu um momento de hiperinflação: as taxas ultrapassaram a marca de 80% ao mês. Souza (2008, p. 208) lembrou afirmação do presidente Fernando Collor sobre a inflação: “era um tigre que se mataria de um tiro só”, provavelmente tentando atrair a atenção da população para o novo pacote. O Plano Collor I fez com que ela cedesse vertiginosamente, mais ainda em patamares elevados, vindo a sofrer aceleração logo em seguida. Segundo Cordeiro (2005, p. 111), “a variação do IPCA em dezembro foi de 18,45%, o que perfazia o total de 927,4% ao ano.” Mais uma vez, o dragão da inflação não estava domado. A adoção do Plano Collor II em janeiro de 1991 faz a inflação cair e, como padrão, voltar a crescer continuamente, nos meses seguintes. Souza (2008, p. 217) afirmou que o Brasil, entre fins de 1980 até fins de 1992, somente nos dois primeiros anos do governo Sarney escapou de adotar uma política recessiva. Sobre isso, destaca: Havendo concluído que, apesar de mais de uma década de política recessiva, não se conseguira dominar a inflação, o Presidente Itamar optou por um outro caminho: o de que a prioridade seria não mais um suposto combate à inflação, mas a retomada do desenvolvimento; isso implicava também a concepção de que a inflação se combate com desenvolvimento – e não com recessão. O padrão de comportamento descrito anteriormente só iria sofrer uma alteração com a introdução do Plano Real, em 1994. Este plano de estabilização será abordado na próxima unidade. 44 Economia Brasileira Contemporânea 5.3 A balança comercial Você lembra que o Brasil sofreu uma recessão no início do período entre 1990‑1994? A partir de 1992, ocorre uma expansão de nossa economia e acontece a intensificação do processo de abertura comercial. Estes dois fatos são importantes para a análise da balança comercial brasileira no período. O período é marcado por superávits no saldo da balança comercial, que pode ser verificado na Figura 1.5. Figura 1.5 – Balança comercial: exportações, importações e saldo, em US$ milhões, 1989-1994 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Giambiagi (2011, p. 157) faz a seguinte afirmação, que pode ser verificada no gráfico anterior: [...] nos dois primeiros anos do período (1990 – 91), houve uma forte retração nas exportações, em relação aos patamares anteriores. Entretanto, nos três anos que se seguiram, as exportações – especialmente as de manufaturados – tiveram um comportamento significativamente expansivo. As importações apresentaram um aumento contínuo durante estes anos. A diminuição das tarifas médias de importação, somada à expansão da economia, contribui para que as importações cresçam de US$20,661 milhões para US$32,701 milhões: um aumento de 60%. Unidade 1 45 Universidade do Sul de Santa Catarina 5.4 As contas públicas Você pode se perguntar: qual foi a interferência do resultado do déficit público no comportamento da inflação? Segundo Lopreato (2002, p. 279), a visão dominante em economia mostra que a causa fundamental do processo inflacionário é a expansão da moeda, e que uma expansão acima do crescimento da produção provoca aumento da taxa de juros nominal e da inflação. A explicação usual para a expansão da moeda é a existência de déficits orçamentários. O mesmo autor questiona a tese de que a política econômica deve ter como preocupação central o déficit público e propõe: O déficit público não foi a causa determinante do processo inflacionário vivido pela economia brasileira desde os anos 1980 até o início dos anos 1990. A questão central tem de ser buscada na crise da dívida e na incapacidade do país de garantir fontes externas de financiamento do Balanço de Pagamentos. (LOPREATO, 2002, p. 279). O déficit público pode ser caracterizado como déficit primário (DP), quando as despesas com juros e correção monetária são excluídas do cálculo do déficit. O déficit público pode ser caracterizado como déficit operacional (DO) quando somente as despesas com correção monetária (CM) são excluídas do cálculo. Mas o bom resultado das contas públicas no período de 1990 até 1993 não conteve a aceleração inflacionária. A Tabela 1.4 mostra os números do déficit operacional e do resultado primário, além dos valores de juros reais líquidos pagos no período de 1990 a 1994. Tabela 1.4 – Necessidades de financiamento do Setor Público – 1990 ‑ 1994 (% do PIB) 1990 1991 1992 1993 1994 Déficit operacional ‑1,4 0,2 1,9 0,8 ‑1,3 Resultado primário 2,3 2,7 1,6 2,2 5,2 Juros reais líquidos 0,9 2,9 3,5 3,0 3,9 Fonte: Giambiagi (2011, p. 158). 46 Economia Brasileira Contemporânea O resultado primário apresentou um superavit de 2,3% em 1990 e continuou a melhorar em 1991, chegando a 2,7%. A melhora do resultado primário foi interrompida em decorrência da instabilidade política em 1992, mas, logo em seguida, ocorreu nova melhora nos anos seguintes, alcançando, em 1994, um superávit de 5,2%. Ainda sobre a tese de que, para debelar a inflação, é preciso cortar o gasto público, Souza (2008, p. 218) afirma: [...] existindo capacidade ociosa, como existia naquela época, o déficit público, em lugar de ser inflacionário, estimula o aumento da produção. Além disso, não havia déficit nas contas públicas naquele período. O insuspeito Delfim Neto, que adotara um programa anti‑inflacionário com base no corte do gasto público, demonstrou que o déficit havia desaparecido. Em artigo na Folha de S. Paulo, denominado “Qual o Plano”, revelou que, de 1986 a 1989, houve nas contas públicas, um superávit primário (conceito que não inclui o pagamento dos juros) de 0,37% do PIB, em 1990 de 2,23%, em 1991 de 2,77%, em 1992 de 1,77% e em 1993 de 2,90%. Os números apresentados nos permitem concluir, entre outras coisas, que o Brasil apresentou melhora em suas contas públicas no período imediatamente anterior ao estabelecimento do Plano Real. Unidade 1 47 Universidade do Sul de Santa Catarina Síntese Nesta unidade, você estudou a mudança de modelo de desenvolvimento pela qual passou nossa economia no início dos anos de 1990, que foi influenciado pelo surgimento, no cenário internacional, do chamado Consenso de Washington e do Plano Brady. Em seguida, você iniciou o estudo de um tema que ainda hoje é controverso e que tomou um bom espaço na mídia nos anos de 1990: as privatizações. A primeira metade dos anos 90 foi marcada pela continuidade dos sucessivos planos de combate à inflação, que traziam como principal elemento o congelamento de preços, com exceção do Plano Real (um dos assuntos da próxima unidade). Você conheceu os planos de estabilização do governo Collor: Plano Collor I e Plano Collor II. Você aprendeu sobre o processo de abertura comercial e sua forma de implementação nos países em desenvolvimento e no Brasil. Entendeu por que as vantagens da liberação do comércio externo vão além da tradicional teoria das vantagens comparativas. Finalmente, você analisou os principais indicadores macroeconômicos da economia brasileira no período 1990‑94 e concluiu que o crescimento médio do PIB foi baixo, influenciado por uma recessão no início da década; a inflação anual média foi alta, 1.200% a.a., com grandes oscilações nas taxas de inflação; as importações cresceram a uma taxa bem superior àquela verificada para as exportações; e houve uma clara melhora das contas públicas. 48 Economia Brasileira Contemporânea Atividades de autoavaliação Ao final de cada unidade, você realizará atividades de autoavaliação. O gabarito está disponível no final do livro didático. Mas esforce‑se para resolver as atividades sem ajuda do gabarito, pois, assim, você estará promovendo (estimulando) a sua aprendizagem. 1) Leia a citação a seguir: [...] Os clássicos concluíram que seria muito melhor para todos os países se especializarem na produção dos bens em que tivessem vantagem comparativa. Como cada país tem recursos naturais diferentes, em quantidades diferentes, e habilidades também diferentes, apresentam custos de produção diferentes. (PINHO, 2003, p. 440). Os economistas clássicos recomendam o livre comércio entre as nações, tendo por base a teoria das vantagens comparativas. Considerando esta afirmação, julgue cada um dos argumentos abaixo, sobre o livre comércio: I. A defesa da indústria nascente foi a estratégia utilizada na economia brasileira ao longo do processo de industrialização. II. Proporciona ganhos de bem‑estar para a coletividade ao oportunizar um leque maior de produtos e serviços. III. Força a adoção de estruturas de custos mais adequadas e a busca por melhorias na produtividade. IV. Possibilita combate ao desemprego no curto prazo. V. Proporciona efeitos benéficos em um processo de estabilização. Quais dos argumentos (itens) relacionados anteriormente não correspondem às recomendações dos economistas clássicos. Assinale a opção correta: a. ( ) Apenas o item (I) está correto b. ( ) Apenas o item (V) está correto c. ( ) Apenas o item (II) e (V) está correto d. ( ) Apenas o item (I) e (IV) está correto e. ( ) Apenas o item (II) e (III) está correto Unidade 1 49 Universidade do Sul de Santa Catarina 2) Sobre o processo inflacionário, existem várias posições sobre o assunto. Considere duas delas: Posição I: Ortodoxia – de acordo com o pensamento ortodoxo, a inflação é decorrente do processo de emissão monetária devido aos déficits públicos, o que eleva a demanda e força a alta de preços. Posição II: Heterodoxia – para estes, a inflação não decorre de excesso de demanda provocado pela emissão monetária. A emissão monetária é vista muito mais como uma decorrência da inflação do que como causa. Leia o parágrafo a seguir, retirado do artigo “Hiperinflação e estabilização no Brasil: o primeiro Plano Collor”, do ex‑ministro Bresser Pereira (1991): No início de 1990 a economia brasileira viveu pela primeira vez a hiperinflação. A taxa de inflação chegou a 56% em janeiro, 73% em fevereiro e 84% em março. Em 15 de março, o presidente tomou posse e, no dia seguinte, anunciou um ambicioso programa de estabilização, incluindo uma reforma monetária profunda. Noventa dias depois, quando este trabalho foi concluído, estava claro que o plano não havia conseguido realizar o que esperavam seus autores: a inflação estava de volta, de maneira muito similar à dos planos anteriores, e uma recessão já estava em curso, diferentemente dos planos anteriores. (BRESSER PEREIRA, 1991, p. 89). Considerando as características do primeiro Plano Collor e o trecho apresentado acima, defenda uma das duas posições sobre as medidas de combate à inflação e fundamente os motivos de sua escolha. 50 Economia Brasileira Contemporânea Saiba mais GIAMBIAGI, Fábio; VILLELA, André; BARROS DE CASTRO, Lavinia; e HERMANN, Jennifer. Economia brasileira contemporânea. 2. ed. São Paulo: Editora Campus / Elsevier, 2011. GREMAUD, Amaury P. Economia brasileira contemporânea: para cursos de economia e administração. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2011. SOUZA, Nilson Araújo de. Economia brasileira contemporânea: de Getúlio a Lula. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2008. Unidade 1 51 UNIDADE 2 Estabilização, desequilíbrios macroeconômicos e as reformas Objetivos de aprendizagem Conhecer as circunstâncias e a implementação do plano de estabilização de maior êxito na história do Brasil. Compreender algumas dificuldades e desequilíbrios que a condução do plano trouxe à economia brasileira. Conhecer os esforços do governo em favor da estabilização empreendidos no primeiro governo. Aprender a respeito das mudanças de política macroeconômica e as principais mudanças estruturais implementadas no segundo governo de FHC. Seções de estudo Seção 1 O Plano Real: contexto econômico Seção 2 A implementação do Plano Real Seção 3 O primeiro governo de FHC: os esforços em favor da estabilização Seção 4 Desequilíbrio do setor externo e a crise fiscal Seção 5 O segundo governo de FHC: a tríplice mudança de políticas e as mudanças estruturais 2 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo A primeira metade dos anos 90 é marcada pela continuidade dos sucessivos planos de combate à inflação, que traziam como principal elemento o congelamento de preços. O último plano que você estudou, o Plano Collor II, também não obteve êxito no controle do processo inflacionário. A partir de agora, você conhecerá a mais bem‑sucedida tentativa de combate à inflação empreendida na economia brasileira, o Plano Real, que conseguiu reduzir a inflação e mantê‑la sob controle durante longo período de tempo. Apesar do sucesso em termos de estabilização, alguns problemas permaneceram, e outros até se agravaram. Conhecerá os esforços em favor da estabilização, empregados no primeiro governo de Fernando Henrique. E, finalmente, irá conhecer as mudanças de política macroeconômica e as principais mudanças estruturais implementadas a partir do seu segundo governo, que fez com que nosso país ficasse com uma economia muito mais moderna e competitiva do que em 1990. Seção 1 – O Plano Real: contexto econômico Você já conheceu alguns dos principais indicadores macroeconômicos da economia brasileira no período 1990‑94. Nesta seção, iremos discutir o contexto e o diagnóstico realizado pelo governo para a concepção do novo programa de estabilização. O ministro das Relações Exteriores, Fernando Henrique Cardoso, tomou posse como o quarto ministro da Fazenda do governo Itamar, em maio de 1993. Antes dele, assumiram o ministério da Fazenda Gustavo Krauser, Paulo Haddad e Eliseu Rezende, revelando um pouco da instabilidade dos oito meses iniciais do governo Itamar. 54 Economia Brasileira Contemporânea Ao assumir o novo ministério, Fernando Henrique e sua equipe econômica prepararam o novo plano de estabilização. Segundo Bacha (2012, p. 137), os desequilíbrios das contas do setor público foram identificados como a causa fundamental da inflação crônica e que ocorria no Brasil um “efeito Oliveira Tanzi às avessas”. [...] a inflação ajudava a equilibrar o orçamento, já que os impostos eram protegidos contra a inflação, enquanto as despesas eram determinadas no orçamento em termos nominais. O efeito Oliveira‑Tanzi sustenta, ao contrário, que o déficit orçamentário aumenta quando a inflação sobe, sob o pressuposto de que os gastos do governo são fixos em termos reais, enquanto as receitas tributárias não são protegidas contra a inflação. (BACHA, 2012, p. 137). Naquele período, a inflação reduzia o gasto real previsto no orçamento e gerava um imposto inflacionário para o Tesouro Nacional, resultado do aumento da demanda de moeda a ser emitida pelo Banco Central. Segundo Giambiagi (2011, p. 143), existia um desajuste fiscal ex ant (isto é, entre os gastos e as receitas orçadas) muito elevado, mas, conforme a inflação corroía os gastos do governo em termos reais (e suas receitas mantinham‑se relativamente protegidas), surgia ex post, um déficit apenas moderado. A adoção do novo plano não poderia incorrer nos mesmos erros dos planos anteriores. Para Gremaude (2011), as medidas deveriam: ser adotadas de forma gradual, sem provocar surpresas; promover uma substituição natural de moeda, sem recorrer a congelamentos de preços e salários; ter preocupação com os desequilíbrios existentes na economia; considerar que o contexto da aplicação do plano era muito diferente, dado que a inserção internacional do país era completamente distinta daquela observada nos planos anteriores. Unidade 2 55 Universidade do Sul de Santa Catarina O déficit público pode ser caracterizado como déficit nominal (DN) quando se inclui no seu cálculo o pagamento dos juros nominais sobre a dívida pública. O ministro Fernando Henrique e sua equipe sabiam da necessidade de ir além das metas fiscais do programa econômico. Em 1993, o orçamento operacional apresentou um superávit de 0,25% do PIB, enquanto o déficit nominal foi de 58.4% do PIB. Lembre que a inflação, naquele ano, foi de 2.490%. Quando o déficit nominal seria igual ao déficit operacional? Segundo Bacha (2012, p. 139), isto ocorreria quando não houvesse inflação, uma vez que, se o déficit operacional está em equilíbrio, a oferta monetária deixa de crescer, contribuindo para o fim da inflação. Neste sentido, o controle do déficit nominal era um problema monetário, e não fiscal. O programa de estabilização foi submetido ao presidente Itamar, que esperava resultados mais imediatos e com menos precondições, mas aprovou o programa. Segundo Bacha (2012), o programa foi submetido também à liderança do PSDB, quando o senador Mário Covas sintetizou a discussão nos seguintes termos: “Neste partido, nós, políticos, damos a direção política e vocês, economistas, dão a direção técnica: se esta é a única maneira pela qual vocês acham razoável proceder, OK, nós os acompanharemos... até o precipício!”. (BACHA, 2012, p. 141). Souza (2008, p. 224) identifica oito etapas em que o Plano Real foi desdobrado: 1) renegociação da dívida externa e suspensão da moratória; 2) criação da “âncora monetária”; 3) criação da “âncora fiscal”; 4) transição para uma nova moeda; 5) criação da nova moeda; 6) criação da “âncora cambial”; 7) implementação de um amplo programa de desestatização da economia; e, 8) eleição do presidente Fernando Henrique para a presidência da república. A maioria dos autores identifica três estágios principais, que compreenderiam estas etapas: Estágio 1 – O ajuste fiscal; Estágio 2 – Desindexação; e Estágio 3 – Âncora nominal. Na próxima seção, você estudará o desdobramento, a concepção e a prática da implementação do Plano Real em cada um desses três estágios. 56 Economia Brasileira Contemporânea Seção 2 – A implementação do Plano Real Você estudou que o Plano Real pode ser concebido como um programa em três estágios, de modo a evitar os equívocos e os fracassos dos planos anteriores. O ataque ao processo inflacionário foi apresentado ao país por Fernando Henrique em 7 de dezembro de 1993. Oliveira (2006, p. 113) cita que o governo diagnosticava as seguintes necessidades, quando, em junho de 1993, apresentou um plano econômico para estabilizar a economia, o Plano de Ação Imediata (PAI): reduzir os gastos da União e aumentar a eficiência no ano de 1993; recuperar a receita tributária; equacionar as dívidas dos estados e municípios com a União; controlar os bancos estaduais de forma mais rígida; sanear os bancos federais; e aperfeiçoar o programa de privatização. 2.1 Estágio I: o ajuste fiscal O primeiro estágio do Plano Real era um mecanismo de equilíbrio orçamentário para os próximos anos e para impedir a ocorrência de pressões inflacionárias em decorrência do desequilíbrio orçamentário. Foi composto por três esforços de ajuste fiscal: a) o Programa de Ação Imediata (PAI); b) o aumento das receitas; e c) o Fundo Social de Emergência (FSE). a) Programa de Ação Imediata (PAI) Segundo Giambiagi (2011, p. 143), o Programa de Ação Imediata já havia sido lançado em maio de 1993, redefinindo a relação da União com os Estados e do Banco Central com os bancos estaduais e municipais, além de um programa de combate à sonegação. Oliveira (2006, p. 115) ressalta o otimismo de Fernando Henrique, em junho de 1993, a respeito das perspectivas do PAI: O Brasil está a um passo de uma grande transformação [...] Vamos resolver esses problemas [da inflação, crise cambial, Unidade 2 57 Universidade do Sul de Santa Catarina da miséria etc.] sem mágica ou planos mirabolantes. Se vários países latino‑americanos têm logrado êxito em seus programas de estabilização, por que o Brasil, com uma economia muito mais forte e dinâmica, não haverá de consegui‑lo também? Souza (2008, p. 222) comenta que a ideia básica do PAI pode ser assim resumida: “O diagnóstico sobre a causa fundamental da doença inflacionária já foi feito. É a desordem financeira e administrativa do setor público.” Por isso, a terapia preconizada: o governo deve arrumar a sua própria casa e colocar as contas em ordem. Para enfrentar esses problemas, o PAI previu as seguintes medidas iniciais: corte orçamentário de US$ 6 bilhões em 1993; estimativa realista da proposta orçamentária de 1994; um projeto de lei que limitasse as despesas com os servidores civis em 60% da receita corrente da União, assim como dos estados e municípios; elaboração de projeto de lei que definisse as normas de cooperação da União com os estados e municípios. b) O aumento das receitas Rego (2006, p. 231) comenta que “para cada cruzeiro arrecadado, outro cruzeiro era sonegado.” Em vista deste problema, para aumentar a arrecadação foram tomadas medidas de combate à sonegação, entre elas: iniciou‑se uma campanha massiva de conscientização contra a sonegação; aumentou‑se a fiscalização especialmente sobre as maiores empresas do país; e, atuou‑se de maneira mais contundente na cobrança dos impostos das pessoas físicas. Segundo Gremaude (2011, p. 450), o aumento da arrecadação dar‑se‑ia, também, pela criação de um novo imposto, chamado de Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), que depois se tornou a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF). Este imposto ficou conhecido como “imposto do cheque”, que estabelecia uma alíquota de 0,25% sobre o valor de toda operação com cheque. Era um imposto criado para equilibrar as contas do governo no biênio 1993‑1994, que apresentava facilidade de recolhimento e uma ampla base tributária (com incidência, inclusive, nas atividades 58 Economia Brasileira Contemporânea informais). Como sua incidência ocorria em todas as etapas do processo produtivo, o imposto desestimulava a intermediação financeira e contribuía para ampliar as taxas de juros. c) O Fundo Social de Emergência (FSE) A criação do Fundo Social de Emergência, que não era nem de emergência e tampouco social, foi a principal medida de ajuste fiscal que abrigou US$15,8 bilhões no primeiro ano. Segundo Souza (2008, p. 227), o FSE seria abastecido por três fontes de recursos: 1. Aumento dos impostos dos que já pagavam, mediante a incidência de 5% sobre as taxas vigentes dos tributos federais; 2. Desvinculação de 20% das transferências constitucionais e legais, particularmente das destinadas aos Estados, municípios, educação, habitação (20% do então IPMF) e fundos regionais; 3. Destinação de 20% de todas as receitas não vinculadas. A aprovação do Fundo Social de Emergência permitiu um corte de 20% das destinações orçamentárias, nos anos fiscais de 1994 e 1995. Até esse percentual de impostos arrecadados, a União não teria que cumprir as vinculações de despesas estabelecidas na Constituição de 1988. A diminuição das transferências do governo ampliava os recursos livres à disposição do governo federal. Você deve lembrar também que o FSE foi concebido como um instrumento temporário para equilibrar o orçamento, enquanto as medidas mais permanentes não entrassem em vigor. Para Giambiagi (2011, p. 145), as mudanças introduzidas pelo PAI e pelo FSE não se mostraram suficientes para assegurar o equilíbrio fiscal sequer em 1995. Lembre‑se também de que reformas estruturais, consideradas fundamentais para a estabilidade duradoura, não foram feitas. Estas reformas não tiveram sua aprovação no Congresso. Unidade 2 59 Universidade do Sul de Santa Catarina Na prática, o ajuste fiscal não se comprovou como uma precondição para a estabilidade. Como você verá a seguir, o mesmo não poderá ser dito em relação às medidas do segundo estágio: as medidas de desindexação. 2.2 Estágio 2: desindexação Em primeiro de março de 1994, o governo brasileiro introduziu uma unidade de conta estável denominada de Unidade Real de Valor (URV), que marca o início da reforma monetária. O objetivo principal da desindexação foi eliminar o componente inercial da inflação e “zerar a memória inflacionária”. A URV seria corrigida diariamente pela taxa de inflação medida por vários índices (IGP‑M, IPC‑FIPE e IPCA), sendo que o seu valor, nessa fase, seria a própria taxa de câmbio (paridade fixa de um para um com o dólar). Bacha (2012, p. 143) explica que os contratos com preços e salários foram redenominados nessa nova unidade de conta, com poucas exceções. Os termos das conversões poderiam ser negociados livremente, com exceção dos salários, aluguéis residenciais, mensalidades escolares e preços e tarifas públicos. Por que é mais fácil combater uma hiperinflação do que eliminar inflações altas? Giambiagi (2011, 147) comenta que, na inflação alta, os preços acompanham os movimentos da inflação passada, enquanto que, na hiperinflação, isso não ocorre: os preços passam a seguir os movimentos de outra moeda (por exemplo, o dólar). Assim, através da URV, implementou‑se uma reforma monetária que anula a memória inflacionária, simulando uma hiperinflação, sem viver suas consequências. 60 Economia Brasileira Contemporânea Bacha (2012, p. 144) sustenta que a principal finalidade deste segundo estágio era: [...] alinhar os preços relativos mais importantes da economia, uma vez que contratos indexados, com indicadores e datas de reajuste diferentes, implicava uma grande dispersão de preços a qualquer momento, com alguns deles tendo sido reajustados recentemente e outros apresentando uma grande defasagem. Em tais circunstâncias, uma súbita interrupção do processo inflacionário surpreenderia alguns preços em seu valor de pico e outros no vale. Tais desalinhamentos de preços tenderiam inevitavelmente a impor pressões inflacionárias adicionais, na medida em que cláusulas prévias de reajustes continuariam a forçar para cima os preços defasados. Esse mecanismo de indexação não sincronizado forçaria o chamado componente inercial da inflação brasileira, distinto do componente estrutural associado ao déficit operacional ex ante do orçamento federal. A URV durou apenas de março a junho de 1994. Em 1º de julho, daquele ano, o Banco Central começa a emitir a URV como a nossa nova moeda: o Real. Inicia‑se aqui o terceiro estágio: a introdução do Real. 2.3 Estágio 3: a nova moeda e a âncora nominal As medidas que afetaram diretamente a vidas das pessoas foram: (1) a mudança na unidade monetária; (2) a conversão de todos os contratos pré‑fixados em URV para reais; e (3) a limitação da correção monetária à variação do Índice de Preços ao Consumidor em reais (IPCr). Unidade 2 61 Universidade do Sul de Santa Catarina Admita que você recebesse seu salário no dia 25 de junho de 1994, no valor de CR$ 4.000.000,00 (quatro milhões de cruzeiros). Qual seria o valor do seu salário em URVs? Você teria que identificar o valor da URV do dia 25/06/94, que, no caso, era CR$2.547,09. Assim sendo, bastaria dividir o valor de seu salário pelo valor da URV diária (CR$ 4.000.000,00 / CR$ 2.547,09) para encontrar o valor de seu contra‑cheque: 1.570,42 URVs. Assim, quando praticamente todos os preços estavam expressos em URV, o governo introduziu a nova moeda, o Real (R$). Os preços em CR$ foram convertidos em R$, agora dividindo‑se pelo valor da URV do dia, que, no caso de nosso exemplo, seria 1º de julho: CR$2.750,00. No momento da conversão, houve uma aceleração inflacionária, já que alguns agentes tentaram elevar seus preços para tirar alguma vantagem ou se precaver de um possível congelamento, que, de fato, acabou não sendo efetivado. Oliveira (2006, p. 117) lembra que, durante a apresentação da Exposição de Motivos da Medida Provisória do Real, pode‑se aprender a visão do então ministro da Fazenda Rubens Ricúpero. O ministro assim apresentou as medidas: A partir de 1º de julho, com a entrada da nova moeda, os brasileiros começarão a sentir os efeitos da queda decisiva da inflação. Cabe recapitular as medidas preparatórias que, cuidadosamente elaboradas e implementadas ao longo dos últimos doze meses, permitem a Vossa Excelência transmitir ao País a convicção de que a vitória agora conquistada sobre a inflação nada tem de artificial ou efêmera, mas inaugura um ciclo duradouro de estabilidade, prosperidade crescente e – o que é mais importante – de justiça social na história brasileira. (OLIVEIRA, 2006, p. 117). Você também deve lembrar que o Plano Real foi implantado em condições de período eleitoral, inclusive para a presidência da República. Bacha (2012, p. 151), sobre o momento político, lembra o seguinte: Tendo‑se obtido a partir de 1º de julho de 1994 o controle inflacionário inicial, todos os candidatos tiveram de adaptar 62 Economia Brasileira Contemporânea seus discursos eleitorais à nova realidade monetária, comprometendo‑se a manter intacto o plano caso fossem eleitos. Mas o principal beneficiário do sucesso inicial do plano foi seu autor, Fernando Henrique. No início da campanha, as pesquisas de opinião conferiam‑lhe a metade dos votos do candidato líder, Lula. Fernando Henrique assumiu a liderança das pesquisas após a introdução do real e elegeu‑se presidente com uma maioria de 54% dos votos no primeiro turno. Segundo Bacha (2012, p. 146), quando comparado a outros programas de reforma monetária, o Plano Real apresentou cinco principais características peculiares: 1. A desindexação de preços e salários foi precedida de uma fase de indexação plena. Pode parecer estranha essa medida, dado o diagnóstico de que a dificuldade de controle da inflação residia exatamente no alto grau de indexação de nossa economia. A explicação de como seria possível uma acentuação no mecanismo de indexação ajudar o combate à inflação é apresentada pelo mesmo autor, Bacha (2012, p. 146). 2.A reforma monetária foi preanunciada, negociada com o Congresso e introduzida sem congelamento de preços e salários. Através de mecanismos informais de consulta e de negociação para manter seus preços constantes em reais, chegou‑se a acordos entre o governo e os grupos empresariais mais importantes do país. A cooperação foi negociada, e não imposta. 3. A estabilidade foi alcançada sem confisco de ativos financeiros. Como você estudou, o Plano Collor I decretou o bloqueio de 75% de todas as contas de curto prazo por um período de 18 meses (apenas os 25% restantes teriam liquidez imediata). Diferentemente, o Plano Real procurou conscientizar a população da necessidade de zerar o déficit operacional do orçamento; obter do Congresso a aprovação da emenda constitucional para garantir tal equilíbrio no período 1994/95; e, proceder à conversão monetária passo a passo, introduzindo a nova moeda de forma transparente e gradual. Prometia‑se uma estabilização, segundo Bacha (2012, p. 158), “sem choque, sem congelamento e sem Unidade 2 63 Universidade do Sul de Santa Catarina confisco” e, para conquistar a confiança da população, seria feito apenas o que foi anunciado e anunciado apenas o que seria feito. 4. Estabilização com políticas cambial e monetária flexíveis. No estágio inicial do Plano Real, as autoridades estavam comprometidas com um limite superior de R$ 1,00 para US$ 1,00, para a taxa de câmbio real/dólar. Além disso, as taxas de juros internas foram mantidas altas o suficiente para evitar a depreciação do Real frente ao Dólar, e foram estabelecidas restrições à entrada de capital estrangeiro para evitar uma valorização excessiva do real. O real operou com um regime de bandas cambiais, mas com um teto fixo de R$ 1,00 para US$ 1,00 (banda assimétrica), que durou apenas três meses. A política monetária e a política cambial foram flexíveis, uma vez que não obedeciam a metas monetárias estritas ou a um regime cambial fixo. 5. A estabilização aconteceu no contexto de uma economia em expansão. O fim de uma inflação muito elevada tende a provocar uma retomada da atividade econômica. A estabilização acontece sem recessão. O Plano Real seguiu exatamente esta regra, apesar do esforço para equilibrar o orçamento federal e a adoção de taxas de juros reais elevadas. Você pode encontrar a explicação para este fenômeno em Bacha (2012, p. 163). Como explicar o funcionamento da chamada “âncora monetária” e da “âncora cambial”? A inflação foi também diagnosticada como de caráter inercial, e seu controle dependia da ausência de choques no período posterior à conversão da URV em real. Nesse sentido, o governo anunciou metas de expansão monetária bastante restritivas, limitou as operações de crédito e impôs depósito compulsório de 100% sobre as captações adicionais do sistema financeiro. A política econômica pós‑plano tentaria controlar a demanda e desestimular processos especulativos, mantendo as taxas de juros 64 Economia Brasileira Contemporânea elevadas. O controle da demanda e da expansão monetária, nessa fase, ficou conhecido como “âncora monetária”. Segundo Giambiagi (2011, p. 152), em outubro de 1994, o governo abandona a âncora monetária em prol da cambial e cita duas grandes virtudes da âncora cambial: (a) estabelecer contratos de longo prazo; e (b) exercer forte pressão sobre os preços no setor de bens comercializáveis. A pressão a ser exercida sobre os preços é dependente do grau de abertura da economia e do desequilíbrio existente entre oferta e demanda no setor de bens não comercializáveis. Bens não comercializáveis internacionalmente podem ser encontrados no setor de geração de energia, da habitação, de transporte, de serviços pessoais e de serviços educacionais. A valorização da taxa de câmbio em um contexto no qual o grau de abertura da economia do país tinha aumentado significativamente, além de este possuir um volume significativo de US$ 40 bilhões de reservas internacionais, foi muito importante para romper com o processo inflacionário. Gremaude (2011, p. 452) comenta que “com a manutenção da taxa real de juros elevada e como permanecia o excesso de liquidez internacional, o fluxo de capital externo se manteve”. Como o Banco Central deixou o câmbio flutuar, ocorreu uma profunda valorização da taxa de câmbio, estimulando a importação em uma economia aberta e com um volume significativo de reservas. Isto travou a possibilidade de aumento do nível geral de preços e ficou conhecido como a “âncora cambial” do Plano Real. Como não existem pressões competitivas no setor de bens não comercializáveis, quanto maior a diferença entre a demanda e a oferta desses bens, espera‑se que haja um crescimento no consumo no período imediatamente após a estabilização. Assim sendo, maiores tendem a ser os preços no setor de não comercializáveis e, em consequência, menor a redução do nível geral de preços. A adoção da “âncora cambial” traz algumas consequências negativas para algumas variáveis econômicas, entre as quais: (i) Reforça a absorção interna, podendo ocasionar pressões inflacionárias e até o abandono do programa. [Observação minha: lembre‑se de que a elevação dos preços de bens não comercializáveis causa uma Unidade 2 65 Universidade do Sul de Santa Catarina redistribuição de renda para setores que possuem uma maior propensão a consumir.] (ii) Faz com que a economia perca competitividade no comércio exterior, em função do aumento dos salários médios em dólares (redistribuição de renda em favor dos não comercializáveis). (iii) Deteriora as contas externas devido à apreciação real do câmbio, uma vez que a inflação interna cai; porém, permanece acima da internacional por algum tempo. (iv) Até que o programa se torne crível ou devido à existência de rigidez em alguns preços, as taxas de juros devem permanecer inicialmente superiores às internacionais, para depois convergirem. (v) Provoca ciclos na atividade real da economia. (GIAMBIAGI, 2011, p. 152). Giambiagi (2011, p. 153) avalia que o Plano Real apresentou características comuns aos planos de estabilização baseados em âncora cambial adotados em países com longa história inflacionária. Entre essas características, destacou as seguintes: ‑ houve apreciação cambial, decorrente de um câmbio pouco flexível e resistência na queda da inflação; ‑ a atividade real da economia sofreu um boom inicial com queda do desemprego (1995) e posterior aumento deste; ‑ a expansão do produto (também) se baseou principalmente no consumo (duráveis em particularmente, mais sensíveis ao crédito), apesar de que, como na experiência internacional, tenha ocorrido modesto aumento dos investimentos produtivos e ganhos mais significativos de produtividade; ‑ os salários reais, nos primeiros períodos do plano, também se elevaram; ‑ os índices de preços ao consumidor tenderam a ficar, numa primeira fase, acima dos índices de preços do atacado (onde os tradables têm maior peso); ‑ houve rápida deterioração da balança de conta‑corrente; 66 Economia Brasileira Contemporânea ‑ o Brasil teve os déficits em transações correntes financiados por fluxos de capital, abundantes durante certo tempo, que (também) se reverteram em momentos de crise de confiança (Crise do México, Crise Asiática e Crise Russa); e, por fim, ‑ o país sofreu uma crise cambial seguida de desvalorização em 1999. (GIAMBIAGI, 2011, p. 153). O humorista e apresentador de televisão Jô Soares escreveu um texto sobre a chegada da nova moeda, que foi publicado na Revista Veja, de 6 de julho de 1994. Vale a pena conferir no Saiba Mais desta unidade! Seção 3 – O primeiro governo FHC: os esforços em favor da estabilização A estabilização foi o tema dominante no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, que tomou posse em 1º de janeiro de 1995. Até aquele momento, o sucesso inicial do Plano Real era incontestável. A inflação havia caído de pouco mais de 40% ao mês para 1 a 2% no final do ano de 1994, conforme ilustrado na Figura 1.4 (ver p. 27 da primeira unidade). O governo Fernando Henrique inicia com intensa pressão. Giambiagi (2011, p. 166) aponta pelo menos quatro razões: 1. A economia em processo de superaquecimento. Este fato trazia à memória o ocorrido durante a implementação do Plano Cruzado, quando o aumento de consumo provocou o colapso da estabilidade. Unidade 2 67 Universidade do Sul de Santa Catarina 2.O impacto da crise mexicana na economia brasileira. No final de 1994, a situação de seu balanço de pagamentos (BP) levou a uma forte desvalorização. O fato alimentou as suspeitas de que regimes de câmbio rígido poderiam não acabar bem, sendo o Brasil um candidato potencial para ser afetado. 3. A queda das reservas internacionais do Brasil. Esta pressão decorre do efeito combinado do crescimento da demanda agregada e da redução da entrada de capitais associada ao ambiente externo. 4. Certa resistência à queda da inflação. No primeiro ano de implementação do Plano Real (julho de 1994 a junho de 1995), a variação de preços medida pelo INPC foi de 33%. A visão existente no começo de 1995 era de que a inflação voltaria com força, e a indexação se reinstalaria na economia. Assim, no mês de março daquele ano, considerando as pressões e desequilíbrios que ameaçavam a sustentação do Plano Real, o governo brasileiro adotou um conjunto de medidas, com destaque para: desvalorização controlada, de aproximadamente 6% em relação à taxa de câmbio da época; alta da taxa de juros nominal, que passou de 3,3% em fevereiro para 4,3% em março (taxa de juros expressa em termos mensais). Os efeitos dessas medidas logo apareceram. Bacha (2012, p. 171) comenta que, a partir do segundo semestre de 1995, verificou‑se uma recuperação das perdas das reservas internacionais (algo em torno de US$ 10 bilhões). Atraídos pela rentabilidade das aplicações em moeda local, os investidores retornaram ao país. No final de 1995, o Brasil acumulou US$ 59 bilhões de reservas internacionais. A situação esteve sob controle até a primeira metade de 1996, quando os déficits comerciais começam a aumentar. As medidas de ajustamento foram bem‑sucedidas em reverter a tendência inflacionária. Durante quatro anos consecutivos, a taxa anual de inflação caiu ano após ano. Por outro lado, as medidas adotadas reverteram apenas temporariamente o déficit externo. 68 Economia Brasileira Contemporânea Giambiagi (2011, p. 168) concluiu que o Plano Real, nas circunstâncias de 1995, foi salvo por dois fatores: a política monetária (a adoção dos juros altos) e a situação do mercado financeiro internacional, que, naquele momento, havia recuperado ampla liquidez e buscava a atratividade dos mercados emergentes. A Figura 2.1 apresenta a evolução mensal da taxa de juros over/ selic, que é a base para a remuneração dos títulos do governo federal, entre julho de 1994 e dezembro de 2002. Essas taxas são extremamente elevadas, alcançando uma média de 26% por ano no período 1995 a 2003. Figura 2.1 – Taxa de juros Over/Selic (% a.a.) – Banco Central do Brasil: jul/1994 a dez/2002 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). A taxa de câmbio e o desequilíbrio externo crescente têm influência direta para que a taxa de juros apresente um patamar mínimo bastante elevado, como se verifica na figura. Você deve notar que, durante a crise mexicana, a elevação das taxas de juros permitiu manter a taxa de câmbio e o país atrativo para receber capital estrangeiro. A crise econômica do México em 1994, mais conhecida como Efeito Tequilla, tratou‑se de uma crise de balança de pagamentos associada à especulação financeira, resultantes de uma crise política interna do México. Segundo Kessler (2001), após três semanas do governo Ernesto Zedillo, o Ministério da Fazenda ampliou a banda cambial em 15,3% e, no dia seguinte, a paridade peso/dólar foi abandonada. “O valor do peso imediatamente caiu a metade de seu valor nominal, mergulhando o México numa depressão surpreendentemente profunda.” (KESSLER, 2001, p. 3). Com a entrada de capital estrangeiro e a acumulação de reservas após a crise mexicana, os patamares da taxa de juros declinam até meados de 1996, e, a partir daí, praticamente permanecem inalterados. O governo precisou dobrar a taxa de juros em outras duas ocasiões: na crise asiática em 1997 e na crise russa em meados de 1998. Na crise asiática, o aumento dos juros e o pacote fiscal adotado ainda foram eficazes. O mesmo não se pode dizer quando da adoção dessas medidas na crise russa, como você verá mais adiante. Unidade 2 69 Universidade do Sul de Santa Catarina A Figura 2.2 ilustra o comportamento da inflação, medido pelo IGP_di, durante os dois governos de Fernando Henrique Cardoso. Nos primeiros anos de seu governo, as taxas de inflação apresentaram algumas oscilações, mas sempre com tendência de baixa. A inflação conseguiu ser controlada durante todo o período. Somente em fevereiro de 1999 e nos meses de outubro e novembro de 2002, o índice mensal excedeu a 3%. Mas esses números são insignificantes quando comparados aos 82% de março de 1990. Visualize os números da taxa de inflação no Brasil entre 1995 e 2002 no gráfico da figura 2.2 abaixo: Figura 2.2 – Comportamento da taxa de inflação mensal brasileira, IGP di: 1995 – 2002 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). A inflação anual para o ano de 1995, medida pelo mesmo indicador, foi de 14,8%; e, em 1996, já se encontrava abaixo de dois dígitos, marcando 9,3%. Nos anos seguintes, caiu para 7,5% em 1997 e 1,7% em 1998. Oliveira (2005, p. 136) observa que um dos mecanismos para o controle da inflação adotado no período foi a abertura comercial. A oferta internacional contribuiu para a estabilização principalmente dos preços agrícolas. Explica o autor: Quando os produtores locais, como os de leite, arroz, feijão ou trigo, pressionavam para obter aumentos, as importações, beneficiadas por um câmbio sobre‑valorizado, forçavam os preços internos para baixo. Isto pode ser exemplificado pelos preços da cesta básica na cidade de São Paulo, calculado pelo Departamento Intersindical de Estudos Socioeconômicos (Dieese). Entre janeiro de 1995 e dezembro de 1998, a cesta básica variou apenas 17,6%. 70 Economia Brasileira Contemporânea Gremaude (2011, p. 455) afirma que a possibilidade de importação, com a folga cambial e manutenção da taxa de câmbio, força os preços a se acomodarem aos padrões internacionais, principalmente para os produtos industriais. Por outro lado, essa estratégia de estabilização é ineficaz para o caso dos produtos que não são comercializáveis. Citamos como exemplos de mercadorias que não se pode importar (não comercializáveis) principalmente o setor de serviços, tais como: aluguel, mensalidades escolares, médicos e alimentação fora de casa. A Tabela 2.1 mostra a taxa de variação de preços de alguns itens de agosto de 1994 a janeiro de 1997. No Índice de Preços ao Consumidor (IPC), o setor de serviços tem grande importância no seu cálculo, o que não ocorre no Índice de Preços por Atacado (IPA). Este fato explica o % mais alto para o IPC quando comparado ao IPA. Tabela 2.1 – Variação de preços acumulada para alguns itens selecionados – agosto/1994 a janeiro/1997 Item % Item % Índice de Preços por Atacado (IPA) 22,88 Índice de Preços ao Consumidor (IPC) 55,04 Gêneros alimentícios 20,93 Alimentação fora do domicílio 48,14 Serviços de residência 66,58 Aluguel 198,12 Material escolar 36,41 Educação – cursos formais 132,13 Medicamentos 39,36 Médico, dentista e outros 92,46 Peças e acessórios – veículos 14,01 Serviços de oficina 28,94 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (adaptação de Gremaud, 2011, p. 456). Vários itens da Tabela 2.1 ilustram o fato de que a variação de preços no setor de serviços ficou bem acima da variação dos preços dos produtos industriais. O preço dos alimentos aumentou 20,93%, enquanto comer fora de casa ficou 48,14% mais caro. O mesmo ocorreu com os preços dos medicamentos, que aumentaram em 39,36%, enquanto os preços de serviços médicos e dentários subiram 92,46%. Unidade 2 71 Universidade do Sul de Santa Catarina A eficácia dos remédios para a estabilização era cada vez menor e trazia consigo alguns efeitos colaterais indesejáveis. Você estudará, neste material didático, dois desses efeitos principais: o desequilíbrio externo e a crise fiscal. Seção 4 – Desequilíbrio do setor externo e a crise fiscal Você conheceu até aqui aspectos da implementação do plano econômico de maior êxito na história brasileira de combate à inflação. Apesar do sucesso em seus primeiros meses de Plano Real, a gestão macroeconômica deixava a economia brasileira numa rota insustentável. Bacha (2012, p. 124) aponta causas múltiplas para essa tendência: a apreciação da taxa de câmbio, o déficit do setor público, a indexação salarial e a expansão do crédito para o setor privado. 4.1 Desequilíbrio do setor externo A apreciação do real e o aprofundamento do processo de liberalização comercial trouxeram dificuldades adicionais ao incentivarem o aumento das importações combinado ao desempenho das exportações. Você deve lembrar que, numa economia aberta, a taxa de câmbio é uma variável importante. O fluxo de comércio exterior e as decisões de investimento de empresas internacionais são influenciados pelo seu preço. A Figura 2.3 descreve a trajetória da taxa de câmbio mensal entre julho de 1994 a julho de 2002. 72 Economia Brasileira Contemporânea Figura 2.3 – Taxa de câmbio mensal ‑ R$/US$: jul/1994 a jul/2002 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). O período julho de 1994 a dezembro de 1998 ficou caracterizado como de estabilidade do câmbio, que oscilou dentro de uma pequena margem de “bandas cambiais”. É exatamente nesse período que o país apresentou o déficit da balança comercial. Em 1999, com a introdução da política de flutuação cambial, a taxa de câmbio passa a operar em outros patamares. No final da série, a cotação do câmbio alcança R$3,00, influenciada por fatores externos, tais como os atentados de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos e a crise argentina. A Figura 2.4 mostra o desempenho do comércio brasileiro no exterior. Ao visualizar o gráfico, você pode constatar que as duas variáveis apresentaram grande oscilação e cresceram durante a série. Giambiagi (2011, p. 169) comenta: Nos três anos entre 1995‑1997 as importações em dólar cresceram a uma taxa média de 21,8% a.a. – com destaque para o crescimento de 51% em 1995 – enquanto as vendas ao exterior cresceram apenas 6,8% a.a., em que pese o fato de esses terem sido anos de grande expansão do comércio internacional e nos quais a economia mundial cresceu 4,3% a.a. Unidade 2 73 Universidade do Sul de Santa Catarina Figura 2.4 – Importações e Exportações (FOB) mensais, em US$ (milhões) – Banco Central do Brasil: jan/1994 a dez/2002 Segundo Mariano (2012, p. 60), a Balança de Serviços e Rendas é o volume de transações relacionadas a pagamento de bens intangíveis. A subconta serviços contempla: remuneração de serviços públicos e privados; serviços de fretamentos e seguros de transportes; gastos realizados por turistas; serviços financeiros e bancários, corretagem, comissões e tarifas de fianças; serviços de informática; remuneração pela utilização de marcas, patentes e licenças; e serviços governamentais. A subconta rendas contempla: remuneração de trabalhadores; renda de investimento direto decorrente de lucros oriundos da participação no capital de empresas; e renda de investimentos em carteira, referente a lucros e juros auferidos por empresas que tenham efetuado a emissão de papéis. Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). A balança comercial brasileira apresentou saldo negativo no intervalo entre 1995 e 2000, muito influenciada pela abertura comercial e política de câmbio valorizado. Segundo Oliveira (2005, p. 140), a desvalorização cambial ocorrida em janeiro de 1999 e as sucessivas crises cambiais até 2002 foram as responsáveis pela inversão de tendência, contribuindo para o aparecimento de superávit. Os superávits comerciais do Brasil eram utilizados para compensar os déficits na Balança de Serviços, que, a partir de 2001, passou a ser chamada de Balança de Serviços e Rendas. Em 1995, com a deterioração da Balança Comercial, começaram a aparecer os déficits em transações correntes, conforme nos mostra as Figura 2.5. Figura 2.5 – Balanço em transações correntes, em US$ milhões: 1994 a 2002 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do Banco Central). Em 1994, o déficit em transações correntes foi de US$ 1,8 bilhões e, em 1997, saltou para US$ 30,5 bilhões. 74 Economia Brasileira Contemporânea A existência de déficits em transações correntes pode não ser um problema a curto prazo, enquanto houver uma entrada de recursos externos para financiá‑lo ou o país dispuser de reservas internacionais suficientes. Para Gremaude (2011, p. 457), “o problema é que se vai acumulando uma dívida externa que no futuro pressionará a remessa de juros, e que em algum momento deverá ser paga.” A partir de 1995, a piora das transações correntes, influenciada pelo desempenho da balança comercial e pela necessidade de financiamento do déficit em transações correntes realimentou os desequilíbrios externos. Como você pode observar na figura anterior, o déficit de serviços, rendas e transferências unilaterais quase que dobrou no primeiro governo de Fernando Henrique. Os déficits apresentados no saldo de transações correntes durante todo o período foi compensado pela entrada dos capitais externos. O ingresso de capitais estrangeiros no Brasil continuou até o final da década, proporcionando um aumento das reservas internacionais. As reservas internacionais correspondem ao volume de moeda estrangeira acumulado por um país (disponível no cofre do Banco Central). Gremaude (2011. p. 460), sobre a natureza do capital ingressante no país, comenta que nos primeiros anos ocorre predomínio dos investimentos de portfolio (ações, fundos de aplicação financeira, fundos de privatização). O problema é que este tipo de ingresso de capital é bastante volátil, o que significa dizer que os especuladores podem facilmente deixar de investir no país. Segundo Mariano (2012, p. 60), as transferências unilaterais “correspondem a transações que envolvem pessoas residentes e não residentes no país e não exigem nenhuma contrapartida, por isso são chamadas unilaterais.” Segundo Leite (2011, p. 58), o investimento de portfolio é uma das formas de movimento internacional de capitais e diz respeito somente a ativos financeiros. Os investimentos são de curto prazo e seu movimento se dá de acordo com a remuneração (taxa de juros do país). Como se trata de aplicação de curto prazo, torna vulnerável a situação financeira do país hospedeiro. Souza (2008, p. 259), sobre a ameaça de explosão das contas externas, comenta que, no final de 1996, as reservas somavam “US$60 bilhões no conceito de liquidez internacional e estimava‑se que havia no país US$62 bilhões de capitais especulativos.” As reservas seriam pulverizadas, caso esses capitais fossem afugentados do país. Unidade 2 75 Universidade do Sul de Santa Catarina Segundo Leite (2011, p. 58), o IED é um investimento de longo prazo e representa um importante canal para os fluxos internacionais de capitais privados. É a operação na qual uma empresa cria uma subsidiária no exterior ou compra uma empresa já existente em outro país. Outro importante movimento de capital internacional ocorre através do Investimento Externo Direto (IED). A Figura 2.6 mostra o fluxo de IED, que aumentou de forma exponencial no país, durante o governo Fernando Henrique. Figura 2.6 – Investimentos diretos estrangeiros no país – US$ (bilhões) – Banco Central do Brasil: 1994 a 2002 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Oliveira (2005, p. 143) comenta que muitas empresas privadas brasileiras foram vendidas para grupos estrangeiros, como Bamerindus, Lacta, Metal Leve, Cofap e outras. Por outro lado, tomando o exemplo do setor automobilístico, verificou‑se: o ingresso da montadora Renault, Peugeot‑Citroen, Honda, Toyota e outras; e a construção ou ampliação da planta da GM, em Gravataí, Volkswagen, em Curitiba, e Ford, em Camaçari. Como resultado do processo de privatização, ingressaram no país US$ 30 bilhões de investimento direto estrangeiro em empresas no período de 1996 a 2000. A Figura 2.7 mostra o comportamento das reservas internacionais do Brasil, em milhões de US$, destacando o momento da ocorrência da crise mexicana, asiática e russa. Você deve notar que as reservas cambiais alcançaram elevados patamares no período em que o câmbio esteve apreciado. 76 Economia Brasileira Contemporânea Figura 2.7 – Reservas internacionais – liquidez internacional – em US$ milhões: jan/1994 a dez/2002 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). O governo obteve sucesso nas medidas adotadas para conter o ataque especulativo e manter a taxa de câmbio quando da crise mexicana. Como você estudou anteriormente, a política monetária (taxa de juros) seria utilizada para manter a taxa de câmbio e atrair o capital estrangeiro para o país. As reservas cambiais declinaram em torno de US$ 10 bilhões nos primeiros três meses de 1995, sob o efeito da crise mexicana. A partir de abril, voltam a crescer continuadamente, até atingirem, no fim de 1995, US$ 50 bilhões. Bacha (2012, p. 171) comenta que os dados indicam uma mudança muito significativa entre o início de 1995 e o final de 1996: Em 1995, as entradas a curto prazo atraídas pelos diferenciais de taxas de juros representaram a maior parte do financiamento. Em 1996, as entradas de curto prazo diminuíram, enquanto os investimentos diretos e empréstimos de longo prazo representaram a maior parte do financiamento. Tais movimentos sugerem que os déficits comerciais eram menos preocupantes no fim de 1996 do que no início de 1995, já que, pelo menos temporariamente, um financiamento mais adequado parecia estar a disposição do país. Unidade 2 77 Universidade do Sul de Santa Catarina Depois do efeito da crise asiática ter passado, em abril de 1998, ocorre o pico das reservas cambiais de US$ 74 bilhões na série mostrada na figura 2.6. Em seguida, sob os efeitos da moratória decretada pela Rússia em agosto, as reservas declinam de US$ 70,2 bilhões em julho de 1998, para US$ 45,8 bilhões em setembro de 1998. Após esse período, entre 1999 e 2002, as reservas cambiais situam‑se entre US$ 30 e US$ 40 bilhões e não apresentaram qualquer oscilação brusca, semelhante ao que acontecera anteriormente. 4.2 O setor público e a crise fiscal As decisões de elevar as taxas básicas de juros e impor restrições adicionais à expansão do crédito foi uma reação do governo aos desequilíbrios que ameaçavam a estabilidade. Os objetivos da adoção de uma política monetária baseada na gestão da taxa de juros eram relacionados à necessidade de conter a demanda para controlar a inflação; impedir que os déficits comerciais se tornassem muito elevados; e manter o país atraente ao capital estrangeiro (permitindo financiar, assim, os déficits em transações correntes). Uma das consequências negativas da política de elevação das taxas de juros foi sobre o déficit público, que interrompeu o processo de declínio da dívida líquida do setor público como proporção do PIB. Giambiagi (2011, p. 172) aponta a situação fiscal crítica como o segundo grave problema do período que foi caracterizada pelos seguintes fatos: 78 Déficit primário do setor público consolidado. Déficit público (nominal) de mais de 6% do PIB, na média de 1995‑1998. Dívida pública crescente. Economia Brasileira Contemporânea A Figura 2.8 mostra a trajetória da evolução da dívida pública em relação ao PIB. Você pode observar que, a partir de 1996, a dívida líquida se agrava continuamente, saltando de um nível próximo de 28,0% em janeiro de 1996 para 56,0% em setembro de 2002. Figura 2.8 – Dívida líquida total do setor público mensal – com Petrobras e Eletrobrás – (% PIB) – Banco Central do Brasil: 1994 a 2002 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Segundo Oliveira (2005, p. 147), a política de juros adotada pelo governo foi determinante para a elevação da dívida, que tinha como causas a assunção de dívidas estaduais e municipais pelo governo federal; o ajuste de contas do setor imobiliário; e o socorro ao setor bancário através do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer). Outro autor, Giambiagi (2011, p. 172), responsabiliza principalmente a política fiscal expansionista pela piora do resultado fiscal no período 1995 a 1998. Segundo este autor: ¾ da piora do resultado operacional das Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP) entre as médias de 1991 – 1994 e 1995 – 1998 foram causadas pela deterioração do resultado primário e só um quarto pela maior despesa com juros reais. A Tabela 2.2, que apresenta a necessidade de financiamento do setor público como % do PIB, ilustra esse argumento em relação à questão fiscal. Unidade 2 79 Universidade do Sul de Santa Catarina Tabela 2.2 – Necessidade de financiamento do setor público como % do PIB – Conceito Operacionala Composição 1991/1994 1995/1998 Deterioração Composição (%) Resultado primário 2,9 ‑0,2 3,1 72 Juros reais 3,3 4,5 1,2 28 NFSPb 0,4 4,7 4,3 100 a b Médias anuais. NFSP = Juros reais – Resultado primário Fonte: Banco Central apud Giambiagi (2011, p. 174). Os encargos financeiros, que se elevaram de 3,3% em 1991/1994 para 4,5% em 1995/1998, combinados com os baixos superávits primários contribuíram para os elevados déficits operacionais e para o acentuado crescimento da dívida pública. A deterioração do superávit primário ocorre apesar da contínua elevação da carga tributária diante do PIB, conforme mostra a Figura 2.9. Figura 2.9 – Carga tributária total (% PIB) – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema de Contas Nacionais: 1994 a 2002 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Souza (2008, p. 265) observa que o pacote fiscal de 1998 inaugurou uma trajetória de aumento da carga tributária até o final do governo Fernando Henrique. Só a partir do ano de 1999, começam a ser gerados crescentes superávits primários, possibilitando o pagamento de juros. 80 Economia Brasileira Contemporânea Quais as considerações sobre o desequilíbrio externo e a crise fiscal ocorrida no período de 1995 e 1998? Giambiagi (2011, p. 174) faz as seguintes considerações: a)A âncora cambial sofreu um progressivo desgaste como principal instrumento de política econômica. Os problemas decorrentes de sua aplicação começaram a se tornar crescentemente onerosos basicamente por dois motivos: a deterioração das transações correntes, causando um aumento dos passivos externos do Brasil; e a necessidade de compensar o déficit externo mediante a entrada de capitais atraídos pelas elevadas taxas de juros (estas últimas pressionavam as contas públicas, além de conter a atividade econômica). b)A combinação de déficit em transações correntes e taxas de juros elevadas, com o tempo e diante de três crises internacionais, fez com que o espaço para o endividamento público e externo se fechasse no decorrer do segundo semestre de 1998. O primeiro mandato de FHC terminou em um processo de crise cambial, em função dos desequilíbrios gerados nas contas externas e na situação fiscal. Além disso, a alta da taxa de juros utilizada para combater os ataques especulativos contra o real – as crises mexicana, asiática e russa – deixou de ser eficiente e agravava a situação fiscal. Foi nesse contexto de crise que os instrumentos adotados de política econômica se mostraram exauridos, deixando um claro desafio para o período seguinte do governo FHC: como corrigir esses desequilíbrios, assegurando a estabilização, e recolocar o país numa trajetória de crescimento econômico sustentável? Unidade 2 81 Universidade do Sul de Santa Catarina Seção 5 – O segundo mandato de FHC: a tríplice mudança de políticas e as mudanças estruturais A década de 1990 tem tudo para ser reconhecida como uma “década de transformações”, época em que o primeiro governo FHC será marcado por uma importante mudança comportamental. Com o dragão da inflação dominado, os consumidores passam a comparar os preços, forçando uma disputa entre as empresas que sofriam a concorrência dos produtos importados. O primeiro governo foi também marcado pela dependência da âncora cambial e pela adoção de uma política fiscal “frouxa”, que dificultou a exportação e o investimento privado e impediu a retomada sustentável do crescimento. Apesar do quadro econômico desfavorável em 1998, ocorre a reeleição do presidente Fernando Henrique em outubro daquele ano. Após a crise cambial de 1999, o tripé da política macroeconômica muda para cambial, monetário e fiscal. Além disso, ocorrem importantes reformas estruturais que você estudará a partir de agora. 5.1 A adoção do câmbio flutuante Como você estudou, em 1998 os fundamentos da economia brasileira se agravaram, aumentando a desconfiança dos credores, e a crise russa dificultou ainda mais a obtenção de créditos externos. A situação econômica era tão desfavorável que o governo não esperou as eleições para começar a negociar um acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI), em troca de um empréstimo de US$ 41,5 bilhões. Giambiagi (2011, p. 176) comenta que este acordo não previa mudanças na política cambial, mas contemplava um aperto fiscal em que o superávit primário passaria a 2,6% do PIB em 1999, 2,8% do PIB em 2000 e 3,0% do PIB em 2001. 82 Economia Brasileira Contemporânea Apesar da defesa do regime cambial adotado anteriormente, a 15 de janeiro de 1999, o novo presidente do Banco Central, Armínio Fraga, decidiu adotar o sistema de câmbio flutuante. O impacto foi imediato, ocorrendo uma forte desvalorização de 60% quando se compara o câmbio de fevereiro de 1999, R$ 1,91, com o câmbio de dezembro de 1998, R$ 1,20. Segundo Bacha (2012, p. 213), a adoção do regime flutuante marca o início de uma nova fase. A depreciação da taxa de câmbio chegou a ponto de o Brasil ter saldos elevados na conta de comércio e reduzir significativamente o déficit em transações correntes do balanço de pagamentos. Além disso, as contas do setor público apresentaram superávits primários continuamente. Quando se adotou o sistema de câmbio flutuante, a inflação entrou numa trajetória ascendente. Para evitar o processo inflacionário, adotou‑se uma política bastante restritiva, estipulando uma elevação da taxa de juros (Selic) para 45% a.a. em março. Para controlar a política monetária e as taxas de juros, é criado o Comitê de Política Monetária (Copom) no início da gestão de Armínio Fraga no Banco Central. Por que a desvalorização do real não provocou os efeitos inflacionários indesejáveis? Giambiagi (2011, p. 177) aponta alguns fatos que explicam a baixa inflação registrada quando da desvalorização cambial: a produção industrial estava 3% abaixo do primeiro trimestre de 1998 que, por sua vez, era 3% inferior àquela do primeiro trimestre de 1995. Isto gerou uma retração da demanda, que diminuiu muito a chance de repasse do câmbio aos preços; houve uma mudança de mentalidade indexatória em decorrência de quase 60 meses (5 anos) de estabilidade e do desmonte dos mecanismos de reajuste dos preços; Unidade 2 83 Universidade do Sul de Santa Catarina a baixa inflação mensal inicial diminuiu muito o temor do processo inflacionário; a política monetária rígida pela adoção de uma taxa de juros real de 15% cumpriu seu papel de evitar as remarcações e de apreciar o real; cresceu a confiança de que a economia estaria sob controle em decorrência do cumprimento sucessivo das metas fiscais acertadas com o FMI; o aumento de menos de 5% nominais do salário mínimo em maio de 1999 balizou reajustes baixos nas negociações salariais da época; foi estabelecida, em junho, uma meta de inflação de 8% para o ano. O último fato acima marca o início da adoção do sistema de metas da inflação, o que vinha sendo estudado pela equipe econômica desde o início do ano. Este é o nosso próximo assunto. 5.2 Sistema de Metas de Inflação A perda da âncora cambial como referencial de preços pela adoção do câmbio flutuante funcionou como uma espécie de troca de âncora. O Banco Central adotou, a partir de julho de 1999, por meio da Resolução nº 2.615, do Conselho Monetário Nacional, o Sistema de Metas de Inflação como regra para a política monetária: a nova âncora. O Sistema de Metas de Inflação Com a adoção do sistema de metas de inflação, o Conselho Monetário Nacional (CMN) ao definir um “alvo” para a variação do IPCA, passou a balizar as decisões de política monetária do Banco Central (BC) tomadas todos os meses pelo Comitê de Política Monetária (Copom). Esta tomada de decisões acerca da 84 Economia Brasileira Contemporânea taxa Selic com base em um modelo no qual a hipótese adotada quanto à taxa de juros e à cotação cambial gera um certo resultado da inflação, nos termos desse modelo. Assim, teoricamente, se a variação dos preços resultante de incorporar às equações uma hipótese correspondente à taxa de juros Selic vigente na época se mostrasse inferior à meta, o BC estaria em condições de reduzir os juros, enquanto, se a inflação estimada fosse superior à meta, o BC deveria subir os juros. O sistema de metas trabalha com uma margem de tolerância acima ou abaixo da meta, para acomodar possíveis impactos de variáveis exógenas, procurando evitar grandes oscilações do nível de atividade. A meta inicial fixada para 1999 foi de 8% – com tolerância de 2% acima ou abaixo do alvo – e, nessa mesma oportunidade, adotaram‑se metas de 6% para 2000 e de 4% para 2001, passando a partir de então a se definir a meta para o ano t no mês de junho de (t‑2). A inflação se manteve dentro do intervalo previsto em 1999 e 2000, mas se situou muito acima do teto em 2001 e, particularmente, em 2002. Fonte: Giambiagi (2011, p. 177). A relação existente entre a taxa de juros e a inflação é conhecida por Regra de Taylor. É um sistema bastante eficiente para a política monetária que já estava sendo adotado por vários países: Nova Zelândia (1990), Chile e Canadá (1991), Israel e Reino Unido (1992), Austrália e Suécia (1993), Espanha (1994), Hungria e República Tcheca (1998), Brasil e Polônia (1999). Com o sistema de metas de inflação, o Banco Central (BC) deixa de cuidar da defesa de uma determinada taxa de crescimento do PIB ou de uma determinada taxa de câmbio. O compromisso do BC agora passa a ser com o patamar da inflação. Segundo Gremaude (2011, p. 476), quando a inflação está crescendo, deve‑se diminuir a demanda para controlá‑la. Esta é a ideia básica da Regra de Taylor. O aumento da taxa de juros provoca retração da demanda, elevação do desemprego e redução do produto, fazendo com que se diminuam as pressões inflacionárias. 5.3 Superávit primário Completando o terceiro tripé da política macroeconômica do segundo mandato de Fernando Henrique, tem‑se a mudança do desempenho fiscal. A partir de 1999, ocorrem superávits primários conforme acordado com o FMI. Unidade 2 85 Universidade do Sul de Santa Catarina Segundo Gremaude (2011, p. 478), considerando o novo contexto macroeconômico, a existência de superávits primários seria importante para absorver os choques na economia; liberar a taxa de juros para controle da inflação; e permitir a estabilização através da redução da dívida pública ao longo do tempo. Com a desvalorização cambial, a taxa de juros pode descer aos menores patamares desde a implantação do Plano Real. Os gastos com juros continuam elevados em 1999, mas ocorre uma pequena redução em relação aos do ano anterior. O governo obteve um superávit primário de 2,92% do PIB em 1999. A Figura 2.10 mostra a evolução do resultado primário no período 1994 a 2002. Figura 2.10 – Resultado primário (%PIB): 1994 a 2002 Fonte: Elaboração do autor, 2013, a partir de informações de Giambiagi (2011, p. 173). Nos anos seguintes, o superávit primário segue elevando‑se e o déficit operacional reduzindo‑se em decorrência do aumento significativo da arrecadação. Pelo menos dois fatos explicam esse aumento: 1.O Congresso aprovou a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), o aumento do Cofins e a cobrança da contribuição previdenciária dos inativos e pensionistas do setor público. 2.Nos Estados e Municípios, existe forte elevação da arrecadação do ICMS em decorrência da desvalorização cambial. 86 Economia Brasileira Contemporânea Além de o ajuste fiscal ter sido feito por elevação das receitas de impostos, algumas mudanças estruturais relacionadas ao comportamento das despesas foram implementadas. As principais mudanças foram: (i) A aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000. A LRF estabelecia limites para despesas com pessoal em cada um dos três níveis de governo, dispositivos para controle e transparência das contas públicas. Impôs limites ao endividamento, proibiu novas renegociações de dívidas entre entes da federação e penalizações aos gestores públicos que não cumprissem a lei. (ii) A reforma da previdência social. A reforma previdenciária se dá em dois momentos. No primeiro, em 1998, estabeleceu‑se uma idade mínima para novos entrantes no serviço público e ampliou‑se a necessidade de tempo de contribuição para quem já estava na ativa. No segundo momento, em 1999, aprovou‑se o fator previdenciário para o INSS, que alterou a regra de cálculo dos benefícios e substituiu o preceito do tempo de serviço pelo tempo de contribuição. (iii) A renegociação das dívidas estaduais. A renegociação consistia no comprometimento dos estados junto à União, na federalização das dívidas, que seriam pagas em 30 anos em parcelas mensais. Como contrapartida, conseguiu evitar que os estados burlassem a regra de pagamento. Gremaude (2011, p. 480) observa que, apesar dessas mudanças estruturais, o gasto público manteve um crescimento elevado durante todo o período. Isto reflete a dificuldade existente de se cortarem gastos no país. 5.4 As reformas do período FHC Uma das marcas registradas do governo FHC foi a continuidade e o aprofundamento das reformas iniciadas no governo Collor. Além das três reformas citadas anteriormente (a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Reforma da Previdência Social e a Unidade 2 87 Universidade do Sul de Santa Catarina Renegociação das Dívidas Estaduais), Giambiagi (2011, p. 181) identifica mais sete mudanças importantes: 1. Privatização. Empresas deficitárias e superavitárias com níveis inadequados de investimentos foram desestatizadas. Esses gastos deixariam de pressionar as contas públicas. A realidade forneceu argumentos para os dois lados do debate sobre o tema das privatizações. Houve um conjunto de consequências positivas, mas que não chegou perto de um caso de sucesso, como na Inglaterra de Margaret Thatcher. Do lado negativo, o processo de privatização ficou aquém do que fora inicialmente alardeado, mas também não foi um caso de insucesso como o ocorrido na Argentina, no final dos anos de 1990. 2.Fim dos monopólios estatais nos setores de petróleo e telecomunicações. Permitiu que esses setores fossem prerrogativa exclusiva de atuação do Estado. 3. Tratamento do capital estrangeiro. Abriu os setores de mineração e energia à possibilidade de exploração por parte do capital estrangeiro e permitiu que firmas com sede no exterior passassem a dispor do mesmo tratamento que as empresas constituídas por brasileiros. A medida contribuiu para a elevação dos investimentos estrangeiros a partir de 1995. 4.Saneamento do sistema financeiro. Algumas medidas adotadas foram: (1) instituir o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer); (2) privatizar a maioria dos bancos estaduais; (3) facilitar a entrada de bancos estrangeiros no mercado brasileiro; (4) favorecer um processo de conglomeração no setor; (5) ampliar os requisitos de capital para constituição de bancos; e (6) melhorar substancialmente o acompanhamento e monitoramento do nível de risco do sistema por parte do Banco Central. 5. Ajuste fiscal, a partir de 1999. Tema já discutido anteriormente. 88 Economia Brasileira Contemporânea 6.Criação de uma série de agências reguladoras de serviços de utilidade pública. Agências criadas com o intuito de defender os consumidores, assegurar cumprimento de contratos, estimular níveis adequados de investimentos e zelar pela qualidade de serviços nas áreas de telecomunicações, petróleo e energia elétrica. 7. Estabelecimento de um sistema de metas de inflação como modelo de política monetária. Apesar de precário pela ausência de autonomia do Banco Central, o estabelecimento de um sistema de metas de inflação caracterizou um compromisso das autoridades com a estabilidade de preços. Até então, isso era algo inédito no país. Ainda segundo Giambiagi (2011, p. 181), o conjunto de medidas moldou a economia brasileira “com menor presença do Estado nas atividades produtivas, sistemas financeiros sólidos, contas fiscais sob controle e níveis de inflação relativamente baixos.” 5.5 A atividade econômica e o emprego O segundo mandato do presidente Fernando Henrique apresentou taxas de crescimento econômico próximas de uma média de 2,1% a.a. A Figura 2.11 descreve a evolução do crescimento do Produto Interno Bruto brasileiro entre 1994 e 2002. Figura 2.11 – Evolução do PIB – variação real anual – (% a.a): 1994 a 2002 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Unidade 2 89 Universidade do Sul de Santa Catarina As expectativas de crescimento econômico no início do seu mandato eram desfavoráveis. O governo havia promovido a elevação dos juros simultaneamente à própria desvalorização do Real, e o ajuste fiscal implementado indicava uma forte contração da atividade econômica, para 1999. A expectativa acabou não se concretizando, pelo menos em sua intensidade, e, conforme você pode observar na Figura 2.11, o PIB ainda conseguiu crescer um pouco, 0,25 % a.a. naquele ano. Gremaude (2011, p. 485) avalia que o Brasil, com o câmbio flutuante, poderia ter encontrado um caminho para o crescimento sustentado pelo tripé metas de inflação, superávit primário e câmbio flutuante. Esse tripé só produziu seus efeitos no ano 2000, em especial pela desvalorização cambial. Nesse ano, o país apresentou a maior taxa de crescimento econômico do segundo mandato de FHC, 4,31% a.a. No ano de 2001, você pode observar que há uma forte queda na taxa de crescimento, agora em torno de 1,31% a.a. A economia brasileira foi fragilizada por uma combinação de eventos, incluindo a desaceleração da economia mundial (causada pelo atentado terrorista de 11 de setembro, o maior da história nos EUA), o “colapso” da economia argentina (o Brasil foi afetado pelo aumento do risco da região, diminuindo a entrada de capitais), e a crise de energia (com a necessidade de racionamento de energia elétrica). Segundo Gremaude (2011, p. 487), neste cenário, as pressões cambiais, a elevação da taxa de juros e o baixo crescimento de 2001 fizeram com que a dívida pública se elevasse naquele ano, o que teve importância crucial para o ano seguinte. Assim, em 2002, o PIB cresceu apenas 2,66%, e o baixo crescimento econômico se refletiu no desemprego. A evolução da taxa mensal de desemprego aberto da região metropolitana de São Paulo no período 1994 – 2002 é mostrada na Figura 2.12. 90 Economia Brasileira Contemporânea Você deve observar que o desemprego pula do patamar de 9% no início do primeiro mandato para 12% no final do segundo governo de FHC. No mesmo sentido, o desemprego médio do primeiro governo foi 10,18% e do segundo governo aumentou para 11,59%. As taxas de desemprego apresentaram oscilações e uma tendência de alta no primeiro governo. Por outro lado, declinaram até próximo da metade do segundo governo. Em seguida, retomaram um período de alta, com oscilações ao longo de todo o período. Figura 2.12 – Taxa mensal de desemprego aberto da região metropolitana de São Paulo (%) – Fundação Seade/PED: jan/1994 a dez/2002 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Giambiagi (2011, p. 192) identifica o desempenho do mercado de trabalho no período entre 1995 e 2002 como uma das razões para a derrota do candidato do governo, José Serra, nas eleições de 2002. A política macroeconômica deixou a desejar em termos dos seus efeitos sobre o emprego e a renda. Você encerra aqui o estudo do período que compreende os dois governos de Fernando Henrique, desde o Plano Real. O esforço maior do governo foi no sentido de manter a estabilidade que será também do próximo presidente: Luiz Inácio Lula da Silva. Unidade 2 91 Universidade do Sul de Santa Catarina Síntese Nesta unidade, você conheceu o contexto econômico brasileiro durante a concepção do plano de estabilização de maior êxito da história brasileira: o Plano Real. Em seguida, estudou o desdobramento, a concepção e a prática da implementação do Plano Real em cada um dos seguintes estágios: (1) o ajuste fiscal; (2) a desindexação; e (3) a nova moeda e a âncora nominal. Conheceu como foi o primeiro governo Fernando Henrique (FHC), os esforços em favor da estabilização e a natureza do desequilíbrio das contas do setor externo e do setor público. O seu primeiro governo foi marcado pela dependência da âncora cambial e pela adoção de uma política fiscal “frouxa”, que acabou causando uma profunda deterioração das contas públicas. Além disso, a valorização cambial conduziu a um baixo crescimento econômico, pela necessidade de se manterem elevadas as taxas de juros. O término de seu primeiro governo ocorreu num contexto de crise, quando o desafio para o período seguinte estava claro: a correção desses desequilíbrios, assegurando a estabilização e recolocando o país numa trajetória de crescimento econômico sustentável. Aprendeu que o segundo governo FHC foi muito diferente do primeiro. Após a crise cambial de 1999, mudou o tripé da política macroeconômica, adotando o câmbio flutuante, o sistema de metas para a inflação, e a austeridade fiscal com metas para o superávit primário. Foi um governo marcado pela continuidade e aprofundamento das reformas iniciadas no governo Collor, incluindo a Lei de Responsabilidade Fiscal, a reforma da Previdência Social, o ajuste fiscal nos Estados, o fim dos monopólios estatais nos setores de petróleo e telecomunicações, e a reinserção do Brasil no mundo. Finalmente, você conheceu que o desempenho fiscal e externo melhorou, mas o país continuou apresentando baixas taxas de crescimento econômico e alto desemprego. 92 Economia Brasileira Contemporânea Atividades de autoavaliação Ao final de cada unidade, você realizará atividades de autoavaliação. O gabarito está disponível no final do livro didático. Mas esforce‑se para resolver as atividades sem ajuda do gabarito, pois, assim, você estará promovendo (estimulando) a sua aprendizagem. 1) A política econômica no Brasil durante boa parte dos anos 90 do século passado foi marcada por tentativas de controle da inflação. Com relação a esse período e ao plano de estabilização de maior sucesso no Brasil, o Plano Real, julgue cada um dos itens seguintes: I. Pode‑se dizer que uma das medidas de sucesso do Plano Real (1994) para o controle inflacionário foi a política cambial adotada, que gerava redução dos saldos da balança comercial. II. A ancoragem cambial utilizada no Plano Real tinha por objetivo segurar o preço dos produtos não comerciáveis e tentar coordenar expectativas futuras em relação à trajetória dos preços. III. Através de mecanismos informais de consulta e de negociação, a reforma monetária foi preanunciada, negociada com o Congresso e introduzida sem congelamento de preços e salários. IV. O diagnóstico da inflação que fundamentou o Plano Real atribuía a inflação corrente à indexação da economia e ao desajuste das contas públicas pela responsabilidade nos aumentos de preços. Os itens relacionados anteriormente devem estar em conformidade e/ou apresentar uma relação adequada com os estudos realizados até aqui (conteúdo da disciplina). Assinale a opção INCORRETA e justifique sua escolha: a. ( ) Apenas o item (II) está incorreto b.( ) Apenas o item (I) e (IV) está incorreto c. ( ) Apenas o item (II) e (IV) está incorreto d.( ) Apenas o item (III) está incorreto e. ( ) Apenas o item (IV) está incorreto Unidade 2 93 Universidade do Sul de Santa Catarina 2) Leia a afirmação a seguir, extraída de uma entrevista à revista Veja, em 5/5/1999, feita por Paul Krugman, ganhador do Prêmio Nobel de Economia em 2008: O Brasil é um país onde são muito fortes as forças em favor da gastança de recursos públicos sem lastro. Creio que deva ser um dos últimos países do mundo nessa situação. Mas, sinceramente, não acredito que jogará fora as conquistas que já obteve no campo da racionalização fiscal. A partir de 1999, o governo brasileiro põe fim à situação tradicional de falta de maior controle das contas públicas a que se refere Paul Krugman. Identifique e explique duas mudanças adotadas pelo governo brasileiro no sentido de controlar as contas públicas, em texto com no máximo 15 linhas. 94 Economia Brasileira Contemporânea 3) Leia a afirmação a seguir, extraída de uma entrevista à revista Veja, em 5/5/1999, feita por Paul Krugman, ganhador do Prêmio Nobel de Economia em 2008: No caso do Brasil, vendo o filme de trás para frente, alguém será capaz de dizer que o presidente brasileiro poderia ter deslanchado o plano de estabilização promovendo ao mesmo tempo a desvalorização da moeda. É fácil falar agora, mas na época a manobra não parecia tão óbvia ou factível. Se Fernando Henrique tivesse conseguido fazer isso, ele seria visto hoje como um dos grandes gênios econômicos do século. Infelizmente a realidade é mais triste. Não foi culpa dele. Ao longo do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, houve um profundo desgaste da âncora cambial. Explique os motivos da ocorrência do desgaste da apreciação do Real, utilizando argumentos apresentados no material didático. Unidade 2 95 Universidade do Sul de Santa Catarina Saiba mais Se você desejar, aprofunde os conteúdos estudados nesta unidade ao consultar as seguintes referências: ARAUJO DE SOUZA, Nilson. Economia brasileira contemporânea: de Getúlio a Lula. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2008. BACHA, Edmar Lisboa. Belíndia 2.0: fábulas e ensaios sobre o país dos constrastes. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2012. GIAMBIAGI, Fabio; VILLELA, André; HERMANN, Jennifer; BARROS DE CASTRO, Lavínia. Economia brasileira contemporânea. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011. GREMAUD, Amaury P. Economia brasileira contemporânea: para cursos de economia e administração. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2011. LEITE, André Luis da Silva. Finanças internacionais: livro didático. 3. ed. Palhoça : UnisulVirtual, 2011. DE AO REAL Jô Soares Do nome que já trazes do teu berço altivo, nascendo assim, sem mais, trazendo sangue azul, já és de fato, e tão adjetivo quanto a constelação do Cruzeiro do Sul. Real! Que nome lindo e cheio de esperança, só mesmo sendo nobre pra de supetão, num gesto audaz, viril, usando em riste a lança, matar, como São Jorge, o dragão da inflação. Não sei por que ninguém pensou: sensacional! Trocar o nome logo de nosso dinheiro: se perde o seu valor, que idéia genial! É só mudar o nome do plebeu cruzeiro. 96 Economia Brasileira Contemporânea O que me aflige ainda é que no plano inteiro ninguém imaginou nem viu este percalço: como saber de cara olhando este dinheiro quando o real é real ou quando o real é falso? E fico pensando se vai ser aceita na hora de pagar a conta do açougueiro. O seu Manoel estuda a nota recém‑feita: “Este real é falso, o senhor não tem cruzeiro?” E o que será leitor, realmente um falso real? Isso me deixa neste instante curioso: é apenas uma falsificação genial ou não passa de um rei que é muito mentiroso? E outra dúvida cruel já me atormenta, nesta hora vital da troca de dinheiro. O que vai valer mais depois dessa tormenta? O real falso ou um cruzeiro verdadeiro? Em vez deste real seria melhor talvez pra termos finalmente a inflação em queda trocar mesmo por dólar logo de uma vez todo o dinheiro lá da casa da moeda. Fonte: Revista Veja, 6 de julho de 1994, edição 1347. Disponível em: <http://veja.abril. com.br/acervodigital/home.aspx>. Acesso em: 8 jan. 2013. Unidade 2 97 UNIDADE 3 As mudanças recentes na economia brasileira: a euforia Objetivos de aprendizagem Compreender o contexto econômico e político no início do governo Lula. Aprender sobre o desempenho do sistema de metas de inflação, que apresentou uma tendência contínua de queda das taxas de inflação. Conhecer como se desenvolveu a política fiscal e o desempenho das contas públicas nos dois governos Lula. Conhecer o desempenho externo de nossa economia, com destaque para as contas do Balanço de Pagamento e da Balança Comercial. Aprender como se deu a retomada do crescimento econômico, que havia entrado em colapso desde os anos 80, e a posição do país frente à crise econômica internacional. Discutir o comportamento do emprego, da distribuição da renda e da pobreza dos anos 1990 aos dias atuais. Seções de estudo Seção 1 Início do governo Lula Seção 2 Acertando o alvo e a estabilidade monetária Seção 3 A fantasia fiscal e as contas públicas Seção 4 O desempenho externo e o balanço de pagamentos Seção 5 A retomada do crescimento econômico com distribuição de renda Seção 6 Dilma Rousseff: as nossas insuficiências 3 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo Nesta unidade, você conhecerá a condução da política econômica e os indicadores aparentemente exuberantes obtidos no período 2003 – 2010. Perceberá que a estabilização e as reformas econômicas da década de 1990, assim como as melhorias da política social, criaram as condições para a retomada do crescimento e a redução da desigualdade e da pobreza durante a primeira década do século XXI. Primeiramente, analisará o contexto econômico e político no início do governo Lula, tratando das desconfianças em relação ao novo governo, da eleição presidencial e das medidas econômicas de transição. Em seguida, com o título “acertar o alvo e a estabilidade monetária”, aprenderá que, ao longo dos dois governos de Lula, as metas de inflação foram cumpridas dentro do intervalo de tolerância e apresentaram uma tendência contínua de queda. Também conhecerá como se desenvolveu a política fiscal e o desempenho das contas públicas, e analisará a trajetória da taxa de câmbio nominal, que apresentou uma apreciação substancial, bem como o desempenho externo de nossa economia, com destaque para as contas do Balanço de Pagamento. Você conhecerá como se deu a retomada do crescimento econômico, que havia entrado em colapso desde os anos 80, e os seus efeitos sobre o emprego, a distribuição da renda e a pobreza. Finalmente, você reconhecerá que são enormes os avanços do país quando se compara a situação atual com aquela descrita na primeira metade dos anos 1990: o que justifica a utilização no título desta unidade da palavra “euforia”. Apesar disso, o Brasil em 2013 continua com alguns problemas similares aos que existiam em meados da década de 1990 e que precisam ser enfrentados. 100 Economia Brasileira Contemporânea Seção 1 – Início do governo Lula Você já descobriu que o governo Fernando Henrique terminou com um quadro de instabilidade econômica relacionada a pressões cambiais, a uma aceleração da inflação e ao risco‑país. As medidas implementadas no seu governo não foram suficientes para gerar crescimento sustentado. Nesta seção, você irá compreender o contexto econômico e político no início do governo Lula, que, na visão de muitos analistas, passou por um processo de moderação e caminho para o centro. 1.1 As desconfianças em relação ao novo governo Em 2002, os problemas econômicos refletiam, em parte, uma crise de desconfiança em torno do que ocorreria com a política econômica com o novo governo. O Banco Central apurou, em janeiro de 2002, uma expectativa inflacionária de 4% , variação pelo IPCA, para o ano de 2003. Em novembro, estando clara a eleição de Lula e com um cenário de dólar em desvalorização (em janeiro de 2002 estava a R$2,37, enquanto no mês de outubro alcançou R$3,80), a expectativa para a inflação de 2003 chegou a 11%. Pois bem, lembre também que o governo precisou lidar com uma sucessão de choques adversos: a crise de energia, o estouro da bolsa de valores Nasdaq, o 11 de Setembro, a moratória da Argentina e a forte possibilidade de assumir a presidência da república um partido de esquerda. Quais eram as desconfianças relacionadas à postura do Partido dos Trabalhadores (PT)? Unidade 3 101 Universidade do Sul de Santa Catarina Gremaude (2011, p. 491) comenta que, historicamente, as políticas defendidas pelos seus membros eram: redução das despesas com juros (pela queda acelerada dos juros e/ou pela renegociação da dívida); redução do superávit primário; repulsa ao acordo com o FMI; críticas ao regime de metas de inflação; e questionamentos relacionados à privatização e ao papel das agências reguladoras. Desta forma, as políticas defendidas anteriormente colocavam em dúvida o compromisso com a estabilidade e incertezas em relação à preservação dos contratos, contribuindo para agravar o quadro de instabilidade de 2002. A posse de Lula assumiu, portanto, outro significado: seu governo servia como um teste importante para a economia brasileira. A defesa da estabilidade, desde o período Collor/Itamar, e a austeridade fiscal, a partir do final dos anos 1990, faziam parte do discurso das mudanças. Porém, o mercado colocava dúvidas sobre até que ponto esses compromissos seriam também assumidos pelo governo seguinte. Giambiagi comenta a possibilidade de se elencar uma longa lista de declarações que fundamentavam essas dúvidas. A seguir, reproduzimos algumas dessas declarações e sua autoria (GIAMBIAGI, 2011, p. 199): Está mais do que na hora de submeter à população um plebiscito nacional sobre a dívida externa que esclareça os prejuízos decorrentes de manter essa situação de submissão às regras do FMI que mantém o país prisioneiro do capital financeiro internacional. (TAVARES, Maria da Conceição. [Ex‑deputada federal do PT e, na época, conselheira de Lula], 02 jul. 2000. Folha de São Paulo). 102 Economia Brasileira Contemporânea Apoiamos a iniciativa da CNBB de realizar um plebiscito sobre o endividamento do país. (MERCADANTE, Aloísio [Deputado federal do PT na época]. 04 set. 2000. Jornal do Brasil). A meta de superávits primários de 3% (do PIB) de 2001 a 2004, contida na última LDO, é exagerada e suicida para uma economia que precisa de investimentos. (MANTEGA, Guido. 10 maio. 2001. Valor Econômico). Precisamos, em primeiro lugar, readquirir o controle sobre nossa política fiscal e monetária, hoje comandada pelo FMI, a serviço da geração de superávits primários para pagar os credores. (SILVA, Luís Inácio Lula da. [na época, presidente]. 02 maio. 2000. Valor Econômico). O teor dessas declarações e uma leitura do primeiro documento oficial do partido, intitulado “Um outro Brasil é possível”, de 2001, e que, posteriormente, foi complementado, ajudam a compreender o comportamento do mercado financeiro em 2002. Com a possibilidade de vitória de Lula nas eleições, ao longo de 2002 observou‑se uma mudança de discurso, em que teve papel fundamental a indicação de Antônio Palocci como coordenador do programa de governo. Palocci transmitia a ideia da estabilidade, da defesa dos contratos, da preservação do ajuste fiscal e da garantia de pagamento das dívidas. Para Giambiagi (2011, p. 203), três documentos do Partido dos Trabalhadores confirmam essa mudança de posição no ano de 2002: a “Carta ao Povo Brasileiro”, em junho; o programa de governo, apresentado em julho; e, a “Nota sobre o Acordo com o FMI”, em agosto. Além desses, o documento oficial “Política Econômica e Reformas Estruturais” sacramentam a mudança, em 2003, na gestão do ministro da Fazenda Antônio Palocci. Unidade 3 103 Universidade do Sul de Santa Catarina 1.2 A eleição do presidente Lula Os brasileiros elegeram, no dia 27 de outubro de 2002, Luiz Inácio Lula da Silva como seu presidente. No mesmo dia, em seu discurso de posse, Lula procurou deixar claro que a palavra chave de seu governo seria “mudança”. Segundo Giambiagi (2011, p. 197), a posse de Luiz Inácio Lula da Silva teve um significado político‑ideológico importante: representou a ascensão da esquerda ao poder. O governo de Lula “encarnou” uma mensagem de transformação comparável apenas à posse de Salvador Allende no Chile, nos anos de 1970. Souza (2008, p. 288), sobre o discurso do presidente eleito, lembra que não se tratava de qualquer mudança e cita os seguintes trechos do discurso: O Brasil, nesta nova empreitada histórica, social, cultural e econômica, terá de contar, sobretudo, consigo mesmo, terá de pensar com a sua cabeça, andar com as suas próprias pernas, ouvir o que diz seu coração. E, para isso, basta acreditar em nós mesmos, em nossa força, em nossa capacidade de criar e em nossa disposição para fazer. Estamos começando hoje um novo capítulo na História do Brasil, não como nação submissa, não como nação injusta, assistindo passivamente o sofrimento dos mais pobres, mas como nação altiva, nobre, afirmando‑se corajosamente no mundo como nação de todos. Na apresentação de seu livro, Mercadante (2006) comenta que a eleição de Lula foi uma esperada e extraordinária conquista das forças progressistas do Brasil, que sempre tiveram o compromisso maior de transformar o país para uma sociedade mais justa e digna. Complementou, ainda, que “transformações inadiáveis, dentro do Estado de Direito, sem rupturas [grifo meu], violência ou autoritarismo, finalmente tiveram a chance de ser incorporadas à agenda do país.” (MERCADANTE, 2006, p. 13). Segundo Souza (2008, p. 288), a ampliação de sua base política teve um peso decisivo na eleição de Lula. 104 Economia Brasileira Contemporânea Na época, o senador José Alencar foi indicado para a vice‑presidência e foi obtido o apoio de várias lideranças do PMDB, tais como: Orestes Quércia, Roberto Requião, José Sarney e Itamar Franco. A coligação “Lula Presidente” era composta pelos partidos PT, PL, PC do B, PMN e PCB, e a coligação “Grande Aliança” pelo PSDB e PMDB. Após a vitória de Lula, em nome da governabilidade, o PMDB foi convidado a fazer parte do governo mesmo tendo apoiado o candidato José Serra para a presidência em 2002. Com a Constituição de 1988, a aprovação das Emendas Constitucionais exigiria três quintos dos votos das duas casas do Congresso. A Tabela 3.1 mostra a distribuição das bancadas partidárias na Câmara dos Deputados na eleição de 2002. Tabela 3.1 – Distribuição das bancadas partidárias na Câmara dos Deputados na eleição legislativa de 2002 Partidos Deputados Participação % PT 91 17,7 PFL 84 16,4 PMDB 74 14,4 PSDB 71 13,8 PPB 48 9,4 Outros 145 28,3 Total 513 100 Fonte: Elaboração do autor, 2013, com base em Giambiagi (2011, p. 202). Observe que o PT obteve apenas 17,7% dos votos na Câmara dos Deputados. A aprovação de uma emenda exigiria a soma de todos os votos dos quatro partidos com mais bancadas, explicando a necessidade do chamado “presidencialismo de coalizão”, adotado no governo Fernando Henrique e, agora, no governo Lula. Unidade 3 105 Universidade do Sul de Santa Catarina 1.3 As medidas econômicas de transição O primeiro desafio do governo seria conter e reverter a instabilidade de 2002. Gremaude (2011, p. 492) comenta que a situação vivida pelo país era de “dominância fiscal”: Para aquele nível de juros, crescimento econômico e montante de dívida, o superávit primário prometido pelo governo era insuficiente para estabilizar a dívida. Assim, a reversão da situação passaria por uma sinalização do novo governo de que este geraria um superávit primário superior aos 3,75% do PIB do governo FHC, em nível suficiente para estabilizar e reverter a tendência de crescimento da dívida. Segundo o mesmo autor, o PT deveria sinalizar o compromisso com a estabilidade, rompendo com seu discurso contra elevação das taxas de juros, e com a ampliação do ajuste fiscal, rompendo com as ideias anteriores de redução do superávit primário. Mas qual deveria ser o nível de superávit primário? Segundo Giambiagi (2011, p. 204), esta era uma questão aberta, em razão das dificuldades para se conhecerem as taxas futuras de juros e de crescimento do PIB, existindo uma percepção de que o superávit de 3,75% do PIB, para 2003, já não era mais suficiente. Lembrou também a existência de uma fórmula para calcular o superávit primário necessário para manter estável a relação dívida pública/PIB, que é: p = d . (i – q) / (1 + q) – s Onde: p é o superávit primário expresso como proporção do PIB; d é a relação dívida pública/PIB; i é a taxa de juros real da dívida pública; q é o crescimento da economia; s expressa a relação “Senhoriagem”/PIB. 106 Economia Brasileira Contemporânea A “Senhoriagem” /PIB corresponde ao fluxo de financiamento através da emissão monetária, enquanto que “d” considera a dívida “pura” (aquela que rende a necessidade de pagamento de juros). A expressão acima revela que quanto maior (menor) a dívida pública e a taxa de juros e menor (maior) o crescimento da economia e/ou a emissão monetária para financiar parte do déficit, maior (menor) terá que ser o superávit primário a ser alcançado para evitar que a relação dívida pública/PIB aumente. A Tabela 3.2 mostra o conjunto de superávit primário requerido para valores de taxas de juros e de crescimento da economia, considerando uma dívida inicial de 55% do PIB e uma senhoriagem de 0,4% do PIB (numa condição de inflação baixa). Segundo relatório do BACEN (2011, p. 56), “a senhoriagem pode ser definida como a receita ou o lucro do governo proveniente do monopólio de emissão de moeda.” Em 2010, o fluxo relativo às receitas de senhoriagem foi de R$15.848.166 e, em 2011, R$20.291.041. Tabela 3.2 – Superávit primário requerido para estabilizar a relação dívida pública/PIB (% PIB), com d = 0,55 e s = 0,004 Crescimento real do PIB (%) Taxa de juros real (%) 2 3 4 5 8 2,8 2,3 1,7 1,2 9 3,4 2,8 2,2 1,7 10 3,9 3,3 2,8 2,2 11 4,5 3,9 3,3 2,7 12 5 4,4 3,8 3,3 Fonte: Giambiagi (2011, p. 205). No início de 2003, as perspectivas para a taxa de crescimento de 2% e a taxa de juros real de mais de 10% sinalizavam para a necessidade de um superávit primário em torno de 3,9% do PIB. Você deve notar que, se a economia crescesse mais e os juros diminuíssem, a relação superávit primário/PIB também poderia cair. Além disso, caso o objetivo fosse diminuir a relação dívida/PIB, o superávit a ser obtido deveria ser maior do que aquele estimado pela fórmula anterior. Além disso, paralelamente à política fiscal, a política monetária exigia decisões em relação às taxas de juros. Muitos analistas Unidade 3 107 Universidade do Sul de Santa Catarina julgavam que o aumento definido de 18% para 25% da taxa de juros Selic havia sido insuficiente para conter o processo inflacionário, além de aplicado tardiamente. O governo manteve toda a diretoria do Banco Central e nomeou para o cargo de presidente Henrique Meirelles, que havia anteriormente ocupado a presidência do Bank Boston. As primeiras medidas econômicas tomadas pelo novo governo foram no sentido do ajuste fiscal e da estabilidade. Detalhadamente: Elevou a meta do superávit primário de 3,75% para 4,25% do PIB em 2003 e também para os demais três anos do governo Lula. Ordenou cortes do gasto público, na intenção de viabilizar o objetivo fiscal. Elevou a taxa de juros básica, já nas primeiras reuniões do Copom, deixando claro o firme propósito em relação à estabilidade. Anunciou metas de inflação de 8,5% e 5,5%, respectivamente, para 2003 e 2004, reforçando a política anti‑inflacionária. O conjunto dessas medidas sinalizou para a nova postura em relação à política econômica, deixando de lado muitas das bandeiras defendidas pelo partido até ali. O mais importante foi prevalecer a tese de que a estabilidade e a austeridade fiscal devam se constituir em políticas de Estado, e não apenas de governo. As medidas fiscais e monetárias, vistas como “pró‑mercado”, geraram resultados positivos em relação à inflação. Lembre‑se de que a abundância de liquidez internacional e as medidas monetárias restritivas (elevação das taxas de juros) contribuíram para a apreciação de nossa moeda, ajudando no combate à inflação. Em relação à atividade econômica, essas medidas comprometeram o desempenho do PIB em 2003. Além das medidas fiscais e monetárias, o compromisso do novo governo com as reformas estruturais (proposta de reforma tributária e de reforma da previdência) foram também 108 Economia Brasileira Contemporânea vistas como favoráveis “pró‑mercado”, amenizando a onda de desconfiança anterior à eleição de Lula. Segundo Cardoso (2013, p. 206), o governo Lula, nos dois primeiros anos de seu mandato, efetivamente promoveu duas reformas estruturais: 1.A primeira, de caráter macroeconômico, consistiu na emenda constitucional que definiu as regras para a criação de regimes de previdência complementar para servidores por capitalização e estabeleceu o teto para remuneração de servidores federais; 2.A segunda, de caráter microeconômico, incluiu a nova legislação de falências, a legislação que criou os empréstimos consignados em folha de pagamento, e aprimoramentos relacionados à execução de garantias nos casos de alienação fiduciária em financiamentos imobiliários. Após o segundo ano de seu governo, Lula deixou de lado as agendas de reformas e buscou apoio junto à ala contrária às políticas implementadas até ali. Você deve lembrar que, em meados de 2005, ocorreram denúncias de corrupção envolvendo pagamentos a parlamentares, conhecido por “mensalão”. Sobre as denúncias relativas ao financiamento ilegal de campanhas associadas a desmandos e desvios administrativos no último ano do primeiro mandato de Lula, Mercadante (2006, p. 15) avaliou que elas não podem ser subestimadas, e comentou: É essencial ter a clareza e a humildade para assumir que, em nosso denso esforço de reconstrução do Brasil, marcado por tantos êxitos, lamentavelmente cometemos erros importantes. Seguramente o mais grave foi errar naquilo que não tínhamos o direito de errar: o império da ética. Unidade 3 109 Universidade do Sul de Santa Catarina Seção 2 – Acertando o alvo e a estabilidade monetária A gestão do governo Lula manteve o tripé metas de inflação, regime de câmbio flutuante com intervenção e ajuste fiscal. No período entre 2003 a 2010, o regime de metas de inflação foi capaz de manter a estabilidade monetária, mesmo tendo o país retomado o crescimento econômico. Em 2009, o sistema de metas de inflação completou seu décimo aniversário merecendo uma avaliação positiva por parte do economista Armínio Fraga Neto, a quem devemos a implantação do sistema durante sua gestão no Banco Central. Fraga Neto (2011, p. 29) argumenta que: Em geral, em momentos de crise, o sistema de metas tem se mostrado bastante eficaz. Podemos dizer que, até estes dias, a experiência brasileira representa o maior teste de estresse de um sistema de metas para a inflação já registrado. Em diversos momentos difíceis, o Banco Central tem podido agir de acordo com a prática hoje universalmente aceita de acomodar desvios temporários da meta, com o objetivo de suavizar as flutuações no nível de atividade da economia. Esse delicado equilíbrio de objetivos depende crucialmente da credibilidade do sistema que, entre uma crise e outra, vem se consolidando adequadamente desde sua implantação. A Figura 3.1 mostra o comportamento da inflação ao consumidor, medida pelo IPCA, com dados em variação percentual no ano (% a.a.). A inflação herdada pelo governo Lula se deveu à rápida e intensa desvalorização de nossa moeda que, com o aumento dos preços dos produtos importados, contaminou os demais preços. Você deve lembrar que a economia brasileira em 2001 e 2002 praticamente não cresceu, com as vendas em queda indicando que não se tratou de uma “inflação de demanda”. 110 Economia Brasileira Contemporânea Figura 3.1 – Inflação ao consumidor – IPCA (% a.a.) Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do Banco Central). A partir daí, com um comportamento favorável da taxa de câmbio (valorização) e a política restritiva adotada pelo Banco Central, a inflação de 2003 foi de 9,3%, situando‑se um pouco acima da meta de 8,5% redefinida pelo novo governo. Já a meta redefinida para 2004 era 5,5%, e o resultado observado foi uma inflação de 7,6%. Desta forma, você pode observar a trajetória da inflação declinante, o que contribuiu para a fixação da meta de inflação em 4,5%, para o ano de 2005 e também para os anos seguintes. A Figura 3.1 mostra que, nos cinco anos entre 2005 e 2010, a meta estabelecida para a inflação foi de 4,5%, com uma banda de 2% para cima ou para baixo. O limite superior, considerando a banda, era 6,5%; e, o inferior, 2,5%. Note que, neste período, a inflação observada sempre se manteve no intervalo da banda, revelando a eficiência das medidas adotadas. Giambiagi (2011, p. 224) comenta que contribuíram para os resultados observados “a trajetória bem comportada da taxa de câmbio – com exceção do ano de 2008 – e uma taxa de juros real, em média, ainda bastante elevada, embora com tendência de queda.” O mesmo autor (2011, p. 224) aponta quatro desafios associados ao sistema de metas, no final da década: i. Combater a alta conjuntural da inflação observada em 2010, com chances de “contaminar” o resultado de 2011; Unidade 3 111 Universidade do Sul de Santa Catarina ii. Reduzir a meta, em médio prazo, para um número mais próximo da inflação nos países mais avançados, talvez para algo entre 3% e 4%, ligeiramente abaixo do alvo de 4,5% mantido durante vários anos; iii. Conciliar a preservação do regime de metas com um crescimento médio sustentado mais robusto da economia, idealmente mais próximo de 5%; iv. Conseguir implementar (ii) e (iii) em um contexto de juros menores que as taxas observadas no Brasil na primeira década e meia a partir da estabilização de 1994. Como justificar as elevadas taxas de juros Selic observadas na primeira década do século XXI? Arida (2012, p. 213) apontou, no final do primeiro ano do governo Lula (dezembro de 2003), as seguintes interpretações correntes para as elevadas taxas de juros: A política monetária tem sido excessivamente conservadora, depois que a inflação foi estabilizada. O ajuste fiscal ainda é insuficiente. A existência nos últimos anos de uma série excepcional de choques externos e internos adversos, tais como: o estouro da bolha de tecnologia Nasdaq, o racionamento de energia, o 11 de Setembro, o colapso da Argentina e o chamado risco Lula. Curado (2011, p. 95) considera três aspectos centrais que podem justificar a manutenção de elevadas taxas de juros: 1.A convivência com um longo período de alta inflação, com elevados custos para o desenvolvimento social e econômico, ajuda a explicar a adoção de medidas mais conservadoras (o Banco Central reage de forma mais forte quando da ocorrência de desvios entre a meta e a expectativa de inflação). 112 Economia Brasileira Contemporânea 2.A relação existente entre política monetária e as finanças públicas, ou seja, a necessidade de rolagem da dívida pública, que impõe limites para a queda de juros real. Além disto, o governo Lula não utilizou instrumentos fiscais na contenção da demanda agregada. 3.A ocorrência de uma verdadeira explosão do crédito, especialmente ao consumidor. “Em janeiro de 2003, a relação operação de crédito (setores público e privado)/ PIB era de 23,94%. Em outubro de 2010, esta relação atingiu 47,25%.” A Figura 3.2 exibe o histórico das taxas de juros nominais (% a.a.) fixadas pelo Copom, no período de janeiro de 2003 a janeiro de 2013, mostrando uma importante redução de sua taxa de juros. Além disso, a Figura 3.2 exibe também as quatro rodadas de elevação da taxa de juros nominal: No começo de 2003, com o dólar pressionado, a taxa Selic anualizada foi aumentada de 25% para 26,5%. Entre setembro de 2004 e maio de 2005, em decorrência de uma forte alta das commodities, a taxa de juros subiu de 16% para 19,75%. Entre abril e setembro de 2008, quando o crescimento da economia e o temor quanto à pressão de demanda levaram a uma alta de 11,25% para 13,75%. Entre abril e julho de 2010, pelos motivos anteriores (depois de apaziguados os efeitos da crise de 2009), se eleva de 8,75% para 10,75%. Figura 3.2 – Histórico das taxas de juros nominais (% a.a.) fixadas pelo Copom, período de janeiro de 2003 a janeiro de 2013 Fonte: Elaboração do autor, 2013, a partir de informações do Banco Central e de Giambiagi (2011, p. 212). Unidade 3 113 Universidade do Sul de Santa Catarina É importante registrar que o comportamento da taxa de juros, tanto no primeiro como no segundo mandato de Lula, foi influenciado fortemente pelo comportamento da inflação. Ao final da série apresentada no gráfico, a taxa Selic apresentou seu menor patamar desde o lançamento do Plano Real, 7,25% em janeiro de 2013. Segundo Ministério da Fazenda (2012, p. 63), no documento “Economia Brasileira em perspectiva”, 17ª edição, “a redução da taxa real de juros de curto prazo no Brasil foi significativa, saindo de 14% em dezembro de 2002 para 1,8% em novembro de 2012.” Curado (2011, p. 95) lembra que, no período especialmente após a crise financeira de 2008, as taxas de juros reais caíram praticamente em todos os países do mundo. Veja a evolução do Brasil neste contexto: Em 2002, o Brasil liderava o ranking das taxas de juros reais com 11,1% a.a. e, o segundo colocado, a Turquia, tinha um juro real de 9,4%. Em setembro de 2004, mês em que as taxas de juros voltaram a subir no país, o Brasil praticava a segunda maior taxa de juro real no mundo, 9,3%. Em janeiro de 2006, o Brasil estava na dianteira com juros reais de 12,1% ,e o segundo colocado era Cingapura, com 6,4%. Em dezembro de 2010, o Brasil também liderava o ranking com 4,8% a.a. de juros reais, e a África do Sul, em segundo lugar, tinha juros reais de 2% a.a. Souza (2008, p. 299) aponta outro tema relevante relacionado às elevadas taxas de juros reinantes em nosso país: Sabemos perfeitamente que, como os especuladores se acostumaram a usufruir de uma taxa de juros elevada aqui no Brasil, sua tendência, diante de um movimento de queda, é ameaçar retirar o dinheiro como forma de 114 Economia Brasileira Contemporânea pressão para impedir esse movimento. E, para isso, recorrem ao poder de monopólio de que desfrutam na esfera mundial. Segundo Gremaude (2011, p. 498), o elevado patamar das taxas de juros em contexto internacional favorável e a significativa redução do risco país contribuíram para atrair capital estrangeiro e para pressionar no sentido da valorização cambial. Isto ocorreu mesmo com as intervenções do Banco Central e sua política de elevação dos níveis das reservas internacionais. Finalmente, se deve ressaltar também que, apesar de o país ter taxas de juros muito elevadas no contexto internacional, os picos e os vales exibidos no gráfico anterior de cada ciclo foram cada vez menores (indicando a tendência de baixa da taxa de juros ao longo do período). Você pode concluir que, ao longo dos dois governos de Lula, as metas de inflação foram cumpridas dentro do intervalo de tolerância, com uma tendência contínua de queda. A mesma tendência pode ser dita em relação ao comportamento da taxa de juros, que contribuiu para acertar o alvo e a estabilidade monetária. Seção 3 – A fantasia fiscal e as contas públicas O emprego da expressão “fantasia fiscal” no título é apenas para enfatizar que o nosso país tem sido conduzido como se não estivesse sujeito a limites, especialmente no que diz respeito ao gasto público. A expressão foi empregada por Giambiagi (2012, p. 15), em sua recente publicação, o livro “Além da euforia”, que discute os riscos e as lacunas do modelo brasileiro de desenvolvimento contemporâneo. O aumento do gasto público pode ser financiado pelo aumento dos impostos, pela emissão de dívida pública, ou, em última instância, por mais inflação. Em relação à situação fiscal, lembre‑se de que uma das primeiras medidas anunciadas pelo governo Lula foi a elevação da meta de superávit primário para Unidade 3 115 Universidade do Sul de Santa Catarina 4,25% do PIB. Pois bem, a partir de agora, você aprenderá como se desenvolveu a política fiscal e o desempenho das contas públicas nos dois governos Lula. Giambiagi (2008) relembrou o editorial do Boletim de Conjuntura do IPEA de 2004, onde se faz uma reflexão inspirada sobre o que tinha acontecido nos processos de consolidação em outros países, com base em análise do FMI (2001): [...] o País poderá estar ingressando [...] na fase do tão almejado círculo virtuoso, verificado em outros países que passaram por processos de ajustamento fiscal no passado, mais especificamente nos anos de 1990, com destaque para alguns casos da Europa Ocidental que atingiram níveis de dívida pública [elevados]. Nesses casos nacionais, em que pesem as diferenças e nuanças entre os países, observou‑se um padrão, ao qual a experiência do Brasil dos últimos anos não foi alheia. No que se poderia denominar Fase 1 desse processo, o resultado primário das contas públicas era modesto ou até mesmo deficitário e, devido aos juros, a dívida pública era crescente, quadro esse que se encaixa como uma luva na situação do Brasil até 1998. Na Fase 2, que correspondeu aos primeiros anos do ajustamento, houve um forte ajuste primário e o setor público passou a gerar superávits primários que, com o tempo, foram superiores a 4% a 5% do PIB, mas, devido à presença de desconfianças acerca da sustentação do ajuste no tempo, as taxas de juros eram ainda altas e, consequentemente, uma carga de juros e de déficits elevados ainda pressionava a dívida pública. Isso espelha exatamente o que aconteceu no Brasil de 1999 até agora. Se colocadas em um gráfico mostrando a dívida pública e o superávit primário [...] como proporção do PIB, as duas variáveis mostram uma trajetória clara: na primeira fase, resultados primários modestos ou negativos relativamente estáveis convivem com uma dívida pública crescente, enquanto, na segunda, o superávit primário é claramente ascendente, mas a dívida pública também continua aumentando, em função das citadas razões. Finalmente, na Fase 3, na qual pode ser que o Brasil ingresse entre 2004 e 2005, a persistência do ajustamento fiscal, ou seja, a manutenção de superávits primários robustos por um número considerável de anos foi aos poucos consolidando a confiança entre os investidores. Isso ajudou a reduzir as taxas de juros e permitiu que, enquanto o superávit primário se manteve – em alguns casos até mesmo declinando ligeiramente – a queda da taxa de juros 116 Economia Brasileira Contemporânea possibilitou uma diminuição significativa das despesas financeiras do governo e do déficit público, gerando, em consequência, uma trajetória declinante da relação Dívida pública/PIB. Esta queda pôde ser conservada ao longo do tempo, pelo efeito benéfico desse processo sobre a carga de juros, viabilizando novas reduções do coeficiente Juros/PIB. (GIAMBIAGI, 2008, p. 536). Neste material didático, você descobriu que, de fato, a economia brasileira nos anos de 1990 vinha de um processo de deterioração da situação fiscal, quando passou a conviver, na década atual, com superávits primários. Vamos verificar como se deu esse processo de ajustamento na direção do almejado equilíbrio fiscal durante o governo de Lula. Diferentemente do esperado pelas posições defendidas durante a campanha eleitoral, no início do novo governo a política fiscal se revelou mais contracionista. A Figura 3.3 exibe a evolução do superávit primário no período 2003 a 2012. Figura 3.3 – Resultado primário (%PIB): 2003 a 2012 Fonte: Elaboração do autor, 2013, a partir de informações do Ministério da Fazenda (2012, p. 83). Obs.: O dado de 2012 corresponde ao acumulado em doze meses, até o mês de outubro de 2012. Nos três primeiros anos do governo Lula, ocorreu um aumento contínuo do superávit primário, passando de 3,3% em 2003 para 3,8% em 2005. Ao longo dos quatro anos, o superávit situou‑se entre 3% e 4%, sendo que, em 2006, foi de 3,2%. Souza (2008, p. 300), para a obtenção desses crescentes saldos primários, comenta que, no primeiro ano (em decorrência da carga tributária), o governo cortou fortemente os investimentos públicos. Para o segundo e terceiro ano, o governo utilizou como principal instrumento o aumento da carga tributária. Unidade 3 117 Universidade do Sul de Santa Catarina Segundo Gremaude (2011, p. 495), a melhora do superávit primário combinado com a valorização cambial contribuiu para a redução da Dívida Líquida do Setor Público em relação ao PIB. Apesar da obtenção dos superávits relativamente elevados, a política monetária restritiva acarretou em despesas expressivas, com o pagamento dos juros. A Figura 3.4 exibe a evolução do pagamento de juros do setor público, do déficit nominal (Necessidade de Financiamento do Setor Público – NFSP) e do resultado primário no período 2003 – 2012 (% PIB). Figura 3. 4 – Evoluções do pagamento de juros do setor público, do déficit nominal e do resultado primário no período 2003 – 2012 (%PIB) Fonte: Elaboração do autor, 2013, a partir de informações do Ministério da Fazenda (2012, p. 83). Obs.: O dado de 2012 corresponde ao acumulado em doze meses, até o mês de outubro de 2012. Você deve observar a tendência de redução do pagamento dos juros ao longo do período, que está relacionada à diminuição dos juros, como ilustra a Figura 3.2, e à diminuição da relação Dívida/PIB. Giambiagi (2011, p. 215) identificou uma nítida mudança de postura com a saída de Antônio Palocci e a chegada de Guido Mantega ao Ministério da Fazenda, que se manifestou nos seguintes elementos: A taxa de variação real do gasto público teve um aumento expressivo em relação à média dos dois primeiros anos de Governo, com ênfase nos aumentos do funcionalismo, especialmente no segundo Governo Lula; 118 Observou‑se uma tendência a um afrouxamento dos superávits primários; Economia Brasileira Contemporânea O Governo passou a usar a possibilidade de desconto – por vezes, até mesmo expressivo – de parte do investimento da meta de superávit primário, mecanismo que, embora estivesse formalmente disponível ainda no final do Governo FHC, nunca tinha sido utilizado. Com isso, a “meta fiscal”, na prática, deixou de ser efetivamente perseguida, uma vez que passou a ficar sujeita a uma espécie de “banda de tolerância”; O Ministério da Fazenda passou a divergir claramente, em várias ocasiões, do Banco Central acerca da condução da política monetária; Foram abandonados os estudos que a área econômica vinha fazendo em 2005, destinados a elaborar um plano de longo prazo visando maior contenção do crescimento da despesa, para atacar de modo mais vigoroso o desequilíbrio fiscal; A retórica ministerial deixou de enfatizar os aspectos de continuidade ligados à manutenção das políticas herdadas do Governo anterior e passou a procurar diferenciar, de forma sistemática, a política oficial em relação à que era praticada no Governo FHC; e Houve um aumento substancial da importância e do papel do BNDES na economia. Segundo Curado (2011, p. 96), a prometida reforma tributária não saiu do papel, ou seja, não houve simplificação e nem ocorreram reduções da carga tributária. Por outro lado, ocorreram avanços importantes, com destaque para a evolução da dívida pública. Este último é o nosso próximo assunto. 3.1 A evolução da dívida pública Segundo Souza (2008, p. 301), a evolução da dívida pública saltou de US$ 881,1 bilhões em dezembro de 2002 para US$ 1,002 trilhão em dezembro de 2005. No triênio considerado, os juros da dívida pública acumularam um montante de R$ 430,6 bilhões, que correspondia a 8,23% do PIB. Apesar do crescimento absoluto da dívida pública, a relação dívida/PIB diminuiu no triênio considerado, assim como diminuiu nos demais anos da primeira década (apresentando um Unidade 3 119 Universidade do Sul de Santa Catarina comportamento diferenciado no ano de 2009, por interferência da crise mundial). A Figura 3.5 mostra a evolução da dívida líquida do setor público, que caiu de 60% do PIB em 2003, para 40% do PIB em 2010, e chegou a 35% do PIB durante o ano de 2012. Segundo Giambiagi (2011, p. 217), a explicação para a inflexão observada no déficit nominal e na dívida pública (redução do déficit e aumento da dívida pública), em 2009, relaciona‑se à “combinação de frustração de receita, incentivos concedidos no bojo da adoção de uma política anticíclica e manutenção de crescimento do gasto em função de decisões previamente tomadas.” Figura 3.5 – Dívida ‑ total ‑ setor público ‑ líquida ‑ (% PIB) ‑ Banco Central do Brasil Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do Banco Central do Brasil). Souza (2008, p. 303), considerando o triênio 2002 a 2005, comenta que a melhoria da relação dívida/PIB se deveu não à desaceleração do crescimento da dívida em valores absolutos, mas ao crescimento do PIB, alavancado pelas exportações. Giambiagi (2011, p. 215) destacou dois elementos que explicam o processo contínuo de redução da relação dívida líquida do setor público/PIB: 1.A apreciação cambial verificada a partir de 2002 incidia sobre uma dívida pública ainda fortemente atrelada à taxa de câmbio, mesmo apresentando uma redução do superávit primário no segundo governo de Lula. 2.A tendência de redução do juro real entre os governos Fernando Henrique e Lula reduziu as despesas financeiras e, ao mesmo tempo, os ajustes patrimoniais evoluíram favoravelmente. 120 Economia Brasileira Contemporânea 3.2 A carga tributária A melhoria dos indicadores fiscais foi resultado da elevação contínua da carga tributária até o ano de 2008, conforme nos mostra a Figura 3.6. Nos dois anos seguintes, 2009 e 2010, sob os reflexos da crise econômica mundial, ocorreu uma diminuição da carga tributária, que voltaria a subir no ano de 2011. Figura 3.6 – Carga tributária total (% PIB) – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema de Contas Nacionais: 2003 a 2011 A carga tributária é o valor de todos os impostos pagos pelos cidadãos e empresas na proporção das riquezas produzidas no país. Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). A elevação da carga tributária, que passou de 27,90% do PIB em 1994 para 34,86% do PIB em 2008, contribuiu significativamente para a redução da capacidade de poupança e investimento do setor privado. A Tabela 3.3 apresenta a taxa de crescimento da receita e da despesa totais do governo por períodos (% a.a.). Tabela 3.3 – Taxa de crescimento da receita e da despesa totais do Governo Central por períodos (% a.a.), que inclui transferências a Estados e Municípios Variável 2003‑2004 2005‑2010 2003‑2010 Receita total 3,3 5,2 4,8 Despesa primária 2,2 6,4 5,4 PIB 3,4 4,2 4,0 Fonte: Elaboração do autor, 2013, com base em Giambiagi (2011, p. 223). Segundo Giambiagi (2011, p. 223), nos dois primeiros anos do governo Lula a política adotada no segundo governo Fernando Henrique foi mantida. De acordo com essa política, o crescimento da receita (3,3%) ocorre a taxas superiores às de incremento da despesa primária (2,2%) do governo central, Unidade 3 Despesa primária é também conhecida como despesa não financeira, e corresponde ao conjunto de gastos que possibilita a oferta de serviços públicos à sociedade, deduzidas as despesas financeiras. São exemplos os gastos com pessoal, custeio e investimento. Pode ser de natureza obrigatória ou discricionária. (GLOSSÁRIO DE TERMOS ECONÔMICOS, 2013). 121 Universidade do Sul de Santa Catarina que incluem as despesas do Tesouro Nacional, da Previdência Social e do Banco Central. A despesa primária apresentou um crescimento médio anual de 6,4% nos seis últimos anos do governo Lula, 2005‑2010, que se baseou nas transferências diretas a indivíduos através de medidas como o aumento do salário mínimo, das aposentadorias, seguro desemprego, o programa Bolsa‑Família, e outras. Esse padrão de gestão implicou um estímulo ao consumo. Rodrigues (2010, p. 18) identificou, entre 1991 e 2008, os períodos em que a política fiscal foi de fato expansionista ou contracionista, tendo por base o comportamento das finanças públicas e da característica do ano. No período mais recente, de 2003 em diante, as tendências relativamente claras foram as seguintes: No ano de 2003 – a política fiscal foi caracteristicamente contracionista, com redução dos gastos públicos e crescimento da carga tributária. De 2004 a 2008 – a política fiscal foi expansionista, com aumento dos gastos públicos e crescimento da carga tributária. Giambiagi (2008, p. 567) aponta a redução da carga tributária como um dos desafios da área fiscal: Embora a reversão ao passado seja provavelmente utópica, uma vez que muitos dos fatores que geraram a necessidade de financiar novos gastos mediante uma maior pressão tributária são irreversíveis – como o efeito do aumento do salário mínimo sobre as despesas previdenciárias e assistenciais – o fato é que, assumindo que a carga tributária elevada atue como um elemento negativo para o crescimento econômico, o País poderia, uma vez superada a emergência fiscal das últimas duas décadas, desfazer parcialmente o aumento da carga impositiva observada desde meados dos anos de 1990. Ainda que retornar a uma carga de 25% do PIB seja irrealista, em um contexto de redução da despesa de juros e menor superávit primário, uma carga tributária mais próxima de 30% do PIB poderia ser um objetivo viável para daqui a 15 ou 20 anos. Isso poderia contribuir, assim como o maior investimento, para alavancar as taxas de crescimento do PIB. 122 Economia Brasileira Contemporânea Você estudou que a carga tributária brasileira somou 35,3% do Produto Interno Bruto em 2011, estabelecendo nova marca recorde. Levando esse número em consideração, concluímos que é necessário conter os gastos públicos, que tem se expandido a taxas reais maiores que as da economia brasileira nos últimos vinte anos. Além disso, é preciso modificar a composição das despesas entre os gastos correntes e os investimentos. Só assim nosso país poderá aspirar a um crescimento sustentável. Seção 4 – O desempenho externo e o balanço de pagamentos Você já descobriu que, com a introdução da política de flutuação cambial, a moeda brasileira sofreu um processo contínuo de desvalorização. A taxa de câmbio, influenciada pelo atentado de 11 de setembro de 2001, pela crise argentina e, depois pelo chamado “risco‑Lula”, alcançou valores superiores a R$3,00. A Figura 3.7 descreve a trajetória da taxa de câmbio nominal mensal entre janeiro de 2002 e dezembro de 2012, que, ao longo dos dois governos Lula, apresentou uma apreciação substancial. Figura 3.7 – Taxa de câmbio nominal ‑ R$ / US$ ‑ comercial venda média: 2002 a 2012 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Você estudará, a seguir, que o crescimento firme da economia mundial no período de 2003 a meados de 2008 encobriu em parte Unidade 3 123 Universidade do Sul de Santa Catarina os problemas decorrentes da apreciação cambial. Depois disso, estudará de forma mais abrangente o balanço de pagamentos que apresentou algumas mudanças cruciais no período. 4.1 Balança Comercial A desvalorização cambial ocorrida em janeiro de 1999 e as sucessivas crises cambiais ocorridas até 2002 contribuíram para o aparecimento de um superávit da balança comercial. A Figura 3.8 exibe o desempenho da balança comercial no período 2002 a 2011. Figura 3.8 – Importações e Exportações ‑ (FOB) ‑ US$ (milhões) ‑ Banco Central do Brasil: 2002 a 2011 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). As exportações sofreram forte elevação durante todo o primeiro mandato e até a metade do segundo mandato de Lula. No primeiro ano de governo (2003), as exportações somaram US$ 73, em 2004 aproximaram‑se dos US$ 100 bilhões, e, em 2008 chegaram perto dos US$200 bilhões, dobrando seu valor em quatro anos. As importações ficaram estagnadas em 2003 em torno de US$ 48 bilhões e, a partir daí, passam a crescer até o ano de 2008, quando alcançaram US$ 173 bilhões. O aumento no período refletiu a valorização real da taxa de câmbio. O comportamento das duas variáveis anteriores (da exportação e importação) resultou em saldos comerciais crescentes até 2006, quando atingiu US$ 46. A partir de 2007, os saldos voltam a decrescer, atingindo US$20 bilhões em 2010. 124 Economia Brasileira Contemporânea Giambiagi (2011, p. 221) observa que o desempenho da balança comercial no governo Lula impressiona pela dimensão monetária dos superávits observados no período, apresentando o seguinte comportamento: A evolução do volume de exportações e importações no período não foi tão brilhante. Os superávits deveram‑se, em boa parte, ao “boom” de preço das exportações (forte aumento dos preços internacionais das commodities). A participação dos manufaturados na pauta de exportações do país, que, por mais de uma década e meia, respondia por perto de 55% do total exportado, caiu para 39% em 2010. Curado (2011, p. 101) identifica dois fatores essenciais para explicar o aumento da participação de produtos não industriais e a queda das exportações de produtos de alta tecnologia: 1. A profunda mudança no destino das exportações brasileiras, com significativo incremento da participação dos países emergentes, cuja demanda por produtos não industriais é relevante; 2. A redução da competitividade externa dos setores que dependem de uma taxa de câmbio competitiva, especialmente setores de alta e médio‑alta tecnologia. Devido a essas mudanças apontadas por Curado, até o ano de 2000 a China não constava entre os dez principais países de destino das exportações brasileiras. Já em 2009, a China se tornou o principal destino das exportações brasileiras. Segundo o Ministério da Fazenda (2012, p. 98), “a diversificação dos mercados compradores tem sido uma das estratégias para ampliar as exportações do Brasil.” A Figura 3.9 mostra a participação percentual dos maiores parceiros comerciais do Brasil (% do total exportado), permitindo a comparação entre os anos 2004 e 2012. Unidade 3 125 Universidade do Sul de Santa Catarina Figura 3.9 – Participação percentual dos maiores parceiros comerciais do Brasil (% do total exportado) Fonte: Elaboração do autor, com dados do MDIC e Ministério da Fazenda. Obs.: Os dados de 2012 correspondem ao período de janeiro a outubro. Nos parceiros do MERCOSUL não se incluiu a Venezuela. Você deve notar que, na crise externa do Brasil nos anos 1998/1999, a China demandava produtos brasileiros em torno de 1% do total exportado. Já em 2012, o peso da demanda da China foi superior a 17% das nossas exportações, representando um aumento significativo da capacidade de influenciar variáveis relevantes da economia brasileira. 4.2 Balanço de Pagamentos A partir de 2005, o saldo em transações correntes, expresso como proporção do PIB, inverte sua tendência. Os déficits apresentados no saldo de transações correntes durante o período, a partir de 2008, foram compensados pela entrada dos capitais externos. O ingresso de capitais estrangeiros no Brasil continuou até o final da década, proporcionando um aumento das reservas internacionais. A Tabela 3.4 apresenta o desempenho de contas selecionadas do Balanço de Pagamentos do Brasil, em US$ bilhões, para o período de 2003 a 2011. 126 Economia Brasileira Contemporânea Tabela 3.4 – Balanço de Pagamentos do Brasil em US$ Bilhões: 2003 a 2011 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Transações correntes 4,18 11,68 13,99 13,64 1,55 ‑28,19 ‑24,30 ‑47,27 ‑52,48 ‑ Balança comercial (Fob) 24,79 33,64 44,70 46,46 40,03 24,84 25,29 20,15 29,81 Exportação de bens 73,08 96,48 118,31 137,81 160,65 197,94 153,00 201,92 256,04 Importação de bens ‑48,29 ‑62,84 ‑73,61 ‑91,35 ‑120,62 ‑173,11 ‑127,71 ‑181,77 ‑226,23 ‑23,48 ‑25,20 ‑34,28 ‑37,12 ‑42,51 ‑57,25 ‑52,93 ‑70,32 ‑85,27 ‑ Transferências unilaterais correntes 2,87 3,24 3,56 4,31 4,03 4,22 3,34 2,90 2,98 Conta capital e financeira 5,11 ‑7,52 ‑9,46 16,30 89,09 29,35 71,30 99,91 112,39 Resultado do balanço 8,50 2,24 4,32 30,57 87,48 2,97 46,65 49,10 58,64 ‑ Serviços e Rendas Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do Banco Central do Brasil). Você deve observar que, em todos os anos do período entre 2003 e 2011, o Balanço de Pagamentos apresentou superávit. Este resultado foi obtido graças à contribuição da conta capital e financeira, que, a partir de 2006, se apresentou superavitária. Desde 2007, ocorre uma preocupante deterioração no saldo em transações correntes, que teve início antes mesmo da crise financeira internacional. A Figura 3.10 exibe o comportamento da balança comercial, dos serviços, rendas e transferências unilaterais e do saldo em transações correntes no período de 2002 a 2011. Figura 3.10 – Balanço em Transações Correntes, em US$ milhões: 2002 a 2011 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Unidade 3 127 Universidade do Sul de Santa Catarina Curado (2011, p. 99) credita principalmente a dois fatores a deterioração do saldo em transações correntes: 1. A retomada do crescimento, que pressiona as importações; 2. O processo de valorização do real que tem contribuído para a queda do saldo comercial e para a ampliação do déficit na conta de rendas. É importante lembrar que a apreciação de nossa moeda estimulou o envio de remessas de lucros e dividendos para o exterior, pressionando a conta de rendas. Os superávits em transação corrente obtidos no período 2003 a 2007 e o ingresso contínuo de investimento estrangeiro gerou uma significativa acumulação de reservas, conforme exibe a Figura 3.11. Você deve lembrar que situação similar ocorreu na década de 90, quando o ingresso de capitais estrangeiros no Brasil continuou até o final da década, ocasionando um aumento das reservas internacionais. Figura 3.11 – Reservas internacionais em US$ milhões (liquidez internacional): 2002 a 2012 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do BACEN). O aumento contínuo de reservas coincide com a persistência da apreciação do Real, como foi mostrado na Figura 3.7, interrompido em 2008, em decorrência dos reflexos da crise econômica internacional. Segundo Giambiagi (2011, p. 220), 128 Economia Brasileira Contemporânea a partir de meados da década, a maior parte dos superávits no Balanço de Pagamentos do país – responsáveis pelo aumento das reservas – originaram‑se da evolução da conta de capitais e não dos resultados da conta corrente. O acúmulo de reservas internacionais proporcionou uma redução da dívida externa líquida brasileira, conforme mostra a Figura 3.12. A partir de 2008, a dívida externa líquida do país se tornou negativa, o que representou uma melhora da posição externa do país (exatamente no momento da maior crise financeira internacional). Figura 3.12 – Brasil: Dívida externa líquida/Exportações de bens – 2002‑2010 Fonte: Giambiagi (2001, p. 220), com dados do Banco Central. Segundo Giambiagi (2011, p. 219), a melhora da posição externa denota “uma transformação fundamental em relação ao padrão histórico observado nas décadas anteriores, nas quais o Brasil sempre tinha sido um devedor líquido.” Seção 5 – A retomada do crescimento econômico com distribuição de renda No campo da economia real, você se lembra de como ocorreu a variação do PIB brasileiro desde o início do governo Collor? Já estudamos que, a partir de 1980, antes mesmo de Collor, ocorreu um colapso do crescimento do PIB brasileiro, do qual o país não se recuperou mesmo após a estabilização em 1994. Unidade 3 129 Universidade do Sul de Santa Catarina Ao longo desta seção, se analisa a expansão de nossa economia no período 2003 a 2010. Além disso, se pretende discutir os efeitos obtidos sobre o emprego, a distribuição da renda e a pobreza. 5.1 A expansão do crescimento econômico A Figura 3.13 exibe o comportamento deste indicador compreendendo o período 1990 a 2011. Observe que o crescimento médio no governo Collor/Itamar foi 1,24%; nos dois governos de Fernando Henrique, 2,31%; e, por último, nos dois governos Lula, 4,06%. Figura 3.13 – Variação do PIB do Brasil: 1990 a 2011 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Segundo o gráfico, a taxa média de crescimento da economia foi 1,80%, durante a década de 1990, e 2,1%, durante o segundo mandato de Fernando Henrique. Lembre também que, ao final do seu último mandato, a economia brasileira se deparou com uma forte crise cambial e com a expectativa do mercado diante da possibilidade de um partido de esquerda assumir o governo. A Tabela 3.5 mostra a evolução do PIB do Brasil e Mundial entre os períodos 2003/2006 e 2007/2010. Tabela 3.5 – Evolução do PIB: Brasil x mundo Brasil Mundo Brasil/Mundo 2003/2006 3,49 4,59 (‑) 31,22% 2007/2010 4,62 3,20 31,02% Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). 130 Economia Brasileira Contemporânea O primeiro período, compreendido entre os anos de 2003 e 2006, foi marcado pela retomada do crescimento. Neste período, sobre a taxa média de expansão do PIB brasileiro, podemos destacar: Foi da ordem de 3,49% a.a, em torno de 66% da observada no período imediatamente anterior (1999 e 2002). Ao confrontarmos esse desempenho com as taxas de crescimento mundial, verificamos que o Brasil ficou 31,22% abaixo do crescimento mundial. Mariano (2012, p. 87), identificou os seguintes fatores como sendo importantes para explicar a recuperação da economia brasileira: O fato de as expectativas do mercado não se concretizarem. Ou seja, não houve ruptura em relação aos principais pilares da política econômica vigente no governo anterior; O elevado superávit fiscal possibilitou ao governo reduzir a proporção da dívida em relação ao PIB; A forte desvalorização cambial ocorrida em 2002 produziu uma vantagem significativa para o setor exportador, contribuindo para a geração de expressivos superávits na balança comercial; Ao longo do período, devido ao forte crescimento das economias emergentes (China, Índia e Rússia) e o consequente aumento da demanda, ocorreu uma elevação dos preços das matérias‑primas, favorecendo a economia brasileira. Ainda sobre o primeiro governo Lula, verifica‑se um crescimento praticamente nulo em 2003, com um desempenho de 1,15%, refletindo o esforço de estabilização realizado. Em 2004, no rastro do significativo crescimento da economia mundial, obteve a maior taxa de crescimento, 5,71%, e redução nos dois anos seguintes para a faixa de 3 a 4% a.a. Souza (2008, p. 311) pergunta: como o PIB e a produção industrial brasileira alcançaram esse respeitável crescimento em 2004? Unidade 3 131 Universidade do Sul de Santa Catarina A resposta encontrada é simples e está relacionada às exportações, que cresceram 21% em 2003 e avançaram 32% em 2004. Na época, existiam vários fatos desfavoráveis para essa expansão do PIB: juros reais e saldos primários das contas públicas elevados, e taxa de câmbio e salário real muito baixo (“fatos que deprimem a demanda interna e desanimam os investimentos”). (SOUZA, 2008, p. 311). A Figura 3.14 exibe, com mais detalhes, a evolução das taxas anuais de crescimento do PIB brasileiro e mundial para o período 2002 a 2011. Figura 3.14 – Evolução da variação do PIB do Brasil e do Mundo: 2002 a 2011 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Segundo Gremaude (2011, p. 500), o desempenho do PIB brasileiro em 2004, 5,71%, foi influenciado pelo forte crescimento das exportações e pela elevação do consumo impulsionado pelo crédito. Os baixos investimentos em formação bruta de capital acabaram por limitar as possibilidades de expansão, “gerando pressões inflacionárias e fazendo com que o Banco Central utilizasse a política monetária para reverter esse processo.” A desaceleração de nossa economia nos dois anos seguintes, 2005 e 2006, refletiu as medidas adotadas para conter o processo inflacionário: elevação das taxas de juros, da carga tributária e da apreciação de nossa moeda. Você lembra o que foi discutido em seções anteriores sobre o comportamento da taxa de juros nesse período? 132 Economia Brasileira Contemporânea Pois bem, no começo de 2003, com o dólar pressionado, a taxa Selic anualizada chegou a 26,5% e, a partir daí, apresentou progressiva redução até 16%, em maio de 2005. As reduções na taxa básica, com algumas altas durante o período 2003/2010, contribuíram para a retomada do crescimento e também para que as taxas de crescimento do PIB fossem as mais intensas em duas décadas. No segundo governo Lula, período entre 2007 e 2010, excluindo o ano de 2009, as taxas de crescimento do PIB foram superiores aos 5% a.a. A taxa média de crescimento do período foi 4,62%, ficando 31% acima do crescimento da economia mundial (ver Tabela 3.5). A crise econômica de 2008 praticamente afetou todas as economias do planeta e ficou longe de ser apenas uma “marolinha” (expressão utilizada pelo presidente Lula) em terras brasileiras. A Tabela 3.6 mostra o comportamento do PIB do Brasil por setor de atividade, no 3º e 4º trimestre de 2008. Tabela 3.6 – PIB do Brasil por setor de atividade, no 3º e 4º trimestre de 2008 Setores 3º trimestre de 2008 4º trimestre de 2008 PIB 1,7 ‑3,6 ‑ Indústria 3,6 ‑7,4 ‑ Terciário 0,8 ‑0,4 ‑ Agropecuária 1,7 ‑3,6 Fonte: IBGE, 2008. Segundo Mariano (2012, p. 91), o 1º trimestre de 2009 ainda apresentava um quadro de retração, com uma taxa de ‑0,8%. Lembrou ainda que o Brasil estabeleceu as seguintes ações para enfrentar a crise: Na área monetária, o governo promoveu gradativa redução das taxas de juros, os bancos públicos (Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e BNDES) ampliaram as linhas de crédito para o setor público e privado, a margem de crédito consignado para aposentados foi elevada, entre outras medidas. Unidade 3 133 Universidade do Sul de Santa Catarina Na área fiscal, o governo realizou intervenção em vários setores, promovendo a desoneração fiscal com redução do IPI na produção de automóveis, caminhões, eletrodomésticos e materiais de construção. Em relação aos gastos públicos, o governo ampliou os investimentos e os repasses para os municípios (simultaneamente, reduzindo o superávit primário). Na área cambial, promoveu ações de vendas de divisas, valendo‑se da boa quantia de reservas internacionais. O Brasil foi uma das economias do mundo que mais rapidamente conseguiu se recuperar e, em 2010, o PIB apresentou uma expansão de 7,5%. No ano seguinte, em 2011 (já no governo Dilma), o país obteve um crescimento modesto de 2,7%. Um dos reflexos do crescimento da economia brasileira é exibido na Figura 3. 15, que mostra a evolução do PIB per capita do Brasil no período 2002 – 2011, a preços de 2011. Figura 3.15 – Evolução do PIB per capita do Brasil (a preços de 2011): 2002 ‑ 2011 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Você deve observar que, a partir de 2004, o PIB per capita apresenta forte elevação nos valores, tendo sofrido uma ligeira queda em 2009. 134 Economia Brasileira Contemporânea 5.2 Taxa de desemprego Você sabe que o crescimento econômico pode contribuir para a redução das taxas de desemprego. Entretanto, isto pode não ocorrer caso este crescimento intensifique inovações tecnológicas poupadoras de mão de obra, o que faria com que o mercado de trabalho sofresse retração. Aqui no Brasil, a partir do segundo ano do governo Lula, o maior otimismo com a evolução da economia proporcionou um aumento na demanda por emprego, ocasionando uma redução nas taxas de desemprego. A Figura 3.16 exibe o comportamento da taxa de desemprego aberto – RMSP (%), durante o período 2002 a 2012. Figura 3.16 – Taxa de desemprego ‑ aberta ‑ RMSP ‑ (%) – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados, Pesquisa de Emprego e Desemprego (Seade/PED) Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). A taxa de desemprego, ao redor de 12,5% no ano de 2003, experimentou uma tendência declinante, alcançando um patamar de 8,5% durante o ano de 2010. Esta queda na taxa de desemprego veio acompanhada de uma elevação nos níveis de formalização da economia. Segundo Giambiagi (2011, p. 235), “o percentual de trabalhadores com carteira assinada, em relação ao total de trabalhadores ocupados – nesse total incluindo aqueles empregados no governo, que não possuem carteira de trabalho – passou de 44% em 2003, para 51% em 2010.” Unidade 3 135 Universidade do Sul de Santa Catarina 5.3 Distribuição de renda e a pobreza O processo de desenvolvimento brasileiro no século XX, até a crise da década de 1980, se caracterizou por altas taxas de crescimento, mas com grande exclusão social. Nesta seção, você irá compreender a dimensão da pobreza e desigualdade atuais no Brasil, procurando entender as escolhas de política feitas no passado recente. A partir da estabilização da economia, em 1994, e sob os efeitos da retomada do crescimento na primeira década do século XXI, ocorreu uma melhora de vários indicadores sociais, melhora que foi sentida também no mercado de trabalho, como vimos na seção anterior. Segundo Mariano (2012, p. 51), a capacidade de possibilitar uma distribuição de renda mais justa na sociedade é um dos aspectos importantes de uma boa estrutura fiscal e tributária. Lembrou também que, quando se fala de distribuição de renda, objetiva‑se verificar de que modo o total da riqueza produzida é distribuído no país. Souza (2008, p. 231), citando as ideias de Celso Furtado, aponta que o desenvolvimento se dá em decorrência do aumento da produção de riqueza combinado com a transformação das estruturas econômicas, o aumento da produtividade do trabalho e a melhor distribuição de renda. Portanto, um dos indicadores do grau de desenvolvimento de uma economia é o perfil da distribuição de renda. Giambiagi (2012, p. 229) seleciona os principais indicadores sociais que apresentaram melhoras: 1. A distância entre os mais ricos e os mais pobres reduziu‑se fortemente ao longo da década. Entre 2001 e 2009, a renda per capita dos 10% mais ricos da população brasileira aumentou 1,5% ao ano, enquanto a renda dos mais pobres cresceu a taxa de 6,8%. (NERI, 2010). O ganho proporcionalmente maior deste último grupo está relacionado aos programas sociais, com destaque para o Programa Bolsa Família (PBF). Este foi criado em 2004 e 136 Economia Brasileira Contemporânea concebido como um programa “focado” nas famílias de menor renda. O PBF unificou cinco programas federais pré‑existentes de transferência de renda (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás, Cartão Alimentação e Erradicação do Trabalho Infantil). De acordo com o Ministério do Desenvolvimento Social, o programa atendia, em 2010, mais de 12 milhões de famílias, com maior impacto no Norte e Nordeste, contribuindo, dessa forma, também para a redução das desigualdades regionais do país. Um dos grandes méritos do programa é seu custo relativamente baixo, uma vez que, mesmo após sua ampliação, consumiu, em 2010, menos de 0,5% do PIB. 2. O Índice de Gini (indicador que sinaliza maior desigualdade, quanto mais próximo de um; e maior equidade, quanto mais próximo de zero) das pessoas ocupadas caiu de 0,57 em 2001 para 0,52 em 2009. Entre as causas desse fenômeno, destacam‑se: a) a elevação do salário mínimo; b) o aumento do emprego, em particular do emprego formal com carteira assinada; c) o incremento da taxa de escolaridade; e d) a queda do trabalho infantil. (SOUZA, 2010). 3. Considerando o país dividido entre cinco classes (A, B, C, D, E, sendo “A” a mais elevada), 29 milhões de brasileiros ingressaram na “nova classe média” (Classe C) entre 2003 e 2009, conforme o estudo de Marcelo Neri acima citado. Muito embora o título “classe média” seja polêmico, uma vez que o termo vai além do poder aquisitivo e também se refere a formas de comportamento (ROCHA, 2010), o fato é que milhares de brasileiros ingressaram na “Classe C”, tendo esta se tornado o maior grupo social, representando mais de 50% da população total. Para isso contribuiu o aumento da massa salarial e a democratização ao acesso ao crédito, associado, no caso das classes mais baixas, a políticas públicas como a do “Crédito Consignado”. A ampliação do crédito popularizou o acesso aos bens, sendo essa também uma forma de aferir a redução da desigualdade. 4. Por fim, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) que reúne indicadores de renda, educação e saúde, também evoluiu positivamente. Considerando a metodologia iniciada em 2010, o Brasil passou de 0,65 em 2000 para 0,69 em 2010 – sendo a unidade de valor máximo do índice. Nessas condições, o Brasil se situou, ao final da década, na posição 73, entre 169 países avaliados, com um índice que classifica o país como de “alto desenvolvimento humano”. Unidade 3 137 Universidade do Sul de Santa Catarina O mesmo autor anterior destacou, ainda, sobre a redução da desigualdade, quatro principais desafios para a década de 2010 a 2020: 1.a redução da desigualdade regional; 2.a precariedade do acesso ao saneamento básico nas regiões mais pobres do país; 3.a melhora da qualidade do ensino; 4.a pobreza feminina, sobretudo entre mães solteiras. Barros (2013, p. 447) comenta que a maior parte das políticas regionais voltadas para a redução das desigualdades regionais no Brasil, baseadas no subsídio ao capital ou suporte aos investimentos nas regiões mais pobres, trouxe muito pouco resultado concreto. Sobre esse assunto, concluiu: As políticas regionais deveriam na verdade estimular a extensão e a melhoria na qualidade da educação nas regiões mais pobres. De acordo com o que foi visto, esse tipo de política teria muito maior probabilidade de reduzir as desigualdades regionais e eliminaria a sua consequência mais perversa, que é a desigualdade de oportunidade entre os indivíduos. Segundo Giambiagi (2012, p. 231), a elevada popularidade de Lula pode ser explicada pelos seguintes fatos: combinação de aumentos reais do salário mínimo; injeção de recursos em programas sociais; e forte crescimento do emprego. Lembre que estes fatos ocorreram num contexto de economia em crescimento, com inflação sob controle e melhora na distribuição de renda. Dos indicadores sociais apresentados anteriormente, dois deles são muito utilizados para representar a forma como a renda está distribuída: a estratificação por faixas de renda; e, a utilização do Índice de Gini. A Figura 3.17 exibe o comportamento do Índice de Gini do Brasil compreendendo o período 1990 a 2009, calculado pelo IPEA. 138 Economia Brasileira Contemporânea Figura 3.17 – Índice de Gini do Brasil – IPEA: 1990/2009 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). O Índice de Gini do Brasil no período entre 1993 a 1998 oscilou um pouco acima de 0,60. Em seguida, sofreu uma pequena queda, passando em 2002 para 0,589. A partir de 2003, com a recuperação da economia, esse índice tem reduzido, ano após ano, chegando a 0,543 em 2009. Mariano (2012, p. 52) destaca que o Brasil apresenta um dos piores quadros de concentração de renda. De acordo com dados do IBGE, no ano de 2009, a parcela dos 50% mais pobres ficava com 15,25% da renda e 1% da população mais rica ficava com 12%. Uma década atrás, em 1999, esses números eram 14% e 13%, respectivamente, para os 50% da população mais pobre e 1% para a população mais rica. Soares (2008, p. 6), em seu texto para discussão, procurou responder se o ritmo de queda da desigualdade no Brasil está adequado, ou não. Concluiu que o ritmo de queda na desigualdade é adequado, mas que o desafio será manter este ritmo por várias décadas, para alcançar o nível de desigualdade, por exemplo, do Canadá. Soares explica que: Os dados indicam que o ritmo de queda da desigualdade no Brasil de 0,7 pontos de Gini ao ano é superior ao ritmo que todos os países analisados seguiram enquanto construíam seus estados de bem‑estar social, salvo a Espanha, cujo ritmo foi um pouco superior (0,9 pontos ao ano). Por seu turno, as distâncias que nos separam dos países‑referência escolhidos são seis anos para o México, 12 para os Estados Unidos, e 24 anos para o Canadá. Unidade 3 139 Universidade do Sul de Santa Catarina A taxa de extrema pobreza mede “o percentual das pessoas na população total com renda domiciliar per capita inferior à linha de extrema pobreza (ou indigência, ou miséria).” (CURADO, 2011, p. 93). A recuperação do crescimento brasileiro se dá, também, num contexto de diminuição das desigualdades e de redução da pobreza. De acordo com Curado (2011, p. 93), a taxa de extrema pobreza era de 11,49% em 2005, passando para 7,28% em 2009, enquanto que a taxa de pobreza era de 30,82% em 2005, passando para 21,42% em 2009. Você sabe definir a linha de extrema pobreza? Segundo Curado (2011, p. 93), a linha de extrema pobreza corresponde a uma estimativa do valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para suprir adequadamente uma pessoa, com base em recomendações da FAO e da OMS. O fato é que não existe um consenso sobre o critério a ser utilizado como linha de extrema pobreza. O governo federal adota como medida de extrema pobreza familiar rendimentos mensais abaixo de R$70,00 por pessoa, enquanto o Banco Mundial utiliza a faixa de US$ 1 dólar por dia por pessoa como linha de indigência e de US$ 2 dólares por dia por pessoa como linha de pobreza. Schwartzmann (2012, p. 297) comenta que ainda persiste no Brasil a ideia de que os principais problemas sociais do país são o baixo acesso aos serviços públicos essenciais e a pobreza extrema. No entanto, existem relativamente poucos pobres no Brasil quando se adota a linha de extrema pobreza sugerida pela ONU: “apenas 3,8% da população têm renda per capita inferior a US$ 1,25 por dia.” (SCHWARTZMANN, 2012, p. 297). A Figura 3.18 exibe a evolução da taxa de pobreza e da taxa de extrema pobreza (%) obtidas pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). 140 Economia Brasileira Contemporânea Figura 3.18 – Taxa de pobreza e extrema pobreza do Brasil, em %: 1992‑2009 Fonte: Elaboração do autor, 2013 (a partir de informações do IPEADATA). Obs.: Não existem dados para os anos de 1994 e 2000, então foram preenchidos por mim com números intermediários. Até 1995, a taxa de pobreza oscilava próximo de 40%, quando passou para o patamar de 35% como resultado do Plano Real (com a queda observada nas taxas de inflação). Permaneceu nesse patamar até 2003, quando passou a cair continuamente, até atingir 21% em 2009. Por sua vez, a taxa de pobreza extrema exibe comportamento semelhante ao anterior, mas, em diferentes patamares. Antes de 1995, as taxas eram próximas de 20%. Com o Plano Real, as taxas caíram para o patamar de 15%, permanecendo neste patamar até o ano de 2003. A partir daí, também passam a cair continuamente, até atingir 7,28% em 2009. A extrema pobreza existe, mas vem sendo reduzida pelos programas focalizados de transferência de renda e pela expansão do mercado de trabalho. O acesso aos serviços básicos, como educação e saúde, aumentou muito nas últimas décadas. Segundo Schwartzmann (2012, p. 297), “o que se requer, cada vez mais, é atenção para a iniquidade, a má qualidade e o mau uso dos recursos públicos nesse acesso.” O maior aprofundamento dessas questões vai além dos limites desta disciplina. Entretanto, vale a pena transcrever parte das conclusões de Schwartzmann (2012, p. 297), em seu artigo “Repensando a agenda social”: Unidade 3 141 Universidade do Sul de Santa Catarina Repensando a agenda social Devido à alta concentração de renda no país, os 80% mais pobres da população detêm apenas 43% da renda e sua renda familiar per capita mal chega aos R$1.300 por mês. A assim chamada “nova classe média” consiste de pessoas com frequência dependente do INSS, do SUS e do ensino público básico e que mora nos locais onde é maior a criminalidade no país. As políticas sociais hoje requeridas para atender a essa população são muito mais complexas e caras do que no passado, requerendo conhecimentos aprofundados e capacidade de gestão de que o setor público muitas vezes não dispõe. Em particular, o rápido envelhecimento da população brasileira, que se avizinha, vai requerer recursos redobrados nas áreas de saúde e previdência. O total dos gastos governamentais com saúde, educação, segurança pública, previdência e transferência de renda está em torno de 24% do PIB, um nível bem superior àquele dos demais países de renda média como o Brasil. A carga tributária já atinge 36% do PIB no Brasil, igual à média dos países da OCDE, com renda per capita três vezes superior à do país. Não parece mais haver espaço político para aumento de impostos, mas há muito a fazer para que os recursos disponíveis sejam utilizados de forma eficiente. Concluímos, pois, estar na hora de desenvolver uma nova agenda social para o Brasil, que seja equânime, ao privilegiar o acesso dos mais pobres à seguridade social; realista, ao reconhecer a restrição orçamentária; e eficaz, ao lidar com a complexidade das tarefas à frente, com uma gestão responsável e consequente dos recursos públicos. Mais especificamente, as novas políticas sociais brasileiras precisam ir além da miséria, para cuidar das necessidades básicas da grande massa da população brasileira – os 80% das famílias brasileiras com renda per capita inferior a R$1.300 por mês. Para focar as políticas sociais nesses 80%, é preciso lidar com alguns problemas políticos e legais complicados. Boa parte dos chamados gastos sociais beneficia não os 80% mais pobres, mas os 20% mais ricos. É assim com a previdência do servidor público, a gratuidade das universidades públicas, os gastos do SUS com remédios caros e procedimentos de média e alta complexidade, frequentemente obtidos através de ações judiciais. É assim, também, com os “bicos” que os policiais fazem para dar segurança aos mais ricos, nas suas 48 horas de descanso remunerado. Para ter dinheiro para praticar política social de qualidade para os 80% mais pobres, é preciso limitar os privilégios dos 20% mais ricos, o que significa confrontar as corporações que representam seus interesses. 142 Economia Brasileira Contemporânea Os problemas legais para focalizar os gastos sociais nos 80% mais pobres derivam de uma peculiar, mas disseminada, interpretação dos princípios constitucionais da universalidade e da igualdade. Na interpretação corrente, as desigualdades dos benefícios sociais não devem ser corrigidas com o redirecionamento dos gastos públicos, mas sim pela expansão dos gastos e a extensão para os demais dos benefícios já conquistados por uma minoria de 20%, que são considerados direitos adquiridos. É claro, entretanto, que não há dinheiro suficiente para essa expansão. O país tem uma carga tributária elevadíssima para seu nível de renda e, mesmo assim, os orçamentos públicos continuam deficitários. A única maneira de implantar os princípios da universalidade e da igualdade na prestação dos serviços públicos é partindo de baixo para cima, e não de cima para baixo [grifo meu]. A equidade se impõe como o princípio norteador básico das políticas sociais numa sociedade tão desigual como a brasileira. Você deve reconhecer que são enormes os avanços do país, quando se compara a situação atual com aquela descrita na primeira metade dos anos 1990. O “dragão da inflação” foi domado e a longa década perdida ficou para trás. Desfrutamos de um período de estabilidade e crescimento com distribuição de renda, ainda que estejamos numa situação nada confortável em relação a este último indicador. É nesse quadro econômico que o presidente Lula elegeu sua sucessora no segundo turno da eleição de 2010, com 56% dos votos válidos. Em 1º de janeiro de 2011, Dilma Rousseff assumiu a presidência do país. Unidade 3 143 Universidade do Sul de Santa Catarina Seção 6 – Dilma Rousseff: as nossas insuficiências Você observou que esta unidade contemplou indicadores econômicos com dados dos anos 2011 e 2012, período do governo Dilma. Longe de querer realizar uma abordagem sobre o governo atual, as próximas linhas se ocupam, principalmente, em apontar algumas insuficiências de nossa economia. Em meados de 2012, na solenidade do “Prêmio Melhores e Maiores 2012 ‑ Revista Exame”, o ministro Guido Mantega chamou atenção para um aspecto fundamental de cujo impacto real, segundo ele, os agentes econômicos ainda não se deram conta. Trata‑se da mais importante reforma estrutural feita nos últimos anos e cujos efeitos ainda serão sentidos em sua plenitude: o novo equilíbrio macroeconômico representado por juros reais bem mais baixos, política fiscal sólida, combinada com uma política de maior competitividade do real. [...] Aos que ainda não estão enxergando a nova realidade que se configura, minha sugestão é que abram os olhos para aproveitar as imensas oportunidades que se colocam no Brasil. (MANTEGA, 2012, p. 2). Apesar dos avanços obtidos nos últimos anos, em 2013 o Brasil continua com alguns problemas similares aos que existiam em meados da década de 1990, e que precisam ser enfrentados. Estamos preparando‑nos de maneira adequada para aproveitar no longo prazo a bonança dos últimos anos? Segundo Giambiagi (2012, p. 266), existem algumas tarefas mais ou menos claras para serem implementadas, a fim de que o país possa crescer vigorosamente e de forma animadora no longo prazo: 144 A necessidade de conter o gasto público e modificar o mix de despesas entre os gastos correntes e os investimentos. Economia Brasileira Contemporânea A melhoria da produtividade total dos fatores, que tem apresentado uma evolução bastante pobre. É bom lembrar que, uma vez ocupados os recursos existentes, o desenvolvimento do Brasil se fará a partir da melhoria da produtividade. A precariedade evidente da educação, apesar da melhora alcançada especialmente nos anos do século XXI. A julgar pela experiência internacional na relação existente entre desenvolvimento educacional e progresso econômico, nossa perspectiva futura de desempenho nessa área parece ainda distante de ser animadora. A baixa poupança doméstica tem sido um limitador importante para a economia brasileira, o que tem sido contornado pelo acesso à poupança alheia (externa). Na eventualidade de uma nova retração da entrada de capitais externos, esse mecanismo poderá se revelar preocupante. As condições da infraestrutura, que apresenta gargalos importantes para o crescimento robusto e sustentável no longo prazo. O arcabouço institucional continua sendo inadequado para o ambiente dos negócios, resultado da combinação de: ineficiências administrativas, dificuldades para abertura de empresas, burocracia oficial e elevada carga tributária. As mudanças demográficas pelas quais o país transitará nas próximas décadas, quando teremos em 2050 a mesma População Economicamente Ativa (PEA) de 2010. As projeções do IBGE apontam para um fator de mais de 5 vezes o número de indivíduos com 80 anos ou mais e 3,5 vezes o número de indivíduos com 60 anos ou mais. A transição demográfica talvez seja o desafio mais importante de todos. É preciso agir na intensidade necessária para promover o gasto público eficiente e de qualidade, a produtividade, a poupança doméstica, a boa infraestrutura e a educação. Unidade 3 145 Universidade do Sul de Santa Catarina Ignorar os fatos anteriores não os fará deixar de existir. O conhecimento da história e de como se desenvolveu o caso da economia brasileira no período recente é fundamental para obtenção de um diagnóstico de modo que se possa definir o que fazer e propor as medidas de política econômica. Sempre é bom lembrar que, em economia, a versão na qual se acredita importa muito. Isto porque é essa versão que irá influenciar as políticas a serem implementadas e a maneira como se comportará, no futuro, a economia brasileira. Síntese Nesta unidade, você compreendeu o contexto econômico e político no início do governo Lula, que passou por um processo de moderação e caminho para o centro. Conheceu as desconfianças em relação ao novo governo, a eleição do presidente Lula e as medidas econômicas de transição. Aprendeu que, ao longo dos dois governos de Lula, as metas de inflação foram cumpridas dentro do intervalo de tolerância, com uma tendência contínua de queda. A mesma tendência pode ser dita em relação ao comportamento da taxa de juros, que contribuiu para “acertar o alvo e a estabilidade monetária”. Você aprendeu como se desenvolveu a política fiscal e o desempenho das contas públicas nos dois governos Lula, com destaque para o pagamento de juros do setor público, o déficit nominal e o resultado primário. Estudou, ainda, o comportamento da dívida pública e da carga tributária que estabeleceu nova marca recorde em 2011. 146 Economia Brasileira Contemporânea Analisou a trajetória da taxa de câmbio nominal mensal entre janeiro de 2002 e dezembro de 2012, que apresentou uma apreciação substancial. Conheceu o desempenho externo de nossa economia com destaque para as contas do Balanço de Pagamento e da Balança Comercial. No campo da economia real, você aprendeu como se deu a retomada do crescimento econômico, que havia entrado em colapso desde os anos 80, e seus efeitos sobre o emprego, a distribuição da renda e a pobreza. Finalmente, você reconheceu que são enormes os avanços do país quando se compara a situação atual com aquela descrita na primeira metade dos anos 1990. Desfrutamos de um período de estabilidade e de crescimento com distribuição de renda, ainda que estejamos numa situação desconfortável em relação à questão da distribuição de renda. Unidade 3 147 Universidade do Sul de Santa Catarina Atividades de autoavaliação Ao final de cada unidade, você realizará atividades de autoavaliação. O gabarito está disponível no final do livro didático. Mas esforce‑se para resolver as atividades sem ajuda do gabarito, pois, assim, você estará promovendo (estimulando) a sua aprendizagem. 1) O governo Fernando Henrique terminou com um quadro de instabilidade econômica relacionada a pressões cambiais e a uma aceleração da inflação e ao risco‑país. Explique: a. O que se entende pela crise eleitoral de 2002? 148 Economia Brasileira Contemporânea b. Qual o significado da ideia de “dominância fiscal”? 2) Quais as justificativas da equipe econômica para usar a prática de juros altos como instrumento de combate à inflação? Unidade 3 149 Universidade do Sul de Santa Catarina 3) A prometida reforma tributária não saiu do papel, ou seja, não houve simplificação e nem ocorreram reduções da carga tributária. Por outro lado, no período 2003 a 2010, ocorreram avanços importantes, com destaque para a evolução da dívida pública. Pede‑se: a. Descreva a evolução da dívida pública em relação ao PIB durante a gestão de Palocci‑Meirelles. b. Aponte, pelo menos, dois elementos que podem explicar o comportamento observado da Dívida/PIB 150 Economia Brasileira Contemporânea Saiba mais Se você desejar, aprofunde os conteúdos estudados nesta unidade, ao consultar as seguintes referências: BARROS, Alexandre Rands. Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico. In: FERREIRA, Pedro Cavalcanti (Coord.). Desenvolvimento econômico: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. p. 426 – 447. CARDOSO, Renato Fragelli. Política econômica, institucional e crescimento: a experiência brasileira (1945 – 2010). In: FERREIRA, Pedro Cavalcanti (Coord.). Desenvolvimento econômico: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. p. 129 – 165. FERREIRA, Pedro Cavalcanti; VELOSO, Fernando. O desenvolvimento econômico brasileiro no pós‑guerra. In: FERREIRA, Pedro Cavalcanti (Coord.). Desenvolvimento econômico: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. p. 166 – 210. BONELLI, Regis; BACHA, Edmar. Crescimento brasileiro revisitado. In: FERREIRA, Pedro Cavalcanti (Coord.). Desenvolvimento econômico: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. p. 236 – 262. ELLERY, Roberto; TEIXEIRA, Arilton. O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento. In: FERREIRA, Pedro Cavalcanti (Coord.). Desenvolvimento econômico: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. p. 263 – 286. SCHWARTZMAN, Simon. Repensando a agenda social. In: BACHA, Edmar. Belíndia 2.0: Fábulas e ensaios sobre o país dos contrastes. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2012. p. 269 – 302. Unidade 3 151 Universidade do Sul de Santa Catarina MINISTÉRIO DA FAZENDA. Economia brasileira em perspectiva. 17. ed. 2012. Disponível em: <http://www.fazenda. gov.br/portugues/docs/perspectiva‑economia‑brasileira/edicoes/ Economia%20Brasileira%20Perspectiva‑‑PT‑‑17ed.pdf>. Acesso em: 12 mar. 2013. 152 Para concluir o estudo Neste livro didático, o objetivo foi fazer uma mediação entre os futuros profissionais das Ciências Econômicas e o conteúdo da Economia Brasileira Contemporânea. Os conhecimentos do conteúdo desta disciplina permitem a contextualização da situação econômica e política atual no processo evolutivo histórico da economia brasileira e sua relação com a economia e política mundiais. Somente através do reconhecimento da realidade brasileira será possível para um economista emitir juízo de valor ou propor soluções adequadas. O estudo da Economia Brasileira Contemporânea implica perceber o processo evolutivo histórico, político, econômico e social das décadas anteriores ao segundo milênio até os dias atuais. Sem pretensão de esgotar o assunto, espero que os estudos tenham contribuído para a compreensão dos problemas econômicos fundamentais de nosso país. Aliás, é preciso compreendê‑los bem, para que possamos equacioná‑los e evitarmos a interrupção do ciclo de bons resultados obtidos neste segundo milênio. É bom lembrar que os conhecimentos sobre como funciona a economia brasileira contemporânea são fundamentais para a formação do futuro profissional de economia e, também, de grande importância para cada cidadão de nosso país. Sucesso em sua caminhada! Professor Luis Augusto Araújo Referências ABREU, Marcelo de Paiva (org). A ordem do progresso. 2. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1994. ARIDA, Persio; RESENDE, André Lara. Crédito, juros e incerteza jurisdicional: conjeturas sobre o caso do Brasil. In: BACHA, Edmar Lisboa. Belíndia 2.0: fábulas e ensaios sobre o país dos contrastes. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2012. BACEN. Demonstrações financeiras: 31 de dezembro de 2011. Disponível em: <http://www.bcb.gov.br/pec/appron/apres/ Apresentacao_AltamirLopes_CMN_29022012.pdf>. Acesso em: 2 fev. 2013. BACHA, Edmar Lisboa. 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Tem experiência na área de Administração e Economia, atuando principalmente nos seguintes temas: fundamentos de economia, cenários econômicos, economia brasileira, administração rural, mercado agrícola e pesquisa operacional. Respostas e comentários das atividades de autoavaliação Unidade 1 1) Item (c). Os dois itens são argumentos favoráveis em defesa de medidas protecionistas. 2) A posição II. Os planos de estabilização do governo Collor foram marcadamente heterodoxos. Para o pensamento heterodoxo, a inflação poderia ser combatida sem o apelo ao controle da demanda, isto é, não haveria necessidade de uma política recessiva. O congelamento de preços e salários é um tipo de medida (política de rendas) característico dessa corrente e que foi uma das principais medidas adotadas no Plano Collor I. Unidade 2 1) Item (a). Em outubro de 1994, o governo passou a adotar a âncora cambial, que tem a virtude de exercer forte pressão sobre os preços no setor de bens comercializáveis. 2) Você poderá comentar que, além do ajuste fiscal ter sido feito por elevação das receitas de impostos, algumas mudanças estruturais foram implementadas, relacionadas ao comportamento das despesas. Algumas das principais mudanças foram: (i) A aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000 – que estabelecia limites para despesas com pessoal em cada um dos três níveis de governo, dispositivos para controle e transparência das contas públicas, limites ao endividamento – proibiu novas renegociações de dívidas entre entes da federação e penalizações aos gestores públicos que não cumprissem a lei; (ii) A Reforma da Previdência Social. Em 1998, estabeleceu‑se uma idade mínima para novos entrantes no serviço público e ampliou‑se a necessidade de tempo de contribuição para quem já estava na ativa. Em 1999, aprovou‑se o fator previdenciário para o INSS que alterou a regra de cálculo dos benefícios e substituiu o preceito do tempo de serviço pelo tempo de contribuição; (iii) A Renegociação das Dívidas Estaduais. A renegociação consistia no comprometimento dos estados junto à União, Universidade do Sul de Santa Catarina a federalização das dívidas, que seriam pagas em 30 anos em parcelas mensais. Como contrapartida, conseguiu evitar que os estados burlassem a regra de pagamento. 3) Você poderá explicar esse desgaste enfatizando os seguintes fatos: (i) a deteriorização da conta‑corrente estava gerando um aumento acelerado dos passivos externos do país; (ii) a necessidade de compensar esse déficit externo, com a entrada de capital estrangeiro atraído pelas elevadas taxas de juros oferecidas no mercado, passou a gerar uma despesa financeira significativa; (iii) essa despesa financeira, por sua vez, pressionava as contas públicas e contribuía para piorar a trajetória da relação dívida pública/PIB, além de se constituir um entrave para o crescimento econômico. Unidade 3 1) a. As políticas defendidas pelo partido dos trabalhadores anteriormente à eleição colocavam em dúvida o compromisso com a estabilidade e incertezas em relação à preservação dos contratos, contribuindo para agravar o quadro de instabilidade de 2002. Você pode lembrar‑se das medidas defendidas pelo partido, tais como: redução das despesas com juros (pela queda acelerada dos juros e/ou pela renegociação da dívida); redução do superávit primário; repulsa ao acordo com o FMI; críticas ao regime de metas de inflação. b. A ideia de dominância fiscal relacionou‑se à necessidade do novo governo de sinalizar que este geraria um superávit primário superior aos 3,75% do PIB do governo FHC, em nível suficiente para estabilizar e reverter a tendência de crescimento da dívida, e, os questionamentos relacionados à privatização e do papel das agências reguladoras. Para aquele nível de juros, crescimento econômico e montante de dívida, o superávit primário prometido pelo governo era insuficiente para estabilizar a dívida. 2) Você poderá apontar três aspectos centrais que podem justificar a manutenção de elevadas taxas de juros: 162 A convivência com um longo período de alta inflação, com elevados custos para o desenvolvimento social e econômico, ajuda a explicar a adoção de medidas mais conservadoras (o Banco Central reage de forma mais forte quando da ocorrência de desvios entre a meta e a expectativa de inflação). A relação existente entre política monetária e as finanças públicas. A necessidade de rolagem da dívida pública impõe limites para a queda de juros real, além do que o governo Lula não utilizou instrumentos fiscais na contenção da demanda agregada. Economia Brasileira Contemporânea A ocorrência de uma verdadeira explosão do crédito, especialmente ao consumidor. “Em janeiro de 2003, a relação operação de crédito (setores público e privado) /PIB era de 23,94%. Em outubro de 2010, esta relação atingiu 47,25%.” 3) a. A evolução da dívida líquida do setor público experimentou um processo contínuo de redução. Caiu de 60% do PIB em 2003, para 40% do PIB em 2010, e chegou a 35% do PIB durante o ano de 2012. b. O aluno poderá apontar os seguintes pontos que podem explicar esse comportamento: A apreciação cambial verificada a partir de 2002 (incidia sobre uma dívida pública ainda fortemente atrelada à taxa de câmbio). A tendência de redução do juro real entre os governos Fernando Henrique e Lula (reduzindo as despesas financeiras e evoluindo favoravelmente os ajustes patrimoniais). Além disso, a melhoria da relação Dívida/PIB, especialmente no triênio 2002/2005, se deveu não à desaceleração do crescimento da dívida em valores absolutos, mas ao crescimento do PIB alavancado pelas exportações. 163 Biblioteca Virtual Veja a seguir os serviços oferecidos pela Biblioteca Virtual aos alunos a distância: Pesquisa a publicações on‑line <www.unisul.br/textocompleto> Acesso a bases de dados assinadas <www.unisul.br/bdassinadas> Acesso a bases de dados gratuitas selecionadas <www.unisul.br/bdgratuitas> Acesso a jornais e revistas on‑line <www.unisul.br/periodicos> Empréstimo de livros <www.unisul.br/emprestimos> Escaneamento de parte de obra* Acesse a página da Biblioteca Virtual da Unisul, disponível no EVA, e explore seus recursos digitais. Qualquer dúvida escreva para: [email protected] * Se você optar por escaneamento de parte do livro, será lhe enviado o sumário da obra para que você possa escolher quais capítulos deseja solicitar a reprodução. 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