Plano Trienal

1
NOTAS DE AULA
O Plano Trienal – 1963/1965
O Plano Trienal não foi um dos planos de desenvolvimento que
apresentaram sucesso no alcance de suas metas. Tampouco pode ser
considerado um plano articulado com os interesses políticos das forças
sociais hegemônicas de sua época, uma vez que o período de sua elaboração
e implementação é um dos períodos mais turbulentos da histórica brasileira.
Contudo, o interesse no seu estudo prende-se ao diagnóstico das condições
da economia brasileira e das suas diretrizes para o desenvolvimento.
No artigo de Macedo (1975:55), há um apontamento das insuficiências
deste diagnóstico, argumentando que não há nele uma indicação de um
possível esgotamento do processo de substituição de importações. O próprio
II PND mostraria a incorreção desta crítica, uma vez que nele há um
aprofundamento da substituição da importação de alguns insumos básicos,
de oferta ainda insuficiente na economia brasileira nos anos 1970. Porém, o
ponto que justifica nossa discussão do Plano Trienal está em que o
diagnóstico e as diretrizes de ação são proposições antecipadas das ações do
PAEG, mostrando, desta forma, que o Governo Militar mantém a perspectiva
de desenvolvimento de antes de 1964.
Especificamente sobre o contexto econômico da época1, pode-se
avaliar que após um período de intenso crescimento do PIB entre 1956 e
1962, a economia brasileira sofreu uma desaceleração que perdurou até
1967. Neste período, a taxa média de crescimento do PIB caiu à metade
daquela alcançada no período anterior. A formação bruta de capital fixo, um
dos principais determinantes do ritmo de crescimento, começou a cair já em
1962, tornando-se negativa em 1963, o que também ocorreu com o
crescimento da produção industrial. A inflação disparou e atingiu uma taxa
anual de 90% em 1964, considerada extremamente elevada, mesmo para os
permissivos padrões brasileiros de convivência com a inflação naquela época.
As condições políticas daquele período foram decisivas para esta
situação. Durante o curto Governo Jânio Quadros, a política econômica foi
bastante conservadora no enfrentamento dos problemas herdados do
Governo JK: aceleração inflacionária, déficit fiscal e pressão sobre o balanço
de pagamentos. Em março de 1961, foi feita uma reforma cambial, com
desvalorização em 100% para o chamado câmbio de custo, aplicado às
importações preferenciais, como o petróleo e papel de imprensa. O objetivo
foi diminuir a pressão dos subsídios cambiais sobre o déficit público. Em
maio e junho, o governo obteve sucesso na renegociação dos débitos com
1
Deste ponto em diante, o texto baseia-se em LACERDA et alii (2000) e VASCONCELOS
(1999). Parte das tabelas foi compilada de ALMEIDA FILHO (1994)
2
credores
externos
e
com
organismos
financeiros
internacionais,
reescalonando os vencimentos da dívida externa do período 1961/1965. A
abrupta renúncia do presidente, em agosto de 1961, interrompeu a
continuidade de sua política econômica.
A posse do vice-presidente João Goulart só foi possível com as
limitações que lhe seriam impostas pelo regime parlamentarista, resultado
do veto dos militares. Assim, de setembro de 1961 até janeiro de 1963,
houve três gabinetes parlamentares que, diante do quadro de indefinição
política, não conseguiam implementar nenhuma política econômica
consistente. Desse modo, a taxa de inflação alcançou 45,5%, em 1962,
contra 33,2% em 1961. No final de 1962, poucos meses antes do plebiscito
que restabeleceria o regime presidencialista, foi apresentado por Celso
Furtado, ministro extraordinário para assuntos de desenvolvimento
econômico, o Plano Trienal, uma resposta política do governo à aceleração
inflacionária e à deterioração econômica externa, que objetivava dar
continuidade ao desenvolvimento do País.
Celso Furtado, o mais importante economista brasileiro estruturalista,
elaborou um plano de ações antiinflacionárias bastante ortodoxo. Mais uma
vez, foram usadas as políticas de contenção de gastos públicos e de liquidez.
Rapidamente, as reivindicações sindicais e políticas da base de apoio do
governo se impuseram, com a recusa dos assalariados em suportar mais
uma vez o peso do ajuste antiinflacionário. A tentativa de estabilização
fracassou e provocou crescimento negativo do PIB per capitã: a economia
cresceu 6,6% em 1962, mas apenas 0,6% em 1963, com inflação anual de
83,25%. Em julho de 1963, Furtado deixou o governo e, a partir de então, o
acirramento dos conflitos sindicais e políticos, com a desestabilização política
interna e externa do governo democraticamente eleito, impediram a
implementação de qualquer política de gestão econômica mais articulada.
Como resultado, houve aumento das taxas mensais de inflação. O fim do
governo ocorreu com o golpe militar de 1964.
OBJETIVOS GERAIS DO PLANO TRIENAL
A política de desenvolvimento planejada para o triênio 1963/65 tinha
os seguintes objetivos básicos:
“1. Assegurar uma taxa de crescimento da renda nacional compatível
com as expectativas de melhoria de condições de vida que motiva o povo
brasileiro. Essa taxa foi estimada em 7%, correspondendo a 3,9% de
crescimento da renda per capita;
2. Reduzir progressivamente a pressão inflacionária, para que o
sistema econômico recupere uma adequada estabilidade de nível de preços,
3
cujo incremento não deverá ser superior, em 1963, à metade do observado
no ano corrente. Em 1965, esse incremento deverá aproximar-se de 10%;
3. Criar condições para que os frutos do desenvolvimento se distribuam
de maneira cada vez mais ampla pela população, cujos salários reais deverão
crescer com taxa idêntica à do aumento da produtividade do conjunto da
economia, demais dos ajustamentos decorrentes da elevação do custo de
vida;
4. Intensificar substancialmente a ação do Governo no campo
educacional, da pesquisa científica e tecnológica, e da saúde pública, a fim
de assegurar uma rápida melhoria do homem como fato de desenvolvimento
e de permitir o acesso de uma parte crescente da população aos frutos do
progresso cultural;
5. Orientar adequadamente o levantamento dos recursos naturais e a
localização da atividade econômica, visando a desenvolver as distintas áreas
do país e a reduzir as disparidades regionais de níveis de vida, sem com isso
aumentar o custo social do desenvolvimento;
6. Eliminar progressivamente os entraves de ordem institucional
responsáveis pelo desgaste de fatores de produção e pela lenta assimilação
de novas técnicas em determinados setores produtivos. Dentre esses
obstáculos de ordem institucional, destaca-se a atual estrutura agrária
brasileira, cuja transformação deverá ser promovida com eficiência e
rapidez;
7. Encaminhar soluções visando a refinanciar adequadamente a dívida
externa, acumulada principalmente no último decênio, a qual, não sendo
propriamente grande, pesa desmesuradamente no balanço de pagamentos
por ser quase toda a curto e médio prazos. Também se tratará de evitar
agravação na posição de endividamento do país no exterior, durante o
próximo triênio;
8. Assegurar ao Governo uma crescente unidade de comando dentro
de sua própria esfera de ação, submetendo as distintas agências que o
compõem às diretrizes de um plano que vise à consecução simultânea dos
objetivos anteriormente indicados.
A ação do Governo se exercerá através de um conjunto de medidas,
mutuamente compatíveis, orientadas para dois objetivos:
a) assegurar que se realize o montante de investimentos requeridos
para que seja alcançada a taxa de crescimento prevista; e
b) orientar esses investimentos para que a estrutura da produção se
ajuste, com mínimo desperdício de recursos, à evolução da demanda e, em
particular, às necessidades de substituição de importações determinadas
pelas limitações da capacidade para importar.” (Plano Trienal, págs. 7 e 8)
4
RESUMO DO PLANO
Os investimentos planejados para o conjunto da economia para o
triênio 1963-65 foram de 3,5 trilhões de cruzeiros, a preços de 1962. A
expectativa era que este valor fosse suficiente para recuperar o patamar de
7% ao ano atingido pelo Plano de Metas, com elevação da renda per capita
de US$ 323,00 em 1962, para US$ 363,00 em 1965. Para o mesmo período
foi prevista uma expansão da produção agrícola em 18%; da produção
industrial de 37%, ou 11% anuais.
Além disto, esperava-se modificações estruturais dentro do setor
industrial, com aumento da participação dos bens intermediários e,
principalmente, dos equipamentos de capital. Ao término do triênio,
esperava-se que a indústria produzisse mais de 70% dos bens de capital de
que a economia brasileira necessitava para manter um crescimento
sustentado de 7%. Foram previstas metas setoriais: 4.3 milhões de
toneladas de lingotes de aço em 1965; 190 mil automóveis e 270 mil
caminhões; e crescimento da capacidade instalada geradora de energia para
7.432.00 kw em 1965.
O plano fazia um diagnóstico dos principais problemas do começo dos
anos 1960 propondo diretrizes gerais de ação que se suportam num
diagnóstico das fontes de instabilidade da economia. Avaliava-se que o
elevado nível de investimentos previstos no plano só poderia realizar-se em
condições de crescente diminuição da pressão inflacionária, o que exigia uma
planificação dos dispêndios públicos com base num esquema de
financiamento compatível com os investimentos privados esperados, com a
política salarial e com o comportamento do setor externo.
Havia uma ênfase importante na consideração da forma pela qual
dever-se-ia financiar o déficit do Tesouro, captando necessariamente
recursos do setor privado, sem afetar o nível de investimentos. A estratégia
adotada para reduzir a pressão inflacionária sem prejuízo da taxa de
crescimento apoiava-se num conjunto de medidas de ação convergente, que
incluíam:
a) elevação da carga fiscal;
b) redução do dispêndio público programado;
c) captação de recursos do setor privado no mercado de capitais; e
d) mobilização de recursos monetários.
A conjugação de todos esses fatores viria a dar coerência às políticas
fiscal, monetária, cambial e salarial. Porém, avaliava-se que a existência de
um banco central e de instituições bancárias distintas era essencial, de sorte
que se propunha a realização de reformas bancária e administrativa. Além
5
dessas, propunha-se as reformas administrativas, fiscal e agrária, o que
gerou um capítulo de diretrizes das reformas.
“A análise do desenvolvimento recente, apresentada no Cap. 1, indica que
a pressão inflacionária e o conseqüente alto custo social do
desenvolvimento de nossa economia decorrem de tensões estruturais que
poderiam ser evitadas, em grande parte, mediante um adequado
planejamento. Contudo, deve-se ter em conta que a eficácia do
planejamento é função de um certo número de condições institucionais
básicas. As autênticas modificações qualitativas nos processos
econômicos pressupõem reformas que podem ser preparadas pelo
planejamento, mas que estão acima do seu alcance direto. Essas
reformas são principalmente de dois tipos:
i) racionalização da ação do governo, em cujo campo, no Brasil,
destacam-se as reformas administrativas e bancárias;
ii) eliminação de entraves institucionais à utilização ótima dos fatores de
produção, destacando-se as reformas fiscal e agrária.
Tratando-se de matéria, toda ela, a ser apreciada pelo Congresso
Nacional, apenas cabe neste documento a indicação de diretrizes básicas
que, admitidas, possam tornar as reformas previstas em efetivos
instrumentos de política de desenvolvimento.” (Plano Trienal, pág. 189)
itens
anos
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
total
(1)
-5,8
7,8
13,4
5,9
12,9
4,1
5,1
3,1
-2,8
2,5
-2,6
Tabela I-1
FORMAÇÃO BRUTA DE CAPITAL FIXO
Taxas reais de crescimento (%)
governo
(2)
-13,2
7,3
8,6
23,3
20,2
0,4
12,0
9,4
-0,1
-3,5
-8,6
(1)
0,0
-5,2
64,2
17,2
13,2
21,5
-1,8
3,3
6,9
11,5
14,5
(2)
-8,3
2,8
57,2
29,8
-3,4
20,9
-6,3
11,2
-7,9
5,2
7,9
empresas
federais
(1)
(2)
-8,6
-0,3
-36,4
-34,7
138,6
128,4
32,6
46,9
41,5
57,5
25,8
21,2
34,0
40,0
-5,2
2,0
-17,3
-15,6
-15,4
-20,3
70,4
60,1
setor privado
(1)
--10,1
-3,6
6,9
13,8
-4,6
6,1
2,6
4,4
2,2
-19,8
Fonte: Contas Nacionais da FGV ("Total" e "Governo"), Werneck (1969) ("Empresas Federais"). O
privado foi calculado por resíduo. Compilado de Serra (1982:30).
(1) deflator implícito de formação bruta de capital fixo.
(2) deflator do PIB.
(2)
--12,9
-7,7
18,6
26,6
-8,3
11,0
10,5
6,5
-3,6
-24,7
setor
6
Tabela I-2
TAXAS ANUAIS DE INFLAÇÃO
(dezembro a dezembro)
Ano
IPA-OG
IPA
agric.
IPA
indúst.
ICV-RJ
ICC
IGP-OG
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
32,3
49,9
50,4
82,1
93,3
28,3
37,4
22,5
25,0
21,8
19,3
20,2
17,5
32,2
53,0
44,0
90,0
86,5
25,2
42,7
21,1
16,7
31,7
20,3
24,7
22,3
33,4
46,0
46,9
86,1
101,3
31,5
32,0
23,1
34,6
15,1
18,9
16,7
15,4
23,8
42,9
55,8
80,2
86,6
45,5
41,2
24,1
24,5
24,3
20,9
18,1
14,0
40,8
42,9
55,3
64,4
104,2
43,4
35,1
41,3
32,7
12,3
18,7
12,7
19,8
30,5
47,7
51,3
81,3
91,9
34,5
38,8
24,3
25,4
20,2
19,2
19,8
15,5
Fonte: Fundação Getúlio Vargas. Compilado de Simonsen (1979:80)
“Feitas estas observações quanto à parte do diagnóstico apresentado pelo
Plano Trienal, procurar-se-á, em seguida, levantar algumas hipóteses
quanto às causas do fracasso de sua implementação. Pela simples
associação do Plano Trienal com o Governo Goulart, seria de sugerir que o
Plano Trienal sucumbiu com o governo de que era diretriz quando este foi
derrubado em 1964. Na verdade, entretanto, o Plano Trienal fora
superado um pouco antes.
De fato, se comparadas as metas estabelecidas pelo referido plano para o
ano de 1963 com os resultados que esse ano apresentou ao
encerramento, pode-se ver que o fracasso foi enorme, tanto no que se
refere ao incentivo ao desenvolvimento econômico como na parte
concernente ao combate ao processo inflacionário. Assim, a elevação de
preços programada para 1963 era de 25% e o IGP apresentou no referido
ano um crescimento de 78%. A taxa de crescimento do PIB foi a mais
baixa já conhecida desde que estimativas regulares deste agregado
passaram a ser realizadas pela FGV, a partir de 1947: apenas 1,6%,
enquanto a programação estabelecida pelo Plano visava um crescimento
de 7%. O déficit de caixa do Tesouro Nacional atingiu 500 bilhões de
cruzeiros antigos, praticamente o dobro do valor programado: 300
bilhões. Os meios de pagamento, cuja expansão era prevista em 34%,
cresceram de 65%, alimentados pela expansão do déficit do Tesouro e do
crédito ao setor privado, cuja expansão também foi notável, crescendo de
54% os empréstimos do Banco do Brasil ao setor privado não-bancário.”
(Macedo, 1975:61)
Desta forma, fica claro que o Plano Trienal não obteve sucesso nos
seus propósitos: estabilização e retomada do crescimento. Estes são
objetivos permanentes de qualquer política econômica. Isto não quer dizer
7
que não tenha sido bem elaborado. Nossa perspectiva é que a política
econômica só pode ser implementada em condições de sustentação política
da mesma pelas forças sociais que dominam o poder político. Isto
evidentemente não havia no início dos anos 1960 e determinaram o
resultado do Plano.
BIBLIOGRAFIA
ALMEIDA FILHO, N. (1994) Os Limites Estruturais à Política Econômica Brasileira nos Anos
80/90. Tese de Doutorado. Campinas: IE/UNICAMP, 1994. 285p.
VASCONCELOS, M. A.S.; GREMAUD, A.P.; e TONETO JÚNIOR, R. (1999) Economia
Brasileira Contemporânea. 3ª. Edição; São Paulo: Atlas.
LACERDA, A.C.; BOCCHI, J.I.; REGO, J.M.; BORGES, M.A.; e MARQUES, R.M. (2000)
Economia Brasileira. São Paulo: Saraiva..
MACEDO, R.B.M. (1975) “Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (19631965)”. In MINDLIN LAFER, B. Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva.
PLANO TRIENAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL – 1963-1965 (SÍNTESE)
– Presidência da República, Brasília, dezembro de 1962.