Arquivo 1 - Câmara Municipal de Limeira

ESTADO DE SAO PAULO - BRASIL
SECRETARIA DE NEGÓCIOS JURÍDICOS
PARECER
PROCESSO N° 2491/2015
PARECER OPINATIVO. Processo Legislativo.
Projeto de lei 114/15. Suprime o parágrafo único
do art. 2° da Lei n° 5.180 de 23 de novembro de
2013, que responsabiliza as empresas que fazem
transporte escolar a contratarem pessoas para o
acompanhamento e segurança dos alunos dentro
de ônibus, vans
•
ou similares no âmbito, do
Município de Limeira, e dá outras providências.
Admissibilidade. Utilização da competência
disposta nos incisos I e V, do art. 30, da CF/88.
Constitucionalidade. Mera discricionariedade
político-legislativa. Desencargo pelo ente
municipal das obrigações impostas pelo inciso II,
do art. 23, da CF/88. Típica lei de polícia.
Inexistência de violação aos incisos do art. 202,
do Regimento Interno da Câmara dos Vereadores
de Limeira.
1. CONSULTA: Trata-se de solicitação emanada do Sr. Secretário de Negócios Jurídicos
acerca de projeto de lei encaminhado a esta Secretaria pela Comissão Permanente de
Constituição, Justiça e Redação, solicitando dessa Consultoria manifestação acerca da
constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei Municipal n° 114/15, em relação ao qual,
passamos a nos manifestar nos termos que se seguem.
PALACIO TATUIBI -- RUA PEDRO ZACCARIA. N° 70 - JD. NOVA ITALIA - LIMEIRA - SÀO PAULO - PABX: (19) 3404-750.0.
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2. CONSIDERAÇÕES: No procedimento prévio de controle de constitucionalidade
estruturado no âmbito da produção legislativa municipal, de um modo geral, aprecia-se a
legalidade e constitucionalidade do projeto de lei sobre três perspectivas elementares: i) a
matéria legislativa proposta deve se encontrar entre aquelas autorizadas pela CF/88 aos
Municípios; ii) se foi respeitada a rígida observância das preferências quanto à iniciativa para
proposição prevista pela ordem jurídico-constitucional; iii) a possibilidade de violação por
parte da matéria legislativa proposta à direitos fundamentais ou instituições tuteladas por
regras ou princípios constitucionais.
2.1 Com relação ao projeto de lei que ora se aprecia o Projeto de lei 114/15, que suprime o
parágrafo único do art. 2° da Lei n° 5.180 de 23 de novembro de 2013, que responsabiliza as
empresas que fazem transporte escolar a contratarem pessoas para o acompanhamento e
segurança dos alunos dentro de ônibus, vans ou similares no âmbito do Município de
Limeira, e dá outras providências.
2.2 Segundo a justificativa do projeto, o objetivo do projeto é suprimir o parágrafo único do art.
2° da Lei 5.180 de 23 de novembro de 2013 para melhor adequação da proposição principal,
ou seja, do Projeto de Lei n° 107/15 que facultou o curso de primeiros socorros às pessoas
responsáveis pelo monitoramento e segurança dos alunos dentro do ônibus, vans ou similares
no município de Limeira.
2.3 No• que diz respeito à natureza jurídica das normativas propostas pelo projeto de lei 114/15,
conforme já se manifestou esta Consultoria em Parecer (N° 204/13) dado em projeto
análogo, e cujos fundamentos jurídicos elementares são extensíveis à presente propositura,
tratam se de típic.as normas de polícia administrativa. No Parecer exarado por essa
Consultoria junto ao Processo 371/2010, tecemos alguns comentários sobre o conceito de
poder de polícia e suas derivações, às quais também se aplicam integralmente ao projeto de
lei que ora se aprecia.
-
Uma vez definido o âmbito conceitual do poder de polícia, resta-nos especificar suas
variações mais importantes, dentre as quais, se destaca a especificação do gênero polícia
administrativa por meio de duas de suas espécies: a polícia administrativa geral e a especial.
Por polícia administrativa geral entende-se aquela que tem por objetivo a consecução direta
de certos fins preventivos, não ligados a nenhum outro serviço público, como no passado
recente a chamada polícia de jogos. Por polícia administrativa especial se compreende a que
aparece como acessória a outros serviços públicos, como as polícias rodoviária e/ou
ferroviária.
Todavia, para autores como Mário Masagão,' as modalidades de polícia especiál seriam
inúmeras e poderiam ser desdobradas de acordo com o desenvolvimento dos serviços
MASAGÃO, Mário. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1974, p. 169.
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públicos, em cada país, assinalando exemplarmente, dentre outras, a dos cemitérios, de
trânsito, portuária, aduaneira, edilícia, dentre muitas outras.
A partif dessa tessitura conceitual podemos concluir que a natureza jurídica das normativas
propostas pelo projeto de lei 114/15 (que é suprimir o parágrafo único do art. 2° da Lei
5.180 de 23 de novembro de 2013 para melhor adequação da proposição principal, ou seja,
do Projeto de Lei n° 107/15 que facultou o curso de primeiros socorros às pessoas
responsáveis pelo monitoramento e segurança dos alunos dentro do ônibus, vans ou
similares) se enquadram no interior do gênero Polícia Administrativa, na espécie ou
modalidade de Polícia Administrativa Especial —visto que, trata-se de medida de limitar e
disciplinar um direito, interesse ou liberdade, regulando a prática de um ato ou abstenção de
fato, em razão de interesse público, no caso, disciplinamento de serviço público de transporte
coletivo.
Uma vez definida sua natureza jurídica, resta a esta Consultoria analisar se tais normas estão
no âmbito de competência conferida pela CF/88 aos Municípios; se a iniciativa para tal
propositura não seria do Chefe do Poder Executivo; e se tais normativas não violariam
direitos fundamentais previstos em regras ou princípios constitucionais.
2.4 Na opinião dessa Consultoria, a competência legislativa para suprimir a lei que obriga o
curso de primeiros socorros às pessoas responsáveis pelo monitoramento e segurança dos
alunos dentro do ônibus, vans ou similares e claramente municipal. E em nossa opinião,
enquadra-se perfeitamente nesse âmbito as disposições normativas propostas através do
projeto de lei 114/15.
Desse modo, é incontroversa a sua subsunção ao comando constitucional fixado pelo inciso I
e" V, do art. 30 da CF/88 — legislar sobre assuntos de interesse local.
Segundo as lições de Hely Lopes Meirelles, o interesse local se caracteriza pela
predominância (e não pela exclusividade) do interesse para o Município, em relação ao do
Estado e da União, o que se consubstancia através da competência legislativa exclusiva.
Ao estabelecer-se para melhor identificação do "interesse local" o conceito de
predominância, e ao aplicarmos tal conceito na análise da natureza jurídica das normativas
propostas pelo projeto de lei 114/15, não resta dúvida de que a competência dos Municípios
se destaca sobre os demais entes políticos que compõe nossa Federação.
Sendo assim, é da competência do Município prover tudo aquilo que diga respeito ao seu
peculiar interesse, assim como ao bem-estar da população, especialmente:
I — planejar o uso e a ocupação do solo; II estabelecer normas de construção, de loteamento,
de arruamento e de zoneamento urbano; III — regular o funcionamento de estabelecimentos
comerciais, obedecendo às limitações urbanísticas convenientes à ordenação do seu território;
IV — regular a utilização dos logradouros públicos; V — regular o trânsito, o transporte
público, determinando, inclusive, os itinerários e pontos de estacionamento e de paradas
dos transportes coletivos; VI — disciplinar os serviços de carga e descarga de mercadorias e
controlar a capacidade de peso dos veículos que circulam na área pública municipal; VII
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sinalizar as vias urbanas e as estradas municipais; VIII - regular o depósito de lixo domiciliar
e industrial, fixando normas de coleta e transporte, inclusive dos resíduos nocivos à saúde; IX
- ordenar as atividades urbanas, fixando condições e horários de funcionamento; X - regular
os serviços funerários e de cemitérios; XI - regular o uso de propagandas, cartazes e
anúncios; XII - regular o comércio e depósito de animais, inclusive a circulação destes nas
vias públicas; XIII - regular os serviços de mercados públicos, feiras e abatedouros; XIV controlar o uso e o comércio de produtos comestíveis e de higiene; XV - regular o uso e o
comércio de produtos perigosos ou nocivos à saúde; XVI - regular a proteção do meio
ambiente e o controle da poluição em geral; XVII - regular a' proteção das florestas e a
conservação da natureza; XVIII - regular a proteção das praias,' rios e lagos; XIX regular os
meios de proteção e de defesa da saúde pública.
Essas e outras atividades de competência municipal estão intimamente vinculadas ao poder
de polícia do Município, ou apoiadas por legislação exclusivamente municipal ou
suplementar à legislação federal ou estadual.
Independentemente da vagueza dos. termos competência suplementar ou complementar, o
Município pode e deve, necessariamente, instituir suas leis e regulamentos, permitindo aos
seus agentes fiscais o exercício legal de suas funções.
Tal intervenção é imprescindível, pois, sem dispositivo legal do próprio Município, torna-se
inválida a atuação de seus agentes, ainda que exista norma legal editada por outro ente
político - a não ser que ocorra delegação expressa em convênio permitindo o exercício 'da
respectiva função.
Desse modo, entende essa Consultoria, ser da competência dos Municípios regulamentar
matéria análoga à que é normatizada pelo projeto de lei 114/15, estando tal competência
inclusa no inciso I e V, do art. 30 da CF/88.
2.5 Reconhecida a competência do Município para legislar sobre a matéria, resta-nos agora
esclarecer acerca da existência ou não de previsão normativa definindo como privativa do
Chefe do Poder Executivo à iniciativa para a propositura de projetos de lei dessa natureza.
Conforme já nos manifestamos no Parecer exarado junto ao Processo 371/2010, ao longo de
décadas, predominou entre os operadores do direito a ideia segundo a qual a legitimidade
para a iniciativa legislativa de matéria referente ao poder de polícia era prerrogativa do
Chefe do Poder Executivo.
Todavia, a partir do regime instituído pela Constituição Federal de 1988, marcado pela
prevalência dos direitos fundamentais, especialmente no que diz respeito à centralidade do
princípio da legalidade, notadamente em sua nova dicção constitucional, estatuída no inciso
II do art. 5° da CF/88, bem como, por indispensável consideração ao princípio democrático
previsto no parágrafo único do art. 1°, deduz-se que a legitimidade para iniciar o processo
legislativo em matéria atinente à imposição de poder de polícia é comum aos Poderes
Executivo e Legislativo.
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E isso até por exclusão, visto não constar a matéria dentre aquelas reservadas ao Chefe do
Executivo pelos art. 84 e incisos; art. 61, § único e, incisos; bem como, o art. 165 e incisos,
todos da CF/88.
Por outro lado, sabe-se que o entendimento segundo o qual caberia privativamente ao Chefe
do Executivo iniciar o processo legislativo quando se tratasse de matéria referente a poder de
polícia decorre de uma confusão, muito comum, aliás, entre poder de polícia (decorrente de
uma normatividade geral e abstrata) e medidas de polícia (que resultam da aplicação ao caso
concreto de legislação cabível).
A legitimidade para propor e instituir normas regentes de matéria afeta ao poder de polícia
(caráter geral e abstrato) pertence de modo comum, ao Executivo e ao Legislativo, em
caráter ordinário, nos termos fixados pelo caput do art. 61 da CF/88.
E é certo que, nessa seara, o Chefe do Executivo possui não apenas a prerrogativa de iniciar
o processo legislativo ordinário, como também, em inúmeras situações, disporá de
competência para regular a matéria em seu aspecto genérico e abstrato, por meio de simples
ato administrativo — como decorrência de um poder geral de polícia reconhecido pela ordem
jurídica à Administração.
Por outro lado, tratando-se medidas de polícia, com aplicação da normatização existente às
situações específicas, caracterizando-se por ser de uma atividade administrativa, consistente
no poder. de restringir e condicionar o exercício dos direitos individuais em nome do
interesse coletivo, a legitimação para tanto cabe exclusivamente ao Poder Executivo.
E é exatamente nesse sentido que se dá a conceituação legal de poder de polícia formulada
pelo art. 78 do CTN: Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,, regula a prática de ato ou a
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem; aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
económicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Desse modo, por serem as medidas de polícia da alçada Administrativa, normalmente
disciplinadas por decreto ou outra modalidade de ato administrativo editado pelo Executivo,
admitiu-se de um modo geral, sem muita crítica ou reflexão, que quando se tratasse da
instituição de normas genéricas e abstratas, por meio das quais tais medidas (de polícia) são
autorizadas, a iniciativa do processo legislativo caberia necessariamente ao Executivo.
Mas esse não é o entendimento que melhor se coaduna com a ordem jurídico-constitucional
vigente.
Inclusive no âmbito do Município de Limeira, visto que, o próprio Regimento Interno de sua
Câmara Municipal (Resolução 44/92), em seu art. 202, ao tratar das matérias cuja iniciativa
para a proposição de leis é de competência privativa do Prefeito, listou: I - a criação,
estruturação e atribuições das Secretárias, órgãos e entidades da administraçãq pública
municipal; .11— a criação de cargos, empregos e funções na administração pública direta e
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autárquica, bem como a fixação e aumento de sua remuneração; — regime jurídico dos
servidores municipais; IV — o plano plurianual, as diretrizes orçamentarias e o orçamento
anual, bem como a abertura de créditos suplementares e especiais.
Corno se percebe não se encontra entre as matérias elencadas nesse dispositivo, nenhuma
referência que se possa interpretar como atribuidora de competência privativa ao prefeito
para iniciar processo legislativo cuja matéria diz respeito a poder de polícia, em seu sentido
, geral, ou em qualquer sentido mais específico.
Daí porque, temos que reconhecer que a matéria veiculada pelo projeto de lei 114/15 é (em
princípio, desde que as normas de polícia se restrinjam ao regramento de matéria de
interesse eminentemente local) de competência municipal e que a legitimidade para iniciar o
respectivo processo legislativo é comum aos Poderes Executivo e Legislativo.
2.6 Uma vez reconhecida à competência do Município para legislar sobre a matéria (poder de
polícia) e a iniciativa comum ao Chefe do Executivo e aos membros e órgãos do Poder
Legislativo para desencadear o respectivo processo legislativo, resta-nos indagar acerca da
violação ou não de regras e princípios constitucionais por parte das normativas propostas
pelo projeto de lei 114/15, bem como, de eventual violação de lei de abrangência nacional
vinculativa na matéria.
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Na opinião dessa Consultoria, a presente propositura não viola de modo expresso nenhuma
regra ou princípio constitucional. Pelo contrário, trata de concretizar no âmbito local
competência material/administrativa, instituída na forma de verdadeiro poder/dever, pelo
inciso II, do art. 23, da CF/88 (cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia
das pessoas portadoras de deficiência). •
Ademais, tanto a proibição em si, quanto o seu âmbito de atuação, parecem se adequar de
modo satisfatório aos parâmetros estabelecidos pelos postulados normativos de aplicação
representados pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, deduzidos no
interior de nossa ordem jurídico-constitucional do meta-princípio do devido processo legal
em seu caráter material ou substancial. — substantive due process, na dicção dos
constitucionalistas norte-americanos.
Sendo assim, na opinião dessa Consultoria, não há nenhuma questão de natureza legal ou
constitucional que impeça a propositura que ora se analisa- (projeto de lei 114/15) de
prosperar.
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3. RESPOSTA:
Em face de todas as considerações acima expostas, opino pela legalidade e pela
constitucionalidade do presente projeto de lei (N° 114/15), nele reconhecendo o uso
legítimo da competência conferida aos municípios pelo inciso I e V, do . art. 30, da CF/88.
Tratando-se de típica lei de polícia, não está a presente matéria entre as previstas pelos
incisos do art. 202, do Regimento Interno , da Câmara dos Vereadores de Limeira, como de
iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, tratando-se, pois, de norma de iniciativa
comum.. Não se constatou violação expressa e literal a regra ou princípio constitucional,
ob-servando-se razoável deferência aos postulados normativos de aplicação da razoabilidade e
da proporcionalidade, deduzidos do princípio do devido processo legal em seu aspecto
substancial (substantive due process). Desse modo, cuidou-se, ao contrário, a presente
propositura, de desencargo pelo município do poderl dever instituído na forma de competência
material/administrativa pelo inciso II, do art. 23, da CF/88.
Este é o meu Parecer, s.m.j.
Limeira, 02 de junho de 2015.
JOS ARLOS V
RA
Con
o da Câmara Municipal de
PALACIO TATUIBI -- RUA PEDRO ZACCARIA, NP 70 - ,ID. NOVA ITALIA - LIMEIRA SÃO PAULO - PABX: (19) 3404-7500
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