Vistos etc. Trata-se de ação civil pública por improbidade

Vistos etc.
Trata-se de ação civil pública por improbidade administrativa, movida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO **** contra ***********, em que a parte autora, com
fundamento no artigo 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92, pede seja a ré condenada, no que
couber, ao ressarcimento integral do dano, à perda da função pública, à suspensão dos direitos
políticos, pagamento de multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e de receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente.
Alega a parte autora, em síntese, que a ré, na condição de Delegada da ***
Delegacia de Furtos e Roubos de *******/BA, omitiu informações requisitadas pela
promotoria em expedientes administrativos, o que configura infração ao disposto no artigo 11,
inciso II, da Lei nº 8.429/92.
Argumenta que embora tenha requisitado a instauração de inquérito policial,
através do ofício nº 1977/08, para apuração de emissão de cheques sem suficiente provisão de
fundos por ex-secretários municipais, não houve resposta da Polícia, embora o MP tenha
solicitado, diversas vezes, informações sobre o inquérito policial, com o envio de diversos
ofícios, e, inclusive, com a comunicação à Corregedoria da Polícia Civil.
À inicial, a parte autora acostou os documentos de fls. 08/48.
Notificado, o agente público, na forma do artigo 17, parágrafo 7º, da Lei nº
8.429/92, apresentou a manifestação escrita acompanhada de documentos de fls. 56/116 em
que, em síntese, nega a existência de ato de improbidade.
Vieram, então, os autos conclusos para decisão de admissão da ação de
improbidade administrativa (art. 17, parágrafo 8º, da Lei nº 8.429/92).
É o relatório. Decido.
O ponto central da questão está em saber se a atitude da ré configura ou não
retardo indevido na prática de ato que se lhe impunha por dever de ofício, tipo capitulado na
inicial como atitude ímproba da ré (art. 11, II da Lei nº 8.429/1992).
In casu, verifico que o Ministério Público, por meio do Ofício nº 1977/08,
requisitou a instauração de inquérito policial para apuração de emissão de cheques sem
suficiente provisão de fundos por ex-secretários municipais.
Da análise dos documentos acostados, verifico que, de fato, inúmeros foram
os ofícios expedidos pelo MP requisitando informações sobre a instauração e o andamento do
referido inquérito, consoante se constata às fls. 35, 36/37, 38, 40, 41/42. No entanto,
constato, também, que dos inúmeros ofícios enviados, apenas três deles foram direcionados à
ré da presente ação, (fls. 36/37, 38 e 40), sendo os demais direcionados a outros agentes
públicos.
O ofício de fls. 43, expedido pelo coordenador da CORPIN, em resposta ao MP,
informou ao parquet que deveria direcionar-se diretamente à autoridade policial, ora ré, que,
por sua vez, como demonstram os documentos de fls. 61/62, determinou a instauração do
inquérito, em fevereiro de 2009, para a apuração dos fatos noticiados pelo MP, determinando a
juntada de diversos ofícios oriundos do órgão ministerial ao procedimento policial, sendo
impossível afirmar, assim, que a mesma não teria sequer instaurado o inquérito policial.
Por outro lado, vê-se que, embora aqueles ofícios que foram direcionados à ré
não tenham sido recebidos pessoalmente, foram juntados aos autos de inquérito policial, o que
mostra o conhecimento da sua existência e teor.
Aliás, a autoridade policial, ora acionada, através do ofício de fls. 369/2010,
apresentou, inclusive, em resposta ao ofício nº 51/2010, oriundo do Ministério Público,
informações acerca de procedimentos policiais, destacando que outros mencionados no ofício
teriam sido devolvidos à 7ª Coordenadoria, por versarem sobre Crimes Contra a Administração
Pública, cuja competência não seria da Delegacia Especializada.
Não se pode afirmar que a acionada quedou-se inerte na apuração dos fatos,
haja vista ter realizado inúmeras diligências no bojo do referido inquérito policial, como a oitiva
dos investigados e a representação por quebra de sigilo bancário, conforme se verifica às fls.
99/110.
Outrossim, verifico que em abril de 2013 houve a conclusão e a remessa dos
autos do Inquérito Policial nº 121/2009 ao Ministério Público, conforme certidão de fls. 114.
Em abril de 2011, fora proferida decisão pela Corregedoria Geral, vinculada à Secretaria de
Segurança Pública, determinando o arquivamento de expediente iniciado contra a ora
acionada, sugerindo à autoridade policial o empenho na tramitação e encerramento do
inquérito policial em questão, conforme documentos de fls. 115/116.
Desta forma, se mostra induvidoso que deixar transcorrer o procedimento
investigatório sem apresentar, com a frequência necessária, em respeito aos prazos
estabelecidos, as respostas/informações requeridas pelo Ministério Público é atitude que se
repudia em um administrador público, que deve sempre se haver com presteza, zelo,
honestidade e senso de dever da execução de suas tarefas, pois é isso que se espera da sua
atividade pública, em face do princípio da eficiência, mas nem toda ação desidiosa de servidor
pode ser apontada como caracterizadora de ato de improbidade, à qual a lei comina rigorosas
punições.
Não há dúvida, também, que devendo a atuação do administrador pautar-se
no princípio da legalidade, pois a ele somente é dado fazer o que a norma lhe autoriza, seu
desvio de conduta sempre importará na quebra de legalidade, como na hipótese, cuja atitude
indevida, que o tipo que lhe é imputado trata, foi o não atendimento de requerimento de
informações do parquet, a que a Lei Complementar nº 75/1993 impõe prazo para atendimento
(art. 8º, § 5º), ato que, em última análise, representa ofensa à legalidade estrita.
Contudo, tal não se afigura o bastante para configurar a improbidade
administrativa, que vai além da quebra dos princípios administrativos erigidos pelo art. 37 da
Constituição, pois exige-se que a atuação do administrador tenha sido intencional, como
ensinam Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves, no obra Improbidade Administrativa, Ed.
Lúmen Júris, 2ª edição, p. 317: “Ante o teor da Lei nº 8.429/92, constata-se que apenas os
atos que acarretem lesão ao erário (art. 10) admitem a forma culposa, pois somente aqui temse a previsão de sancionamento para tal elemento volitivo. Nas hipóteses de enriquecimento
ilícito (art. 9º) e violação aos princípios administrativos (art. 11), o ato deve ser doloso”, o que
não se dá na hipótese em exame.
Repise-se, que, diversamente do que sucede com a categoria de atos de
improbidade que causam dano ao erário, em que a lei expressamente admite a forma culposa,
como expresso no caput do artigo 10 da Lei nº 8.429/92 (e também no artigo 5º da mesma
lei), os atos de improbidade administrativa que apenas atentam contra os princípios da
Administração Pública, mas não causam prejuízo ao erário, exemplificados no artigo 11 da
mesma lei, como no caso dos autos, somente se configuram diante de uma conduta dolosa.
Nesse sentido, é pacífica a jurisprudência do E. STJ, como ilustra o seguinte
julgado:
“ADMINISTRATIVO
–
AGRAVO
REGIMENTAL
–
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA – ART. 10 DA LEI Nº 8.429/92 – SANÇÃO DO ART. 12, II, DA LEI DE
IMPROBIDADE – BOA-FÉ DO AGENTE – CRITÉRIOS DE ANÁLISE. 1. O contrato administrativo
foi anulado porque deveria ter sido precedido de necessária licitação. Reconheceu-se aí ato de
improbidade capitaneado no art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa. 2. A
jurisprudência desta Corte está no sentido de que, uma vez reconhecida a improbidade
administrativa, é imperativa a aplicação das sanções descritas no art. 12, II, da Lei de
Improbidade. A única ressalva que se faz é que não é imperiosa a aplicação de todas as
sanções descritas no art. 12 da Lei de Improbidade, podendo o magistrado dosá-las segunda a
natureza e extensão da infração. 3. Os atos de improbidade só são punidos a título de
dolo, indagando-se da boa ou má fé do agente, nas hipóteses dos artigos 9º e 11 da
Lei 8.429/92. (REsp 842.428/ES, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 21.5.2007)(grifos
aditados) 4. De todas as seis penalidades descritas no art. 12, II, da Lei de Improbidade, as
únicas aplicadas, e de forma razoável, foram as de ressarcimento do dano de forma solidária e
de multa civil, fixada, ainda por cima, em montante menor que o grau máximo, ou seja, em
uma vez o valor do dano. 5. Agravo regimental improvido.” (AgRg no REsp 479.812/SP, Rel.
Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 02/08/2007, DJ 14/08/2007, p. 281.)
Neste ponto, destaque-se que a ação de improbidade administrativa deve ser
rejeitada quando, após a manifestação por escrito preliminar, houver convencimento judicial
sobre a inexistência de ato de improbidade, sobre a improcedência da ação ou sobre a
inadequação da via eleita, nos termos do artigo 17, parágrafo 8º, da Lei nº 8.429/92.
A sequência dos acontecimentos, como mostrada pelos documentos acostados
à inicial, embora retrate, em parte (porque, dentre os inúmeros ofícios expedidos pelo
Ministério Público, houve apenas uma única resposta da autoridade policial) o retardamento no
atendimento à requisição de informações legalmente requisitadas pelo Ministério Público (art.
129, inciso IV, da Constituição Federal), não revela conduta dolosa da ré. O atraso na
prestação
de
informações,
na
espécie,
configura
mera
irregularidade,
decorrente
de
deficiências estruturais, a afastar o dolo na sua conduta.
Desorganização administrativa, conquanto esteja longe de qualquer louvor,
não se confunde com ato de improbidade, o qual, na modalidade de ato que viola os princípios
da Administração Pública, exige dolo para sua configuração, isto é, vontade livre e
consciente de retardar a prática de ato de ofício para que seja caracterizada a figura
de ato de improbidade prevista no artigo 11, inciso II, da Lei nº 8.429/92.
De outro lado, não se pode olvidar que apesar de todas as justificativas e
dificuldades administrativas apresentadas pela acionada, sua falta de presteza em se
desincumbir das atribuições legais poderia ter sido facilmente evitada, pois bastava ter
mantido o Ministério Público ciente das dificuldades de ordem pessoal e institucional a que
submetida para o cumprimento da requisição.
Tal postura, aliada à falta de urbanidade funcional, não traduz, porém, uma
ação intencional de prejudicar o adequado esclarecimento dos fatos ou comprometer o Parquet
no exercício das suas funções constitucionais, de tal sorte que se permite concluir, de pronto,
pela inocorrência, na hipótese, de ato de improbidade administrativa, justificando, assim, o
trancamento da ação, conforme autoriza o §8º do art. 17 da Lei nº 8.429/1992, sem prejuízo
de que os atos da ré sejam submetidos ao controle administrativo-disciplinar.
Além disso, no escopo de identificar in concreto a prática de ato de
improbidade, faz-se mister estremar a improbidade material daquela puramente formal, em
exegese razoável da Lei nº 8.429/92, atenta, pois, ao postulado constitucional da
proporcionalidade.
No ponto, vale transcrever o magistério doutrinário de Emerson Garcia e
Rogério Pacheco Alves, in litteratim:
“(...) Determinadas condutas, não obstante a flagrante inobservância da
norma, não podem ser objeto de valoração isolada, hermeticamente separadas do contexto
em que surgiram e se desenvolveram. Em essência, a norma, qualquer que seja ela, visa a
preservar o equilíbrio e a estabilidade sociais, terminando por cominar determinadas sanções
àqueles que causem alguma mácula aos valores tutelados. Identificados os fins da norma,
torna-se tarefa assaz difícil sustentar sua aplicação ao agente que manteve conduta funcional
compatível com os valores que se buscou preservar, ainda que formalmente dissonantes de
sua letra. Verificado que a aplicação da Lei nº 8.429/1992 é desnecessária à preservação da
probidade administrativa, a qual fora sequer ameaçada pela conduta do agente, não deve ser
ela manejada pelo operador do direito. Eventualmente, ao agente poderão ser aplicadas
sanções outras, desde que compatíveis com a reprovabilidade de sua conduta e com a
natureza dos valores porventura infringidos. À improbidade formal deve estar associada à
improbidade material, a qual não restará configurada quando a distorção comportamental do
agente importar em lesão ou enriquecimento de ínfimo ou de nenhum valor; bem como
quando a inobservância dos princípios administrativos, além daqueles elementos, importar em
erro de direito escusável ou não assumir contornos aptos a comprometer a consecução do
bem comum (art. 3º, IV, da CR/1998). Tais circunstâncias devem ser aferidas a partir da
natureza do ato, da preservação do interesse público e da realidade social, o que permitirá
uma ampla análise do comportamento do agente em cotejo com o fim perseguido pelo
Constituinte (...)”.
Decerto, o valioso instrumento jurídico punitivo da ação civil pública por ato
de improbidade não pode ser manejado sem uma prévia avaliação criteriosa de sua pertinência
e adequação diante da hipótese representativa da violação à ordem jurídica. Proceder de
maneira diversa, inversamente a contribuir para a transformação da realidade fático cultural,
pode servir à deterioração da credibilidade do sistema instituído pela Lei nº 8.429/92, minando
sua efetividade em situações concretas que reclamem pronta punição do agente público
desonesto, ímprobo, este sim o real escopo da Lei de Improbidade Administrativa.
Assim, diante da prova documental acostada aos autos e da manifestação
escrita de fls. 56/116, que demonstram a ausência de dolo no atraso da prestação de
informações pela acionada, convenço-me da inexistência de ato de improbidade administrativa
no caso.
Ante o exposto, com fundamento no artigo 269, inciso I, do Código de
Processo Civil combinado com o artigo 17, parágrafo 7º, da Lei nº 8.429/92, REJEITO A AÇÃO
ante a inexistência de ato de improbidade administrativa. Sem honorários advocatícios de
sucumbência, nem custas judiciais (art. 18 da Lei nº 7.347/85), tendo em vista que
sucumbente o Ministério Público do Estado ****. Após o trânsito em julgado, arquivem-se os
autos com baixa no sistema SAJ. Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Cumpra-se.
Adriana Quinteiro Bastos Silva
Juíza de Direito