A POLÍTICA FISCAL DO BRASIL ENTRE 1999 E 2006: UM

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A POLÍTICA FISCAL DO BRASIL ENTRE 1999 E 2006: UM ESTUDO DE CASO A PARTIR DO MODELO IS­LM (1) (3) Aléssio Tony Cavalcanti de Almeida ; Ivan Targino Centro de Ciências Sociais Aplicadas/Departamento de Economia/MONITORIA RESUMO A política fiscal é um importante instrumento de ação econômica, do qual todo governo, em qualquer parte do mundo, pode se valer para alterar o rumo da atividade econômica, uma vez que pode interferir com grande agilidade no andamento de variáveis macroeconômicas essenciais, tais como o nível de produto e de emprego. Sendo assim, o presente trabalho tem como intuito examinar, especificamente, os efeitos da política fiscal brasileira entre 1999 e 2006, por meio do modelo IS­LM para uma economia fechada, sobre variáveis­chaves da economia. Apesar das limitações desse modelo, a sua escolha explica­se por ser objeto programático da disciplina Análise Macroeconômica I. Para o desenvolvimento do estudo foram colhidos dados do resultado primário do governo, do PIB, da taxa de juros e do IPCA, nos órgãos oficiais, quais sejam: IBGE, IPEA e BCB. Ao analisar a condução da política fiscal brasileira entre 1999 e 2006, constatou­se que o governo adotou como princípio a obtenção do superávit primário. O referido superávit foi obtido a partir de uma alta carga tributária, que se refletiu positivamente nas receitas do governo e compensou as suas elevadas despesas. Tal orientação de política fiscal resultou em baixo nível de crescimento do produto e manutenção de elevadas taxas de desemprego, consoante com o que estabelece o modelo teórico utilizado como embasamento da pesquisa. Palavras­Chave: Política fiscal; modelo IS­LM; superávit primário; carga tributária. I. INTRODUÇÃO A política econômica, segundo Keynes, deveria ser utilizada pelo governo no sentido de minimizar uma situação de desequilíbrios, quando com suas próprias forças a economia não seria capaz ou levaria bastante tempo para revertê­la. É nesse sentido que o citado teórico atribuiu uma importância considerável à intervenção estatal na economia e, desde a publicação do seu livro “A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda”, vários governos valeram­se do uso da política fiscal e monetária para controlarem ou estimularem as atividades econômicas. Deste modo, o presente trabalho analisa a política fiscal do Brasil, utilizando o arcabouço teórico do modelo IS­LM para uma economia fechada, tendo em vista demonstrar a sua aplicabilidade na orientação de uma análise preliminar dos efeitos gerados por uma mudança na política econômica, em variáveis relevantes para o funcionamento da economia. A despeito da limitação do modelo, ele poderá mostrar alguns aspectos importantes sobre a condução e implicações da política fiscal brasileira. A política fiscal do modo que vem sendo gerida e conduzida no Brasil, nos últimos tempos, tem sido motivo de constantes embates, visto que essa política impacta diretamente no cotidiano e nas decisões dos mais diversos agentes econômicos, patenteando a importância da análise de seus efeitos na economia do país. Espera­se, então, mostrar a aplicação prática do modelo para os alunos que estão iniciando o curso de Ciências Econômicas, oferecendo subsídios para o entendimento de como uma alteração na política econômica afeta variáveis como o nível de renda e emprego. Além do prefaciado, este trabalho é composto por mais cinco partes: i) uma primeira que descreve os procedimentos metodológicos empregados na sua execução; ii) uma segunda que explicita a fundamentação teórica utilizada para a sua elaboração; iii) uma terceira que aponta o desempenho do setor governamental brasileiro entre 1999 e 2006; iv) uma outra que mostra os resultados obtidos na pesquisa a partir da análise do modelo IS­LM; e, v) uma última, que apresenta as conclusões da pesquisa. ____________________________________________________________________________________________________________________________________________­___ (1) Moni tor(a) Bolsista(a); ( (3) Prof(a) Orientador(a)/Coordenador(a); UFPB – PRG _____________________________________________________________X ENCONTRO DE INICIAÇÃO À DOCÊNCIA II. DESCRIÇÃO METODOLÓGICA Para a elaboração do presente trabalho, foi realizado um levantamento bibliográfico sobre o tema de interesse para a investigação. As fontes de consultas que serviram para a execução da pesquisa foram buscadas no acervo da Universidade Federal da Paraíba, nas Bibliotecas Central e Setorial (esta pertencente ao Centro de Ciências Sociais Aplicadas), e artigos disponíveis no sítio do IPEA (Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas). Também foram coletados dados estatísticos econômicos em órgãos oficiais, tais como: IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), IPEA (Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas) e BCB (Banco Central do Brasil). Procurando entender melhor o desempenho do setor governamental e o impacto da política fiscal no Brasil, no período entre 1999 e 2006, foram utilizados os seguintes dados: § Resultado primário do governo em porcentagem do PIB e em valores correntes; § PIB (Produto Interno Bruto) corrente e variação real; § Taxa de juros Selic; e § IPCA (Índice de Preços ao Consumidor Amplo), calculado pelo IBGE. No tocante ao tratamento dos dados, os valores nominais do PIB e do Resultado primário foram deflacionados pelo IPCA (o ano base foi 2006), na intenção de se trabalhar com os valores reais das supracitadas variáveis na análise da economia nacional. III. DESENVOLVIMENTO TEÓRICO 3.1 KEYNES E A TEORIA GERAL DO EMPREGO, DO JURO E DA MOEDA No princípio da década de 1930, a economia mundial passava por uma forte recessão, com altos níveis de desemprego e excesso de oferta de produtos em relação à demanda. A teoria econômica vigente, nesse período, não tinha condições de explicar essa situação, pois: não admitia a existência de crises e de desemprego involuntário; afirmava que toda oferta gerava a sua própria demanda; e, em conseqüência, postulava que o governo não deveria intervir na atividade econômica. Entretanto, a realidade do momento contrariava tal pensamento e os próprios teóricos dessa corrente não vislumbravam uma solução cabível para retirar a economia da estagnação vivenciada. Desse modo, em 1936, Jonh Maynard Keynes publicou o livro intitulado “A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda”, elencando a importância da demanda agregada para a determinação do nível do produto e do emprego no curto prazo. Para Keynes, a economia, de forma geral, operava abaixo do pleno emprego, existindo, portanto, desemprego involuntário. Na avaliação de Keynes, o problema do desemprego involuntário situava­se no nível em que ele estaria. Se elevado, deveria ocorrer algum tipo de intervenção. A demanda agregada para o mencionado teórico possuía uma variável–chave, o investimento, para determinação do nível do produto e do (des)emprego. O comportamento dessa variável era bastante volátil, uma vez que dependia das expectativas dos agentes em relação aos rendimentos futuros. Com efeito, em uma situação que os investidores estivessem bastante receosos quanto às expectativas de venda de seus produtos, menos eles investiriam na formação bruta de capital fixo, já que a preferência pela liquidez dos mesmos estaria bastante valorizada, preferindo assim alocar seus recursos em ativos que lhes propiciassem uma maior liquidez. Em uma situação como essa, a economia entraria em um estágio de recessão, a não ser que os investidores ficassem mais otimistas e investissem mais em sua produção. Desta maneira, Keynes observou que as expectativas dos agentes da economia poderiam se modificar positivamente, caso o Governo agisse no sentindo de aumentar seus gastos e/ou reduzisse as taxas de juros via uma política monetária expansionista. Assim, através de sua teoria, ele atribuiu uma importância relativa à política econômica governamental, seja fiscal ou monetária, para retirar a economia de uma recessão.
UFPB – PRG _____________________________________________________________X ENCONTRO DE INICIAÇÃO À DOCÊNCIA 3.2 O MODELO IS­LM Este modelo originou­se na publicação, em 1937, do trabalho de John R. Hicks sob o título “Sr. Keynes e os clássicos”, onde o autor tentou sintetizar as contribuições de Keynes para a macroeconomia (LOPES & VASCONCELLOS, 2000, p. 149; HICKS, 1978, p. 203). O modelo IS­LM (conhecido também como Análise Hicks­Hansen) resume inúmeras situações da política econômica, por meio de duas curvas: a curva IS (do inglês Investments­ Savings) e a curva LM (do inglês Liquidity Money). Nesse modelo, tem­se a determinação da taxa de juros e do nível de renda nacional que asseguram o equilíbrio conjunto do lado monetário e do lado real da economia. O citado modelo considera a existência de três mercados: i) o mercado de bens e serviços, cujo equilíbrio é garantido pela igualdade entre oferta e a demanda agregada por bens e serviços, ou pela igualdade entre investimentos e poupança; ii) o mercado monetário, cujo equilíbrio ocorre quando a oferta de moeda se iguala à sua demanda (ou preferência pela liquidez); e iii) o mercado dos demais ativos financeiros (por simplificação, mercado de títulos), cujo desempenho espelha o comportamento do mercado monetário, de modo que quando o mercado monetário está em equilíbrio o mercado de títulos também estará. Dada à importância da moeda na teoria de Keynes – onde ele destaca os efeitos da moeda sobre a economia –, a sua análise, portanto, centrou­se no mercado monetário, já que o seu equilíbrio, por decorrência, implicaria o equilíbrio do mercado de títulos. Em suma, a curva IS representa o conjunto de combinações de taxa de juros e renda que equilibram o mercado de bens e serviços. Já a curva LM, representa o conjunto de combinações de taxa de juros e renda que equilibram o mercado monetário e, por conseqüência, o mercado de títulos. Vale destacar que para se poder analisar os efeitos de uma alteração na política fiscal no país, assumir­se­á no transcorrer deste trabalho que as demais políticas econômicas estão dadas, já que o objetivo primeiro desta investigação é examinar o comportamento de uma política econômica específica, a fiscal. Assim, essa hipótese traz como implicação que a curva LM será dada, não sendo importante nesse caso se discutir a derivação de tal curva e as conseqüências de variações na política monetária na economia. Dessa forma, o modelo IS­LM pode ser graficamente representado por: Gráfico 1: Equilíbrio geral no modelo IS­LM r LM Onde: Curva IS: Y=f(C,I,G,T) Y=renda; C=Consumo; I=Investimento; G=despesas governamentais e T=Tributos. r* Curva LM: M/P=f(Y,r) M/P=Oferta real de moeda; r=Taxa de juros.
IS Y* Y De acordo com o gráfico acima, a combinação entre r* e Y* assegura o equilíbrio geral, isto é, o equilíbrio tanto nos mercados de bens como monetário. 3.2.1 Curva IS: equilíbrio no mercado de bens e serviços A curva IS mostra as condições em que a demanda agregada iguala­se à oferta agregada de bens e serviços. A obtenção da curva IS, que norteará esse trabalho, será obtida a partir do desenvolvimento da equação (a): Y = C(Yd) + I(r) + G (a) UFPB – PRG _____________________________________________________________X ENCONTRO DE INICIAÇÃO À DOCÊNCIA Onde temos que: C = c 0 + c 1.(Y ­ T) e I = I0 ­ hr; 1 C=Consumo final das famílias; c 0=Consumo autônomo; c 1=Propensão marginal a consumir ; 2 3 Y­T=Yd=Renda disponível ; I=Investimento total ; I0=Investimento autônomo; h=Sensibilidade do investimento a mudanças na taxa de juros; r=taxa de juros; G=despesas governamentais. Destaca­se que utiliza­se neste trabalho o conceito de tributação induzida pela renda, que revelará com mais exatidão os efeitos que uma política tributária gera no multiplicador dos gastos autônomos e, por conseguinte, no nível de produto. Logo, tem­se a seguinte equação comportamental: T=t0 + t1Y. t 0= Tributos autônomos; t 1= Sensibilidade dos tributos a mudanças na renda; t 1Y=Tributação induzida pela renda Essa equação diz que existe uma relação direta entre o nível de renda e o montante de tributos arrecadados. Assim, o resultado final da derivação matemática da curva IS pode ser vista a seguir: r=A/h ­ Y/λ.h (b) Onde: 4 A=gastos autônomos=c0 ­ c1t0 + I 0 + G; e λ=multiplicador dos gastos autônomos =1/(1 ­ c1 + c1t1). A equação (b) mostra que a renda (Y) se relaciona inversamente com a taxa de juros (r), dessa forma à medida que r varia, Y também varia, só que no sentido contrário. Em suma, a curva IS é negativamente inclinada, pois taxas de juros maiores reduzem os investimentos e, conseqüentemente, a demanda agregada. A representação gráfica da curva IS pode ser observada no gráfico (1) acima. IV. O DESEMPENHO DO SETOR GOVERNAMENTAL Depois da decretação da moratória russa, no terceiro trimestre de 1998, o governo brasileiro viu­se obrigado a modificar o sustentáculo da sua política econômica (taxa de câmbio fixa e supervalorizada), que vigorava desde o lançamento do Plano Real. Com a crise de 98, ocorreu uma inevitável fuga de capitais estrangeiros do país. Como medida corretiva, o governo elevou a taxa de juros e, na seqüência, promoveu uma forte desvalorização cambial. Entre as modificações realizadas na política econômica brasileira 5 , em 1999, enfatiza­ se a adoção das metas fiscais, determinada sob o “guarda­chuva” do acordo com o Fundo Monetário Internacional, o que possibilitou ao Brasil aderir à tendência mundial e emergente das regras fiscais (PINHEIRO et al., 2001, p. 21). As metas fiscais constituem um tipo de medida na qual o governo delineia um propósito de metas a serem atingidas em um determinado período de tempo, intencionando controlar os prováveis desequilíbrios nas contas públicas, quer sejam externas ou internas. Para alcançar tais fins, o Estado pode realizar um maior arrocho tributário, tendo em vista uma maior receita, e/ou ajustar as suas despesas. 1 A propensão marginal a consumir situa­se no intervalo entre 0 e 1. A renda disponível é dada pela diferença entre a renda corrente e os tributos (T). Em uma situação que os tributos estão em níveis baixos, o nível de renda disponível aumenta, elevando o consumo e o nível de renda nacional. Dessa maneira, a carga tributária é um importante instrumento que um governo pode se valer para alterar o rumo da atividade econômica. 3 Dada à eficiência marginal do capital, o investimento varia inversamente à taxa de juros (LOPES & VASCONCELLOS, p. 150). 4 Quanto maior for a propensão marginal a consumir (c1) e menor for a tributação (t 1), maior será o multiplicador dos gastos autônomos (λ). Sublinha­se que caso não se leve em conta o conceito de tributação induzida pela renda, o λ teria um impacto maior no montante do produto. 5 Destaca­se que as modificações realizadas na política econômica no ano de 1999, continuaram a ser amplamente adotadas também na administração do presidente eleito em 2002, Luís Inácio Lula da Silva.
2 UFPB – PRG _____________________________________________________________X ENCONTRO DE INICIAÇÃO À DOCÊNCIA Analisando a economia brasileira entre 1999 e 2006, observa­se que a partir de 1999 o país se caracterizou por apresentar uma política fiscal contracionista, pois auferiu sucessivos superávits primários nas suas contas públicas. Esse resultado fiscal superavitário significa que as despesas do governo, no período destacado, encontraram­se menores que suas receitas. Cabe salientar que o superávit primário obtido pelo governo nacional não é fruto da redução de seus gastos, mas sim do elevado nível de carga tributária que vem sendo imposta à sociedade brasileira. Logo, o governo para financiar seus altos gastos e, concomitantemente, conseguir obter resultado fiscal superavitário, adotou o princípio de ostentar uma elevada carga tributária que impacta, negativamente, no transcorrer da atividade econômica nacional, uma 6 vez que desestimula os agentes econômicos . Para dimensionar, a carga tributária brasileira entre 1994 e 2006 teve, de um modo geral, um crescimento sutil e gradativo, apresentando ao final desse período um aumento de mais de 30%, situando a carga tributária, no ano de 2006, em cerca de 40% do PIB. Isto representa que, para cada R$ 1,00 (um real) que os agentes econômicos auferem, R$ 0,40 (quarenta centavos) destina­se aos cofres públicos na forma de tributos. Elucida­se ainda que os gastos governamentais, em termos reais, entre 1996 e 2006 aumentaram em torno de 40%, revelando que não houve por parte do governo a tenacidade de reduzir as despesas, deixando a responsabilidade da obtenção do superávit por conta da elevação da arrecadação. V. ANÁLISE DA POLÍTICA FISCAL BRASILEIRA E SEUS IMPACTOS NO PRODUTO E NA TAXA DE JUROS Nos anos de 1999 a 2006, o governo brasileiro adotou como princípio a obtenção do superávit primário, princípio esse baseado no simples fato do governo conseguir receitas maiores que seus gastos. Dessa maneira, o governo do país utilizou uma política fiscal contracionista em todo o período destacado. Levando­se em conta as hipóteses admitidas neste trabalho e a análise realizada sobre a política fiscal, avalia­se o impacto desta política com base no modelo IS­LM. Para efeito de análise, foram agregados todos os anos em estudo em um único período T1. Então, o gráfico abaixo mostra quais são os efeitos primários dessa política. Gráfico 2: A política fiscal contracionista brasileira e seus impactos na economia, dentro do modelo IS­LM r LM0 r0 r1 Onde: Z0 O deslocamento da Curva IS se deve a elevação dos tributos, reflexo da redução dos gastos autônomos de A0 para A1.
Z1 IS0 (Ao) IS1(A1) Y1 Y0 Y Partindo de uma situação inicial de equilíbrio Z 0, tem­se o nível de renda Y0 e a taxa de juros r0 que asseguram o equilíbrio inicial no mercado de bens e no mercado monetário. Dessa forma, ao considerar a política fiscal restritiva do governo brasileiro, onde a variação dos tributos é maior que a variação dos gastos, tem­se o deslocamento da curva IS, de IS0 para IS1, representando tal situação uma redução do nível de renda (Y1) – e, portanto, de emprego – e 6 Notadamente porque estes passam a transferir uma quantidade maior de sua renda para o Estado. UFPB – PRG _____________________________________________________________X ENCONTRO DE INICIAÇÃO À DOCÊNCIA da taxa de juros (r1). Assim, o equilíbrio final da economia no período T1 seria dado em Z1, onde tanto r como Y estariam em um nível menor. Ressalta­se que o nível da tributação no país trouxe fortes impactos no multiplicador dos gastos autônomos, visto que uma maior carga tributária além de gerar o efeito de redução no consumo, dado as equações comportamentais do modelo, provoca uma diminuição ainda maior na atividade econômica pelo fato do multiplicador em si também diminuir. VI. CONCLUSÃO A condução da política fiscal brasileira, entre os anos de 1999 e 2006, caracterizou­se pela obstinação do governo em auferir superávits primários em suas contas, com a finalidade de reverter os recursos excedentes para o pagamento de uma parcela dos juros da dívida nacional. Um agravante adicional que se pode inferir da política tributária exercida no país é que não se tem perspectivas, ao menos no curto e médio prazo, de redução da carga tributária no Brasil, porquanto uma redução comprometeria seriamente as finanças públicas, dada a existência do montante elevado das despesas governamentais. Conforme o embasamento teórico usado neste trabalho, tem­se que se a política fiscal não for reformulada – na direção de se reduzir a carga tributária –, a economia nacional tenderá a apresentar um desempenho insatisfatório ano após ano. Do exposto, conclui­se que a política fiscal contracionista adotada pelo governo brasileiro, de uma forma geral, atuou no sentido de não estimular as atividades econômicas do país, visto que o governo se valeu de um forte arrocho tributário para garantir o pretendido superávit primário, reverberando negativamente no nível de renda e taxa de juros do país. Essa tendência da economia nacional, deduzida pelo uso do modelo IS­LM, pôde ser observada no Brasil, claro que uma análise mais minuciosa da economia de um país deve­se levar em consideração outros fatores, não obstante os resultados aqui colhidos revelam preliminarmente os efeitos do uso desse instrumento de ação econômica. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AVERBUG, André e GIAMBIAGI, Fabio. A crise brasileira de 1998/1999: origens e conseqüências. Rio de Janeiro: BNDES, 2000. (Texto para discussão 77) BLANCHARD, Olivier. Macroeconomia. 3. ed. São Paulo: Makron Books, 2004. GIAMBIAGI, Fabio. As Finanças Públicas no Brasil. São Paulo: Campus, 2000. HICKS, J. Keynes e os “clássicos”: uma interpretação sugerida. In SHAPIRO, E. Análise Macroeconômica: leituras selecionadas. São Paulo: Editora Atlas, 1978. LOPES, Luiz Martins e VASCONCELLOS, Marco Antonio Sandoval de. Manual de Macroeconomia: Básico e intermediário. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2000. MANKIW, N. Gregory. Macroeconomia. 5. ed. São Paulo: LTC, 2004. PINHEIRO, Armando Castelar; GIAMBIAGI, Fabio & MOREIRA, Maurício Mesquita. O Brasil na década de 90: Uma transição bem­sucedida?. Rio de Janeiro: BNDES, 2001. (Texto para discussão 91)