Especialização em Gestão Pública

Especialização em Gestão Pública
Programa Nacional de Formação em Administração Pública
CINTHIA SOARES AMBONI
ASPECTOS RELEVANTES DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
E DO PLANO PLURIANUAL
Maringá
2011
CINTHIA SOARES AMBONI
ASPECTOS RELEVANTES DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
E DO PLANO PLURIANUAL
Trabalho de Conclusão de Curso do Programa
Nacional de Formação em Administração
Pública, apresentado como requisito parcial
para obtenção do título de especialista em
Gestão
Pública,
do
Departamento
de
Administração da Universidade Estadual de
Maringá.
Orientador: Prof. Dr. José Santo Dal Bem Pires.
Maringá
2011
CINTHIA SOARES AMBONI
ASPECTOS RELEVANTES DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E DO
PLANO PLURIANUAL
Trabalho de Conclusão de Curso do Programa
Nacional de Formação em Administração
Pública, apresentado como requisito parcial
para obtenção do título de especialista em
Gestão
Pública,
do
Departamento
de
Administração da Universidade Estadual de
Maringá, sob apreciação da seguinte banca
examinadora:
Aprovado em ___/___/2011
______________________________________________________
Professor Dr. José Santo Dal Bem Pires (orientador)
Assinatura
______________________________________________________
Professor (a)......................................................., Dr. (a) / Me.
Assinatura
______________________________________________________
Professor (a) ......................................................, Dr. (a) / Me.
Assinatura
ASPECTOS RELEVANTES DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E DO
PLANO PLURIANUAL
Cinthia Soares Amboni1
RESUMO
O planejamento é uma importante ferramenta de gestão do Estado, e o Plano
Plurianual um instrumento de planejamento de médio prazo que define as
estratégias, diretrizes e metas do governo e os resultados a serem alcançados. A
prática do planejamento como ferramenta de gestão é um grande desafio na
administração pública brasileira. Portanto, o objetivo deste artigo é analisar as
mudanças ocorridas no processo de planejamento governamental, após a reforma
constitucional de 1988. Em face deste objetivo, a pesquisa busca analisar as
mudanças conceituais e a base legal que as amparou, as experiências e inovações
na implantação dos planos plurianuais do governo brasileiro e o modelo de gestão
do plano atual. O trabalho foi desenvolvido a partir de referencial teórico, utilizando
como método e forma de abordar o problema a pesquisa qualitativa, a coleta de
dados foi realizada por meio da pesquisa bibliográfica, e quanto aos objetivos a
pesquisa é descritiva. Ao final da pesquisa, a conclusão é de que mesmo com as
dificuldades a serem ultrapassadas houve um grande avanço no processo de
planejamento federal, com a organização das ações governamentais e a instituição
de um modelo de gestão para o Plano Plurianual.
Palavras-chave: Planejamento governamental. Plano plurianual. Gestão.
1
Graduada em Ciências Contábeis pela Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Mandaguari,
funcionária pública municipal na Prefeitura do Município de Maringá, atuando na área de
Planejamento Orçamentário. E-mail: [email protected]
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.............................................................................................................5
1
METODOLOGIA...................................................................................................5
2 A GESTÃO PÚBLICA E O PLANEJAMENTO.....................................................6
2.1 ASPECTOS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL......................................8
2.2 ASPECTOS DO PLANO PLURIANUAL – PPA...................................................11
2.2.1 Base Legal.........................................................................................................13
3 AS EXPERIÊNCIAS DOS PLANOS PLURIANUAIS NO BRASIL......................15
3.1 PLANO PLURIANUAL 1991-1995........................................................................15
3.2 PLANO PLURIANUAL 1996-1999........................................................................15
3.3 PLANO PLURIANUAL 2000-2003........................................................................16
3.4 PLANO PLURIANUAL 2004-2007........................................................................18
3.5 PLANO PLURIANUAL 2008-2011........................................................................20
4
O MODELO DE GESTÃO DO PLANO PLURIANUAL 2008-2011.....................21
5
CONCLUSÃO......................................................................................................22
REFERÊNCIAS..........................................................................................................24
5
INTRODUÇÃO
A gestão da máquina pública é responsabilidade do Estado, que através de
seus órgãos administrativos define as políticas públicas para atender as
necessidades básicas da população, visando o seu bem-estar social. Para alcançar
o êxito é necessário planejar a execução dessas políticas.
O planejamento é uma ferramenta essencial para o sucesso da gestão. No
Brasil, o planejamento governamental evoluiu com avanços e retrocessos desde a
década de 40, até se chegar ao modelo atualmente adotado o Plano Plurianual
2008-2011.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, integrou as atividades de
planejamento e orçamento, mediante a definição de três instrumentos: o Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. A partir
dessa reforma constitucional o Plano Plurianual foi instituído como principal
instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro.
Em 2000, após a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal acentuou-se a
exigência do planejamento aplicado à gestão governamental, com foco na
responsabilidade fiscal, controle, transparência e participação social.
A assimilação da cultura de planejamento ainda é um grande desafio na
administração pública brasileira, portanto o objetivo deste artigo é fazer uma análise
das mudanças ocorridas no processo de planejamento governamental, após a
Constituição Federal de 1988, desde o aspecto conceitual e sua base legal, como
também uma breve retrospectiva dos planos plurianuais implantados pelo Governo
Federal e o modelo de gestão do plano atual.
A reflexão sobre o tema em questão, busca contribuir para aprofundar a
transformação dos conteúdos e das práticas de planejamento e gestão
governamentais, bem como, reafirmar que o planejamento deve ser utilizado como
ferramenta de gestão do Estado.
1 METODOLOGIA
O trabalho foi desenvolvido a partir de referencial teórico, utilizando a
pesquisa qualitativa como método e forma de abordar o problema. Segundo Neves
6
(1996, p. 1) a pesquisa qualitativa é: “... um conjunto de diferentes técnicas
interpretativas que visam a descrever e a decodificar os componentes de um sistema
complexo de significados. Tendo por objetivo traduzir e expressar o sentido dos
fenômenos do mundo social...”. Portanto, a interpretação de textos foi o método
utilizado para a abordagem do problema.
O procedimento adotado para a coleta de dados foi a pesquisa bibliográfica
por meio de livros; teses; textos e manuais do Ministério de Planejamento,
Orçamento e Gestão; e internet. Para Gil (2007, p. 44) a pesquisa bibliográfica é
desenvolvida a partir de material já elaborado, constituído principalmente de livros e
artigos científicos.
Quanto aos objetivos a pesquisa é descritiva, que na concepção de Andrade
(2009, p. 114): “... os fatos são observados, analisados, classificados e interpretados,
sem que o pesquisador interfira neles. Isso significa que os fenômenos do mundo
físico e humano são estudados, mas não manipulados pelo pesquisado”. Portanto,
descrevem-se os fatos.
O ponto de partida da pesquisa se dá com a reforma constitucional de 1988,
seguida por uma breve retrospectiva dos Planos Plurianuais elaborados após a atual
Constituição Federal.
2 A GESTÃO PÚBLICA E O PLANEJAMENTO
Segundo Nascimento (2010, p. 1), conceitualmente, gestão é prática que
deve ser aprimorada para o alcance de determinados fins, por exemplo, reduzir a
pobreza, melhorar a educação, ou seja, atender as demandas da sociedade
promovendo o desenvolvimento econômico e social. A gestão do setor público deve
estar estrategicamente orientada para atingir esses objetivos.
Ainda, segundo Kickert e Stillmann (1999 apud MATIAS-PEREIRA, 2010, p.
9), a gestão pública não é meramente uma questão de eficiência e eficácia, mas
também se deve pautar na legalidade e legitimidade, e que não é somente interna,
mas também, e primeiramente, gestão externa de um contexto sociopolítico
complexo.
A administração pública moderna, baseada neste novo modelo de gestão, dá
ênfase à eficiência e, procura entender a complexidade do ambiente e dos
7
problemas enfrentados. Sobre a administração pública Matias-Pereira tem o
seguinte conceito:
Administração pública, num sentindo amplo, é um sistema complexo,
composto de instituições e órgãos do Estado, normas, recursos humanos,
infraestrutura, tecnologia, cultura, entre outras, encarregado de exercer de
forma adequada a autoridade política e as suas demais funções
constitucionais, visando o bem comum. (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 7)
O Estado, por meio da administração pública, tem a responsabilidade de
atender às demandas da sociedade, com serviços públicos de qualidade e
transparência. Dessa forma visualizamos o Estado de um lado, a sociedade de outro
e entre eles a administração pública, que forma o elo entre o Estado e a sociedade.
Segundo Matias-Pereira (2010, p. 7-8), para cumprir adequadamente o seu
papel, a administração pública necessita estar bem estruturada e, dessa maneira,
atuar com eficiência, eficácia e efetividade em favor da sociedade.
Nesse contexto, o planejamento é uma prática essencial na administração
pública, uma ferramenta necessária para cumprir adequadamente o seu papel. De
acordo com Baptista (1981 apud MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 114), “o termo
planejamento se refere ao processo permanente e metódico de abordagem racional
e científica de problemas”. Ainda sobre o planejamento, Matias-Pereira (2010, p. 9)
afirma que ele reduz os riscos e aumenta as possibilidades de alcançar os objetivos
da organização. Também possibilita a coordenação de diferentes pessoas, projetos e
ações em curso; a aplicação racional (otimizada) dos recursos disponíveis ou
escassos; e o aumento da responsividade ao lidar com mudanças que afetam a
organização.
Ao tratar de planejamento como processo Matias-Pereira esclarece que:
O planejamento pode ser visto como um conjunto de ações interligadas e
complementares, realizadas nas diferentes instâncias da organização
governamental, com vista no atingimento de determinado objetivo. Envolve
uma série de atividades que vão manter e alimentar esse ciclo, que é
contínuo, entre as quais figuram estudos, decisões estratégicas e táticas
sobre prioridade, a formulação de planos e programas, o acompanhamento
e o controle de sua execução. Pressupõe, ainda, a possibilidade de novos
fatos e situações que podem influir no desenvolvimento desse processo,
revertendo e alterando os rumos e os conteúdos dos trabalhos que realiza.
Apresenta-se como uma forma de ação contínua, permanente e sistemática,
que, ao longo de seu desenvolvimento, incorpora a ideia de atuação
conjunta dos diversos setores da organização, de existência de uma base
de informações, bem como de recursos técnicos e humanos, que apóiem
sua execução, garantindo o acompanhamento, a avaliação e as tomadas de
decisões, em todas as suas fases. (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 115)
8
De acordo com Matias-Pereira (2010, p. 115-116), o planejamento tem duas
posições a ser considerada, uma como atividade orientada para a obtenção de um
resultado racional e a outra como um processo de decisão. Assim a atividade de
planejar passa a ser aceita como a prática de decidir antecipadamente.
Outro autor, Oliveira (1991 apud MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 116), destaca
que reconhecer o planejamento como processo significa aceitar que ele não é
meramente uma atividade que se limita a concepção de um plano, programa, ou de
um projeto. Esses são os meios utilizados para facilitar o alcance de metas, através
da estruturação de recursos e ações para que possam ser geridos da melhor forma
possível para a consecução dos objetivos traçados. O planejamento além de um
processo de elaboração, execução e controle de um plano também necessita de
uma ordenação de decisões e providências indispensáveis ao alcance dos objetivos
e, necessárias para um bom desenvolvimento do plano, poupando recursos e
esforços.
Assim, pode-se afirmar que o planejamento é a racionalização do processo
decisório e pode ser entendido como um processo interativo que se desdobra em
etapas diferenciadas.
Segundo Matias-Pereira (2010, p. 113-114) as fases do planejamento são as
seguintes:

Diagnóstico: mostra o conhecimento da realidade.

Política: a sua função é definir os objetivos.

Estratégia: deve indicar as opções dos rumos a seguir para alcançar os
objetivos.

Planos: têm como propósito viabilizar os objetivos e estratégias.

Execução: esforço orientado para a implementação das ações programadas.

Controle: visa permitir acompanhar a execução e avaliar os resultados
alcançados,
para
que
possam
ser
comparados
com
os
objetivos
anteriormente definidos.
2.1 ASPECTOS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
É importante destacar alguns fatos anteriores a Constituição Federal de 1988,
que contribuíram para a evolução do planejamento governamental, portanto a
9
experiência brasileira de planejamento tem seu início em 1947, com a elaboração do
Plano SALTE, que dava prioridade a quatro áreas: saúde, alimentação, transporte e
energia. Desse período em diante muitos outros planos foram implementados pelos
governos brasileiros como alavanca para o desenvolvimento nacional.
Dentre os planos e inovações implementados após a década de 40 destacase o Decreto-Lei nº 200, de 1967, considerado como marco na evolução do
planejamento governamental brasileiro. Segundo Alves (2007, p. 11), as principais
contribuições do Decreto-Lei nº 200 foram a instituição do planejamento como
princípio da administração pública e o estabelecimento de instrumentos como o
plano geral de governo, programas gerais setoriais e regionais de duração
plurianual, orçamento programa anual e a programação financeira de desembolso. O
Decreto-Lei também organizou a orçamentação pública e instituiu a delegação de
autoridade, a coordenação e o controle na administração pública.
Em 1979, diante de uma crise econômica mundial e um período de inflação
exarcebada, o planejamento governamental é profundamente afetado, tornando os
planos seguintes – o III Plano Nacional de Desenvolvimento e o I Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova República – documentos meramente formais. O
planejamento governamental passa por um período de grande reducionismo,
colocando em dúvida a própria efetividade e importância do planejamento como
ferramenta de decisão governamental.
No processo de democratização da década de 80, surge a necessidade de o
Estado desenvolver novas capacidades e competências, para garantir maior
efetividade nas suas ações visando o atendimento das necessidades coletivas. As
decisões governamentais não poderiam ser regidas pelo improviso, pela pressão
das necessidades e pelas mudanças conjunturais. Segundo Matus (1993 apud
MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 110), “a ação do Estado tem que ser uma ação que
sabe para onde vai, tem que ser uma ação precedida e presidida pelo pensamento,
mas um pensamento sistemático e com método”. Portanto, o pensamento
estratégico e a gestão estratégica seriam as respostas mais adequadas para o novo
perfil de gestão pública que a sociedade demandava.
Para Matias-Pereira (2010, p. 115) “o planejamento estratégico é o mesmo
que planejamento, mas com ênfase no aspecto de longo prazo dos objetivos, e na
análise global do cenário”. Assim o planejamento é estratégico quando se dá ênfase
ao aspecto de longo prazo dos objetivos e à análise global do cenário.
10
Assim, em face de um novo paradigma de planejamento orientado por um
pensamento estratégico, o Estado brasileiro deu início, por meio da Constituição
Federal de 1988, à revisão de suas formas de planejamento, institucionalizando a
integração entre os processos de planejamento e orçamento, por meio do Plano
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual
(LOA). A nova Carta Constitucional também inovou ao exigir planos e orçamentos
compatíveis entre si.
Para Matias-Pereira (2010, p. 119) “o Estado tem função explícita de
planejamento. O planejamento governamental, portanto, além de um instrumento da
ação pública, deve ser visto como uma imposição constitucional.”
O planejamento governamental se torna uma função do governo de caráter
permanente e, com base nas novas atribuições constitucionais torna-se um
mecanismo jurídico por meio do qual o gestor público tem a obrigação de executar
sua atividade governamental na busca do desenvolvimento econômico e social.
Os planos e o orçamento são a expressão física, ou o documento, resultante
do processo de planejamento, que após aprovados adquirem características
jurídicas, com natureza e efeitos de lei, instituindo direitos e obrigações, além de
autorizar a realização de despesas.
Ainda com relação ao planejamento governamental, cabe transcrever o
seguinte:
O planejamento, ao assumir a condição de atividade permanente e contínua
de geração de serviços, de bens e de mudanças econômicas e sociais,
incorporou algumas características e formas, como função gerencial e como
processo. Registre-se que na condição de função gerencial, o planejamento
é desenvolvido em todos os níveis da organização, nas dimensões
estratégica, tática e operacional, com a representação de todas as
instâncias e de todos os membros da organização. Como processo – que
busca transformar a realidade –, o planejamento constitui uma atividade
integrativa, viabilizando um sistema de tomada de decisões, que atua como
marco de referência para as outras atividades da organização
governamental. (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 119)
Observa-se também que o planejamento governamental é exercido por uma
complexa estrutura técnico-burocrática, envolvendo diferentes níveis dentro da
organização. Por essa complexidade o planejamento deve apresentar um caráter
normativo e sistemático para a programação das ações, execução, controle e
avaliação.
11
Para Matias-Pereira (2010, p. 121), “o planejamento tem, ainda, a função de
tornar transparente e precisa a ação, de organizar o que será executado, de
sistematizar as idéias e os recursos para tornar mais eficientes as ações
governamentais”.
Assim, planejar significa dar transparência e consistência à
própria ação, através da fixação de metas e prazos e prevendo os meios
necessários para alcançá-las, com vistas a criar as condições necessárias para o
atingimento das metas indispensáveis à consecução dos objetivos. Assim, o
planejamento é sempre anterior à ação, buscando torná-la mais racional e efetiva, e
seu resultado busca responder as indagações do que fazer, onde fazer e como fazer.
Portanto, para Matias-Pereira (2010, p. 121) “planejamento e plano visam
alcançar eficiência, isto é, a execução perfeita de uma tarefa que se realiza, bem
como a eficácia, ou seja, que se façam as coisas que realmente importa fazer
porque são socialmente desejáveis”.
2.2 ASPECTOS DO PLANO PLURIANUAL - PPA
O Plano Plurianual é uma lei orçamentária que define as estratégias,
diretrizes e metas do governo para um período de quatro anos, e evidencia, em
quadros demonstrativos, quais serão os programas, objetivos, público-alvo,
indicadores de desempenho, ações e metas físicas e financeiras a serem
implementados durante esse período. Portanto, o PPA visa expressar com clareza
os resultados pretendidos pelo gestor público que o elabora.
O processo de concepção de um plano de ação é realizado por meio do
planejamento, com o propósito de atingir um conjunto de objetivos. O PPA é um
plano de ação que faz parte de um planejamento estratégico, que tem a função de
discriminar os objetivos de governo, estabelecer os programas setoriais, definir as
fontes de financiamento e as metodologias de elaboração, gestão, avaliação e
revisão dos programas, ações e metas. O PPA abrange, ainda, as ações não
orçamentárias que contribuam para os objetivos dos programas.
Por ser um documento de planejamento de médio prazo, dele se derivam as
Leis de Diretrizes Orçamentárias e as Leis Orçamentárias Anuais. Assim o PPA tem
papel intermediário entre o planejamento de médio prazo e a programação
orçamentária de curto prazo.
12
De acordo com as definições aplicáveis ao PPA Federal 2008-2011, por meio
da Lei nº 11.653 de 7 de abril de 2008 que o instituiu, o PPA se compõe de duas
partes: a base estratégica e os programas e ações.
A base estratégica compreende a análise da situação econômica e social; as
diretrizes, objetivos e prioridades do governo; a análise setorial prospectiva das
ações de governo e a avaliação regional do ente público, com o objetivo de subsidiar
a definição da orientação estratégica do governo.
O programa é o instrumento que articula um conjunto de ações, suficientes
para enfrentar um problema, cujo desempenho deve ser passível de aferição por
indicadores coerentes com o objetivo estabelecido.
No PPA 2008-2011 os programas se classificam em dois tipos:
a) Finalísticos: dos quais resultam bens ou serviços ofertados diretamente à
sociedade, cujos resultados sejam passíveis de mensuração; e
b) Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: são
programas voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à formulação
de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao controle dos programas
finalísticos, resultando em bens ou serviços ofertados ao próprio Estado, podendo
ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativa.
As ações são instrumentos de programação que contribuem para atender
aos objetivos de um programa, podendo ser orçamentárias ou não-orçamentárias,
sendo orçamentárias, que demandam recursos orçamentários, se classificam,
conforme a sua natureza em:
a) Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais
resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação de
governo;
b) Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo
e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de
governo;
c) Operação Especial: despesas que não contribuem para a manutenção,
expansão ou aperfeiçoamento das ações do governo federal, das quais não resulta
um produto, e não gera contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
13
O ciclo de gestão do PPA compreende, além da elaboração do plano, a
implantação dos programas que o constituem e seu monitoramento, bem como a
avaliação e revisão do plano, portanto, ao elaborar o PPA devem-se definir normas
para a gestão do plano e atribuir responsabilidades para isto. A seguir, a descrição
de cada fase do ciclo de gestão: (VAINER; ALBUQUERQUE, GARSON, 2005)
a) Elaboração: processo de construção da base estratégica e de definição dos
programas e ações, através dos quais se materializará a ação do governo.
b) Implantação: é a operacionalização do plano com a disponibilização de
recursos através dos orçamentos anuais.
c) Monitoramento: processo de acompanhamento da execução das ações do
programa, visando à obtenção de informações para subsidiar decisões, bem como a
identificação e a correção de problemas.
d) Avaliação: é o acompanhamento dos resultados pretendidos com o PPA e
do processo utilizado para alcançá-los. A avaliação do plano buscará aferir até que
ponto as estratégias adotadas e as políticas públicas desenvolvidas atendem as
demandas da sociedade, que nortearam a elaboração dos programas que constam
do plano.
e) Revisão: processo de adequação do plano às mudanças internas e
externas da conjuntura política, social e econômica, por meio da alteração, exclusão
ou inclusão de programas e ações. A revisão do PPA resulta dos processos de
monitoramento e avaliação.
O monitoramento e a avaliação dos programas são as principais ferramentas
de gestão, visando à correção de desvios na implementação, à mensuração do
desempenho e ao aperfeiçoamento contínuo da qualidade do Plano Plurianual.
2.2.1 BASE LEGAL
Na Constituição Federal de 1988 o PPA está compreendido nos seguintes
artigos:
- art. 165, § 1º, dispõe sobre o conteúdo do PPA.
- art. 165, § 9º, prevê que os conceitos, a organização, a elaboração e a execução
do PPA deverão ser objeto de lei geral de finanças pública, ainda pendente de
votação no Congresso Nacional. Na falta dessa lei complementar, a regulamentação
14
tem se dado por decretos e portarias do Poder Executivo Federal e por normas
suplementares locais.
- art. 166, § 3º, inciso I, prevê que as emendas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual
ou aos projetos que modifiquem o orçamento, somente podem ser aprovadas, caso
sejam compatíveis com o PPA e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
- art. 167, § 1º, veda o início de investimento, cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro, sem que tenha sido incluído no PPA.
- art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, trata da regionalização
das despesas do PPA. No caso da União, a regionalização se dá pelas cinco
macrorregiões definidas pelo IBGE - Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste.
Além dessas, é utilizada também a categoria “Nacional” para as despesas que não
são regionalizadas ou que, por sua natureza, não se prestam a regionalização.
A Lei de Responsabilidade Fiscal cria vínculos específicos de integração do
PPA com as Leis de Diretrizes Orçamentárias e Leis Orçamentárias Anuais nos
seguintes artigos:
- art. 5º, prevê que o projeto de lei orçamentária anual tem que ser elaborado de
forma compatível com o PPA e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
- art. 16, inciso II, prevê que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que acarrete aumento da despesa deverá ser acompanhado de
declaração atestando que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com
a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o PPA e com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
- art. 48, parágrafo único, inciso I, garante a transparência por meio da ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso ao público e assegura a
transparência por meio do incentivo à participação popular e realização de
audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos,
entre eles o PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e orçamentos anuais.
Na esfera municipal pode haver previsões a respeito do PPA na Lei Orgânica
dos municípios.
3 AS EXPERIÊNCIAS DOS PLANOS PLURIANUAIS NO BRASIL
15
A tarefa de elaborar um Plano Plurianual ganhou centralidade no Governo
Federal, pois é o instrumento com o qual se definem quais serão os investimentos
prioritários para um projeto de desenvolvimento.
O aperfeiçoamento da metodologia e dos instrumentos de avaliação do PPA
pode ser constatado nos tópicos seguintes.
3.1 PLANO PLURIANUAL 1991-1995
O primeiro PPA, para o período de 1991-1995, foi elaborado com o objetivo
principal de cumprir a exigência constitucional, pois não foi possível à época rever os
instrumentos classificatórios da despesa e fazer os ajustes necessários para a
institucionalização do PPA como instrumento efetivo de planejamento focado nos
resultados das políticas públicas.
As mudanças conceituais e organizacionais implantadas pelo então
governo, bem como a inexistência de um plano de governo coerente com a
realidade social e econômica do período somaram-se as dificuldades enfrentadas.
A elaboração do PPA foi totalmente improvisada, os programas não tinham
conteúdo e as ações eram genéricas e com estrutura diferente das leis
orçamentárias do período. O plano não foi atualizado por falta de um sistema de
acompanhamento que permitisse incorporar as mudanças ocorridas no seu período
de vigência. O acompanhamento e a avaliação da execução eram feitos de modo
insuficiente.
3.2 PLANO PLURIANUAL 1996-1999
O PPA para o quadriênio de 1996-1999, elaborado em 1995 marca o início
da retomada do planejamento governamental no sentido de transformar-se em
instrumento de gestão estratégica. A estabilidade econômica conquistada em 1994
com o Plano Real e a reforma administrativa que transformou a SEPLAN-PR em
Ministério do Planejamento e Orçamento foram um dos fatores que contribuíram
para o desenvolvimento de um processo contínuo de aperfeiçoamento da gestão
pública.
16
Outros fatores importantes foram a incorporação de experiências de outros
países, do setor privado, além de inovações como a introdução de novos conceitos
no planejamento federal, quais sejam, os eixos nacionais de integração e
desenvolvimento, como referência geográfica para a integração de políticas públicas
com uma visão estratégica do desenvolvimento regional do país; os projetos
estruturantes, essenciais para as transformações desejadas no ambiente econômico
e social, que tinha como uma de suas características viabilizar novos investimentos,
de forma a multiplicar os efeitos positivos para o desenvolvimento do País; e a
agregação ao plano do gerenciamento de empreendimentos estratégicos em
decorrência da criação do Programa Brasil em Ação.
A criação do Programa Brasil em Ação foi um passo importante para reduzir
o caráter formal, normativo e pouco dinâmico do planejamento público praticado, ao
incorporar elementos para a gestão cotidiana do plano, que serviu de base para a
revisão posterior de todo o modelo de planejamento.
O programa selecionou 42 projetos considerados prioritários, que passam a
ser executados segundo um novo modelo de gerenciamento, de natureza mais
empresarial, que enfatiza a obtenção de resultados, mediante o acompanhamento
sistemático e detalhado. Cada projeto passa a ter um gerente com atribuições e
responsabilidades definidas. Foi desenvolvido um sistema de informações gerenciais
para o monitoramento físico-financeiro e compartilhamento de informações.
Entretanto, o mesmo gerenciamento não ocorreu para as outras ações do
plano, prejudicando o acompanhamento e a avaliação geral do plano.
3.3 PLANO PLURIANUAL 2000-2003
O PPA 2000-2003, denominado “Avança Brasil”, inovou ao introduzir na
administração pública federal a gestão por resultados e o gerenciamento intensivo
de todas as ações governamentais.
O Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998, que estabeleceu normas
para elaboração e execução do PPA 2000-2003 e das leis orçamentárias a partir do
exercício de 2000, deu a base legal para a organização de todas as ações do
governo em um conjunto de programas, com os objetivos e metas claramente
definidos, obedecendo a orientação estratégica do Presidente. Para cada programa
17
foi designado um gerente, comprometido com resultados e redução de custos.
Tornou-se obrigatória a avaliação dos programas e do plano, para estimular o seu
aperfeiçoamento contínuo. Os programas teriam que ser selecionados e limitados
com base em uma previsão de recursos fiscais.
A combinação desses cinco elementos – organização por programas,
fortalecimento da orientação estratégica, seletividade, gerenciamento e avaliação –
constituíram o eixo central do modelo de gestão pública incorporado ao PPA 20002003.
O Decreto nº 2.829, para cumprir o objetivo de uma integração efetiva entre
o PPA e os orçamentos anuais, determinou que a classificação funcionalprogramática fosse alterada para viabilizar a integração entre planejamento,
orçamento e gestão.
A reformulação da classificação funcional-programática foi realizada por
meio da Portaria nº 117, de 12 de novembro de 1998, do Ministério do Planejamento
e Orçamento, substituída pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, criando as
condições necessárias para a gestão por programas.
No modelo anterior, a preocupação básica era classificar os gastos públicos
segundo tabelas rígidas, organizadas por funções de governo e dentro delas, por
programas, subprogramas, projetos e atividades padronizados, sem relação com o
problema específico a ser resolvido.
Na nova discriminação funcional, as ações governamentais passaram a ser
identificadas pela função, subfunção, programa e ação. Os governos estaduais e
municipais têm autonomia para organizar suas ações em programas, de acordo com
suas especificidades, uma vez que os mesmos devem se organizar em torno da
solução de problemas ou atendimentos de demandas específicas da sociedade, e se
transformam em unidades de gestão.
Portanto, a nova tabela de classificação utiliza apenas o conceito de função
e subfunção, base para a consolidação das contas nacionais. Os programas e ações
nascem do planejamento e são a referência comum para a execução orçamentária e
financeira e para as atividades de controle.
As bases principais do novo modelo de planejamento, orçamento e gestão,
adotado no PPA 2000-2003 foram o planejamento a longo prazo (com um horizonte
de 20 anos), de caráter indicativo baseado no território; visão estratégica; gestão
18
estratégica;
integração
entre
plano,
orçamento
e
gestão;
transparência;
responsabilização e busca por resultados.
As principais inovações do PPA 2000-2003 se referem a:
a) Instituição de um modelo de gerenciamento de programas.
O modelo de gerenciamento tinha o objetivo de atribuir responsabilidades e
orientar os esforços das equipes na execução dos programas.
b) Parcerias
Pela primeira vez foi formalizada a possibilidade de estabelecimento de
parcerias internas e externas ao governo, com a finalidade de atingir os objetivos
desejados em um nível mais elevado de eficiência.
c) Desenvolvimento do SIGPlan
O Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano
Plurianual – SIGPlan, promoveu a construção de uma rede de informações de
planejamento e gestão com o objetivo de diminuir a distância imposta pelo excesso
de formalismo burocrático, reduzir os custos e acelerar o alcance dos resultados.
d) Instituição de avaliação anual do plano
Trata-se de procedimento utilizado para a obtenção e análise de informações
destinadas à tomada de decisão, revisão anual do plano e a elaboração dos
orçamentos anuais.
O processo de avaliação assegura o aperfeiçoamento contínuo dos
programas e do plano, e possibilita a correção de falhas de concepção e execução,
com vistas à obtenção dos resultados estabelecidos.
As avaliações anuais do PPA 2000-2003 apontaram alguns problemas para
a implementação do modelo de gestão sugerido, entre os quais, dificuldades na
articulação entre os gerentes e a estrutura formal de cada Ministério; escassez de
recursos humanos, logísticos, informações, entre outros, frente às responsabilidades
dos gerentes; pequena participação dos gerentes nos processos decisórios; pouca
cooperação institucional para superação de restrições; e acesso restrito aos canais
de negociação.
3.4 PLANO PLURIANUAL 2004-2007
19
O Decreto nº 4.298, de 11 de julho de 2002, estabeleceu um processo de
transição governamental organizada para preservar a continuidade dos serviços
prestados à sociedade e facilitar a preparação do PPA 2004-2007, num processo de
modernização do Estado brasileiro.
O PPA 2004-2007, denominado “Plano Brasil de Todos”, se diferenciou dos
demais por ter sido elaborado com a participação da sociedade e das várias esferas
de Governo, numa iniciativa inédita que teve o objetivo de democratizar a discussão
do planejamento das ações governamentais no Brasil.
A estrutura do plano se divide em dois blocos, os quais, dimensão
estratégica, que compreende a estratégia de desenvolvimento, tendo como
referência o Programa de Governo e os megaobjetivos e desafios; e a dimensão
tático-operacional, que compreende os programas. Esta segmentação permite
separar a gestão em dois níveis, a gestão estratégica do plano e a gestão
operacional do plano.
A orientação estratégica de governo rege a formulação e a seleção dos
programas que integram o PPA 2004-2007 e foi construída de forma coletiva, com a
participação direta da sociedade civil organizada e de todos os órgãos responsáveis
pela implementação de políticas.
A experiência recente do PPA 2000-2003, mostrou que os programas
necessitam de formas de implementação e arranjos de gestão diferenciados para
viabilizar a efetividade do resultado do plano. Diante dessa situação foi criado o
Plano de Gestão para o PPA 2004-2007, por meio do Decreto nº 5.233, de 6 de
outubro de 2004.
A avaliação do plano mostrou avanços em relação às avaliações dos planos
anteriores, com a criação do Sistema de Monitoramento e Avaliação (SMA), se
constituindo como parte integrante da gestão dos programas e, também, passou a
ser um referencial para a tomada de decisões.
A revisão realizada anualmente para o ajuste de aspectos falhos ou
sensíveis do plano, identificados na fase de avaliação, teve uma inovação
introduzida pela manutenção de uma base de planejamento com horizonte
permanente de médio prazo, com a projeção de mais um exercício financeiro de
programação a cada revisão do plano.
O PPA 2004-2007, mesmo após a implementação do Plano de Gestão,
continuou apresentando problemas como ausência ou insuficiência de informações
20
no SIGPlan; falta de interação entre os gerentes dos programas multisetoriais e os
coordenadores de ação de outros órgãos; baixa integração entre as áreas fim e
meio; pouca utilização da aprendizagem e construção de cenário; desconhecimento
metodológico e operacional; assimilação da cultura de planejamento; falta de
envolvimento de alguns atores com o processo de planejamento ; e ausência de
sintonia dos preceitos da metodologia de planejamento e as normas dos órgãos de
controle.
3.5 PLANO PLURIANUAL 2008-2011
A elaboração e gestão do PPA 2008-20011, segundo o seu manual de
elaboração, deverá se orientar pelos seguintes princípios:
 A convergência territorial como método de orientação da alocação dos
investimentos, com vistas a uma organização do território mais equilibrada;
 A integração de políticas e programas, visando otimizar os resultados da
aplicação dos recursos públicos, por meio da convergência territorial e da
focalização em torno de público-alvo delimitado;
 O monitoramento e a avaliação dos projetos e programas de Governo,
criando condições para a melhoria contínua e mensurável da qualidade e
produtividade dos bens e serviços públicos;
 O estabelecimento de parcerias com os Estados e com a iniciativa privada,
visando a ampliação dos recursos para financiamento das ações de governo;
 A gestão estratégica dos projetos e programas, considerados indutores do
desenvolvimento para assegurar o alcance dos resultados pretendidos;
 A transparência na aplicação dos recursos públicos, mediante ampla
divulgação dos gastos e dos resultados obtidos;
 A participação social na elaboração e gestão do Plano Plurianual, como
importante instrumento de interação entre o Estado e o cidadão para
aperfeiçoamento das políticas públicas.
Para subsidiar o planejamento de longo prazo em base territorial, o Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão contratou a elaboração de um Estudo da
21
Dimensão Territorial do PPA, com o objetivo de propor uma trajetória de evolução da
organização territorial do país, que promova o desenvolvimento sustentável de suas
diversas regiões e a redução das desigualdades sociais e regionais no horizonte de
20 anos. O Estudo é um referencial para a elaboração e implementação do PPA
2008-2011, perseguindo sinergias entre as iniciativas do Governo Federal, dos
Estados, dos Municípios e do setor privado.
A estrutura do plano se divide em dois blocos, os quais, dimensão estratégica,
que compreende visão de longo prazo, objetivos de governo e objetivos setoriais; e
dimensão tático-operacional, que compreende os programas e as ações. Nesse
modelo a orientação estratégica se divide como de Governo e dos Ministérios.
A metodologia de elaboração do PPA 2008-2011 dá continuidade ao modelo
que fundamentou os dois planos anteriores.
4 O MODELO DE GESTÃO DO PLANO PLURIANUAL 2008-2011
A gestão do plano, orientada para resultados, deve observar os princípios de
eficiência, eficácia e efetividade e compreender a implementação, monitoramento,
avaliação e revisão do programas, e será coordenada pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão.
O modelo de gestão do plano foi instituído pelo Decreto nº 6.601, de 10 de
outubro de 2008, e definiu a estrutura de gestão do plano em dois níveis:
a)
Nível estratégico:

Comitê de Gestão do PPA

Secretaria-Executiva

Comissão de Monitoramento e Avaliação do PPA – CMA

Unidades de Monitoramento e Avaliação - UMA
b)
Nível tático-operacional:

Gerentes de Programas

Gerentes-Executivos de Programas

Coordenadores de Ação

Coordenadores Executivos de Ação
22
O modelo de gestão do plano apresentou inovações com a criação do Comitê
de Gestão do PPA, entre as quais, definição mais clara das atribuições e
responsabilidades dos envolvidos na gestão do PPA; envolvimento da alta direção
dos órgãos na gestão dos programas; participação da Unidade de Monitoramento e
Avaliação na coordenação setorial da rede de monitoramento e avaliação;
acompanhamento dos objetivos setoriais e de Governo; e regionalização.
5 CONCLUSÃO
O planejamento governamental no Brasil atravessa um processo de
modernização, que se iniciou com a reforma constitucional de 1988. A reorganização
pautada em novos conceitos e metodologia, instituídos por meios jurídicos e
administrativos, através de leis, decretos, portarias e manuais, tem orientado a
elaboração de planos e definido seus modelos de gestão, principalmente o Plano
Plurianual, considerado um instrumento de planejamento estratégico fundamental
para o desenvolvimento econômico e social do país.
As mudanças impuseram ao processo de planejamento e orçamento uma
característica mais gerencial, com a introdução de elementos que possibilitam a
gestão contínua dos programas e de suas ações, como a atribuição de
responsabilidades, o monitoramento, a avaliação e a revisão.
Os planos plurianuais, no âmbito do Governo Federal, deixaram de ser
documentos meramente formais para se transformarem em planos de ação, que
expressam a orientação estratégica do Governo para atender as demandas da
sociedade. É muito positiva, também, a iniciativa do governo de discutir essa
orientação estratégica com os segmentos de classe que representam a sociedade.
A gestão do plano plurianual representou um grande avanço para o processo
de planejamento. Seu principal objetivo é garantir a efetividade da ação
governamental, através da responsabilização dos agentes envolvidos no processo e,
por meio do monitoramento e avaliação do plano, que são etapas fundamentais da
gestão para garantir a efetividade e a eficácia do plano, ou seja, a realização perfeita
do que realmente é socialmente esperado e necessário fazer.
23
Mesmo com todo o esforço empreendido pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, órgão responsável pela coordenação do processo de
elaboração e gestão do PPA, ainda há muitas dificuldades a serem superadas.
Essas dificuldades justificam-se por algumas situações, uma delas, por se tratar de
um processo recente e em fase de aperfeiçoamento; e a outra, pela falta de
consciência de sua necessidade, principalmente entre os dirigentes públicos que tem
o poder de decisão.
Nesse processo de mudança do sistema de planejamento, o Governo Federal
se encontra bem a frente dos Estados e, principalmente, dos Municípios, em razão
dos processos de trabalho que já desenvolveu amparado por estudos, discussões,
reflexões, testes práticos e, por meio da experiência adquirida com os erros e os
acertos a cada plano implantado. Porém, a falta de integração do planejamento entre
as esferas federal, estadual e municipal representam um problema, para impulsionar
os investimentos necessários ao desenvolvimento econômico e social do país.
Cabe aos órgãos de controle reconhecer a necessidade do planejamento e
passar a, primeiramente, orientar e após exigir dos Municípios a elaboração de
Planos Plurianuais com foco em resultado e a instituição de um modelo de gestão
que compreenda todas as fases do processo de planejamento. A mudança do
sistema de planejamento nos Municípios é algo complexo, que poderia ser tema
para futuras discussões em trabalhos acadêmicos.
Apesar de todas as dificuldades a serem ultrapassadas, pode-se concluir que
houve avanços na utilização do planejamento como ferramenta de gestão pelo
Governo
Federal, contribuindo para a transformação e modernização do
planejamento governamental. Estamos apenas no início de um processo que tende
a se aprimorar e expandir.
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Planejamento e Investimentos Estratégicos. O desafio do planejamento
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Planejamento e Investimentos Estratégicos. Modelo de gestão do PPA 2008-2011.
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plano plurianual 2008-2011 e de seus programas.
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SANTOS, Rita de Cássia. Plano plurianual e orçamento público. Florianópolis:
Departamento de Ciências da Administração/ UFSC; [Brasília]: CAPES: UAB, 2010.
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