Controle Interno no Setor Público, um Investimento

Artigo 08/2012
Controle Interno no Setor Público, um Investimento Necessário.
Luiz Paulo Freitas Pinto,
Contador e Auditor-Geral do Estado do Rio Grande do Sul
(Reflexões ante a alguns indícios do processo histórico, aos riscos e as oportunidades do controle
interno, local e nacionalmente, considerando a evolução do Estado democrático brasileiro)
1
1.1
Proeminências do Processo Histórico
Primazia do Controle Externo
No plano constitucional brasileiro, o órgão que executa as atividades do Controle Externo
existe desde fevereiro de 1891, quando foi promulgada a primeira Constituição da República, cujo
artigo 90 instituiu o Tribunal de Contas da União. E, ainda que na Constituição de julho de 1934 a
prestação de contas da Administração tenha sido estabelecida como um dos princípios que deviam
reger a Constituição e as leis dos Estados, até então nada constou especificamente sobre sistema de
Controle Interno.
Na sequência do golpe de Estado perpetrado por Getúlio Vargas, ele decreta a Constituição
de novembro de 1937, na qual cria-se o Departamento Administrativo, o que pode ser considerado,
como lembram PELLINI e BORGES (1986, p. 4), o primeiro órgão com funções de Controle Interno
expressamente previsto na Constituição, embora a função de controle não fosse sua única
atribuição:
“Art. 67 – Haverá junto à Presidência da República, organizado por
decreto do Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes
atribuições:
(...)
c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade
das suas instruções, a execução orçamentária.”
A Constituição Federal de 1946 não faz nenhuma citação expressa sobre Controle Interno. No
entanto, apenas promoveu-se um “reforço” (PELLINI e BORGES, 1986, p. 6) ao Controle Externo em
seu artigo 77, mas, de resto, um retorno ao que já dispunha, em termos de controle, a Constituição
de 1934.
1.2
A Contadoria-Geral do Estado
Em plena vigência da Constituição Federal promulgada em 1946, em 28/12/1948, o então
Governador do Estado, Walter Jobim, sanciona e manda publicar, para viger a partir de janeiro do
ano seguinte, a Lei 521, que cria a Contadoria-Geral do Estado.
A Lei 521/1948 estabelece um novo modelo, um salto de qualidade na organização dos
controles contábeis e administrativos estaduais. O marco legal que, além de reorganizar, centralizar e
disciplinar o funcionamento da contabilidade do Estado, cria o Sistema de Controle Interno do Rio
Grande do Sul :
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“Art. 1º -É criada a Contadoria-Geral do Estado, órgão diretamente
subordinado ao Secretário da Fazenda, tendo por finalidade:
(...)
III - o tombamento de todos quantos hajam recebido, administrado,
despendido ou guardado bens pertencentes ao Estado, a fim de cooperar com o
Tribunal de Contas em sua ação fiscalizadora;
(...)
Art. 4º - À Divisão de Centralização incumbe a contabilidade sintética
financeira e patrimonial do Estado, a análise dos documentos destinados à sua
escrituração, o controle das operações registradas e o levantamento dos
balanços gerais do Estado:
Art. 5º - A Divisão de Estudos e Orientação, compreendendo a Secção de
Estudos Contábeis e a de Orientação e Inspeção, compete realizar estudos sobre
o resultado da gestão financeira e patrimonial do Estado, interpretar os
elementos contabilizados, promover o aperfeiçoamento do pessoal e dos serviços
de contabilidade, orientá-los tecnicamente e inspecioná-los.
(...)
Art. 7º - As Contadorias Seccionais executarão a contabilidade das
Secretarias de Estado ou das Repartições junto às quais servirem, devendo, ainda,
orientar, fiscalizar e centralizar a escrituração analítica, que, por conveniência
de serviço, expressamente reconhecida pela Contadoria-Geral, deva ser
executada pelos respectivos serviços administrativos.“ (trechos grifados pelo
autor)
A Lei 521/1948 colocou a contabilidade como um dos principais instrumentos do controle,
numa verdadeira simbiose entre contabilidade e controle interno, em que ambos os institutos, ou
ambas as funções se complementam e se retroalimentam. A contabilidade a serviço do controle e
vice-versa. E mais, essa lei significou um grande avanço e registrou, à época, a condição de
vanguarda do Rio Grande do Sul em termos de organização da contabilidade governamental e,
principalmente, quanto à institucionalização de uma concepção progressista de sistema de controle
interno, que priorizava o controle concomitante dos atos de gestão e estabelecia a orientação como
uma função estrategicamente importante ao sistema.
Às vésperas do golpe militar, ainda vigendo a Constituição de 1946, aquela que nada referia a
respeito de Controle Interno, entra em vigor a conhecida e até hoje vigente Lei federal 4.320, de
17/03/1964, importante referencial na história do controle interno brasileiro. Esta Lei, que institui
normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços
brasileiros, estabelece, ante o silêncio da Carta Constitucional, as atribuições do controle interno, a
cargo do Poder Executivo, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas:
“Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a
realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por
bens e valores
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos
monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
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CAPÍTULO II - Do Controle Interno
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere
o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão
equivalente.
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será
prévia, concomitante e subsequente. (trechos grifados pelo autor):
Em termos constitucionais, somente na sexta Constituição Brasileira, quinta da República,
promulgada em janeiro de 1967, pela primeira vez, constou expressamente a instituição e as
atribuições do sistema de controle interno. É de se destacar a concepção de “auxiliar do controle
externo” que se adotou, desde sempre, para o sistema de controle interno:
“Art 72 - O Poder Executivo manterá sistema de controle interno, visando a:
I - criar condições indispensáveis para eficácia do controle externo e para
assegurar regularidade à realização da receita e da despesa (grifado pelo autor);
II - acompanhar a execução de programas de trabalho e do orçamento;
III - avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a
execução dos contratos”.
1.3
A Contadoria e Auditoria-Geral do Estado
Da promulgação da Carta de 1967 até a da Constituição Cidadã passaram-se duas décadas.
Nesse período, o sistema de controle interno do Rio Grande do Sul, já na sua maioridade, passou por
diversas mudanças. Uma das mais significativas foi promovida pelo Decreto 20.193/1970, que
institucionalizou a Divisão de Auditoria, voltada ao controle das entidades da Administração Indireta,
passando a CAGE denominar-se Contadoria e Auditoria-Geral do Estado (até então, Contadoria-Geral
do Estado).
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu formalmente a necessidade de controle interno,
descrevendo suas finalidades, claramente vinculadas à condição de apoio, de auxílio mesmo ao
controle externo. Essas definições encontram-se no artigo 74 da Carta, artigo este incrustrado na
Seção IX, que trata da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, que
vai do artigo 70 ao 75:
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos
por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”
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Todas as demais disposições da Seção IX referem-se ao controle externo, sua organização e
funcionamento, bem como o papel do Tribunal de Contas nesse contexto.
A Constituição Estadual de 1989 preservou o patrimônio institucional em que se constituiu a
CAGE:
“Art. 76 - O sistema de controle interno previsto no art. 74 da Constituição
Federal terá, no Estado, organização una e integrada, compondo órgão de
contabilidade e auditoria-geral do Estado, com delegações junto às unidades
administrativas dos três Poderes, tendo sua competência e quadro de pessoal
definidos em lei.” (grifado pelo autor).
Nestas duas décadas de vigência das atuais Constituições federal e estadual, os sistemas de
controle interno foram impactados, exigidos e até regulamentados por regras gerais introduzidas no
cenário da administração pública brasileira, por meio da legislação intra e infraconstitucional como
aquelas relativas às licitações públicas e contratos e à Lei de Responsabilidade Fiscal.
2
Evolução Conceitual
Conceitos importantes do mundo do controle interno evoluem de acordo com o
desenvolvimento do Estado e da Administração Pública, das nuanças do contexto sociopolítico, das
relações de poder, dos regimes políticos, enfim. Apenas exemplificativamente e circunscritos a
conceitos relativos a típicos objetos da atuação ordinária do sistema de controle interno, toma-se
para exame duas expressões bem conhecidas: a do princípio da publicidade e a de controle social.
2.1
Princípio da Publicidade e Transparência
O conceito de publicidade no âmbito do setor público brasileiro evoluiu muito nas últimas
décadas. Um dos mais basilares princípios da gestão pública democrática e republicana, a
publicidade foi deixando a seara formalista dos atos praticados pelos gestores e passando a compor
uma instância crítica da opinião pública.
Até o final do século passado, o termo transparência muito raramente era usado no jargão
jurídico, havia muita ambiguidade no seu uso. Transparência era tida como um termo de conceito
dúbio até mesmo no mundo acadêmico (PINTO, 1999, p. 14). Aos poucos, mas com o ânimo e o vigor
da jovem democracia, a palavra passou a permear os diversos espaços, inclusive da legislação. Foi o
caso da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, em 2000, uma das normas precursoras no trato da
transparência enquanto um conceito. A expressão do termo transparência, sob a ótica da
democracia, é objetivamente superior, mais amplo e desenvolvido em relação àquela predominante
ideia que vigorava até o final do século passado para a expressão do termo publicidade. E a LRF
dedica todo o seu Capítulo VIII à transparência, controle e fiscalização, incluindo os artigos que vão
do número 48 até o de número 59. A LRF deu ênfase ao conceito de publicidade enobrecido por
HABERMAS (1984, p.41), segundo o qual, ganha publicidade o que é submetido ao julgamento do
público.
A partir daí, a expressão Transparência passou a figurar cada vez mais no ordenamento
jurídico-administrativo, consolidando-se como conceito e requisito da gestão pública democrática.
Foram superadas as ambiguidades conceituais e a palavra passou a compor as regras do jogo
democrático. Uma prova recente disto é a Lei 12.527/2011, consagrada como Lei de Acesso à
Informação - LAI, a qual define diversos procedimentos destinados a assegurar o direito fundamental
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de acesso à informação, em conformidade com os princípios básicos da administração
pública, estabelecendo as diretrizes para se atingir tal objetivo, entre as quais a da “observância da
publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção” e a que refere ao “fomento ao
desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública” (incisos I e IV, do artigo 3º
da Lei 12.527, de 18/11/2011).
2.2
Controle Social
O conceito de controle social tem origem na sociologia americana da segunda década do
século XX (CANCIAN, 2005), concebido como um conjunto heterogêneo de recursos materiais e
simbólicos disponíveis em uma sociedade para assegurar que os indivíduos se comportem de
maneira previsível e de acordo com as regras e preceitos vigentes, sendo possível identificar uma
similaridade entre o conceito de controle social e alguns atributos do conceito de dominação
elaborado por Max Weber. A partir da década de 1940, também segundo CANCIAN, a sociologia
americana agregou ao conceito de controle social elementos associados com o fenômeno da
interdependência social, incluindo o comportamento dos governos. Mas ainda que o tema seja
objeto das ciências sociais, esta abordagem não trata da fenomenologia conceitual das teorias sobre
controle social no vasto leque dos enfoques teóricos, mas do conceito de corte mais pragmático,
relacionado com outros dois temas estudados pela sociologia: controle interno e contabilidade, no
propósito de demonstrar a evolução do conceito neste contexto.
O trabalho denominado O Controle Social do Gasto Público, apresentado na Argentina em
1986, no XIV Seminário Interamericano e Ibérico de Orçamento Público, possibilita se ter a exata
dimensão de como era tratado o conceito de controle social há pouco mais de duas décadas.
Segundo os autores, o controle social consistia na revisão periódica da opinião dos cidadãos sobre as
diferentes políticas governamentais.
Segundo aquele trabalho, se o gasto público era o objeto do controle social, o método mais
conveniente para sua realização eram as pesquisas de opinião. De acordo com os autores (LANG e
CUERVA, 1986, p 35), “o controle social se exerce mediante o levantamento periódico da opinião que
têm os cidadãos sobre os diferentes programas de gasto público e busca definir indicadores que
meçam o grau de cumprimento que percebem os cidadãos dos objetivos programados.” E nessa
concepção, consta do trabalho que esse tipo de controle tem uma clara vocação de controle interno.
E mais, que deve ser exercido pela própria Administração Pública e seu fim está enfocado pelo fluxo
de informação visando à melhor a gestão.
De acordo com aquela concepção, primeiro é necessário que sejam definidos os programas
de gasto sobre os quais se têm de exercer o controle. Depois disso, a necessidade é o modelo da
pesquisa, ou seja, as perguntas concretas que devem ser feitas aos cidadãos. E, por fim, elaborar os
indicadores de controle que estabeleçam o grau de satisfação dos cidadãos com respeito às políticas
de gasto público selecionadas. Em assim sendo, um modelo inadequado de pesquisa pode tornar
inútil toda a informação levantada. Do mesmo modo, é crucial a atenção para com a
representatividade da amostragem dos indivíduos, pois eles devem representar a opinião da
população total. E, de acordo com os próprios autores do trabalho, uma questão de grande
importância é das possibilidades de manipulação que podem sofrer as pesquisas.
Evitar as possibilidades de manipulação, bem como construir as proposições da pesquisa e
executá-la constituíam tarefas do Controle Interno e, à época, uma prática moderna de controle
social, face ao contexto sociopolítico de então, em que a democracia era apenas um projeto, uma
bandeira e a cidadania, predominantemente apática e passiva em relação à execução e controle do
orçamento público.
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Já para Bobbio (1998), controle social vem representar a ação de uma sociedade ou grupo
social, que visa o cumprimento às normas que a caracterizam ou a adequação do sistema normativo.
E, mais que isso, o autor italiano corrobora que, no decorrer da história, da sociedade ou grupo, os
mecanismos de controle social podem ser modificados com o objetivo de garantir o consenso.
Hoje, a ideia de controle social vincula-se às expressões de participação e democracia, de
democracia participativa. Controle social é um requisito, mais que uma possibilidade, uma
necessidade do estado democrático de direito e um instrumento de cidadania ativa, que se consolida
e se aperfeiçoa, tanto no plano individual dos cidadãos, quanto no seio dos grupos sociais, nos
diversos setores e formas de organizações sociais, tais como organizações não-governamentais,
entidades associativas diversas e os variados conselhos institucionalizados. A legislação está se
adequando a isso, os sistemas de controles internos nas três esferas de governo também,
aperfeiçoando seu papel de agente promotor, interlocutor e de apoio às atividades do controle
social.
Essas variações conceituais de controle social (que deixa de identificar um procedimento
próprio do controle interno ante uma cidadania passiva e passa a referir-se a uma ação da cidadania
ativa, que determina os procedimentos do controle interno) bem como da publicidade enquanto
princípio (que se veste agora da moderna fardagem do conceito de transparência) são exemplos de
que não há ortodoxias conceituais possíveis (SANTOS, 1997) quando se examina temas como o do
controle interno do setor público.
3
Estratégias de Ação da CAGE
Dos últimos diplomas legais que regulam a organização e atuação da CAGE, merece destaque
a Lei Complementar 13.451, de 26 de abril de 2010, a qual dispõe sobre a Lei Orgânica do órgão
central do sistema de controle interno do Estado e disciplina o regime jurídico do cargo de carreira
de Auditor do Estado.
“Art. 2º - São funções institucionais da Contadoria e Auditoria-Geral do
Estado:
(...)
VII – apoiar e estimular o exercício do controle social;
(...)
XVII – efetuar a verificação prévia, concomitante e subsequente da
legalidade dos atos da execução orçamentária e extra-orçamentária, em
consonância com o disposto no art. 8º da Lei nº 521/48;
(...)
XXXIII – promover ações com vista a assegurar a transparência das contas
públicas, estimulando a participação da sociedade no exercício do controle
social;” (grifos do autor)
Para dar relevo a apenas duas estratégias prioritárias da atual gestão da CAGE: o controle
prévio e a transparência, não se mencionam aqui outras funções importantes que constam da Lei
Orgânica, nem de outras normas do controle interno. Do mesmo modo, não significa desprezo a
outras estratégias e ações presentemente colocadas na condição de prioritárias e em prática pela
CAGE, tais como a qualificação permanente de seu pessoal, a informatização e a análise preditiva, a
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implantação das NBCASP (Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público), o
projeto CUSTOS/RS, as inspeções in loco de obras e serviços em andamento, entre outras.
Como se vê na Lei Orgânica da CAGE, o controle social hoje passa a ser apoiado e estimulado
pelo órgão de controle interno, e não exercido por meio de pesquisas de opinião efetuadas através
de questionários. Agora, cabe à CAGE estimular a participação da sociedade no exercício do controle
social, ou seja, o sujeito do controle social é, finalmente, a sociedade, a cidadania. Como se verifica
hoje também em nível nacional, ao controle interno cabe o papel de prisma e transdutor dos dados e
informações relativos à gestão pública no propósito de viabilizar a transparência almejada pela
sociedade, como requisito do controle social.
3.1 Controle Prévio
O grau de efetividade do resultado da ação do controle interno está relacionado com a
oportunidade da sua atuação sobre os atos e fatos da administração. Essa atuação, que pode ser
prévia, concomitante ou subsequente, poderá produzir resultados mais efetivos quanto mais
preventivamente ela ocorrer.
A CAGE se distingue pela sua atuação direta no processo de execução do orçamento dos três
poderes, praticando o controle concomitante e prévio, por meio de suas Seccionais, no exame
cotidiano de todos os processos relativos a compras, contratações, convênios e outras operações ou
situações de natureza orçamentária, além das extra-orçamentárias, que afetam o patrimônio
público, latu sensu. Modelo único no Brasil. E, além disso, o órgão central do controle interno do
Estado vem priorizando as estratégias, atividades voltadas à prática do controle prévio na sua
plenitude, inclusive na Administração Indireta. Aliás, a atuação preventiva da CAGE na Administração
Indireta, assim como na Direta, já evitou perdas ao erário de centenas de milhões de reais nestes
dois últimos anos.
No início do ano passado, foi criada uma Seccional voltada ao exame dos processos
licitatórios, uma repartição especialista, que atua preventivamente, antes que ocorram as
contratações ou compras. A Seccional junto à CELIC (Central de Licitações do Estado) é composta de
servidores altamente qualificados, especialistas na matéria e em permanente atualização quanto às
normas e boas práticas relativas aos processos de compras e contratações. Na sua ainda curtíssima
história, essa Seccional já rendeu resultados altamente significativos para o Governo e, em última
análise, para a sociedade. Rotinas e procedimentos da administração estadual foram alterados por
recomendação da Seccional, repercutindo em maior eficiência da gestão e significativa economia ao
erário. Do mesmo modo, com a correção de defeitos processuais, foram geradas economias, ou
evitados desperdícios, que já chegam a centenas de milhões de reais aos cofres do Estado.
Em geral, o desperdício não ocorre por fraude, mas por erro, o que indica necessidade de se
manterem bem orientados os gestores e servidores que atuam na execução da despesa. Nessa linha,
a partir do primeiro semestre de 2011, a CAGE vem organizando semestralmente o Seminário de
Orientação ao Gestor. Esses eventos, compostos de palestras e oficinas, têm reunido centenas de
servidores a cada edição. A procura por esses encontros de capacitação tem sido cada vez maior,
sendo impossível atender a todos os pedidos de inscrição, o que mostra, por um lado, o acerto da
política adotada e, por outro, a necessidade e o interesse dos gestores em relação à orientação para
as boas práticas administrativas.
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Esses são apenas exemplos da opção da CAGE pela atuação de forma preventiva. Mas o
controle prévio, como uma política do órgão de controle, permeia todas as atividades, projetos,
programas e planejamento das diversas unidades operacionais. A Divisão de Estudos e Orientação DEO, por exemplo, nas suas mais de cem informações exaradas anualmente tem orientado os órgãos
consulentes e a todos os demais por meio da divulgação das informações emitidas mensalmente. O
Manual do Gestor, cuja segunda edição foi distribuída em 2011 e 2012, está sendo atualizado e
ampliado para uma terceira edição em 2013. Assim como os Cursos em EAD, que se iniciaram em
2012 e serão ampliados em 2013. E apesar de todas estas linhas de ação, a DEO está focada na
função regulamentadora do controle interno, através da emissão de diversas instruções normativas,
essenciais à efetividade do controle prévio. Do mesmo modo, as demais Divisões atuam
cotidianamente voltadas à prevenção, ao controle prévio, seja no atendimento a consultas, seja nas
auditorias, na participação de grupos de trabalho ou em outros processos preditivos.
3.2 Transparência e Controle Social
A promoção da transparência, tendo em vista, especialmente, a viabilização do controle
social, está consagrada na legislação como função precípua do controle interno. No Estado, portanto,
essa é uma das atribuições da CAGE, responsável técnica pelo Portal Transparência RS
(www.transparencia.rs.gov.br), que congrega e disponibiliza para a sociedade todos os dados
relativos à execução orçamentária, financeira e patrimonial de todos os três Poderes e órgãos
autônomos do Estado.
Apenas recentemente os órgãos públicos, nas três esferas de governo, passaram a se
adequar às exigências relacionadas com o tema Transparência. Inicialmente, no intuito de atender às
exigências legais – notadamente a partir da LRF – e agora, com a preocupação de fomentar e
contribuir de todo modo com a prática do controle social. A CAGE ainda não possui uma unidade
operacional específica para os assuntos de transparência e promoção do controle social. Então, para
atender a essa carência, ainda que de modo precário e provisório, no início do ano passado, portaria
do Contador e Auditor-Geral instituiu o Grupo Gestor da Transparência – GGT/CAGE, que vem se
ocupando com tudo o que se relaciona ao tema, inclusive o aperfeiçoamento e atualização
permanente do Portal Transparência RS. E nesse período de atividades do GGT/CAGE, diversas
melhorias já foram incorporadas ao Portal, tais como a análise gráfica; a ampliação da base de dados,
retroagindo do ano de 2008 para 2004; as informações dos convênios, a disponibilização dos dados
abertos e dos salários.
Nessa esteira, está em desenvolvimento um projeto para reformulação completa do Portal,
não só quanto à sua apresentação, mas para qualificar sua navegabilidade e suas funcionalidades,
sempre com o intuito de tornar as informações mais palatáveis, mais acessíveis, completas e,
portanto, mais úteis para a sociedade. E estas ações são absoluta e urgentemente indispensáveis, em
que pese o Portal Transparência RS estar situado como o terceiro melhor portal na comparação com
os demais estados brasileiros, segundo levantamento feito por especialistas da Organização NãoGovernamental Contas Abertas.
Estes são exemplos da prioridade à transparência. Mas outras ações podem ser citadas, tais
como a criação do CAGE Informa, boletim mensal das principais realizações do órgão; o termo de
cooperação técnica com o Conselho Regional de Contabilidade - CRCRS, em que os Contadores
Voluntários irão acompanhar a execução das despesas das quase três mil escolas estaduais, em
auxílio aos Conselhos Escolares, numa prática objetiva e concreta de controle social. Outro exemplo
nessa linha é a constituição do grupo de trabalho que irá desenvolver e implantar o Relatório de
Atividades da CAGE, o qual conterá as ações planejadas e realizadas pelo controle interno e será
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disponibilizado no Transparência RS. Outras ações voltadas à transparência haverão de se
viabilizar em médio prazo, pois o tema permeia apreciável área do planejamento estratégico da
CAGE.
4
O Futuro do Controle Interno
Neste pouco mais de um século de história republicana, o Brasil não experimentou momento
de maior consolidação do regime democrático como o que hoje se pode observar na evolução das
instituições e conceitos que permeiam as relações Estado/sociedade, contexto, aliás, em que estão
inseridos os sistemas de controle interno. E, para a instituição e fortalecimento desses sistemas,
vários são os desafios e oportunidades da conjuntura. Podem-se citar, ilustrativamente, a
Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 45/2009 e as conclusões da Primeira Conferência Nacional
sobre Transparência e Controle Social, a 1ª CONSOCIAL.
A PEC 45/2009 encontra-se no Senado Federal, já aprovada pela Comissão de Constituição e
Justiça, acrescenta o inciso XXIII ao artigo 37 da Constituição Federal:
“XXIII – as atividades do sistema de controle interno da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, a que faz referência o art. 74, essenciais ao
funcionamento da administração pública, contemplarão, em especial, as funções
de ouvidoria, controladoria, auditoria governamental e correição, e serão
desempenhadas por órgãos de natureza permanente, e exercidas por servidores
organizados em carreiras específicas, na forma da lei.” (grifos do autor)
Entre as propostas aprovadas na 1ª CONSOCIAL, diversas se voltam às atividades dos
sistemas de controle interno e deverão ser observadas pelos servidores que atuam nesses sistemas e
pelos governos, a quem cabe a implementação. Exemplos das medidas que passarão a ser cobradas
dos governantes:
“Fortalecer a atuação dos órgãos de controle e instituições especializadas;
Garantir a eficiência da estrutura e das ações dos órgãos de controle; Garantir
remuneração condizente com as responsabilidades do cargo aos servidores dos
órgãos de controle interno; Assegurar a independência das ações de controle;
Permitir o acesso aos dados fiscais e bancários pelos órgãos de fiscalização e
controle.”
Além desses dois exemplos, outros fatos importantes devem ser levados em conta, como os
tratados internacionais recentemente firmados pelo Brasil visando à prevenção e ao combate à
corrupção. Entre esses, a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção é o maior texto
internacional juridicamente vinculante, ou seja, que obriga os Estados Partes a cumprir os seus
dispositivos. Mas, no mesmo sentido, também foram assinadas a Convenção Interamericana contra a
Corrupção (Convenção da OEA), a Convenção da Organização para a Cooperação e o
Desenvolvimento Econômicos (OCDE) e o Acordo de Cooperação Índia, Brasil e África do Sul – IBAS.
Na medida em que a democracia se aprofunda e se qualifica, aproximando-se de um status
de democracia participativa, a sociedade civil demanda diretamente do governo informações mais
claras e completas sobre a gestão, e que viabilizem sua participação ativa no processo decisório. E
então se torna cogente o fortalecimento dos sistemas de controles internos, cada vez mais a serviço
do controle social.
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O controle interno tende a categorizar como usuários diretos, imediatos e prioritários de
seus serviços o gestor e a sociedade civil e não apenas o controle externo, ou seja, voltar-se mais ao
processo de gestão e ao controle social. Nessa linha, o sistema privilegia a orientação, a prevenção, a
normatização, a consultoria ao gestor, em vez da postura mais fiscalista e menos eficaz do modelo de
controle a posteriori. Ao mesmo tempo, do controle interno passa a ser exigida maior interação com
a sociedade, numa relação mais direta, que demanda maior ênfase à transparência, à transdução dos
dados para informações claras, inteligíveis e úteis ao controle social. Portanto, o fortalecimento do
sistema de controle interno é um dos investimentos de maior retorno (principalmente econômico,
financeiro e político) para os atuais e futuros governantes brasileiros de todas as esferas de governo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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CANCIAN, Renato. Comissão Justiça e Paz de São Paulo – Gênese e atuação política. São Paulo:
Edusfar, 2005.
HABERMAS, Jürgen. Mudança Estrutural da Esfera Pública (Investigações quanto a uma categoria de
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PELLINI, Ana Maria e BORGES, Paulo Alvredo Lucena. O Controle Interno na Constituinte in Revista
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PINTO, Luiz Paulo Freitas. O Papel da Publicidade na Prestação de Contas do Governo – A Visão dos
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SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mão de Alice - (O social e o político na pós-modernidade). São
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