Conselho Nacional de Controle Interno Controle Interno no Setor

Conselho Nacional de Controle Interno
Controle Interno no Setor Público, um Investimento Necessário.
(Reflexões ante a alguns indícios do processo histórico, aos riscos e as
oportunidades do controle interno, local e nacionalmente, considerando a evolução
do Estado democrático brasileiro)
1
1.1
Proeminências do Processo Histórico
Primazia do Controle Externo
No plano constitucional brasileiro, o órgão que executa as atividades do
Controle Externo existe desde fevereiro de 1891, quando foi promulgada a primeira
Constituição da República, cujo artigo 90 instituiu o Tribunal de Contas da União. E,
ainda que na Constituição de julho de 1934 a prestação de contas da Administração
tenha sido estabelecida como um dos princípios que deviam reger a Constituição e
as leis dos Estados, até então nada constou especificamente sobre sistema de
Controle Interno.
Na sequência do golpe de Estado perpetrado por Getúlio Vargas, ele decreta
a Constituição de novembro de 1937, na qual cria-se o Departamento Administrativo,
o que pode ser considerado, como lembram PELLINI e BORGES (1986, p. 4), o
primeiro órgão com funções de Controle Interno expressamente previsto na
Constituição, embora a função de controle não fosse sua única atribuição:
“Art. 67 – Haverá junto à Presidência da República,
organizado por decreto do Presidente, um Departamento
Administrativo com as seguintes atribuições:
(...)
c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na
conformidade das suas instruções, a execução orçamentária.”
A Constituição Federal de 1946 não faz nenhuma citação expressa sobre
Controle Interno. No entanto, apenas promoveu-se um “reforço” (PELLINI e
BORGES, 1986, p. 6) ao Controle Externo em seu artigo 77, mas, de resto, um
retorno ao que já dispunha, em termos de controle, a Constituição de 1934.
1.2
A Contadoria-Geral do Estado
Em plena vigência da Constituição Federal promulgada em 1946, em
28/12/1948, o então Governador do Estado, Walter Jobim, sanciona e manda
publicar, para viger a partir de janeiro do ano seguinte, a Lei 521, que cria a
Contadoria-Geral do Estado.
A Lei 521/1948 estabelece um novo modelo, um salto de qualidade na
organização dos controles contábeis e administrativos estaduais. O marco legal que,
além de reorganizar, centralizar e disciplinar o funcionamento da contabilidade do
Estado, cria o Sistema de Controle Interno do Rio Grande do Sul :
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“Art. 1º -É criada a Contadoria-Geral do Estado, órgão
diretamente subordinado ao Secretário da Fazenda, tendo por
finalidade:
(...)
III - o tombamento de todos quantos hajam recebido,
administrado, despendido ou guardado bens pertencentes ao
Estado, a fim de cooperar com o Tribunal de Contas em sua ação
fiscalizadora;
(...)
Art. 4º - À Divisão de Centralização incumbe a contabilidade
sintética financeira e patrimonial do Estado, a análise dos
documentos destinados à sua escrituração, o controle das
operações registradas e o levantamento dos balanços gerais do
Estado:
Art. 5º - A Divisão de Estudos e Orientação, compreendendo a
Secção de Estudos Contábeis e a de Orientação e Inspeção,
compete realizar estudos sobre o resultado da gestão financeira
e patrimonial do Estado, interpretar os elementos contabilizados,
promover o aperfeiçoamento do pessoal e dos serviços de
contabilidade, orientá-los tecnicamente e inspecioná-los.
(...)
Art. 7º - As Contadorias Seccionais executarão a
contabilidade das Secretarias de Estado ou das Repartições junto às
quais servirem, devendo, ainda, orientar, fiscalizar e centralizar a
escrituração analítica, que, por conveniência de serviço,
expressamente reconhecida pela Contadoria-Geral, deva ser
executada pelos respectivos serviços administrativos.“ (trechos
grifados pelo autor)
A Lei 521/1948 colocou a contabilidade como um dos principais instrumentos
do controle, numa verdadeira simbiose entre contabilidade e controle interno, em
que ambos os institutos, ou ambas as funções se complementam e se
retroalimentam. A contabilidade a serviço do controle e vice-versa. E mais, essa lei
significou um grande avanço e registrou, à época, a condição de vanguarda do Rio
Grande do Sul em termos de organização da contabilidade governamental e,
principalmente, quanto à institucionalização de uma concepção progressista de
sistema de controle interno, que priorizava o controle concomitante dos atos de
gestão e estabelecia a orientação como uma função estrategicamente importante ao
sistema.
Às vésperas do golpe militar, ainda vigendo a Constituição de 1946, aquela
que nada referia a respeito de Controle Interno, entra em vigor a conhecida e até
hoje vigente Lei federal 4.320, de 17/03/1964, importante referencial na história do
controle interno brasileiro. Esta Lei, que institui normas gerais de direito financeiro
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços brasileiros, estabelece, ante
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o silêncio da Carta Constitucional, as atribuições do controle interno, a cargo do
Poder Executivo, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas:
“Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da
receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de
direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração,
responsáveis por bens e valores
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em
termos monetários e em termos de realização de obras e prestação
de serviços.
CAPÍTULO II - Do Controle Interno
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a
que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do
Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução
orçamentária será prévia, concomitante e subsequente. (trechos
grifados pelo autor):
Em termos constitucionais, somente na sexta Constituição Brasileira, quinta
da República, promulgada em janeiro de 1967, pela primeira vez, constou
expressamente a instituição e as atribuições do sistema de controle interno. É de se
destacar a concepção de “auxiliar do controle externo” que se adotou, desde
sempre, para o sistema de controle interno:
“Art 72 - O Poder Executivo manterá sistema de controle
interno, visando a:
I - criar condições indispensáveis para eficácia do controle
externo e para assegurar regularidade à realização da receita e da
despesa (grifado pelo autor);
II - acompanhar a execução de programas de trabalho e do
orçamento;
III - avaliar os resultados alcançados pelos administradores e
verificar a execução dos contratos”.
1.3
A Contadoria e Auditoria-Geral do Estado
Da promulgação da Carta de 1967 até a da Constituição Cidadã passaram-se
duas décadas. Nesse período, o sistema de controle interno do Rio Grande do Sul,
já na sua maioridade, passou por diversas mudanças. Uma das mais significativas
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foi promovida pelo Decreto 20.193/1970, que institucionalizou a Divisão de Auditoria,
voltada ao controle das entidades da Administração Indireta, passando a CAGE
denominar-se Contadoria e Auditoria-Geral do Estado (até então, Contadoria-Geral
do Estado).
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu formalmente a necessidade de
controle interno, descrevendo suas finalidades, claramente vinculadas à condição de
apoio, de auxílio mesmo ao controle externo. Essas definições encontram-se no
artigo 74 da Carta, artigo este incrustrado na Seção IX, que trata da fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, que vai do artigo 70 ao
75:
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário
manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos
da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à
eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial
nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional.”
Todas as demais disposições da Seção IX referem-se ao controle externo,
sua organização e funcionamento, bem como o papel do Tribunal de Contas nesse
contexto.
A Constituição Estadual de 1989 preservou o patrimônio institucional em que
se constituiu a CAGE:
“Art. 76 - O sistema de controle interno previsto no art. 74 da
Constituição Federal terá, no Estado, organização una e integrada,
compondo órgão de contabilidade e auditoria-geral do Estado,
com delegações junto às unidades administrativas dos três
Poderes, tendo sua competência e quadro de pessoal definidos em
lei.” (grifado pelo autor).
Nestas duas décadas de vigência das atuais Constituições federal e estadual,
os sistemas de controle interno foram impactados, exigidos e até regulamentados
por regras gerais introduzidas no cenário da administração pública brasileira, por
meio da legislação intra e infraconstitucional como aquelas relativas às licitações
públicas e contratos e à Lei de Responsabilidade Fiscal.
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2
Evolução Conceitual
Conceitos importantes do mundo do controle interno evoluem de acordo com
o desenvolvimento do Estado e da Administração Pública, das nuanças do contexto
sociopolítico, das relações de poder, dos regimes políticos, enfim. Apenas
exemplificativamente e circunscritos a conceitos relativos a típicos objetos da
atuação ordinária do sistema de controle interno, toma-se para exame duas
expressões bem conhecidas: a do princípio da publicidade e a de controle social.
2.1
Princípio da Publicidade e Transparência
O conceito de publicidade no âmbito do setor público brasileiro evoluiu muito
nas últimas décadas. Um dos mais basilares princípios da gestão pública
democrática e republicana, a publicidade foi deixando a seara formalista dos atos
praticados pelos gestores e passando a compor uma instância crítica da opinião
pública.
Até o final do século passado, o termo transparência muito raramente era
usado no jargão jurídico, havia muita ambiguidade no seu uso. Transparência era
tida como um termo de conceito dúbio até mesmo no mundo acadêmico (PINTO,
1999, p. 14). Aos poucos, mas com o ânimo e o vigor da jovem democracia, a
palavra passou a permear os diversos espaços, inclusive da legislação. Foi o caso
da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, em 2000, uma das normas precursoras no
trato da transparência enquanto um conceito. A expressão do termo transparência,
sob a ótica da democracia, é objetivamente superior, mais amplo e desenvolvido em
relação àquela predominante ideia que vigorava até o final do século passado para a
expressão do termo publicidade. E a LRF dedica todo o seu Capítulo VIII à
transparência, controle e fiscalização, incluindo os artigos que vão do número 48 até
o de número 59. A LRF deu ênfase ao conceito de publicidade enobrecido por
HABERMAS (1984, p.41), segundo o qual, ganha publicidade o que é submetido ao
julgamento do público.
A partir daí, a expressão Transparência passou a figurar cada vez mais no
ordenamento jurídico-administrativo, consolidando-se como conceito e requisito da
gestão pública democrática. Foram superadas as ambiguidades conceituais e a
palavra passou a compor as regras do jogo democrático. Uma prova recente disto é
a Lei 12.527/2011, consagrada como Lei de Acesso à Informação - LAI, a qual
define diversos procedimentos destinados a assegurar o direito fundamental de
acesso à informação, em conformidade com os princípios básicos da administração
pública, estabelecendo as diretrizes para se atingir tal objetivo, entre as quais a da
“observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção” e a
que refere ao “fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na
administração pública” (incisos I e IV, do artigo 3º da Lei 12.527, de 18/11/2011).
2.2
Controle Social
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O conceito de controle social tem origem na sociologia americana da segunda
década do século XX (CANCIAN, 2005), concebido como um conjunto heterogêneo
de recursos materiais e simbólicos disponíveis em uma sociedade para assegurar
que os indivíduos se comportem de maneira previsível e de acordo com as regras e
preceitos vigentes, sendo possível identificar uma similaridade entre o conceito de
controle social e alguns atributos do conceito de dominação elaborado por Max
Weber. A partir da década de 1940, também segundo CANCIAN, a sociologia
americana agregou ao conceito de controle social elementos associados com o
fenômeno da interdependência social, incluindo o comportamento dos governos.
Mas ainda que o tema seja objeto das ciências sociais, esta abordagem não trata da
fenomenologia conceitual das teorias sobre controle social no vasto leque dos
enfoques teóricos, mas do conceito de corte mais pragmático, relacionado com
outros dois temas estudados pela sociologia: controle interno e contabilidade, no
propósito de demonstrar a evolução do conceito neste contexto.
O trabalho denominado O Controle Social do Gasto Público, apresentado na
Argentina em 1986, no XIV Seminário Interamericano e Ibérico de Orçamento
Público, possibilita se ter a exata dimensão de como era tratado o conceito de
controle social há pouco mais de duas décadas. Segundo os autores, o controle
social consistia na revisão periódica da opinião dos cidadãos sobre as diferentes
políticas governamentais.
Segundo aquele trabalho, se o gasto público era o objeto do controle social, o
método mais conveniente para sua realização eram as pesquisas de opinião. De
acordo com os autores (LANG e CUERVA, 1986, p 35), “o controle social se exerce
mediante o levantamento periódico da opinião que têm os cidadãos sobre os
diferentes programas de gasto público e busca definir indicadores que meçam o
grau de cumprimento que percebem os cidadãos dos objetivos programados.” E
nessa concepção, consta do trabalho que esse tipo de controle tem uma clara
vocação de controle interno. E mais, que deve ser exercido pela própria
Administração Pública e seu fim está enfocado pelo fluxo de informação visando à
melhor a gestão.
De acordo com aquela concepção, primeiro é necessário que sejam definidos
os programas de gasto sobre os quais se têm de exercer o controle. Depois disso, a
necessidade é o modelo da pesquisa, ou seja, as perguntas concretas que devem
ser feitas aos cidadãos. E, por fim, elaborar os indicadores de controle que
estabeleçam o grau de satisfação dos cidadãos com respeito às políticas de gasto
público selecionadas. Em assim sendo, um modelo inadequado de pesquisa pode
tornar inútil toda a informação levantada. Do mesmo modo, é crucial a atenção para
com a representatividade da amostragem dos indivíduos, pois eles devem
representar a opinião da população total. E, de acordo com os próprios autores do
trabalho, uma questão de grande importância é das possibilidades de manipulação
que podem sofrer as pesquisas.
Evitar as possibilidades de manipulação, bem como construir as proposições
da pesquisa e executá-la constituíam tarefas do Controle Interno e, à época, uma
prática moderna de controle social, face ao contexto sociopolítico de então, em que
a democracia era apenas um projeto, uma bandeira e a cidadania,
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predominantemente apática e passiva em relação à execução e controle do
orçamento público.
Já para Bobbio (1998), controle social vem representar a ação de uma
sociedade ou grupo social, que visa o cumprimento às normas que a caracterizam
ou a adequação do sistema normativo. E, mais que isso, o autor italiano corrobora
que, no decorrer da história, da sociedade ou grupo, os mecanismos de controle
social podem ser modificados com o objetivo de garantir o consenso.
Hoje, a ideia de controle social vincula-se às expressões de participação e
democracia, de democracia participativa. Controle social é um requisito, mais que
uma possibilidade, uma necessidade do estado democrático de direito e um
instrumento de cidadania ativa, que se consolida e se aperfeiçoa, tanto no plano
individual dos cidadãos, quanto no seio dos grupos sociais, nos diversos setores e
formas de organizações sociais, tais como organizações não-governamentais,
entidades associativas diversas e os variados conselhos institucionalizados. A
legislação está se adequando a isso, os sistemas de controles internos nas três
esferas de governo também, aperfeiçoando seu papel de agente promotor,
interlocutor e de apoio às atividades do controle social.
Essas variações conceituais de controle social (que deixa de identificar um
procedimento próprio do controle interno ante uma cidadania passiva e passa a
referir-se a uma ação da cidadania ativa, que determina os procedimentos do
controle interno) bem como da publicidade enquanto princípio (que se veste agora
da moderna fardagem do conceito de transparência) são exemplos de que não há
ortodoxias conceituais possíveis (SANTOS, 1997) quando se examina temas como o
do controle interno do setor público.
3
Estratégias de Ação da CAGE
Dos últimos diplomas legais que regulam a organização e atuação da CAGE,
merece destaque a Lei Complementar 13.451, de 26 de abril de 2010, a qual dispõe
sobre a Lei Orgânica do órgão central do sistema de controle interno do Estado e
disciplina o regime jurídico do cargo de carreira de Auditor do Estado.
“Art. 2º - São funções institucionais da Contadoria e
Auditoria-Geral do Estado:
(...)
VII – apoiar e estimular o exercício do controle social;
(...)
XVII – efetuar a verificação prévia, concomitante e
subsequente da legalidade dos atos da execução orçamentária e
extra-orçamentária, em consonância com o disposto no art. 8º da Lei
nº 521/48;
(...)
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XXXIII – promover ações com vista a assegurar a
transparência das contas públicas, estimulando a participação da
sociedade no exercício do controle social;” (grifos do autor)
Para dar relevo a apenas duas estratégias prioritárias da atual gestão da
CAGE: o controle prévio e a transparência, não se mencionam aqui outras
funções importantes que constam da Lei Orgânica, nem de outras normas do
controle interno. Do mesmo modo, não significa desprezo a outras estratégias e
ações presentemente colocadas na condição de prioritárias e em prática pela CAGE,
tais como a qualificação permanente de seu pessoal, a informatização e a análise
preditiva, a implantação das NBCASP (Normas Brasileiras de Contabilidade
Aplicadas ao Setor Público), o projeto CUSTOS/RS, as inspeções in loco de obras e
serviços em andamento, entre outras.
Como se vê na Lei Orgânica da CAGE, o controle social hoje passa a ser
apoiado e estimulado pelo órgão de controle interno, e não exercido por meio de
pesquisas de opinião efetuadas através de questionários. Agora, cabe à CAGE
estimular a participação da sociedade no exercício do controle social, ou seja, o
sujeito do controle social é, finalmente, a sociedade, a cidadania. Como se verifica
hoje também em nível nacional, ao controle interno cabe o papel de prisma e
transdutor dos dados e informações relativos à gestão pública no propósito de
viabilizar a transparência almejada pela sociedade, como requisito do controle
social.
3.1 Controle Prévio
O grau de efetividade do resultado da ação do controle interno está
relacionado com a oportunidade da sua atuação sobre os atos e fatos da
administração. Essa atuação, que pode ser prévia, concomitante ou subsequente,
poderá produzir resultados mais efetivos quanto mais preventivamente ela ocorrer.
A CAGE se distingue pela sua atuação direta no processo de execução do
orçamento dos três poderes, praticando o controle concomitante e prévio, por
meio de suas Seccionais, no exame cotidiano de todos os processos relativos a
compras, contratações, convênios e outras operações ou situações de natureza
orçamentária, além das extra-orçamentárias, que afetam o patrimônio público, latu
sensu. Modelo único no Brasil. E, além disso, o órgão central do controle interno do
Estado vem priorizando as estratégias, atividades voltadas à prática do controle
prévio na sua plenitude, inclusive na Administração Indireta. Aliás, a atuação
preventiva da CAGE na Administração Indireta, assim como na Direta, já evitou
perdas ao erário de centenas de milhões de reais nestes dois últimos anos.
No início do ano passado, foi criada uma Seccional voltada ao exame dos
processos licitatórios, uma repartição especialista, que atua preventivamente, antes
que ocorram as contratações ou compras. A Seccional junto à CELIC (Central de
Licitações do Estado) é composta de servidores altamente qualificados,
especialistas na matéria e em permanente atualização quanto às normas e boas
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práticas relativas aos processos de compras e contratações. Na sua ainda
curtíssima história, essa Seccional já rendeu resultados altamente significativos para
o Governo e, em última análise, para a sociedade. Rotinas e procedimentos da
administração estadual foram alterados por recomendação da Seccional,
repercutindo em maior eficiência da gestão e significativa economia ao erário. Do
mesmo modo, com a correção de defeitos processuais, foram geradas economias,
ou evitados desperdícios, que já chegam a centenas de milhões de reais aos cofres
do Estado.
Em geral, o desperdício não ocorre por fraude, mas por erro, o que indica
necessidade de se manterem bem orientados os gestores e servidores que atuam
na execução da despesa. Nessa linha, a partir do primeiro semestre de 2011, a
CAGE vem organizando semestralmente o Seminário de Orientação ao Gestor.
Esses eventos, compostos de palestras e oficinas, têm reunido centenas de
servidores a cada edição. A procura por esses encontros de capacitação tem sido
cada vez maior, sendo impossível atender a todos os pedidos de inscrição, o que
mostra, por um lado, o acerto da política adotada e, por outro, a necessidade e o
interesse dos gestores em relação à orientação para as boas práticas
administrativas.
Esses são apenas exemplos da opção da CAGE pela atuação de forma
preventiva. Mas o controle prévio, como uma política do órgão de controle, permeia
todas as atividades, projetos, programas e planejamento das diversas unidades
operacionais. A Divisão de Estudos e Orientação - DEO, por exemplo, nas suas
mais de cem informações exaradas anualmente tem orientado os órgãos
consulentes e a todos os demais por meio da divulgação das informações emitidas
mensalmente. O Manual do Gestor, cuja segunda edição foi distribuída em 2011 e
2012, está sendo atualizado e ampliado para uma terceira edição em 2013. Assim
como os Cursos em EAD, que se iniciaram em 2012 e serão ampliados em 2013. E
apesar de todas estas linhas de ação, a DEO está focada na função
regulamentadora do controle interno, através da emissão de diversas instruções
normativas, essenciais à efetividade do controle prévio. Do mesmo modo, as demais
Divisões atuam cotidianamente voltadas à prevenção, ao controle prévio, seja no
atendimento a consultas, seja nas auditorias, na participação de grupos de trabalho
ou em outros processos preditivos.
3.2 Transparência e Controle Social
A promoção da transparência, tendo em vista, especialmente, a viabilização
do controle social, está consagrada na legislação como função precípua do controle
interno. No Estado, portanto, essa é uma das atribuições da CAGE, responsável
técnica pelo Portal Transparência RS (www.transparencia.rs.gov.br), que congrega
e disponibiliza para a sociedade todos os dados relativos à execução orçamentária,
financeira e patrimonial de todos os três Poderes e órgãos autônomos do Estado.
Apenas recentemente os órgãos públicos, nas três esferas de governo,
passaram a se adequar às exigências relacionadas com o tema Transparência.
Inicialmente, no intuito de atender às exigências legais – notadamente a partir da
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LRF – e agora, com a preocupação de fomentar e contribuir de todo modo com a
prática do controle social. A CAGE ainda não possui uma unidade operacional
específica para os assuntos de transparência e promoção do controle social. Então,
para atender a essa carência, ainda que de modo precário e provisório, no início do
ano passado, portaria do Contador e Auditor-Geral instituiu o Grupo Gestor da
Transparência – GGT/CAGE, que vem se ocupando com tudo o que se relaciona ao
tema, inclusive o aperfeiçoamento e atualização permanente do Portal
Transparência RS. E nesse período de atividades do GGT/CAGE, diversas
melhorias já foram incorporadas ao Portal, tais como a análise gráfica; a ampliação
da base de dados, retroagindo do ano de 2008 para 2004; as informações dos
convênios, a disponibilização dos dados abertos e dos salários.
Nessa esteira, está em desenvolvimento um projeto para reformulação
completa do Portal, não só quanto à sua apresentação, mas para qualificar sua
navegabilidade e suas funcionalidades, sempre com o intuito de tornar as
informações mais palatáveis, mais acessíveis, completas e, portanto, mais úteis para
a sociedade. E estas ações são absoluta e urgentemente indispensáveis, em que
pese o Portal Transparência RS estar situado como o terceiro melhor portal na
comparação com os demais estados brasileiros, segundo levantamento feito por
especialistas da Organização Não-Governamental Contas Abertas.
Estes são exemplos da prioridade à transparência. Mas outras ações podem
ser citadas, tais como a criação do CAGE Informa, boletim mensal das principais
realizações do órgão; o termo de cooperação técnica com o Conselho Regional de
Contabilidade - CRCRS, em que os Contadores Voluntários irão acompanhar a
execução das despesas das quase três mil escolas estaduais, em auxílio aos
Conselhos Escolares, numa prática objetiva e concreta de controle social. Outro
exemplo nessa linha é a constituição do grupo de trabalho que irá desenvolver e
implantar o Relatório de Atividades da CAGE, o qual conterá as ações planejadas e
realizadas pelo controle interno e será disponibilizado no Transparência RS. Outras
ações voltadas à transparência haverão de se viabilizar em médio prazo, pois o
tema permeia apreciável área do planejamento estratégico da CAGE.
4
O Futuro do Controle Interno
Neste pouco mais de um século de história republicana, o Brasil não
experimentou momento de maior consolidação do regime democrático como o que
hoje se pode observar na evolução das instituições e conceitos que permeiam as
relações Estado/sociedade, contexto, aliás, em que estão inseridos os sistemas de
controle interno. E, para a instituição e fortalecimento desses sistemas, vários são os
desafios e oportunidades da conjuntura. Podem-se citar, ilustrativamente, a Proposta
de Emenda Constitucional (PEC) 45/2009 e as conclusões da Primeira Conferência
Nacional sobre Transparência e Controle Social, a 1ª CONSOCIAL.
A PEC 45/2009 encontra-se no Senado Federal, já aprovada pela Comissão
de Constituição e Justiça, acrescenta o inciso XXIII ao artigo 37 da Constituição
Federal:
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“XXIII – as atividades do sistema de controle interno da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a que faz
referência o art. 74, essenciais ao funcionamento da
administração pública, contemplarão, em especial, as funções de
ouvidoria, controladoria, auditoria governamental e correição, e
serão desempenhadas por órgãos de natureza permanente, e
exercidas por servidores organizados em carreiras específicas,
na forma da lei.” (grifos do autor)
Entre as
atividades dos
servidores que
implementação.
governantes:
propostas aprovadas na 1ª CONSOCIAL, diversas se voltam às
sistemas de controle interno e deverão ser observadas pelos
atuam nesses sistemas e pelos governos, a quem cabe a
Exemplos das medidas que passarão a ser cobradas dos
“Fortalecer a atuação dos órgãos de controle e instituições
especializadas; Garantir a eficiência da estrutura e das ações
dos órgãos de controle; Garantir remuneração condizente com
as responsabilidades do cargo aos servidores dos órgãos de
controle interno; Assegurar a independência das ações de
controle; Permitir o acesso aos dados fiscais e bancários pelos
órgãos de fiscalização e controle.”
Além desses dois exemplos, outros fatos importantes devem ser levados em
conta, como os tratados internacionais recentemente firmados pelo Brasil visando à
prevenção e ao combate à corrupção. Entre esses, a Convenção das Nações
Unidas contra a Corrupção é o maior texto internacional juridicamente vinculante, ou
seja, que obriga os Estados Partes a cumprir os seus dispositivos. Mas, no mesmo
sentido, também foram assinadas a Convenção Interamericana contra a Corrupção
(Convenção da OEA), a Convenção da Organização para a Cooperação e o
Desenvolvimento Econômicos (OCDE) e o Acordo de Cooperação Índia, Brasil e
África do Sul – IBAS.
Na medida em que a democracia se aprofunda e se qualifica, aproximando-se
de um status de democracia participativa, a sociedade civil demanda diretamente do
governo informações mais claras e completas sobre a gestão, e que viabilizem sua
participação ativa no processo decisório. E então se torna cogente o fortalecimento
dos sistemas de controles internos, cada vez mais a serviço do controle social.
O controle interno tende a categorizar como usuários diretos, imediatos e
prioritários de seus serviços o gestor e a sociedade civil e não apenas o controle
externo, ou seja, voltar-se mais ao processo de gestão e ao controle social. Nessa
linha, o sistema privilegia a orientação, a prevenção, a normatização, a consultoria
ao gestor, em vez da postura mais fiscalista e menos eficaz do modelo de controle a
posteriori. Ao mesmo tempo, do controle interno passa a ser exigida maior interação
com a sociedade, numa relação mais direta, que demanda maior ênfase à
transparência, à transdução dos dados para informações claras, inteligíveis e úteis
ao controle social. Portanto, o fortalecimento do sistema de controle interno é um
dos investimentos de maior retorno (principalmente econômico, financeiro e político)
para os atuais e futuros governantes brasileiros de todas as esferas de governo.
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Conselho Nacional de Controle Interno
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Política. 4ª ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1998. v. 1.
CANCIAN, Renato. Comissão Justiça e Paz de São Paulo – Gênese e atuação
política. São Paulo: Edusfar, 2005.
HABERMAS, Jürgen. Mudança Estrutural da Esfera Pública (Investigações
quanto a uma categoria de sociedade burguesa). Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1984. 397 p.
PELLINI, Ana Maria e BORGES, Paulo Alvredo Lucena. O Controle Interno na
Constituinte in Revista ABOP nº 26 Brasília: ABOP, 1986.
PINTO, Luiz Paulo Freitas. O Papel da Publicidade na Prestação de Contas do
Governo – A Visão dos COREDES – Dissertação de Mestrado em
Administração Pública. Porto Alegre: UFRGS, 1999.
SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mão de Alice - (O social e o político na
pós-modernidade). São Paulo: Cortez, 1997.
Luiz Paulo Freitas Pinto,
Contador e Auditor-Geral do Estado do Rio Grande do Sul
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