Avaliação da Eficácia do Programa de Transferência de Renda

ESCOLA DE SERVIÇO SOCIAL
MESTRADO EM POLÍTICA SOCIAL
ALESSANDRA BALLINHAS DE MOURA
Avaliação da Eficácia do Programa de Transferência de
Renda – Bolsa Família na cidade de Pelotas – RS
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Pelotas, março de 2009.
ALESSANDRA BALLINHAS DE MOURA
Avaliação da Eficácia do Programa de Transferência de
Renda – Bolsa Família na cidade de Pelotas – RS
Dissertação apresentada ao Mestrado em
Política Social, da Universidade Católica
de Pelotas, sob orientação da Profa. Dra.
Helenara Fagundes.
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Pelotas, março de 2009.
Agradecimentos
Gostaria de agradecer primeiramente aos meus pais e minha irmã pelo
incentivo, por acreditarem no meu potencial e por estarem sempre ao meu lado
como anjos protetores.
Por minhas grandes amigas e colegas de trabalho Ana Paula Prazeres e
Liziane Vieira Moura por terem tido paciência comigo e sempre dispostas a colaborar
na minha vida.
Aos colegas Assistentes Sociais dos Centros de Referência da Assistência
Social por participarem comigo da pesquisa na aplicação dos formulários e aos
demais colegas da Prefeitura, em especial a minha querida secretária Carmen
Elizabeth Marques Dias, pelo carinho e o incentivo.
A minha chefe Cristiane Duarte pela força, pelas palavras amigas, por
entender das minhas ausências e colaborar para o sucesso dessa minha caminhada
profissional.
A coordenadora do Mestrado professora Vini Rabassa, pelos ensinamentos,
amizade e pela pessoa especial que é, sempre me acompanhando e qualificando
meus conhecimentos desde a graduação.
A professora Vera Nogueira, pelo conhecimento, pelas inovações teóricas,
tenho muito orgulho de ter sido a aluna dela, me senti sempre desafiada e busquei
superar minhas dificuldades a partir dos ensinamentos dessa profissional.
A minha querida grande amiga, mestre e orientadora Helenara Fagundes,
pelo carinho, paciência e dedicação que mostrou-se, a pessoa sensível, que ficou do
meu lado em todos os momentos. Um vazio muito grande esta dentro de mim,
porque estarei longe dela, não mais naquele cotidiano de luta e conhecimento, de
indagações e questionamentos. Há pessoas que passam em nossas vidas e outras
ficaram para eternidade, essa com certeza irá ficar para sempre em minha vida, foi
um reencontro.
E Por último queria agradecer a DEUS, por não deixar minhas fraquezas
serem maiores que minha luta de viver, por minha fé ser a grande motivadora da
minha existência...
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RESUMO
O trabalho teve como tema “Avaliação da eficácia do Programa Bolsa Família no
município de Pelotas-Rs”, foi contextualizado teoricamente e realizado uma
pesquisa, foram aplicados 50 formulários aos beneficiários atendidos pelos dois
Centros de Referência da Assistência Social. A pesquisa teve propósito de verificar
se os objetivos do PBF estão sendo atingidos no município de Pelotas: a) Os
beneficiários possuem as informações quanto ao funcionamento do PBF, em
especial quanto às condicionalidades, ou seja, está ocorrendo o acesso a essas
políticas sociais? b) Há uma perspectiva de rompimento com a redução de pobreza
ou meramente manutenção desta, de forma clientelista e compesatória? c)O
programa tem propiciado uma situação de garantia dos direitos sociais e de
cidadania a partir do ingresso e permanência dos beneficiários no PBF?
A pesquisa utilizada foi quantiqualitativa, depois de aplicados os instrumentos, se
realizou a análise de conteúdo e a interpretação dos dados. A análise dos dados
possibilitou organizar e sumariar os dados de forma tal que possibilitem o
fornecimento de respostas ao problema proposto para a investigação. Os dados
quantitativos foram submetidos a tratamento estatístico e permitiram realizar o perfil
dos beneficiários atendidos pelo Programa Bolsa Família.
Após foi feito analise dos dados qualitativos, que tiveram como eixos os seguintes
temas: Acesso as Políticas Sociais, Cidadania e Direitos Sociais.
Palavras Chaves: Políticas Sociais, Avaliação, Programas de Transferência de
Renda, Programa Bolsa Família, Cidadania e Direitos Sociais.
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ABSTRACT
The theme of this paper is the “Evaluation of the effectiveness of the Family Grant
Program in the municipality of Pelotas, RS”. The research involved the application of
questionnaires to 50 beneficiaries served by two Social Assistance Reference
Centers. The purpose of the study was to verify if the objectives of the Family Grant
program are being reached in the municipality. It focused on three issues: a) do the
beneficiaries have information about the program operations, in particular the
conditions for participation, or that is, is access being granted to these social
policies? b) Is a real opportunity created to reduce poverty or is it simply maintained
in a dependent and compensatory manner? c) Does the program offer a situation
that guarantees social and citizenship rights based on entrance to the program and
permanence of the benefits of the Family Grant Program?
The research focused on both quantitative and qualitative issues. After the
questionnaires were applied, there was an analysis of the content and an
interpretation of data. The analysis allowed organizing and summarizing the data to
provide responses to the problems proposed by the study. The quantitative data
were submit to statistical treatment that allowed creating a profile of the beneficiaries
served by the Family Grant Program
A qualitative analysis of the data was then conducted, which looked at the following
issues: access to Social Policies, Citizenship and Social Rights.
Key words: Social Policies, Evaluation, Income Transfer Programs, Citizenship and
Social Rights
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LISTA DE SIGLAS
ASEF
Apoio Sócio Educativo as Famílias
BPC
Benefício de Prestação Continuada
CRAS
Centro de Referência da Assistência Social
DIEESE
Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos
IPEA
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LOAS
Lei Orgânica de Assistência Social
MDS
Ministério do Desenvolvimento Social
NOB
Norma Operacional Básica
OASF
Orientação e Apoio Sócio Familiar
PAIF
Programa de Atenção Integral a Família
PBF
Programa Bolsa Família
PED
Pesquisa de Emprego e Desemprego
PETI
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
SEAD
Sistema Estadual de Análise de Dados
SENARC
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
SUAS
Sistema Único de Assistência Social
UBS
Unidade Básica de Saúde
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................08
Capítulo I - Revendo conceitos teóricos: O Estado e o Sistema de Proteção
Social no Brasil .........................................................................................................10
1.1 O Estado ...............................................................................................................10
1.2 Sistema de Proteção Social e as Políticas Sociais................................................21
1.3 Política de Assistência Social................................................................................28
1.4.Cidadania e Direitos Sociais..................................................................................26
Capítulo II - O Florescimento dos Programas de Transferência de Renda ..........48
2.1 Programas de Transferência de Renda ................................................................48
2.2 Programa Bolsa Família ........................................................................................54
2.3 O Processo de Municipalização e o Programa Bolsa Família ...............................61
Capítulo III – Situando os procedimentos metodológicos.....................................65
3.1 Avaliação...............................................................................................................65
3.1.1 O debate teórico e metodológico sobre avaliação do Programa Bolsa Família .66
3.2 Métodos e Técnicas utilizadas ..............................................................................69
3.3 Construção da Problemática .................................................................................73
3.4 Caracterização do campo de estudo.....................................................................75
Capitulo IV – Apresentando os dados quanti-qualitativos ....................................77
4.1 Perfil dos beneficiários ..........................................................................................77
4.1.1 Grau de escolaridade das beneficiárias do PBF ................................................77
4.1.2 Relações de trabalho..........................................................................................78
4.1.3 Tipos de desemprego.........................................................................................79
4.1.4 Tempo de desemprego ......................................................................................80
4.1.5 Renda Familiar ...................................................................................................80
4.1.6 Estado Civil ........................................................................................................81
4.1.7 As beneficiárias possuem filhos .........................................................................81
4.1.8 Número de filhos por família...............................................................................82
4.2 Acesso as Políticas Sociais...................................................................................82
4.2.1 Política Social - Assistência Social....................................................................84
4.2.1.1 Atividades praticadas no CRAS ......................................................................85
4.2.1.2 Entidades sociais privadas da rede de Assistência Social ..............................90
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4.2.2 Política Social – Saúde.......................................................................................90
4.2.2.1 Pré-Natal na UBS ............................................................................................91
4.2.2.2 Acompanhamento Nutricional .........................................................................91
4.2.2.3 Campanhas de vacinação ...............................................................................91
4.2.2.4 Outros programas oferecidos Na UBS ............................................................92
4.2.3 Política Social – Educação .................................................................................93
4.2.3.1 Repetência Escolar .........................................................................................93
4.2.3.2 Número de vezes que houve reprovação escolar por família..........................94
4.2.3.3 Idade dos Filhos X Série Escolar ....................................................................95
4.3 Cidadania e Direitos Sociais..................................................................................96
Considerações Finais ..............................................................................................104
Referências ...............................................................................................................110
Anexos ......................................................................................................................125
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INTRODUÇÃO
Considerando-se a construção histórica dos Programas de Transferência de
Renda no Brasil, no âmbito do Sistema Brasileiro de Proteção Social, especialmente
a partir do anos 90, esta dissertação tem como tema
avaliação da eficácia do
Programa de Transferência de Renda, sendo direcionado particularmente ao
público-alvo do Programa Bolsa Família,
relacionado com a experiência do
município de Pelotas-RS.
Foi relevante averiguar qual a avaliação dos beneficiários atendidos pelo
Programa Bolsa Família e se os mesmos conseguem visualizar o rompimento e ou
redução de sua pobreza ou extrema pobreza, no município de Pelotas, que
atualmente atende cerca de 17.000 mil famílias em tal situação, sendo o programa
social com maior expressão e demanda na área especificamente da Assistência
Social.
A partir dos anos 90, houve a possibilidade de incluir, no Sistema de Proteção
Social, a prática de Programas de Renda Mínima ou também chamados Programas
de Transferência de Renda, como possibilidade para o enfrentamento da pobreza.
Foi verificado se o Programa Bolsa Família está direcionado para uma política
de inclusão social, voltado para o conjunto de necessidades dessas famílias
atendidas e se adota medidas para reestruturação e acesso as políticas sociais.
Essa é a conjuntura que foi analisada para averiguar o florescimento do
debate sobre os Programas de Transferência de Renda no município de Pelotas,
enquanto política social, e verificar se é um programa voltado para a ruptura de
formas conservadoras e pela construção de um conjunto de “seguranças sociais”,
possibilitando avaliar a eficácia do Programa Bolsa Família, ou meramente ações
clientelistas e compensatórias.
Foi escolhido este tema, pelo envolvimento diário da minha trajetória
profissional, ao qual estou diretamente envolvida no cotidiano da minha profissão
como assistente social do Programa Bolsa Família no município de Pelotas. Com
intuito de realizar um trabalho pertinente e eficaz, que deve responder as
necessidades dos beneficiários e pela minha dedicação e o meu espírito cientifico
desejei muito ouvir e entender os próprios beneficiários sobre qual eram as suas
avaliações sobre a eficácia do Programa Bolsa Família.
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O primeiro capitulo refere-se a uma revisão teórica bastante ampla que
buscou situar e nortear a pesquisa e dar subsidio para analisar o Estado e suas
transformações no decorrer dos anos, especialmente a partir da reforma política que
ocorreu a partir dos anos 90.
O Sistema de Proteção Social, a Política de Assistência Social, a cidadania e
os Direitos Sociais também fazem parte desse aprofundamento teórico como
importantes instrumentos de análise para desmistificar conceitos e, sobretudo ter
uma leitura contemporânea sobre a realidade e realizando interligação teórica com
o tema ao qual foi investigado.
O segundo capitulo trata-se de trazer os conceitos sobre os Programas de
Transferência de renda e seu funcionamento, dando ênfase para o Programa Bolsa
Família, foco desse estudo, realizando também uma analise do processo de
municipalização e quais suas implicações na vida dos beneficiários.
O terceiro capitulo busca demonstrar os procedimentos metodológicos
adotados na aplicação da pesquisa, o processo de avaliação escolhido e situar o
campo de estudo.
O quarto e último capitulo irá apresentar os dados quantiqualitivos obtidos
através da pesquisa, cabe destacar que foram escolhidos três eixos que nortearam a
analise desses dados: Perfil dos beneficiários do PBF, o acesso as Políticas Sociais
e a Cidadania e os Direitos Sociais.
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Capítulo I – Revendo os conceitos teóricos: Estado e o Sistema de Proteção
Social no Brasil
1.1 Estado
O tema Estado constitui um dos mais estimulantes filões do pensamento
social no Brasil e tem presença central na literatura das Ciências Sociais, sendo
imprescindível abordar esse tema nesta pesquisa, considerando que o Estado,
através do governo, executa Políticas Sociais, cujos os Programas de Transferência
de Renda são hoje uma das ações mais atuantes em nível de Política Pública de
Assistência Social que interage com as políticas de educação e saúde.
A palavra Estado foi empregada pela primeira vez, em sentido próximo ao
moderno, por Maquiavel, que a define como a sociedade política organizada, o que
implica a existência de uma autoridade própria e de regras definidas para a
convivência de seus membros. O pensamento político de Maquiavel rompe com o
tradicionalismo e seculariza o Estado, ou seja, torna-o laico. Assume a
independência estatal em relação à religião.
O Estado Moderno serve de base à Ciência Política. Essa é uma
conseqüência da própria modernização da sociedade, que começa no século XVI e
culmina com a Revolução Industrial. Esse processo tem um elemento central, a
tecnologia. Essa modernização possibilita igualmente uma maior mobilidade social.
A sociedade moderna é caracterizada pela tecnologia, pelo aumento da
produtividade, pela mobilidade da população e pelo aparecimento de novos grupos
sociais. É a época da ascensão da burguesia. Outra novidade do Estado Moderno é
a nova forma de legitimação de poder. Antes quem legitimava o poder era um Deus
Absoluto, mas quem vai se tornar o novo elemento legitimador é o Povo. Assim,
surgem novas instituições como os Parlamentos, nas quais o povo se faz
representar.
A segunda fase do Estado Moderno é o Estado Liberal, consequência direta
das Revoluções Liberais na França e na Inglaterra. Esse Estado é representativo e
oligárquico, mas potenciou, entre outras coisas, o aparecimento do ideal dos Direitos
do Homem e a separação dos poderes. No século XIX, o Estado Liberal passa a ser
imperial e vai dominar globalmente o mundo graças ao processo chamado
Imperialismo.
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A terceira fase do Estado Moderno assenta-se na crise do Estado Liberal, que
surge nos finais do século XIX, já que o Estado não tem capacidade para responder
às exigências sociais. Surgem, assim, as ideologias extremistas de Direita
(Fascismo) e de Esquerda (Comunismo).
A quarta fase fica marcada pelo aparecimento do Estado Democrático Liberal,
resultante da grande crise econômica e social de 1929. A resposta à crise passou
pelo alargamento da democracia a toda a sociedade, adaptando, para a
administração do Estado, medidas de cariz social, derivadas do pensamento de
John Maynard Keynes.
Também na atualidade, novos Estados surgem a partir de outros
preexistentes, dois processos são típicos: o fracionamento e a união. Um caso
atípico é a criação de Estados como resultado de guerras. Os principais fatores que
levam à criação de Estados hoje são os interesses econômicos, as identidades
culturais e o resgate da tradição.
Bendix (1966) e Bobbio (1986) sintetizam em duas as fontes das abordagens
principais sobre o Estado. Maquiavel constitui a primeira delas, na qual os
fenômenos e processos da política, bem como o próprio povo, são moldados pelo
príncipe. As expectativas de realização dos interesses em conflito dependem das
habilidades, virtudes e pensamentos dos governantes. Em palavras bastante
resumidas, essa tradição leva a compreender o Estado como uma unidade que
organiza os desejos e as aspirações da sociedade como um todo, definindo seus
objetivos e atuando para sua consecução (SCHWARTZMAN, 1982:53).
Na segunda, a base é o contratualismo inspirado em Rosseau (2001) no qual
o poder estatal atua por delegação do povo. Na clássica formulação de Rosseau
(2001), o Estado é constituído pelo pacto firmado entre todos os que integram o
povo para dar vida à organização política da sociedade. Assim, a referência da
primeira encontra-se no Estado absolutista, ao passo que as ideologias liberais
abrigam-se na segunda linha de análise, por se localizarem historicamente contra o
absolutismo.
O conceito parece ter origem nas antigas cidades-estados que se
desenvolveram na Antiguidade, em várias regiões do mundo, como a Suméria, a
América Central e o Extremo Oriente. Em muitos casos, essas cidades-estado
foram, a certa altura da História, colocadas sob a tutela do governo de um reino ou
império, seja por interesses econômicos mútuos, seja por dominação pela força. O
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Estado, como unidade política básica no mundo, tem, em parte, vindo a evoluir no
sentido de um supranacionalismo, na forma de organizações regionais, como é o
caso da União Europeia. Os agrupamentos sucessivos e cada vez maiores de seres
humanos procedem de tal forma a chegarem à ideia de Estado, cujas bases foram
determinadas na história mundial com a Ordem de Westfalia, em 1648.
O conceito de Estado, do ponto de vista jurídico, vem do latim “status”,
significando estar firme, na acepção de situação permanente de convivência. Em
sentido amplo, pode ser usado para indicar sociedade. Passa a ser visto como uma
corporação qualificada, isto é, um organismo constituído e que funciona de acordo
com ordem normativa própria. O autor José Creleto (2000, p. 19) cita Kelsen que diz
ser o Estado
a comunidade criada por uma ordem jurídica nacional em
contraposição a uma ordem jurídica internacional(...). O Estado designa uma forma
complexa e organizada da sociedade civil, a sociedade política.
Percebe-se que há vários conceitos de Estado e diferentes abordagens no
contexto social, embora fique evidente a complexidade da vida em sociedade que
ampliou as funções do Estado. A partir do século XX, ele deixou de ser analisado
como mero instrumento de dominação capitalista, para ser concebido como
resultado da organização política de uma sociedade de classes na qual há conflitos
de interresses.
O Estado, porém, não é um campo neutro em que impera o interesse geral.
Conforme Odária Battini (2007) constitui-se como uma arena de lutas em que se
colocam em disputa os diferentes interesses que revelam a divisão da sociedade de
classes e um sistema de dominação política. É a própria interdependência entre as
classes sociais que torna necessária a existência de uma esfera de pactuação
política capaz de organizar as relações sociais.
Assim, o Estado constitui-se num campo em que a luta entre as forças sociais
se expressa, podendo, em cada contexto histórico, assumir um caráter mais
conservador ou representar um espaço para o avanço de conquistas das classes
trabalhadoras num sentido humano genérico.
O Estado expressa a luta entre forças políticas na organização da
sociedade. Podemos afirmar que é inerente à dinâmica capitalista, devido à
divergência entre os interesses particulares e o interesse social, que a
disputa de poder dentro da sociedade se transponha para o Estado. A
materialização do poder dele ocorre por meio da efetivação das políticas
públicas, que também são marcadas pelos conflitos e disputas de
interesses existentes na sociedade (BATTINI & COSTA, 2007, p. 22).
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As autoras enfatizam a importância do Estado, no qual existe efetivamente
uma luta de interesses, e essa luta resulta na materialização, ou não, de políticas
públicas. Considerando as políticas públicas como aquelas ações que representam
o poder do Estado, elas resultam do pacto político firmado na sociedade. Para
compreender as políticas públicas, é preciso dar a devida atenção à diferença entre
os conceitos de Estado e de Governo. Na vida cotidiana, o que se apresenta
imediatamente aos cidadãos é a ação do Governo, levando muitas vezes à confusão
entre o que são os programas de governo e o que são as políticas públicas.
Conforme a clássica formulação de Rousseau (2001), o Estado é constituído
pelo pacto firmado entre todos os que integram o povo para dar vida à organização
política da sociedade. Já, o Governo é o corpo intermediário entre o Estado e o
cidadão, tendo, como função, realizar o exercício do poder político conforme foi
pactuado na constituição do Estado. O cidadão, como membro do povo, é parte do
Estado soberano e, como individuo, é subordinado a ele. Assim, a constituição do
Estado civil é o resultado da vontade do povo. Foi a partir dessa distinção que
Rosseau (2001) afirmou que o Governo é o funcionário do povo, e o Estado é o
poder soberano formado pela vontade geral cuja origem é o povo.
Para compreender a relação do Estado, especificamente no Brasil, após
essas várias discussões teóricas levantadas anteriormente, é preciso considerar que
a cada contexto histórico houve uma Carta Constitucional. No Brasil, o Estado foi
organizado de duas formas: inicialmente como monarquia (1822-1888) e, depois,
como república presidencialista (a partir de 1889). Considerando o período
republicano, o Brasil teve várias constituições federais, conforme segue: 1891, 1934,
1937, 1946, 1967/69 e, finalmente, 1988. A cada Carta Constitucional consiste num
processo de reforma do Estado, alterando o pacto político firmado pela sociedade. A
reforma do Estado altera dispositivos constitucionais, embora não modifique
necessariamente todo o texto da Constituição.
Assim, podem ocorrer reformas do Estado em setores específicos, sob a
vigência de uma mesma Constituição. É o que se deu no Brasil após a vigência da
Constituição Federal de 1988, já que a reforma do Estado alterou apenas alguns dos
seus artigos. É preciso registrar que o ato das disposições constitucionais
transitórias, no artigo 3º, estabelecia o processo de revisão constitucional após cinco
anos da promulgação da Constituição Federal de 1988. Pode-se afirmar que não foi
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uma surpresa a reforma do Estado, pois, no momento de elaboração da
Constituição, houve polêmicas na definição de vários temas.
Na década de 1980, a sociedade brasileira encontrava-se num processo de
superação da ditadura militar, e as instituições democráticas não estavam em pleno
funcionamento. O acordo político firmado para lutar contra a ditadura, uma vez que
cumpriu com esse objetivo, tornou-se permeável às disputas que dividiam a
sociedade.
Quando há fragilidade nas instituições, o processo democrático se torna mais
difícil, fica à mercê dos lideres políticos, sendo provável que ocorram mudanças
quando há substituição das pessoas que ocupam o poder político. Foi o que ocorreu
nos processos democráticos no Brasil: houve sucessivos erros e trocas de
governantes com diferentes ideologias e ações que divergem constantemente da
Constituição de 1988, considerada a carta cidadã dos brasileiros.
As reformas não foram direcionadas para a efetivação dos direitos sociais. Ao
contrário, foram determinadas e marcadas pelas necessidades do modelo de
desenvolvimento econômico.
A crise do Estado contemporâneo constitui, hoje, um dos temas mais
frequentados da agenda política mundial em todos os lados do aspecto político. O
problema, como sempre, reside na profunda diferença entre as concepções de
reforma, ou seja, as reformas deveriam ter um significado de transformar e
implementar as políticas sociais, e não serem instrumentos utilizados a favor do
mercado.
O que se observa é que os gastos na área social parecem cada vez mais
vinculados ao desempenho geral da economia, o que abre o caminho das
políticas assistencialistas e de precário padrão, cujo resultado maior é tanto
a subordinação de vastas parcelas da população à distribuição de
migalhas, quanto, na outra ponta, há um paradoxo de que não se podem
estruturar verdadeiras políticas sociais, cujo objetivo seja realmente, o de
compensar, pela via da política as iniqüidades do mercado. (OLIVEIRA,
1988:11)
O Estado brasileiro é, na contemporaneidade um exemplo típico dessa
realidade,
sobretudo
graças
aos
seguidos
programas
de
privatização
e
enxugamento administrativo postos em prática pelos últimos governos nacionais. A
intervenção do Estado, nos dias de atuais, referente às enormes demandas em
relação a “questões sociais” e à precariedade das políticas sociais no Brasil tem
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tomado proporções gigantescas, devido à forma que vem agindo o Estado e porque,
por trás dele, identifica-se um enorme interesse econômico.
O agravamento tem como um de seus fomentadores o avanço da
perspectiva neoliberal, por meio das diversas estratégicas, tais como
estabilização da economia, abertura ao capital estrangeiro, minimização do
Estado e privatizações, entre outros. (CAVALCANTI, 1999:114)
A autora deixa claro que, a partir desse agravamento, o Estado toma decisões
na forma de sua gestão, com uma postura de Estado mínimo. Consequentemente a
postura e a visão adotadas se tornam diferentes do que seria ideal frente às políticas
sociais, trazendo prejuízos a milhões de habitantes e a não-garantia dos direitos
sociais das pessoas, por meio da desregulamentação da economia e aumento do
desemprego.
A visão reducionista que cerca o debate sobre o Estado trava e inviabiliza
uma reforma que realmente modifique as estruturas e as políticas sociais, na medida
mesma em que tende a apresentá-la como uma questão de custos e dimensões.
Nessa operação, o serviço público é entendido como um acessório da política
econômica e o Estado, como um obstáculo para o progresso, quer dizer, para a
modernização típica deste início de século como se sabe, não compartilha qualquer
idéia generosa a respeito do que seja progresso, quase sempre o reduzindo também
a avanço tecnológico, a oferta abundante de bens descartáveis ou a meras
sofisticações organizacionais.
De acordo com o autor Geraldo Di Giovanni (1998) a função de proteção
exercida pelo Estado, no entanto, modela-se institucionalmente, por meio de
políticas públicas com o intuito de definir e executar medidas de caráter prescritivo,
normativo e operativo, exercendo um poder de eleger e discriminar escolhas,
objetivos e grupos de destino, sempre através de um complexo relacionamento com
outros agentes e forças envolvidas. Assim sendo, pode-se encontrar nas sociedades
contemporâneas, ao lado de um complexo institucional público altamente
especializado, outros tipos de sistemas de proteção social, organizados em diversos
graus de mercantilização, que atuam nas fronteiras dos sistemas oficiais, de modo
subsidiário e complementar, ou ainda de modo coordenado, com diferentes graus de
interação e compatibilidade com as funções estatais de proteção.
Generaliza-se a opinião de que, quanto menor for o Estado e quanto menos
investido de poderes e atribuições estiver ele, melhor para a sociedade. O Estado
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converte-se, assim, em uma espécie de refém do mercado e do cálculo financeiro;
algo, em suma, vazio de densidade e nobreza, desligado da sociedade que o gera e
o determina. Com isso, não se debatem os aspectos mais substantivos, referidos ao
sentido e à natureza da comunidade política estruturada no Brasil. Não pode
surpreender, portanto, que os temas propriamente políticos da reforma não
consigam impor-se à discussão. Ficam à margem, represados, reaparecendo, de
tempos em tempos, de modo simplificado e casuístico.
Foi o que ocorreu quando o presidente Fernando Henrique Cardoso afirmou
que as reformas políticas haviam se tornado prioridade do governo. Declarando
repetidamente estar disposto a brigar por elas, mas, ao mesmo tempo,
apresentando-as como coisa rotineira, fácil de ser resolvida, o presidente não só
hostilizou o Congresso, como também rebaixou a qualidade da discussão,
permitindo que se concluísse que, para ele, a reforma só interessaria na medida em
que poderia vir a facilitar a governabilidade, ou seja, a disciplinar o Congresso
(através, por exemplo, do recurso à fidelidade partidária) e submetê-lo ao comando
do Poder Executivo.
Na outra ponta, quer dizer, de um modo não casuístico, mantém-se ativo um
discurso reformador eminentemente técnico, dedicado a desenhar soluções
institucionais engenhosas, quase todas aprisionadas àquela frieza formal típica do
raciocínio por modelos, um discurso que, em nada, ajuda a politizar a discussão e
que mais confunde do que esclarece.
O Governo Fernando Henrique também realizou a reforma administrativa, que
invariavelmente cedeu ao discurso contábil, penalizando recursos humanos e
institucionais, entregando-se à lógica gerencial do setor privado, numa clara
demonstração de que, também aqui, está-se fortemente amarrado à prevalência do
mercado sobre o Estado.
De acordo com autora Lúcia Cortes (2006:167):
A reforma do Estado não foi colocada como um ponto necessário para uma
reforma social, ou um ajuste no padrão perverso das desigualdades sociais
do país, mas como um elemento de ampliação da lógica da economia do
mercado para o conjunto da sociedade. A lógica da eficiência extrapolou
os limites da economia para ingressar nos domínios da política e da
administração pública.
A autora enfatiza que houve uma reforma redutora do papel do Estado, e
essa reforma só iria gerar mais desemprego e atrativo apenas para o capital
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financeiro internacional. Isso vai entrar em discordância com o ministro Bresser
Pereira no período de Governo de Fernando Henrique Cardoso. Esse ministro
apontava ser necessário realizar uma reforma porque existia uma crise do Estado,
havendo um excesso do Estado na esfera produtiva, para justificar a deteriorização
desse mesmo Estado.
Bresser Pereira (1997) afirma que o Estado deve sofrer uma extensa
reforma, de modo a garantir a reestruturação do capital como vetor do
desenvolvimento econômico e social, ampliando, em longo prazo, a cidadania e a
co-responsabilidade na prestação dos serviços públicos (1997:18).
A discussão sobre Reforma do Estado e Políticas Públicas precisa ser
compreendida no contexto da crise global do capitalismo, de sua absorção pelas
organizações internacionais e da incidência dessas últimas nas agendas dos
Estados nacionais.
Os estudos nessa área têm indicado que a influência das “nações
hegemônicas” sobre as chamadas “nações secundárias” expressa-se através de
relações de poder coercitivas, que vão desde a ameaça de retaliação e embargos,
em várias áreas, a incentivos econômicos e financeiros. A hegemonia dessas
nações tem provocado a alteração das “ orientações e valores das elites nacionais,
difundindo novas idéias e crenças causais, em especial, sobre as funções do Estado
ou sobre meios e fins da economia” (Costa, 1997:2), para responder à crise do
capitalismo neste estágio globalizado.
As principais diretrizes dos organismos internacionais recomendam que a
Reforma do Estado seja orientada para o mercado, exigindo o abandono de
instrumentos de controle político e a restrição na alocação de recursos públicos,
principalmente, na área social. As agências de cooperação internacional,
especialmente o Banco Mundial, fazem essa recomendação.
Nessa ótica, o Banco Mundial expressa a sua concepção de políticas
públicas, entendidas como forma de assegurar “que o crescimento seja
compartilhado por todos e contribua para reduzir a pobreza e a desigualdade”,
devendo os governos atribuir prioridade aos “setores sociais fundamentais”.
Tal orientação fortalece o papel compensatório das políticas públicas,
retirando o seu caráter universal, assumindo uma perspectiva focalista, na medida
em que visa a atender os segmentos populacionais mais vulneráveis. Inclui,
também, a participação de provedores privados nas atividades até então reservadas
18
ao setor público afirmando que “muitos países em desenvolvimento que desejam
reduzir a magnitude de seu desmesurado setor estatal devem conceder prioridade
máxima à privatização” (BANCO MUNDIAL, 1997:7).
Sob esse prisma, é preciso entender que surgia uma nova relação entre
Estado, Mercado e Sociedade Civil orientado pelo Banco Mundial.
As propostas para a reforma do Estado defendidas por Bresser Pereira e
pelo extinto Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) estavam
sendo direcionadas dentro desses preceitos do Banco Mundial, que apontam ser
necessários os seguintes processos básicos: redução do grau de interferência do
Estado-desregulamentação; estabelecimento de mecanismos de controle; aumento
da governança do Estado; aumento da governabilidade; delimitação da área de
atuação.
A autora Elaine Behring (1998), em seu livro “Política Social no capitalismo
tardio”, rebate as idéias apontadas por Bresser Pereira (1997), enfatizando que a
própria reforma do Estado surge, em especial, por uma necessidade de expansão
do capital. Entender que as políticas sociais têm ligação direta com o movimento do
capital e a proposta de Reforma do Estado é imprescindível para a autora, conforme
ela destaca: As políticas sociais não são uma estratégia exclusivamente econômica,
mas também política, no sentido de legitimação e controle dos trabalhadores
(1998:169).
Embora a política social não seja redistribrutiva (Elaine Behring), como se
pretendia, e tampouco consiga sanar os problemas gerados no cerne da
acumulação capitalista, é preciso hoje, mais do que nunca, buscar garantias para
sua expansão, pois para a política social, a grande orientação é a focalização das
ações, com estímulos a fundos sociais de emergência (1998:187).
No atual contexto, vem-se configurando um Estado Mínimo para os
trabalhadores e um Estado Máximo para o capital (NETTO, 1993).
As indicações sobre a política do Banco Mundial ajudam a situar o que vem
correndo com a Reforma do Estado no Brasil, cujas diretrizes aparecem detalhadas
no Caderno n°1 (1997:7) editado pelo Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado – MARE, de autoria do ex- Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira,
a partir da indicação de quatro componentes básicos:
a) a delimitação do tamanho do Estado, reduzindo suas funções através da
privatização, terceirização e publicização, que envolvem a criação das organizações
19
sociais;
b)
a
redefinição
do
papel
regulador
do
Estado
através
da
desregulamentação; c) o aumento da governança, ou seja, a recuperação da
capacidade financeira e administrativa de implementar decisões políticas tomadas
pelo governo por meio do ajuste fiscal; d) o aumento da governabilidade ou
capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e
governar.
Os fundamentos dessa matriz de Estado, contudo, indicam claramente a
mercantilização dos direitos sociais e não a sua defesa; indicam uma
retração do Estado de direito conseguido com a luta das forças
democráticas brasileiras; indicam uma instrumentalização dos direitos pela
racionalidade econômica; indicam um retrocesso na construção
democrática e no exercício da cidadania ( SADER, TELLES, 1997).
Assim, a minimização do Estado vem atender aos interesses de expansão
dos limites e das fronteiras do próprio capital, formando um novo mercado, que
interessa em particular, ou nas palavras de Bresser Pereira (1997), um quase
mercado, quando se refere à execução dos serviços sociais e científicos.
Nogueira e Simionato ( 2001) afirmam que a efetiva redução do papel do
Estado e de sua responsabilidade com a esfera pública se traduz pela trilogia:
descentralização, focalização e privatização. Descentralizam-se as ações estatais
como argumento para buscar eficiência e a eficácia do gasto, muito mais afeitas ao
aspecto quantitativo do que qualitativo. A descentralização, compreendida como
possibilidade de socialização do poder e da participação “de baixo para cima” é
despolitizada e esvaziada de sentido na medida em que o domínio do mercado
sobre o Estado é o fundamento das novas relações sociais.
É evidente que se está em meio a uma batalha pelo Estado. Ela tem a ver
não tanto com o custo do Estado, mas com as idéias e os projetos a respeito do
modo como se deseja viver. Não se trata, portanto, do Estado, mas da sociedade:
dos interesses que nela prevalecerão; da organização institucional e da cidadania
que deverão nela vigorar; do padrão de desenvolvimento, justiça social, distribuição
de renda e inclusão no qual se viverá.
Essa nova relação Estado, Sociedade e Mercado favorece, em larga
escala, a expansão do capital que alarga suas fronteiras, amplia sua
acumulação e se revitaliza perante a sociedade. Mediante inclusive, a idéia
de que o mundo abre suas portas para os “aptos” e só deixa de fora os
culpados pela própria pobreza. Assim, as políticas sociais são direcionadas
aos mais pobres entre os mais pobres. (CAVALCANTI, 2001: 49)
20
Por isso, qualquer reforma digna do nome não pode ser pensada em função
dos recursos que os governos deixarão de gastar, mas da capacidade que tiverem
de conceber uma nova sociedade e se vincular aos destinos da população, à defesa
de seus direitos, à promoção de seu bem-estar. Isso quer dizer que a reforma do
Estado a qual deve ser feita é o prolongamento de uma reforma democrática e
social, pois se destina a reformular as relações entre o Estado e a sociedade civil.
Só pode frutificar se chegar a combinar-se com uma iniciativa voltada para repor o
sentido da política e recuperar os vínculos entre as instituições, os indivíduos e os
grupos.
Sua meta, afinal, é o revigoramento das possibilidades de que, entre os
cidadãos, estabeleçam-se relações superiores de reciprocidade que não só
garantam direitos adquiridos e reconhecidos, como também propiciem novas
oportunidades de justiça social, de representação política e de democracia. Isto
tudo, no fundo, nada mais é que o reconhecimento de o Estado continuar a ser,
agora em novas circunstâncias e com outra envergadura, o ambiente no qual se
celebra o "contrato social".
O tema do Estado e da sua reforma deveria estar no centro das
preocupações nacionais. Não pode ser visto como mero item de um programa de
governo, mas como algo revestido do mais elevado e autêntico interesse público. É
insensato considerar que o tema do Estado e da sua reforma possa ser
monopolizado pelo Governo, pelo discurso oficial, por técnicos e cientistas, ou por
uma forma qualquer de pensamento único. É igualmente insensato pensar que
possa ser mantido à margem, represado, entregue ao manuseio e ao monitoramento
de quem quer que seja. Mais do que qualquer outro, ele está no coração da
democracia e da sociedade civil, e manter-se-á vivo e fora do controle enquanto
existir movimentação anti-sistêmica e oposição ao modo de vida que se consolidou
no final do século XX e inicio do século XXI.
Essa reforma vem ampliando o estudo das políticas sociais e a sua
importância na medida em que elas se têm constituído em estratégias fundamentais
de enfrentamento das manifestações da questão social na sociedade capitalista
atual. Historicamente, o estudo das políticas sociais tem sido marcado pela
dualidade “concessão ou conquista” (PASTORINI, 1997), perdendo-se, em grande
parte, a visão da totalidade social para a análise das políticas sociais.
21
1.2 Sistema de Proteção Social e as Políticas Sociais
O Sistema de Proteção Social no Brasil, ao qual estão vinculados os
Programas de Transferência de Renda, conceituam-se, segundo Silva (2004), como
segue:
Sistemas de Proteção são as formas, às vezes mais, às vezes menos
institucionalizadas que todas as sociedades humanas desenvolvem para
enfrentar vicissitudes de ordem biológica ou social que coloquem em risco
parte ou totalidade de seus membros (SILVA, GIOVANI, 2004, p. 15).
Um dos traços mais definidores das formas e Sistemas de Proteção Social,
dos mais simples aos mais complexos, é o de implicar sempre uma transferência de
recursos sociais, sob a forma de bens e serviços, através de Políticas Sociais. No
caso brasileiro, vinculadas, na sua grande maioria, ao Poder Público.
A Política Social é um canal utilizado para a execução de programas para o
atendimento da população. É no espaço das instituições, principalmente
públicas, que as Políticas Sociais são desenvolvidas, sendo que a cada
instituição social determinada cabe a atuação em uma também
determinada área de carência da população (BALDISSERA, 1997, p. 39).
No Brasil, os marcos iniciais de constituição de um Sistema de Proteção
Social e a utilização de políticas sociais situam-se no período compreendido entre
1930 e 1943. Trata-se de um período marcado por grandes transformações
socioeconômicas, pela passagem do modelo de desenvolvimento econômico
agroexportador para o modelo urbano-industrial.
Nesse mesmo período, ocorre também um profundo reordenamento no que
diz respeito às funções do Estado Nacional, quando o Estado passa a assumir, mais
extensivamente, a regulação ou provisão direta no campo da educação, saúde,
previdência, programas de alimentação e nutrição, habitação popular, saneamento e
transporte coletivo.
Ressalta-se que o Estado, no Brasil, foi o principal sujeito na produção do
desenvolvimento econômico. Nesse contexto, o padrão de cidadania desenvolvido
tinha, por base o mercado de trabalho, rigidamente controlado pelo Estado. Ser
cidadão significava ter carteira assinada e pertencer a um sindicato, ou seja, pode-se
dizer que se forjou uma cidadania regulada. Essa forma de proteção social não
envolvia questões sobre equidade, justiça social e redistribuição de renda, isto é,
22
não era uma política universal que atendia a todos; os benefícios relacionados a
políticas sociais eram concedidos àqueles que tinham um contrato formal de
trabalho.
Durante as décadas de 1970 e 1980, o sistema de Proteção Social sofreu
novamente alterações rumo a uma consolidação e expansão: marcadas pelo
autoritarismo da ditadura militar, quando a expansão dos programas e serviços
sociais passou a funcionar como compensação à repressão e ao arbítrio (SILVA,
1997:106).
Em tal contexto, a partir de meados da década de 70, houve a articulação da
sociedade civil, ocorrendo um movimento paralelo à ditadura, que reivindicava a
ampliação dos direitos sociais e denunciava todo esse processo compensatório
exposto por SILVA (1997), exigindo um novo direcionamento das propostas sociais.
Reaparecem no cenário político forças sociais que recuperam o espaço
vedado e se expressam através dos movimentos sociais urbanos, do
sindicalismo operário aliado aos intelectuais, profissionais e a uma parcela
da igreja que se posiciona a favor dos oprimidos. Estas forças questionam
as medidas econômicas refletida na crescente pauperização da população
(SPOSATI, 1989, p. 21).
Essas forças lutaram contra a dominação e o enfrentamento das questões
sociais, questionando os modelos econômicos utilizados, exigindo um novo
direcionamento de propostas sociais, rompendo com uma intervenção estatal em
que os benefícios contidos nos serviços eram encarados como favores, privilégios, e
não como direitos.
A luta desse movimento é assimilada pela Constituição Brasileira de 1988,
com a instituição do conceito de Seguridade Social, que incorporou a Assistência
Social, à Previdência Social e à Saúde, enquanto políticas constitutivas de direito.
De acordo com a Constituição de Federal de 1988, no Art. 194, a
Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos
poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à
saúde, à previdência e à assistência social.
A incorporação, pela primeira vez, de um conceito vigoroso e peculiar à
proteção social, como o de Seguridade Social a um texto constitucional respondeu, à
época, às expectativas da sociedade organizada de ampliação do estoque de
direitos sociais associados à cidadania, traduzindo a sensibilidade do legislador
diante da situação preexistente.
23
Não é difícil perceber tal intenção no parágrafo único do art. 194,
que
estabelece os objetivos com base nos quais “compete, ao Poder Público, nos termos
da lei, organizar a seguridade social”: universalidade da cobertura e do atendimento;
uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e
rurais; seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
irredutibilidade do valor dos benefícios; equidade na forma de participação no
custeio;
diversidade
da
base
de
financiamento;
caráter
democrático
e
descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em
especial de trabalhadores, empresários e aposentados.
A autora Maria Inês Bravo conceitua a Seguridade Social no Brasil conforme
a Constituição de 1988:
É um Sistema de proteção social constituído (...) pelas políticas de saúde,
previdência e assistência devida aos indivíduos, decorrentes do direito
social e entendida como garantia de proteção a ser assumida
primordialmente pelo Estado, sob os princípios da universalidade,
uniformidade, equidade e descentralização (BRAVO, 2000, p. 119).
Esse processo de ampliação de direitos sociais rumo à universalização, que
se construiu no âmbito do avanço da democratização da sociedade brasileira,
passou a ser fortemente combatido durante toda a década de 1990, quando o
Governo Brasileiro passou a adotar, tardiamente, o chamado Projeto de
Desenvolvimento Econômico sob a orientação da ideologia neoliberal.
Assim, a proposta de minimização do Estado, com as privatizações das
empresas estatais, gera baixa arrecadação e, consequentemente, não há recursos
financeiros minimamente suficientes para manter seus gastos e investir nas políticas
sociais.
Montaño (1997) afirma que “apenas desviará parcos recursos para cobrir
alguns serviços não prestados por instituições governamentais ou privadas. Desse
modo, esees serviços estatais para os pobres se transformam em “pobres serviços
estatais”.
Em decorrência, registra-se um evidente descaso quanto à população
brasileira, devido à lógica neoliberal adotada pelo Estado, fazendo com que se tenha
um Estado Mínimo, ao qual se mostra cada vez mais ineficiente em relação a sua
responsabilidade social, que vem sendo transferida para a sociedade civil, ficando
esta incumbida da solução dos problemas sociais, mediante práticas de parcerias e
de solidariedade.
24
Percebe-se, ao longo da história aqui descrita, que houve tentativas de
construção de um Sistema de Proteção Social com avanços como na Constituição
de 1988, a qual instituiu a Seguridade Social, embora se continue visualizando, até
os dias de hoje, políticas sociais clientelistas e restritivas, porque, em alguns
momentos, os benefícios ficam restritos ao trabalhador do setor formal da economia.
As políticas sociais, particularmente pós-64, têm-se caracterizado pela
subordinação a interesses econômicos e políticos. A matriz conservadora e
oligárquica, e sua forma de relações sociais atravessadas pelo favor, pelo
compadrio, pelo clientelismo, emolduram politicamente a história
econômica e social do país, penetrando também na política social brasileira
(YAZBEK, 1999,
p. 41).
Ao analisar a citação, verifica-se que a intervenção das políticas sociais,
principalmente após o período da ditadura militar, tem sido inoperante e ineficaz,
uma vez que essas políticas não possuem impacto social nas profundas
desigualdades que têm marcado a sociedade brasileira, haja visto a forma como são
operacionalizadas. E os indicadores sociais mostrados a seguir apontam nessa
direção. De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada(IPEA): o Brasil
tem a segunda pior distribuição de renda do mundo. Cerca de 1% dos brasileiros
mais ricos detém uma renda equivalente à renda dos 50% mais pobres. O País está
na frente só de Serra Leoa no ranking da desigualdade social (2005).
O Relatório de Desenvolvimento Humano 2005 do Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) apresenta também os seguintes dados:
Em apenas sete países os 10% mais ricos da população se apropriam de
uma fatia da renda nacional maior que a dos ricos brasileiros. No Brasil,
eles abocanham 46,9% da renda, menos que no Chile (47%), República
Centro-Africana (47,7%), Guatemala e Lesoto (48,3%), Suazilândia
(50,2%), Botsuana (56,6%) e Namíbia (64,5%). E só em cinco países os
10% mais pobres ficam com uma parcela da renda menor que a dos
pobres brasileiros (0,7%): Venezuela e Paraguai (0,6%), Serra Leoa,
Lesoto e Namíbia (0,5%). (PNUD, 2005).
O Brasil ocupa o oitavo lugar em outro indicador usado para medir
desigualdade, o Índice de Gini, cujo valor varia de 0 (quando não há desigualdade,
ou seja, todos os indivíduos têm a mesma renda) a 100 (quando apenas um
indivíduo detém toda a renda da sociedade). O índice brasileiro é 59,3 — melhor
apenas que o da Guatemala (59,9), Suazilândia (60,9), República Centro-Africana
(61,3), Serra Leoa (62,9), Botsuana (63,0), Lesoto (63,2) e Namíbia (70,7).
25
O Brasil é usado como exemplo para se ressaltar que a má distribuição de
renda agrava a pobreza. A renda média é três vezes maior em um país de renda
mediana e alta desigualdade como no Brasil do que em um país de baixa
desigualdade e baixa renda, como o Vietnã. No entanto, a renda dos 10% mais
pobres no Brasil é menor que a dos 10% mais pobres no Vietnã. Se o IDH fosse
baseado não no PIB per capita, mas na renda dos 20% mais pobres (mantendo-se
as variáveis de educação e longevidade intactas), o Brasil cairia 52 posições no
ranking, de 63 para 115. No Brasil, a transferência de 5% da renda dos 20% mais
ricos para os mais pobres teria os seguintes efeitos: cerca de 26 milhões de pessoas
sairiam da linha de pobreza, reduzindo a taxa de pobreza de 22% para 7%. 1
Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano-PNUD (2005) em uma
sociedade que dê mais peso ao ganho de bem-estar dos pobres do que ao dos
ricos, a transferência poderia ser considerada uma melhoria no bem-estar de toda a
sociedade, mesmo que alguns tivessem perdas.
De acordo com Pedro Demo (1995): A imagem concreta do Brasil é a de uma
economia significativa rodeada de extrema pobreza. As análises do PNUD castigam
o país como exemplo típico de capitalismo perverso. Há recursos e há leis. Só não
há justiça e bem-estar para todos.
Essa imagem leva a considerar que as desigualdades sociais conduzem o
Brasil a uma extrema pobreza; é a população cada vez mais se torna frágil e
excluída, sem lugar no mercado de trabalho ou sujeita a ocupar postos de trabalho
precários,
instáveis,
sem
proteção
e
com
remuneração
insuficiente.
Conseqüentemente, esse processo induz uma parcela da população a uma situação
de exclusão social 2, o que o autor Cristóvão Buarque (1993) esclarece:
1
A desigualdade é condição de existência do capitalismo, embora encoberta pela aparente igualdade
perante a lei, de contatos, de relacionamentos ou de algumas oportunidades. A desigualdade
estruturante da sociedade não está isenta de conflitos e de mudanças em algumas relações.
Desigualdade significa relação de exploração de uns sobre outros, de concentração de poder,
riqueza, ativos, capitais culturais, simbólicos, políticos, familiares de habilidades, reconhecimentos e
diplomas. A desigualdade estruturada é também estruturante das relações de organização e
participação na vida social e convém aos que dela obtêm vantagens em mantê-la e ampliá-la. A
desigualdade traz benefícios para uns em detrimento de outros, configurando uma relação dialética,
portanto em permanente movimento e, não raro, em conflito. Vicente Faleiros – *Palestra proferida na
ICSW32, em Brasília, em 17 de julho de 2006.
2
Os Excluídos não são somente rejeitados fisicamente (racismo), geograficamente (guetos) ou
materialmente (pobreza). Eles não são simplesmente excluídos das riquezas materiais, isto é do
mercado e da sua troca. Os excluídos são-no também das riquezas espirituais: os seus valores têm
falta de reconhecimento estão ausentes ou banidos do universo simbólico. (XIBERRAS, 1993, p.18)
26
Uma apartação social designa um processo pelo qual nomina-se o outro
como um ser à parte, ou seja, o fenômeno de separar o outro não apenas
como um desigual, mas como um não-semelhante, um ser expulso não
somente dos meios de consumo, dos bens, serviços, mas do gênero
humano. É uma forma contundente de intolerância social.
O brasileiro sofre as conseqüências da pobreza e dessa exclusão social,
havendo um descarte da mão-de-obra, que faz parte da expansão do capitalismo,
criando uma população sobrante, que cria o necessitado, o desamparado e uma
tensão permanente de instabilidade na luta pela vida a cada dia, no acesso e na
violação de direitos fundamentais.
O Sistema de Proteção Social tem-se mostrado, portanto, incapaz, porque
não consegue enfrentar esse empobrecimento crescente e a desproteção social de
amplo contingente da população brasileira. Ademais, os programas sociais têm sido
orientados, historicamente, por políticas compensatórias e desvinculadas das
políticas de desenvolvimento econômico, cujos modelos só têm servido para
incrementar a concentração de renda e a manutenção de uma economia centrada
na informalidade, que exclui a população pobre do acesso aos serviços sociais.
As políticas sociais são entendidas como fruto da dinâmica social, da interrelação entre os diversos atores, em seus diferentes espaços, a partir dos variados
interesses e relações de força.
Políticas Sociais entendidas, de um lado como expressão dos embates
entre as classes e, em especial, das lutas dos trabalhadores pelos direitos
universais de cidadania, e de outro lado, como espaço contraditório de
potencialidades democráticas e de práticas antidemocráticas, portanto, de
resistências, de rupturas e de pactuações entre interesses de grupos em
presença. (BEHRING e BOSCHETTI, 2006)
O Estado elabora políticas sociais pontuais para atender necessidades
pontuais e encontra legitimação precisamente em sua vertente social, concretizada
no reconhecimento dos direitos sociais e na obrigação de materializar realmente um
bem- estar generalizado a todos os cidadãos. Esses objetivos estão diretamente
ligados ao sistema de prestações e às políticas sociais. O êxito ou o fracasso na
realização das políticas sociais condiciona a legitimação do Estado Social (PISÓN,
1998). É preciso, porém, deixar claro que esse Estado Social assume feições muito
diferenciadas nos diversos países onde o capitalismo se instala como modelo
hegemônico (COUTO, 2004).
27
Fica claro que as definições das políticas sociais, em grande parte, estão
sujeitas à dinâmica das relações estabelecidas entre os diversos atores da
sociedade local, a partir das particularidades e necessidades locais. Os atores
organizados possibilitam tornar público, efetivo e democrático o debate dos
interesses individuais, dos interesses dos agentes econômicos e dos interesses da
coletividade, avançando para a constituição de espaços de consenso político para
além das contradições existentes na relação capital-trabalho (POCHMANN, 2004).
Dessa forma, é possível avançar na superação do centralismo, do autoritarismo e do
clientelismo que marcam a gestão e a implementação das políticas sociais na
maioria dos países, inclusive no Brasil.
A população excedente passa a reinvidicá-la diretamente ao Estado,
recriando, assim, a cada momento, as estruturas ditas arcaicas do empreguismo,
clientelismo e patrimonialismo, tornando o populismo uma perspectiva corrente.
Essa incorporação de privilégios impede a formação de uma classe trabalhadora
autônoma e possuidora de uma identidade coletiva, na medida em que reforça a sua
fragmentação através da distribuição diferencial de benefícios.
A opção é centrar todas as forças na reversão desse processo, buscando
construir uma reforma do Estado verdadeiramente pública, “intelectual e
moral”, com intensa participação da sociedade civil, ampliando a sua
unidade para além do terreno da institucionalidade e adentrando nas
questões da racionalidade econômica e da distribuição da riqueza
(SIMIONATO, 2007:11)
O padrão ideal constitucional brasileiro da Política Social caracteriza-se pela
universalidade na cobertura; pelo reconhecimento dos direitos sociais; pela
afirmação do dever do Estado; pela subordinação das práticas privadas à regulação
em função da relevância pública das ações e serviços nessas áreas, por uma
perspectiva publicista de co-gestão de governo e sociedade, por um arranjo
organizacional descentralizado e participativo. Embora esses preceitos legais
estejam previstos na Constituição, vivencia-se, no cotidiano, Politicas Sociais
compensatórias, que não buscam em primeiro lugar, garantir os direitos sociais e
fornecer serviços qualificados aos cidadãos.
Diante deste quadro, pode-se afirmar que somente através de um projeto
que busque converter as ações estatais em ações efetivamente públicas e
estabelecer, assim, o controle delas pela sociedade, é que o tratamento da
questão poderá encontrar novas alternativas. (NOGUEIRA, 1998, p. 179)
28
O desafio é garantir às Políticas Sociais inscritas no Sistema de Proteção
Social um conjunto de medidas para a produção e a reprodução da vida
(BOSCHETTI, 2005) com mediações necessárias para a construção das condições
de protagonismo e de autonomia das classes subalternas. Nessa perspectiva, as
políticas sociais, como um dos legítimos espaços públicos de resistência, podem
adensar relações favoráveis à hegemonia do trabalho e, para além dessa
hegemonia, avançar nas conquistas democráticas pela defesa e universalização dos
direitos sociais.
1.3 Politica de Assistência Social
A Assistência Social, com a Constituição de 1988, ganhou novo “status”,
reconhecida como política pública e como direito do cidadão no contexto da
Seguridade Social.
A inserção na Seguridade Social aponta, também, para seu caráter de política
de Proteção Social articulada a outras políticas do campo social, voltadas à garantia
de direitos e de condições dignas de vida.
Mas foi com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS, Lei
no. 8.742), em 1993, que teve início seu processo de reorganização. A LOAS
desenha uma política integrada e descentralizada, constituída, nas três esferas de
governo, por órgãos gestores e por instâncias deliberativas de natureza colegiada.
Determina, ainda, o comando único por esfera de governo e institui
instrumentos de planejamento, gestão, financiamento e controle social. Entre eles
destacam-se, além da criação dos Conselhos e Fundos de Assistência Social e as
Conferências Nacionais.
E, nesse contexto de mudanças, o desenvolvimento de um amplo processo
de debates acerca das finalidades e objetivos dessa política pública levou a uma
significativa alteração sobre o entendimento de quais seriam suas responsabilidades
e atribuições.
De fato, historicamente, no Brasil, a Assistência Social nasce identificada à
filantropia e à benemerência, entendidas como todo tipo de ajuda aos pobres.
Inspirada no conceito de caridade cristã e voltada aos desvalidos e aos miseráveis,
muito lentamente ela realiza sua aproximação com o Estado a respeito da
responsabilidade no atendimento à população. Até a década de 1990, a Assistência
29
Social desenvolveu-se sob o predomínio do setor privado, responsável pelos
serviços e atenções,
contando subsidiariamente com a participação do setor
público, principalmente no financiamento, seja via subsídios ou isenções, seja via
transferências. A intervenção do Estado nessa área desenvolvia-se, assim, não por
meio da prestação de serviços, mas predominantemente pela via de apoio às
entidades e organizações privadas. As principais instituições públicas eram a Legião
Brasileira de Assistência (LBA) e o Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência
(CBIA), herdeiro da Fundação Nacional do Menor.
Dando início a uma efetiva Política Pública de Assistência Social, a LOAS
repôs o debate sobre os serviços e ações que deveriam ser prestados por esse
campo da intervenção social. Segundo a Carta Constitucional, cabe à Assistência
Social atender a quem dela necessitar, tendo como objetivo a proteção à família, à
maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e aos
adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a
habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência; a promoção de sua
integração à vida comunitária e o pagamento de benefício a idosos e pessoas com
deficiência sem meios de prover a própria manutenção.
A LOAS indica, em seu artigo primeiro, que essa política, de natureza não
contributiva, “provê mínimos sociais, realizada por meio de um conjunto integrado de
iniciativa pública e privada, para garantir o atendimento das necessidades básicas”.
Desse modo, além de avançar na definição de serviços, programas e projetos
que, além dos benefícios, deveriam compor o conjunto de intervenções a cargo da
Assistência, a LOAS associa essa política à garantia de mínimos sociais e de
necessidades básicas.
Após a aprovação da LOAS, durante o governo de FHC, observou-se um
período de indefinições quanto à implementação do novo papel do Estado na
Assistência Social.
A partir da deliberação da IV Conferência Nacional de Assistência Social,
realizada em caráter extraordinário no mês de dezembro de 2003, o esforço no
campo do seu fortalecimento como política pública se voltou para a implantação do
SUAS – o Sistema Único de Assistência Social. A Conferência dera o rumo, ou seja,
estabelecera que esse sistema poderia ser construído com algumas bases
30
matriciais, especialmente, a territorialização e a hierarquização das atenções, de
acordo com as situações apresentadas, em níveis de proteção básica e especial.
Com base nessa deliberação – considerada marco histórico para a área - em
2004, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, recém-criado pela
fusão dos extintos Ministério da Assistência Social e Ministério Extraordinário de
Segurança Alimentar e Nutricional e, ainda, do Programa Bolsa Família, iniciou,
através da Secretaria Nacional de Assistência Social, o processo de implantação do
SUAS, lançando para o país um novo texto da Política Nacional de Assistência
Social (PNAS), documento que indica as diretrizes norteadoras desse campo para
todo o Brasil.
A PNAS, após amplo processo de discussão descentralizada, foi aprovada
pelo Conselho Nacional de Assistência Social no dia 22 de setembro de 2004,
deliberação publicada pela Resolução CNAS nº 145, de 15 de outubro de 2004.
Propõe a implantação de um novo desenho de gestão para a Assistência Social no
qual, de fato, se articulassem os três eixos balizadores dessa política pública: a
gestão, o financiamento e o controle social.
Era preciso superar o que tradicionalmente ocorria nessa área quando, por
exemplo, por vezes caminhava-se com passos mais largos na busca do
aprimoramento da gestão, mas mantinha-se a mesma concepção e forma de
operacionalizar o financiamento. O descompasso entre gestão e financiamento é um
grande entrave à tentativa de êxito na efetivação de qualquer política pública. Em se
tratando da Assistência Social, cuja história se reveste de dificuldades de
concepção, entendimento e operacionalização, ocorreram com o passar dos anos,
consequências desastrosas referente à sua participação no contexto da garantia
dos direitos sociais.
Somente, portanto, em 2003, o debate sobre os serviços e ações sob
responsabilidade desse campo de intervenção pública foi retomado, sofrendo uma
mudança relevante em 2004, com a aprovação da Política Nacional de Assistência
Social (PNAS). Nesse momento, o escopo da Assistência passa a não mais ser
compreendido em função de públicos, mas, sim, em termos de seguranças que essa
política de proteção social deve garantir.
São definidas as seguintes seguranças: de acolhida, de renda, de
convivência, de desenvolvimento, de autonomia e de sobrevivência a riscos
31
circunstanciais. Dessa forma, supera-se a associação entre a Assistência Social e os
grupos identificados como incapazes para o trabalho e a vida autônoma. Passa,
agora, a abraçar, pela via da segurança de renda, o conjunto da população sem
recursos monetários que lhe garantam a sobrevivência, como “é o caso das pessoas
com deficiência, idosos, desempregados, famílias numerosas, famílias desprovidas
de condições básicas para sua reprodução social” (PNAS, 2004).
A segurança de acolhida, por sua vez, refere-se ao direito à alimentação,
abrigo e cuidados, e deve ser ofertada àqueles que, por diversas razões, estejam
(ou precisem estar) separados da família ou destituídos de capacidade para se
prover de tais necessidades. A segurança de convivência e de desenvolvimento de
autonomia diz respeito ao enfrentamento das situações de isolamento, de perda de
relações ou de dificuldades em desenvolver potencialidades, que podem ser
supridas por um conjunto diversificado de serviços.
Funções da assistência social como política de proteção social de acordo com
o PNAS/ 2004:
a) defesa de direitos – trata-se de uma preocupação com os direitos dos
usuários nos procedimentos dos serviços, no alcance de direitos
socioassistenciais e na criação de espaços de defesa de direitos para
além dos conselhos de gestão da política;
b) proteção social – que inclui a rede hierarquizada de serviços e
benefícios.
c) Trata-se aqui de duas formas complementares de atenção:
benefícios – transferência em espécie ou em dinheiro fora da relação de
trabalho ou da legislação social do trabalho para atender a determinadas situações
de vulnerabilidade, operando como substitutivo ou complementar à remuneração
vinda da ocupação/renda da família. O acesso aos benefícios no Brasil é submetido
a teste de meios (renda da família). Alguns países superam essa conduta e
consideram o benefício como de direito a determinadas situações de vulnerabilidade
ou fragilidade sem necessitar passar por um processo seletivo.
serviços – conjunto de atividades prestadas em um determinado local de
trabalho
que
se
destinam
a
prover
determinadas
atenções,
desenvolver
procedimentos com e para pessoas, afiançar aquisições. Os serviços produzem
bens e se caracterizam em modalidades a partir desses bens que atendem a
determinadas necessidades. Com este objetivo os serviços agregam competências
32
técnicas e especialidades profissionais para o desenvolvimento desses bens. No
caso da proteção social, seus serviços devem afiançar: • acesso a bens materiais,
fora da relação de mercado, quando necessários à
redução das seqüelas do risco ou da desproteção vivida; • aquisições sociais que
resultam do desenvolvimento de capacidades e conhecimentos de si e das relações
que vivencia por meio de metodologias de trabalho social e trabalho socioeducativo.
Os temas da segurança alimentar e da transferência de renda, por sua vez,
passaram por processo similar de debates públicos e definições políticas,
constituindo-se em políticas de caráter nacional, com objetivos e públicos próprios.
Ambas emergem no contexto das políticas públicas brasileiras apenas durante a
década de 1990, mas somente nos anos 2000 se consolidam. Ancorado numa
leitura ao mesmo tempo moral e hierárquica, a sociedade brasileira recusou, durante
longas décadas, o reconhecimento de um direito à população pobre, seja ele de
renda ou de garantia a qualquer bem ou padrão mínimo de bem-estar, mesmo se
referido à alimentação.
A deterioração progressiva do mercado de trabalho, marcado pela restrição
de oportunidades e de renda e pelo crescimento progressivo do desemprego e da
informalidade, alterou aquela realidade, legitimando, de maneira crescente, o
reconhecimento de direitos de acesso a benefícios públicos na forma de renda ou de
garantia à alimentação. Uma das novidades nas políticas sociais aqui analisadas se
refere à centralidade dada à família como público-alvo.
Considerando a diversidade de situações e a complexidade que configuram
vulnerabilidades3 e riscos sociais, o Ministério do Desenvolvimento Social, através
da Norma Operacional Básica de 2005 traz um novo conceito chamado de “vigilância
social”, que é referente à produção, sistematização de informações, indicadores e
índices territorializados das situações de vulnerabilidade e risco pessoal e social que
incidem
3
sobre:
famílias/pessoas
nos
diferentes
ciclos
da
vida
(crianças,
O exame da vulnerabilidade social diz respeito à densidade e à intensidade de condições que
portam pessoas e famílias para reagirem e enfrentarem um risco ou mesmo para sofrerem menos
danos em face de um risco. Para alguns, seria até a vivência das situações de quase risco. A
vulnerabilidade como o risco também tem gradualidades, ao se considerarem os mais e os menos
vulneráveis, isto é, os mais e os menos sujeitos a um risco, ou os mais ou menos afetados quando
expostos a um risco. Portanto, podem-se identificar dois planos: o das fragilidades e o da
incapacidade em operar potencialidades. No caso, atuar com vulnerabilidades significa reduzir
fragilidades e capacitar potencialidades. Esse é o sentido educativo da proteção social que faz parte
das aquisições sociais dos serviços de proteção social (SPOSATI, 2008:17)
33
adolescentes, jovens, adultos e idosos); pessoas com redução da capacidade
pessoal, com deficiência ou em situação de abandono; crianças e adultos vítimas de
formas de exploração, de violência e de ameaças; vítimas de preconceito por etnia,
gênero e opção pessoal; vítimas de apartação social que lhes impossibilite sua
autonomia e integridade, fragilizando sua existência.
A Proteção Social de Assistência Social foi concebida, na Política Nacional de
Assistência Social/2004 e na NOB/SUAS, e hierarquizada em dois níveis: Proteção
Social Básica e Proteção Social Especial.4
Segundo Di Giovanni (1998:10), entende-se por Proteção Social as formas
“institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto
de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou
social, tais como a velhice, a doença, o infortúnio, as privações. (...) Neste conceito,
também, tanto as formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens materiais
(como a comida e o dinheiro), quanto os bens culturais (como os saberes), que
permitirão a sobrevivência e a integração, sob várias formas na vida social. Ainda, os
princípios reguladores e as normas que, com intuito de proteção, fazem parte da
vida das coletividades”
Na proteção Social Básica, encontram-se o Programa Bolsa Família e o
Centro de Referência da Assistência Social, devendo este atuar como espaço de
referência e como “porta de entrada” para o acesso dos usuários à rede
socioassistencial. A localização deve ser próxima ao território onde vivem famílias e
indivíduos em situação de vulnerabilidade social, prestando serviços continuados de
Proteção Social Básica de Assistência Social para as famílias, seus membros e
indivíduos em situação de vulnerabilidade social, por meio do Programa de Atenção
Integral à Família – PAIF.
O Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) constitui importante
instrumento das políticas, no âmbito local. Os CRAS estão localizados nas áreas de
maior vulnerabilidade social e têm, por estratégia, acompanhar e orientar as famílias,
com foco especial naquelas beneficiárias dos programas de transferência de renda,
4
Proteção social especial do Sistema Único de Assistência Social é destinada a famílias e indivíduos
que se encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus tratos
físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas
socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras situações de violação dos
direitos. Os serviços de proteção social especial de alta complexidade são aqueles que garantem
proteção integral – moradia, alimentação, higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos
que se encontram sem referência e/ou em situação de ameaça, necessitando ser retirados do
convívio familiar e/ou comunitário. PNAS/2004.
34
como o Programa Bolsa Família. A partir da identificação das especificidades e
potencialidades locais, os CRAS podem encaminhar as famílias a programas e
ações.
Para
elaborar
estratégias
e
implementar
iniciativas
que
visem
ao
desenvolvimento de famílias ou de grupos de famílias, em um determinado território,
podem utilizar-se: as informações socioeconômicas das famílias vulneráveis
constantes no Cadastro Único; o conhecimento das vulnerabilidades e riscos sociais,
identificados pela ação de vigilância social no território; as suas particularidades
constantes em registros dos técnicos dos CRAS; o mapeamento dos programas
sociais da localidade, seja ações do governos federal, estaduais, municipais, seja
iniciativas da sociedade civil.
Executar as iniciativas de desenvolvimento das famílias exige um trabalho de
cooperação local, baseado na construção de acordos com os gestores dos
programas, com as famílias e com instituições que atuam no campo do
desenvolvimento social.
Tanto o PAIF como o Bolsa Família estruturam-se deslocando a ação dos
indivíduos dotados de problemas ou incapacidades, para focalizá-la na família,
entendida como instituição caracterizada pela solidariedade interna.
O vínculo entre esses dois programas tem sido reconhecido e promovido pelo
Ministério do Desenvolvimento Social. Destacam-se, nesse sentido, os esforços
recentes para a integração (e mesmo o atendimento prioritário) das famílias
beneficiárias do PBF no PAIF.
Nessa perspectiva, programas de transferência de renda devem ser
acoplados à produção de atenção local às famílias beneficiárias (como o
PAIF), de modo a superar esses percalços. Cabe à gestão local
implementar a sustentabilidade por meio de vínculo com a rede de serviços
socioassistenciais e o conjunto de atenções intersetoriais à família, a seus
membros e ao território onde vivem (SPOSATI, 2008:14)
De fato, o objetivo dos dois programas visa a fortalecer a família dotando-a de
recursos para ajudá-la a enfrentar a situação de pobreza ou de vulnerabilidade.
Cabe ao CRAS o trabalho social com famílias, um acompanhamento técnico
de Assistentes Social e Psicologos, que não pode possuir instrumentos
metodológicos pré-estabelecidos. Ao contrário, as ferramentas metodológicas devem
ser edificadas a partir das especificidades dos sujeitos, suas identidades, desejos,
35
necessidades, demandas e realidade sócias históricas e culturais, isto é, as
metodologias
devem
responder
à
diversidade
sócio-cultural
do
país,
às
particularidades de cada território.
Assim, é importante que os municípios adaptem para sua realidade as
ferramentas metodológicas genericamente delineadas no item anterior, respeitando,
ainda, as seguintes diretrizes, baseadas na PNAS:
• Reafirmar a assistência social e a proteção estatal às famílias como um direito de
cidadania;
• Respeitar a heterogeneidade dos arranjos familiares e sua diversidade cultural;
• Considerar a influência que as peculiaridades da realidade local e seus aspectos
socioeconômicos e culturais têm sobre as famílias;
• Adotar um referencial teórico-político de defesa e promoção de direitos, com vistas
à autonomia, emancipação e cidadania das famílias;
• Negar posturas prescritivas, adaptativas, modeladoras e moralistas no trabalho
social com as famílias;
• Estimular a participação tanto da figura materna quanto da figura paterna no
cuidado e proteção dos demais membros familiares;
• Manter em sigilo as informações repassadas pelas famílias;
• Valorizar a relação entre gerações, sua convivência e trocas afetivas e simbólicas
no âmbito familiar;
• Negar concepções, valores e posturas que reafirmem a condição de subalternidade
das mulheres na esfera familiar;
• Fortalecer a cultura do diálogo, combatendo todas as formas de violência,
preconceito, discriminação e estigmatização nas relações familiares;
• Construir mediações junto às famílias de modo a combater as diversas formas de
discriminações existentes no âmbito de suas relações, em especial aquelas
baseadas na orientação sexual, incidência de deficiência e origem étnico-racial.
• Garantir os meios e condições para o acesso das pessoas com deficiência em
todas as ações desenvolvidas no atendimento socioassistencial e socioeducativo às
famílias;
• Utilizar e potencializar os recursos disponíveis das famílias, suas formas de
organização, sociabilidade e redes informais de apoio, com foco no resgate de sua
auto-estima;
36
• Respeitar as expectativas e demandas das famílias, quanto ao trabalho social, bem
como seus valores, crenças, identidades e sentimento de pertença;
• Estimular a participação das famílias no planejamento, execução e avaliação em
todas as atividades nas quais estiverem envolvidas, de forma a promover seu
protagonismo;
• Utilizar linguagem simples e, sempre que possíveis outros recursos áudios-visuais
tais como desenhos, músicas, cartazes, a fim de facilitar a comunicação com as
famílias;
• Relacionar a história das famílias com a história e contexto do território em que
vivem, a fim de fortalecer seu sentimento de pertença e coletividade;
A proteção social somente conseguirá universalizar seu atendimento de forma
equânime e efetiva se implementada de forma intersetorial. Nesse sentido, a
efetividade do trabalho social com famílias está vinculada à capacidade de
articulação intersetorial da política de assistência, pois somente por meio
intersetorialidade se alcança a convergência da ação governamental, como pacto de
ação coletiva, necessária para o alcance da cidadania. Todavia, a idéia de
intersetorialidade somente pode ser viabilizada se houver efetiva garantia de
provimento dos serviços setoriais.
Contudo, cabe destacar que a estratégia de centralidade nesse grupamento
social também resulta em riscos, porque não se deve colocar a família como
responsável pelas questões sociais e sim, cobrar do Estado que tenha uma efetiva
atuação para superar os problemas das famílias.
O atendimento socioassistencial de caráter obrigatório ou prioritário aos
beneficiários do PBF (e mesmo dos beneficiários do BPC) pode, na ausência de
orientações claras, trilhar o caminho já conhecido na história da Assistência Social
de “culpabilizar” as famílias ou enfatizar de maneira excessiva os aspectos
psicológicos em detrimento das questões e processos sociais envolvidos em suas
trajetórias.
1.4 Cidadania e Direitos Sociais
A pobreza no Brasil repercute não apenas em um conjunto variado de
carências, mas também em situações de destituição de direitos. Ela vem, em geral,
acompanhada de acesso precário a serviços e equipamentos básicos – como saúde,
37
moradia, saneamento – e de inserção precária no mercado de trabalho e no sistema
de ensino.
A pobreza refere-se igualmente à falta de acesso à renda que permita a
manutenção de um patamar mínimo de bem-estar, assim como à insegurança social
em situações de impossibilidade de trabalho, como nos casos de doença, velhice ou
invalidez.
Quanto à violação de direitos, a associação com a pobreza se torna visível,
por exemplo, nas situações de trabalho infantil ou de exploração sexual de crianças
e adolescentes, mas também ocorre em situações de menor visibilidade social,
como é o caso do direito humano à alimentação. A ausência de renda pode ainda
comprometer a possibilidade de usufruto dos direitos sociais básicos garantidos pela
Constituição e assegurados pelas políticas públicas, como é o caso da educação
fundamental e dos serviços de saúde.
Nas últimas décadas, tem-se refletido bastante sobre a cidadania e sobre a
adequação ou inadequação do seu conceito para compreender as lutas sociais pelo
"direito a ter direitos".
O autor T. H. Marshall (1967) é a grande referência da explicação sobre a
ampliação progressiva da cidadania. O autor, preocupado com a relação entre
desigualdade econômica e a crescente igualdade política analisa o caso inglês, para
demonstrar que os direitos civis foram os primeiros a serem reconhecidos no século
XVIII. No século XIX, surgem os políticos e por último, no presente século, foram
conquistados os direitos sociais. Dessa forma para o autor, a crescente igualdade
política era fator para a modificação das desigualdades econômicas.
O conceito de cidadania plena, segundo T. H. Marshall (1967) constitui-se de
três elementos: os direitos civis, os direitos políticos e os direitos sociais.
Acrescentando ao que disse Marshall, constata-se que, em Santos (1997), a
cidadania deve ser compreendida como sendo mais que um conjunto de direitos;
cidadania é também a sensação de pertencer a uma comunidade, de participar de
valores comuns, de uma história comum, de experiências comuns.
A identidade nacional, no Brasil, sempre esteve estreitamente vinculada aos
direitos, sobretudo, os civis. Porém, é mais que a soma dos direitos, é como uma
argamassa que une entre si os indivíduos e mantém unida a comunidade em
momentos de crise. Identidade nacional e cidadania confundem-se e se reforçam
mutuamente.
38
Desse modo, faz-se necessário recuperar a análise que Haguette (1994)
realiza, ou seja, compreender-se que a cidadania não pode ser percebida
isoladamente, principalmente quando sua existência está amalgamada a outras
entidades sociais como o Estado, o processo de desenvolvimento econômico,
político e social e a cultura própria de cada país.
A transformação do conceito de cidadania, seu significado e/ou ressignificado
depende, em parte, dos objetivos que o Estado estabelece nos diversos momentos
do processo de modernização econômica da sociedade. Dessa forma, não é
possível abordar o tema da cidadania sem incluir o seu correlato, ou seja, a
democracia.
Para Coutinho (1997), democracia é sinônimo de soberania popular, ou seja,
para o autor é possível defini-la como a presença efetiva das condições sociais e
institucionais que possibilitam ao conjunto dos cidadãos a participação ativa na
formação do governo e, em conseqüência, no controle da vida social.
A partir dessas colocações, algumas questões estão sendo apresentadas à
América Latina quando se analisa a possibilidade, bem como as tentativas concretas
que objetivam a construção de uma cidadania para além do Estado-nação, pois, nos
países latino-americanos durante muito tempo se acreditou que o sentimento
nacional seria um elemento importante para a formação da cidadania, e que o seu
fortalecimento era cada vez mais indispensável para a sobrevivência nacional.
Assim, as atuais propostas de construção de uma identidade desterritorizada
e cosmopolita (GOMES,2000) devem considerar o processo de constituição da
cidadania nas diferentes sociedades, inclusive a forma como esta se desenvolveu na
sociedade brasileira.
Faz-se necessário discutir as controvérsias quanto à justa relação entre a
dimensão local e a global, visando a superar os dilemas quanto aos caminhos que
levam à ampliação das bases da democracia e à maior eficiência das políticas
sociais.
De 1988 até o presente momento, vários autores conceituam diferentes
formas em que a cidadania aparece no contexto brasileiro: a cidadania atrofiada
(SANTOS, 1988), a cidadania mutilada (HAGUETTE, 1982, p. 123); a cidadania
plena (SCHERER-WARREN, 2000); o cidadão cosmopolita (GÓMEZ, 2000;
CORTINA 1997); o cidadão planetário (VIEIRA, 1998; BAUMAN, 2000); o cidadão do
mundo (LEIS, 2000).
39
Nos países latino-americanos, identifica-se a democracia delegativa e
questiona-se sobre a possibilidade da democracia participativa em nível nacional, e
a possibilidade da existência de uma governança global que oportunize a existência
de uma cidadania planetária (VIEIRA, 1998)
Apesar de a Constituição expressar avanços no campo da universalização
dos direitos sociais, ainda existe um grande dualidade entre o país formal e o país
real. Dualidade essa que se acentuou em face da adesão dos governos brasileiros
às decisões do chamado Consenso de Washington.
Identifica-se que, no período pós-Constituição, houve certo deslocamento
para uma discussão em torno do conteúdo da cidadania, ou seja, a pergunta central
passa a ser : qual cidadania queremos?
Conforme Borba (2000) ocorre um deslocamento do debate do plano
empírico para o plano normativo. A partir do processo de globalização que foi se
intensificando a partir dos anos 80, o Estado deixou de ser o ator exclusivo da cena
internacional e seu papel foi se relativizando (SHERER-WARREN, 2000). É uma
multiplicidade
de
protagonistas,
principalmente
organizações
interestatais,
organizações não governamentais e firmas econômico financeiras irrompem com
crescente autonomia de ação política.
Conforme Milton Santos (1998, p.11) “a cidadania atrofiada ganhou maior
nitidez no Brasil em face do neoliberalismo”. Para o autor, foi o empobrecimento da
moralidade internacional que atribuiu aos imperativos do progresso a presença de
regimes fortes, as distorções da vida econômica e social, a supressão do debate
sobre os direitos dos cidadãos, mesmo em suas formas mais brandas. Ainda,
segundo o autor, deixaram de ser permitidas: a defesa do direito ao trabalho; uma
remuneração condizente; o reclamo dos bens vitais mínimos; o direito à informação
generalizada; ao voto e, até mesmo, à salvaguarda da cultura.
Para Haguette (1982, p.123), a cidadania mutilada caracteriza-se pela
retirada, direta ou indireta, dos direitos civis da maioria da população, pelas fórmulas
eleitorais engendradas para enviesar a manifestação da vontade popular ao
abandono de cada um à própria sorte.
Scherer-Warren (2000, p.45) ampliará o significado da cidadania plena, como
T. H. Marshall (1967). A partir de uma concepção teórica normativa, diferentemente
do trabalho empírico realizado pelo autor, para Scherer-Warren a construção da
cidadania plena implica a associação de um conjunto de princípios éticos
40
(responsabilidade e solidariedade), que se associam a um conjunto de princípios de
ordem política e que vêm sendo incorporados nas práticas associativistas.
Considera que está em processo de construção essa cidadania e que “os
princípios de responsabilidade e solidariedade se associam aos princípios de
inclusão e interação social aberta a todos os tipos de minorias, de reconhecimento
público das diversidades culturais e de legítima e igualitária possibilidade de
participação de todos nas esferas públicas referentes que lhes dizem respeito”.
Também Cortina (1997, p. 177) desenvolverá um conceito normativo. Para a
autora o conceito pleno de cidadania integra um status legal (um conjunto de
direitos), um status moral (um conjunto de responsabilidades) e, também, uma
identidade, na qual uma pessoa sabe e sente que pertence a uma sociedade.
A autora considera ainda que, se a cidadania implica a existência de um
vínculo de união entre grupos sociais diversos, a cidadania multicultural será aquela
na qual existe tolerância, respeito ou integração das diferentes culturas de uma
comunidade política, de tal modo que seus membros se sintam “cidadãos de
primeira”. Ainda, ressalta que a dificuldade para a construção dessa cidadania (e da
“cidadania econômica” – ser ativamente participante dos bens sociais) tem sua raiz
na desigualdades econômicas e sociais.
O reconhecimento da cidadania social (que proporciona a todos os cidadãos
um mínimo de bens materiais que não são obtidos no jogo do mercado) é condição
para a construção da cidadania cosmopolita, que tem, como característica, ser justa,
por fazer sentir e saber que todos os homens são cidadãos do mundo.
No entanto, cabe enfatizar que a autora vislumbra como sendo possível a
existência dessa cidadania mediante a ampliação da democracia liberal.
Segundo Vieira (1997), o Estado soberano já não é a melhor instância para a
tomada de decisões em escala planetária. Assim torna-se imperiosa, para o autor, a
necessidade de regulação em termos mundiais – uma governabilidade global – para
enfrentar os desafios impostos à humanidade e ao planeta.
No entanto, o autor considera que até que surja uma sociedade mundial que
constitua um fundamento suficiente para a ampla transferência de soberania a um
Estado global – compreendido não como governo central, mas como sistema global
de governo – continuarão relevantes as questões de uma ordem mundial regulada
pelas diferentes sociedades nacionais.
41
Para Ianni (1995), no contexto da globalização, algumas concepções sofrem
uma espécie de obsolescência, total ou parcial, é o caso do Estado-nação, que, para
o autor, entra em declínio como realidade e conceito, pois aos poucos “a sociedade
global tem subsumido, formal ou realmente, a sociedade nacional”
Para Milton Santos (1998), o neoliberalismo, ao mesmo tempo em que prega
a abstenção estatal na área produtiva, atribui ao Estado capitalista uma grande
carga de poder sobre os indivíduos a título de restaurar a saúde econômica e, assim,
preservar o futuro.
Nas palavras de Nogueira (1998), o Estado burocrático brasileiro é enxertado
de patrimonialismo, marcado por uma heterogeneidade congênita certamente
dificultadora da plena generalização da eficácia e da eficiência em seu interior.
Mesmo assim, tem cumprido funções de inegável importância estratégica na vida
nacional, sendo por isso indispensável e insubstituível (NOGUEIRA, 1998, p.13).
Neste momento, cabe recuperar a compreensão sobre cidadania presente na
participação que representa o mecanismo por excelência do florescimento e
expansão da cidadania. Esta não se configura historicamente como fruto de
outorgas; não faz sentido falar de “resgate da cidadania”, mas de conquista da
cidadania; a força motriz da cidadania é a luta por direitos desencadeada
primariamente por grupos associativos; ou seja, o exercício do direito político de
associação parece ser o instrumento mais eficaz na extensão ou criação de novos
direitos; o pré-requisito da participação é a educação (Scherer – Warren, 2000),
concebida como instrumento de domínio da herança cultural do mundo circundante.
A partir da análise da experiência dos novos movimentos sociais, Dagnino
(1994, p. 103) fala do caráter de "estratégia política" da cidadania. [...] ela expressa e
responde hoje a um conjunto de interesses, desejos e aspirações de uma parte, sem
dúvida, significativa da sociedade, mas que certamente não se confunde com toda a
sociedade.
Essa nova cidadania está presidida, segundo a autora por três dimensões: 1)
a experiência concreta dos movimentos sociais e a sua luta por direitos; 2) a ênfase
teórica e política que adquire — especialmente a partir da crise do socialismo real —
a questão da democracia; e 3) o fato de que essa nova noção organiza uma
estratégia de construção democrática, de transformação social, que afirma um nexo
constitutivo entre as dimensões da cultura e da política.
42
Assim, pode-se afirmar que "a construção da cidadania aponta para a
construção e difusão de uma cultura democrática" (DAGNINO,1994, p. 104).
Enquanto estratégia política, a cidadania caracteriza-se por ser uma
construção histórica definida por interesses concretos e práticas concretas de luta e
pela sua contínua transformação. Seu conteúdo e seu significado não são
universais, mas respondem à dinâmica dos conflitos reais num determinado
momento histórico. "Esse conteúdo e significado, portanto, serão sempre definidos
pela luta política"(DAGNINO, 1994, p. 107).
Aparecem fortes diferenças, entre a nova noção de cidadania e o conceito
liberal de cidadania: a nova cidadania trabalha com a concepção de um direito a ter
direitos como idéia central para além da luta pela implementação efetiva de direitos
abstratos e formais. A nova cidadania não se vincula a uma estratégia das classes
dominantes e do Estado para a incorporação política progressiva de setores
excluídos, como condição à reprodução do capitalismo; diferentemente, realiza-se a
partir de sujeitos sociais ativos que lutam pelo reconhecimento do que consideram
ser os seus direitos. A nova cidadania não se esgota na aquisição formal de direitos,
constitui-se também enquanto uma proposta de sociabilidade que expanda relações
sociais mais igualitárias em todos os níveis. Desse modo, inclui-se a relação com a
sociedade civil em um processo de aprendizado de novas formas de relação, o que
supõe usando termos gramscianos, uma "reforma intelectual e moral".
A nova cidadania transcende o conceito liberal de inclusão no sistema
político, na medida em que está em jogo [...]o direito de participar efetivamente da
própria definição desse sistema, o direito a definir aquilo no qual queremos ser
incluídos. A invenção de uma nova sociedade (DAGNINO, 1994, p. 109). A nova
noção pode servir como quadro de referência complexo e aberto para dar conta da
diversidade de questões emergentes nas sociedades latino-americanas no que diz
respeito à possibilidade de articular o direito à igualdade como direito à diferença,
incorporando interesses na medida em que consigam, através da luta política,
generalizar-se como interesse coletivo e se instituir em direitos.
Por conseguinte, a cidadania é considerada como identidade política e não
simplesmente como status legal, tal como acontece no liberalismo. Mais ainda, se
entende a cidadania dentro de um projeto de democracia radical e plural, essa
identidade política se entende como a identidade de cidadãos democráticos radicais.
43
A
identidade
política
como
cidadãos democráticos radicais
é
uma
identificação coletiva com uma interpretação democrática radical dos princípios do
regime democrático liberal: igualdade e liberdade. Isso significa alargar a
interpretação até atingir as diversas relações sociais e as diferentes posições
subjetivas: gênero, classe, raça, etnia, orientação sexual, etc.
Tal enfoque concebe o agente social não como um sujeito unitário, mas como
a articulação de um conjunto de posições objetivas construídas no seio de discursos
específicos, sempre de maneira precária e temporária.
O objetivo de um projeto de democracia plural e radical é utilizar os recursos
simbólicos da tradição democrática liberal para lutar pelo aprofundamento da
revolução democrática, sabendo que é um processo interminável.
Oliveira (1999) tem definido a cidadania como "o estado pleno de autonomia,
quer dizer, saber escolher, poder escolher e efetivar as escolhas".
Assim, a cidadania é como uma espécie de estado de espírito em que o
cidadão fosse alguém dentro da sociedade, alguém que estivesse em pleno gozo de
sua autonomia, e esse gozo não fosse um gozo passivo, mas sim um gozo ativo, de
plena capacidade de intervir nos negócios da sociedade e, através de outras
mediações, intervir também nos negócios do Estado que regula a sociedade da qual
ele faz parte.
Essa autonomia não se consegue sem a mediação de instituições. Portanto, é
um trabalho permanente de criação, recriação, de invenção e reinvenção de
instituições através das quais o cidadão exerce essa autonomia plena. Isso, porque
a cidadania é sempre dinâmica.
A cidadania é o processo mesmo de construção permanente de direitos,
portanto depende da capacidade dos indivíduos de atuarem sobre o espaço público
para instituir direitos que sempre se referem a interesses particulares.
A cidadania deve ser capaz de integrar as especificidades e construir-se a
partir delas, porque o indivíduo é cidadão a todo momento, embora seja na esfera
pública que exercite a autonomia.
A importância das leis é fundamental, porque as legislações criam o espaço
de possibilidade através do qual o cidadão pode interpelar as instituições e os outros
indivíduos, de forma a "ativar" a plenitude da autonomia; ou seja, usar as
instituições, os mecanismos que já existem na sociedade para exercer, de fato, a
autonomia de maneira expansiva.
44
A cidadania permite passar do conflito ao direito, produzindo, assim, a
politização do social. A educação é um dos melhores modos de adquirir cidadania, já
que é necessário conhecer o conjunto de direitos e instituições que se encontram à
disposição em um processo de acumulação histórica.
Essas referências às novas reflexões sobre o conceito de cidadania
(DAGNINO, 1994; MOUFFE, 1999; OLIVEIRA, 1999) servem como indicadores das
questões que estão sendo problematizadas e, a partir das quais, provavelmente,
surjam novas teorias democráticas.
A cidadania não se conquista de uma vez para sempre, a cidadania é o
processo de conquista e defesa permanente dos direitos.
Aqui, as novas reflexões sobre a cidadania se entrelaçam com as novas
propostas da teoria democrática, e o conceito de cidadania ganha qualificativos:
democracia participativa/ cidadania participativa.
A cidadania é constitutiva dos sujeitos. Essa idéia aparece recorrentemente
nos teóricos da democracia: Demo (1995, p.l) define a cidadania como "a
competência humana de fazer-se sujeito, para fazer história própria e coletivamente
organizada"; Segundo Mouffe (1999, p. 101), a cidadania é a identidade política
criada pela identificação com um conjunto de valores ético-políticos; Oliveira (1999)
afirma que a cidadania é o "estado pleno de autonomia", o cidadão é alguém dentro
da sociedade que se encontra em pleno gozo de sua autonomia. O indivíduo se
constitui em sujeito social na participação, na luta, no conflito democrático.
Finalmente, os tipos de direitos que a nova cidadania persegue não são mais
os direitos concebidos individual e isoladamente. Os direitos se definem em
contextos de relações sociais porque sempre envolvem outros sujeitos que
participam da mesma relação social. São direitos "democráticos" (LA-CLAU;
MOUFFE, 1999, p. 208), direitos que somente podem ser exercidos coletivamente e
que supõem a existência de direitos iguais para todos.
Kymlicka e Norman (1997), Mouffe (1996) e Dagnino (1994) afirmam ser a
cidadania mais que um conjunto de direitos e responsabilidades, envolvendo um
sentido de identidade política e de pertencimento a uma comunidade política, uma
cidadania ativa no sentido forte do termo. Não se aceita, contemporaneamente, a
cidadania simplesmente como um conjunto de garantias e deveres. Implica,
igualmente, uma identidade e o sentido de pertencimento a uma comunidade política
com capacidade de organizar, de modo democrático e justo, interesses conflitantes.
45
A autora Silva (2003) afirma que a nova cultura política vai sendo construída à
medida que se opõe à alienação política, que é resultado da dominação exercida
pelo sistema capitalista
que impede o exercício dos direitos humanos. Nesse
sentido, pode-se dizer que: a participação popular e a construção de nova cultura
política se identificam com a luta pela cidadania, a qual inclui desde o acesso à
satisfação das necessidades básica, que é condição necessária para possibilitar o
alcance da cidadania plena, até a realização completa dos seres humanos
solidários.
De acordo com Oliveira (2002), a mediação da cidadania pelo espaço público,
pelas instituições,
exige uma expressão coletiva. Há a exigência, ainda, da
autonomia.
A plena capacidade de intervir nos negócios da sociedade, e através de
outras mediações, intervirem também nos negócios do Estado que regula a
sociedade da qual ela faz parte. Isso na concepção ativa, não apenas de
quem recebe, mas na verdade de um ator que usa seus recursos
econômicos, sociais, políticos e culturais para atuar no espaço público.
As autoras Fagundes e Nogueira (2007) complementam afirmando que não é
uma autonomia unicamente no plano formal, mas a autonomia que lhe permite viver
e reconhecer a alteridade dos outros, o que é fundamental
em sociedades
complexas.
Oliveira (2002) amplia sua tese sobre os direitos e sobre a cidadania. Trata da
questão da autonomia como exigência para atuação no espaço público, como uma
construção que não se finda ao se obter a garantia de um direito.
Nesse campo, podem ser lembrados os dois critérios que definem o alcance
do bem-estar, ou o limite para a garantia dos direitos sociais: autonomia e a
sobrevivência.
Para Oliveira, a construção da cidadania exige a integração de cada uma das
especificidades componentes das dimensões particulares dos seres humanos.
Afirma ser “a partir dessas especificidades que você constrói a cidadania”
Ao compor aspectos essenciais da discussão, aponta para o trânsito entre as
dimensões integrantes da cidadania e a proteção social a partir do Estado, como
uma das condições de sobrevivência e autonomia.
Sob esse horizonte, só se terá alguma oportunidade de apreciar o
desenvolvimento da democracia e as oportunidades para a liberdade com a
46
condição de reconhecer, na instituição dos direitos do homem, os sinais da
emergência de um novo tipo de legitimidade e de um espaço publico no qual os
indivíduos são tanto produtos quanto instigadores.
Nessa perspectiva, a direção à construção da cidadania real na sociedade
brasileira, ou de uma outra alternativa mais radical que, no limite possa contemplar
alguma dimensão do complexo social denominado por Marx de emancipação
humana,5 está em criar as condições objetivas para a superação da grave assimetria
social configurativa de uma autêntica situação de “desproteção social”, por
intermédio da implementação de políticas sociais plenas que possam impulsionar a
construção de uma outra ordem societária no Brasil.
Daí, evidencia-se a importância da idéia de construção da cidadania como um
processo de habilitação substantiva para o desenvolvimento das capacidades dos
indivíduos tanto para se organizarem a fim de defenderem e representarem seus
interesses de forma efetiva, quanto para a produção de bens
econômicos no
sentido de aproveitarem possíveis acessos a formas sustentadas de geração de
renda, como ainda para participarem das esferas societárias.
O direito em relação às políticas sociais é um conceito que na atualidade a
humanidade não pode renunciar a ele. Essa talvez, seja, uma das utopias que se
deve perseguir, tendo a consciência de que não se pode esperar justiça social
somente do Estado e tampouco somente da sociedade civil. É necessário que estas
duas esferas construam este desafio utópico que seja afirmativo da vida e a
intervenção profissional dos assistentes sociais considere de forma a contribuir na
sua ação técnico-operatica e teórica metodológica. (FAGUNDES, 2008:16)
A concepção de direito não se limita a provisões legais, ao acesso a direitos
definidos previamente ou à efetiva implementação de direitos formais abstratos. A
definição de direito inclui não somente o direito à igualdade, como também o direito
à diferença. Requer que se estabeleçam sujeitos sociais ativos, definindo seus
direitos, apontando para transformações radicais na estrutura econômica e política
da sociedade.
5
Marx (2000:42) entende a emancipação humana a partir do seguinte racicionio:”Somente quando o
homem individual rela recupera em si o cidadão abstrato e se converte, como homem individualizado,
em ser genérico, somente quando o homem tenha reconhecido e organizado suas forças próprias
como forças sociais e quando, portanto, já não separa de si a força social sob a forma de força
política, somente então se processa a emancipação humana.
47
Só assim, sobretudo no caso das sociedades latino-americanas, os direitos
reconhecidos legal e juridicamente podem-se transformar em direitos efetivos,
compondo, de forma articulada, as políticas sociais dirigidas para o conjunto da
sociedade, desde que pautadas para a promoção do bem-estar social em termos da
promoção da igualdade de condições fundamentais para todos os membros da
sociedade, o que implica, desde já, que não se tomem como seu interlocutor
privilegiado os indivíduos isoladamente.
48
Capitulo II - O Florescimento dos Programas de Transferência de Renda
2.1 Programas de Transferência de Renda
Os Programas de Transferência de Renda constituem importante política
pública no Sistema de Proteção Social do Brasil na atualidade, à medida que são
executados conjuntamente com outras Políticas Sociais, e não somente com
repasse de recursos financeiros à população que se encontra excluída socialmente.
Os Programas de Transferência de Renda são entendidos como aqueles
que atribuem uma transferência monetária aos indivíduos ou às famílias,
mas que também possuem outras medidas situadas principalmente no
campo das políticas de educação, saúde, assistência social e trabalho,
representando, portanto, elementos estruturantes, fundamentais, para
permitir o rompimento do ciclo vicioso que aprisiona grande parte da
população brasileira nas amarras da reprodução da pobreza (SILVA,
GIOVANNI, 2004, p. 19).
Salienta-se que esse tipo de programa público torna-se de extrema
relevância, embora seja pertinente destacar que há dois tipos de orientação na sua
intervenção:
compensatória
ser apenas distribuidor de recursos monetários, de uma forma
e
residual,
cujos
fundamentos
são
os
pressupostos
liberais/neoliberais ou, realmente, implantar programas de transferência de renda
redistributivos, orientados pelo critério da cidadania universal. Nesse caso, o objetivo
é alcançar a autonomia do cidadão, visando à inclusão social e à garantia de uma
vida digna para todos, como defende Silva (2004).
De acordo com a NOB – SUAS, os Programas de Transferência de Renda são:
Programas que visam ao repasse direto de recursos dos fundos de
Assistência Social aos beneficiários, como forma de acesso à renda,
visando ao combate à fome, à pobreza e outras formas de privação de
direitos, que levem à situação de vulnerabilidade social, criando
possibilidades para a emancipação, o exercício da autonomia das famílias
e indivíduos atendidos e o desenvolvimento local. (2005:23)
Segundo Demo (1995), redistribuir já quer dizer desconcentrar, retirando de
quem tem mais, para repassar para quem tem menos, atingindo, pelo menos, até
certo ponto, as discriminações instrumentadas pelo mercado. Supõe reduzir o
aspecto da desigualdade social, equalizando oportunidades.
49
A primeira iniciativa dessa natureza ocorreu em 1991, com o Projeto de Lei
n°80, que instituía o Programa de Garantia de Renda Mínima, apresentado pelo
Senador, por São Paulo, Eduardo Suplicy (PT), que visava a esse tipo, também, de
orientação transformadora e redistributiva.
O projeto de Lei do Senador foi fundamentado e justificado com base no
art.3°, inciso III, da Constituição Brasileira de 1988, que determina erradicar a
pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Indicava
a transferência da renda monetária, em forma de renda mínima, como mecanismo a
ser atribuído para aqueles incapacitados de satisfazer suas necessidades básicas.
Segundo Suplicy (2002), tratava-se de um imposto de renda negativo para
beneficiar todos os residentes do País, maiores de 25 anos, que auferissem menos
de 45 mil cruzeiros, moeda da época, correspondendo à cerca de 2,25 salários
mínimos. Era corrigido, nos meses de maio e novembro, sempre que a inflação
atingisse 30%, com um acréscimo real no mês de maio de cada ano, igual ao
crescimento real, por habitante, do PIB do ano anterior.
O marco inicial, conforme indicado, foi a apresentação e a aprovação da
proposta do Programa de Garantia de Renda Mínima do Senador Eduardo Suplicy,
aprovada em 16 de dezembro de 1991, permanecendo, desde 1993, na Câmara dos
Deputados, na comissão de Finanças e Tributação, com parecer favorável. Todavia,
o projeto foi obstruído no Congresso Nacional e pressionado pela tramitação de
vários outros projetos propondo programas similares.
O avanço de propostas e experiências em nível de municípios e estados
brasileiros de Programas de Transferência de Renda locais fez o Governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso acatar a proposta de autoria do deputado
Nelson Marquezan (PDS), aprovada, com algumas modificações, na Câmara dos
Deputados, no dia 03 de novembro de 1996, posteriormente aprovada no
Senado(Lei n°9.533, de 10 de dezembro de 1997) e sancionada pelo presidente da
República em 02 de junho de 1998(Decreto n°2.609).
Esse programa era denominado Programa de Garantia de Renda Mínima
para toda criança na escola. Consistia em conceder apoio financeiro aos Municípios
que instituíssem Programas de Garantia de Renda Mínima, associados às ações
socioeducativas, repassando às famílias apenas o valor de R$ 15,00. Substituído
pela Lei n°10.219, de 11 de abril 2001 e regulamentado pelo decreto n°3.823, de 28
50
de maio de 2001, passou a ser denominado de Programa Nacional de Renda
Mínima vinculada à Educação – Bolsa Escola.
O programa Bolsa Escola é apresentado, no discurso oficial, como um
programa universal. Sua meta era beneficiar 10,7 milhões de crianças e
adolescentes de 06 a 15 anos de idade e 5,9 milhões de famílias, com
renda per capita familiar de meio salário mínimo (SILVA, GIOVANNI,
2004, p. 103).
O Programa Bolsa Escola, responsabilidade da Secretaria do Programa
Nacional de Bolsa Escola do Ministério da Educação, dava a cada família o direito
de receber R$15,00 por criança, até o máximo de três filhos, totalizando R$ 45,00. A
exigência, ou seja, a contrapartida da família para receber os recursos era a
freqüência escolar da criança e ou adolescente, atingindo 85% de frequência mensal
mínima à escola.
Além da Bolsa Escola do Ministério da Educação, surgiram também outros
Programas de Transferência de Renda de iniciativa do Governo Federal no decorrer
da década de 90, a partir dos presidentes Itamar Franco e Fernando Henrique
Cardoso, por eles denominados Rede de Proteção Social, direcionados à população
pobre do país, destacando-se a seguir o Benefício de Prestação Continuada, o
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, ambos ligados ao Ministério de
Assistência Social; o Auxílio Gás, do Ministério de Minas e Energia e o Programa de
Bolsa Alimentação, do Ministério da Saúde.
Também foi instituído, mediante o decreto n°3.877, de 24 de julho de 2001, o
Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal, cujo objetivo é
cadastrar, com o uso de formulário único, as famílias em situação de pobreza de
todos os municípios brasileiros, tendo em vista a focalização das políticas públicas
nessa população.
Cadastramento Único é um instrumento para identificação das famílias em
situação de pobreza de todos os municípios brasileiros. Este cadastro
permite nortear a implementação de políticas públicas voltadas para as
famílias de baixa renda (MDS – 2005)
O Governo Federal utiliza o Cadastramento Único para identificar os
potenciais beneficiários do Programa Bolsa Família, Bolsa Alimentação, Bolsa
Escola, auxílio Gás e Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). O
público-alvo são as famílias com renda per capita de até meio salário mínimo,
51
consideradas em situação de pobreza.Os dados e as informações coletadas são
processados pela Caixa Econômica Federal, que procederá à identificação dos
beneficiários e atribuirá o respectivo número de identificação social, de forma a
garantir a integração do cadastro e o pagamento dos programas de transferência de
renda.
Em 1996, o Governo Federal, em razão de constantes denúncias sobre o
trabalho escravo a que crianças eram submetidas em vários
Estados,
principalmente em trabalhos de corte de cana de açúcar e em carvoarias na zona
rural, foi criado o Programa Vale Cidadania. Posteriormente denominado Programa
de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI, em convênio com os governos
estaduais, inicialmente do Mato Grosso do Sul, no ano seguinte foi implantado na
zona Canavieira de Pernambuco e na região sisaleira da Bahia. Em 1998, expandiuse para a região citrícola de Sergipe, para o garimpo Bom Futuro, em Rondônia e
para os canaviais no Rio de Janeiro. Em 1999, o PETI foi estendido para todo o
país, atendendo crianças e adolescentes trabalhadores também em áreas urbanas,
principalmente aqueles que trabalhavam em lixões.
De acordo com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
(2005), o PETI tem, como objetivo, erradicar as chamadas piores formas de trabalho
infantil no País, consideradas perigosas, penosas, insalubres ou degradantes. Para
isso, o PETI concede uma bolsa às famílias desses meninos e meninas em
substituição à renda que traziam para casa. Em contrapartida, as famílias têm de
matricular seus filhos na escola e fazê-los frequentar a jornada ampliada.
Direciona-se a famílias com renda per capita familiar de até ½ salário mínimo,
com crianças e adolescentes entre 07 e 15 anos de idade, possibilitando-lhes
freqüentar a escola e nela permanecer com exigência de 75% de freqüência escolar/
mês, além de participar de atividades socioeducativas no turno inverso da escola, ou
seja, a Jornada Ampliada que deve ser oferecida pelas prefeituras que desenvolvem
o Programa e são conveniadas com o Governo Federal, com um repasse de R$
10,00/ mês por criança atendida nos municípios. A intenção é manter as crianças
ocupadas durante todo o dia, dificultando retorno ao trabalho anterior.
O Programa prevê, também, a bolsa Criança Cidadã, cujo repasse monetário
é direto às famílias, variando de R$ 25,00 a R$ 40,00 mensais por criança e
adolescente na zona rural ou urbana. São previstos da mesma forma, os
atendimentos às famílias com ações que visem ao fortalecimento e ao acesso a
52
programas e projetos de qualificação e requalificação profissional e de geração de
trabalho e renda.
Esse Programa é financiado pelo fundo de Combate à Pobreza, com a
participação de Estados e Municípios e da sociedade civil. Também, em cada
município,é previsto implantar a comissão de Erradicação do Trabalho Infantil, com
o objetivo de acompanhar e monitorar os atendimentos prestados às crianças e
adolescentes envolvidos nessa problemática.
No ano de 1996, igualmente se iniciou a implementação de outro Programa
de Transferência de Renda de abrangência nacional: Benefício de Prestação
Continuada-BPC.
É um benefício de 01 (um) salário mínimo mensal pago às pessoas idosas
com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais, conforme o estabelecido no Art.
34 da Lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003 - Estatuto do Idoso - e às
pessoas portadoras de deficiência, incapacitadas para a vida independente
e para o trabalho (MDS/2005).
O BPC está previsto no artigo 2º, inciso IV, da Lei Orgânica da Assistência
Social - LOAS (Lei nº 8.742 de 07 de dezembro de 1993), regulamentado pelo
Decreto nº 1.744, de 08 de dezembro de 1995 e pela Lei nº 9.720, de 20 de
novembro de 1998, vigorando desde 1º de janeiro de 1996.
A pessoa, para ser beneficiada, precisa possuir uma renda familiar mensal
per capita inferior a ¼ do salário mínimo; não deve ter vínculo com nenhum regime
da Previdência Social, nem receber benefícios de espécie alguma, ou seja, deve
encontrar-se impossibilitada de prover sua manutenção ou tê-la provida por sua
família. A coordenação geral do BPC é feita pelo Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome. Embora o benefício ocorra mediante requerimento do
interessado numa agência da Previdência Social, deverá ser apresentada uma
declaração da estrutura do grupo de renda familiar, para comprovar a condição de
carente e confirmar idade, no caso de Idosos, além de submeter-se à perícia médica
no caso das pessoas portadoras de deficiência.
Destaca-se ser esse Programa de Transferência, em relação ao benefício o
mais significativo frente aos demais, porque é o único que repassa recursos
financeiros no valor de um salário mínimo. Entretanto, os critérios de elegibilidade
exigem que a família tenha uma renda familiar mensal per capita inferior a ¼ do
salário mínimo.
53
O benefício é reavaliado a cada dois anos, mediante a cooperação das
Secretarias Estaduais e Municipais de Assistência Social, e cessa no momento em
que ocorrer a recuperação da capacidade laborativa, no caso das pessoas
portadoras de deficiência, com alteração das condições socioeconômicas de ambos
ou no caso de morte do beneficiário, não tendo os dependentes o direito de requerer
pensão por morte.
Em 2001, foi implantado o Programa Bolsa-Alimentação, no governo do
Fernando Henrique Cardoso, regulamentado pelo decreto n° 3.934/2001. Esse
programa iniciou sua implementação no segundo semestre do mesmo ano,
desenhado para reduzir deficiências nutricionais e mortalidade infantil entre as
famílias brasileiras mais pobres.
São uma complementação da renda familiar, com recursos da União, para
melhoria da alimentação e das condições de saúde e nutrição, direcionado
para famílias pobres com mulheres gestantes, mães que estejam
amamentando seus filhos até 06 meses de idade ou com crianças de 06
meses a 06 anos de idade (SILVA, GIOVANNI 2004, p. 107).
A implantação do Programa previa que cada município fosse responsável
pelo cadastramento das famílias, a partir dos critérios de elegibilidade fixados, sendo
então concedido o benefício de até três bolsas-alimentação para cada família, no
valor de R$ 15,00 até R$ 45,00 por mês, mediante o uso do cartão magnético da
Caixa Econômica Federal. Além da transferência monetária, era previsto também
que os beneficiários do Programa fossem assistidos por uma equipe do Programa
Saúde da Família, pelos agentes comunitários ou por uma unidade básica de saúde.
Registra-se também o Programa de Auxílio Gás, criado em janeiro de 2002,
pela Lei n°10.453/2002, para atender as famílias de baixa renda. A justificativa da
criação desse benefício foi compensar os efeitos da liberação do comércio de
derivados do petróleo e a retirada de subsídio ao gás de cozinha. O benefício é a
transferência de R$ 7,50 por mês, cujo repasse ocorre a cada dois meses
totalizando R$15,00.
Aprovado pelo Decreto n° 4.201, em janeiro de 2002, considera-se, de acordo
com o Art. 3o,com baixa renda a família que atenda, cumulativamente, aos seguintes
requisitos:
I - Possuir renda mensal per capita máxima equivalente a meio salário mínimo
definido pelo Governo Federal;
54
II - Atender a pelo menos uma das seguintes condições cadastrais:
a) Ser integrante do Cadastramento Único para Programas Sociais do
Governo Federal, criado pelo Decreto no 3.877, de 24 de julho de 2001;
b) Ser beneficiária do programas "Bolsa Escola" ou "Bolsa Alimentação", ou
estar cadastrada como potencial beneficiário desses programas.
2.2 Programa Bolsa Família
A partir de 2003, no início do governo do presidente Luis Inácio Lula da Silva,
houve mudanças na direção para construir uma Política Pública de Transferência de
Renda, de abrangência nacional, com a proposta de unificar os 04 Programas de
Transferência de Renda (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Vale Gás e Cartão
Alimentação), tendo sido iniciada a implementação da proposta inicial em outubro de
2003, com um orçamento de R$ 4,3 bilhões para aquele ano e de R$5,3 bilhões
para 2004.
A justificativa utilizada pelo Governo Federal para a unificação dos Programas
de Transferência de Renda, conforme destaca a autora Silva e Giovani (2004, p.
136) foi:
Ampliação de recursos, elevação do valor monetário do benefício e melhor
atendimento, a proposta de unificação tem como propósito mais amplo
manter um único Programa de Transferência de Renda, articulando
Programas Nacionais, estaduais e municipais em implementação, na
perspectiva de instituição de uma Política Nacional de Transferência de
Renda.
O novo Programa, denominado “Bolsa Família”, surge com a proposta de
substituir os demais Programas de Transferência de Renda citados, com exceção do
BPC e do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, que permanecem
individualizados com os seus públicos-alvo específicos.
Lançado no dia 20 de
outubro de 2003, instituído temporariamente pela medida provisória n°132, situa-se
no âmbito da Presidência da República e caracteriza-se como destinado a ações de
Transferência de Renda com condicionalidades, devendo sua execução ocorrer de
forma descentralizada, com a conjugação de esforços entre os entes federados,
considerando a intersetorialidade, a participação comunitária e o controle social.
55
A partir de 2004, foi criado o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome (MDS), responsável pelas políticas nacionais de desenvolvimento social, de
segurança alimentar e nutricional, de assistência social e de renda de cidadania no
País, considerado um avanço significativo, visto, anteriormente, os Programas de
Transferência estarem dispersos em vários Ministérios e Secretarias. Instituído em
23 janeiro de 2004 pelo presidente Luís Inácio Lula da Silva, o MDS reuniu as
competências dos extintos Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e
Combate à Fome (MESA) e Ministério da Assistência Social (MAS) e da extinta
Secretaria Executiva do Programa Bolsa Família, vinculada à Presidência da
República conforme, medida provisória citada.
A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) faz parte do
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e tem, como objetivo,
implementar a Política Nacional de Renda de Cidadania no País. Para garantir a
eficácia dessa política, a Secretaria faz a gestão do Programa Bolsa Família e do
Cadastramento Único, além de articular ações específicas nos Programas de
Transferência de Renda federal, estadual e municipal, estabelecendo a soma de
esforços entre os entes federados e as demais ações sociais em curso.
O Programa Bolsa Família foi normatizado pela Lei n° 10.836, de 9 de janeiro
de 2004, e constitui uma política intersetorial voltada ao enfrentamento da pobreza,
ao apoio público e à emancipação das famílias em situação de vulnerabilidade
socioeconômica, requerendo, para sua efetividade, cooperação interfederativa e
coordenação das ações dos entes públicos envolvidos em sua gestão e execução;
Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (2005),
a Bolsa Família é um programa de transferência de renda destinado às famílias em
situação de pobreza, com renda per capita de até R$ 120 mensais, que associa à
transferência do benefício financeiro, o acesso aos direitos sociais básicos: saúde,
alimentação, educação e assistência social.
O Decreto n° 5.209, de 17 de setembro de 2004, estabelece em seu Art.
4o os objetivos básicos do Programa Bolsa Família, em relação aos seus
beneficiários, sem prejuízo de outros que venham a ser fixados pelo Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
I - Promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial, de saúde,
educação e assistência social.
II - Combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional.
56
III - Estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação
de pobreza e extrema pobreza.
IV - Combater a pobreza.
V - Promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das
ações sociais do Poder Público.
Destaca-se que o Programa Bolsa Família prevê a descentralização
administrativa. Pela primeira vez, os Programas de Transferência de Renda,
possuem uma legislação que estabelece as responsabilidades de cada esfera (
Federal,Estadual e Municipal).
Cabe aos municípios, segundo o Decreto N° 5.209 do seu Art. 14:
I - Constituir coordenação composta por representantes das suas áreas de
saúde, educação, assistência social e segurança alimentar, quando existentes,
responsável pelas ações do Programa Bolsa Família, no âmbito municipal.
II - Proceder à inscrição das famílias pobres do Município no Cadastramento
Único do Governo Federal.
III - Promover ações que viabilizem a gestão intersetorial, na esfera municipal.
IV - Disponibilizar serviços e estruturas institucionais, da área da assistência
social, da educação e de saúde, na esfera municipal.
V - Garantir apoio técnico-institucional para a gestão local do programa.
VI - Constituir órgão de controle social nos termos do art. 29.
VII - Estabelecer parcerias com órgãos e instituições municipais, estaduais e
federais, governamentais e não-governamentais, para oferta de programas sociais
complementares.
VIII - Promover,
em
articulação
com
a
União
e
os
Estados,
o
acompanhamento do cumprimento das condicionalidades.
O Programa prevê, conforme decreto citado, o controle social da Bolsa
Família em nível municipal. Há uma instrução normativa de 20 de maio de 2005 que
estabelece os critérios para composição de um Conselho Municipal, respeitando a
intersetoriedade e a paridade entre governo e sociedade, órgão de caráter
permanente, com as funções de acompanhar, avaliar e fiscalizar a execução do
PBF. Salienta-se que os municípios tiveram de assinar um termo de adesão ao
MDS, comprometendo-se com a implantação do controle social.
Em relação aos valores dos Benefícios do Programa Bolsa Família, há uma
classificação seguindo os critérios de elegibilidade. Destina-se às famílias
57
consideradas indigentes, com renda per capita familiar de até R$ 60,00, e às famílias
consideradas pobres, com renda per capita de até R$ 120, 00, de modo que o
primeiro grupo de famílias receba um benefício fixo no valor de R$ 60, 00, podendo
receber mais R$20,00 por filho de até 15 anos de idade, no máximo de três filhos.
As famílias classificadas como pobres recebem uma transferência monetária
variável de até R$ 60,00, sendo R$ 20,00 por filho de até 15 anos de idade, elas
têm toda a liberdade na aplicação do dinheiro recebido e a unidade do programa
consiste,
por
conseguinte,
nesses
grupos
familiares,
representados,
preferencialmente, pelas mães.
Salienta-se que um dos diferenciais desse Programa, em relação aos demais,
é considerar a importância da família e a forma como conceitua família: um grupo
ligado por laços de parentesco ou afinidade, um grupo vivendo sob o mesmo teto e
que se mantém pela contribuição de seus membros.
As famílias devem ser compreendidas como um agrupamento humano,
como um núcleo em torno do quais as pessoas se unem, primordialmente,
por razões afetivas, dentro de um projeto de vida em comum, que
compartilham um quotidiano e, no decorrer das trocas intersubjetivas,
transmitem tradições, planejam seu futuro, acolhem-se, atendem os idosos,
formam crianças e adolescentes (SZYMANKI, 2002, p. 10).
Adotar uma definição como essa significa abandonar o pressuposto do
modelo tradicional de família nuclear, composta de pai, mãe e filhos, do “deve ser” e
visualizar a família real, com seus conflitos e composições familiares, independentes
de vínculos consangüíneos. O que não pode ocorrer é a família perder de vista a
sua tarefa primordial de cuidado e proteção dos seus membros, enquanto lugar
privilegiado de preservação da vida. Ao se pensar a família hoje, também se deve
considerar as mudanças que ocorrem em nossa sociedade, como se estão
construindo as novas relações humanas e de que forma as pessoas estão cuidando
de sua vida familiar. Essas mudanças que ocorrem no mundo afetam a dinâmica
familiar como um todo e, de forma particular, cada família, conforme sua
composição, história e pertencimento social.
Segundo SZYMANSKI (2002), as mudanças macro, como, por exemplo, as
conseqüências de uma política monetária ditada pelos países mais ricos, para os
países do terceiro mundo, ou mais apropriadamente, para as camadas
socioeconômicas com menos poder aquisitivo nos países em desenvolvimento,
58
como no Brasil, refletem, nas famílias, os problemas dos contextos mais amplos em
que vivem.
Segundo Brant: A família esta sendo entendida como uma instituição social
historicamente condicionada e dialeticamente articulada com a estrutura social na
qual esta inserida (1997, p. 118).
Essas mudanças acarretaram uma fragilização dos vínculos familiares e uma
maior vulnerabilidade da família no contexto social. A vulnerabilidade está
relacionada ao enxugamento da família brasileira (número de filhos, separações,
divórcios) e a sua nova composição (famílias monoparentais, especialmente
mulheres chefiando famílias e aumento de pessoas sozinhas). As famílias pobres ou
indigentes realizam um agrupamento de pessoas em seus lares como estratégia de
sobrevivência, moram tios, avós e outros parentes num mesmo espaço físico.
A inclusão de novas famílias no Programa ocorre por meio do Cadastro
Único, enquanto pré-requisito de inserção. A seleção das famílias fica condicionada
aos critérios de elegibilidade estabelecidos, não havendo prazo de permanência da
família no Programa, vinculando-se a continuidade à manutenção dos critérios e ao
cumprimento das condicionalidades.
Há grande ênfase nessas contrapartidas ou condicionalidades que devem ser
assumidas pelas famílias beneficiárias, sob a justificativa de fazer o Programa ser
capaz de romper com o viés assistencialista que tem marcado as Políticas Sociais
brasileiras.
As contrapartidas indicadas são as seguintes: manutenção dos filhos em
idades escolar na escola; freqüência regular de crianças de 0 a 6 anos de
idade aos postos de saúde. Freqüência das mulheres gestantes ao prénatal e cursos de alfabetização (SILVA, GIOVANNI ,2004, p. 139).
Cabe aos municípios, através da Secretarias Municipais de Educação, Saúde
e Assistência Social, proporcionarem acesso e acompanhar as famílias e dar
condições para esse atendimento ser prestado, porque se entende que não basta
distribuir benefícios, é necessário oferecer serviços de qualidade por meio de
políticas públicas.
Salienta-se, também, a importância de oferecer condições concretas de
autonomia às famílias, por meio de projetos de inclusão, com propostas de criação
de frentes de trabalho, com grupos de geração de renda, economias solidárias e
qualificação profissional.
59
É importante destacar que o programa não prevê especificamente de que
forma vai possibilitar a emancipação sustentada e o combate à pobreza, apenas os
coloca nos objetivos do Programa de forma genérica.
Não há um plano de intervenções que dê sustentabilidade, apenas está
previsto na legislação, mas não fica claro o que significa para o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome quais são os pressupostos e de que
forma realmente se realiza o processo de emancipação sustentada; como é possível
efetivar esses objetivos na prática cotidiana; na operacionalização, principalmente
dos municípios diretamente em contato com os beneficiários do Programa Bolsa
Família.
Torna-se essencial essa discussão para se terem claros os conceitos teóricos
e, posteriormente, os mecanismos para realizar a avaliação da eficácia desses
objetivos do programa Bolsa Família.
O Ministro do Desenvolvimento Social Patrus Ananias em artigo publicado na
Coluna Opinião da Folha de São Paulo (2006), traz, a partir da sua concepção,
alguns direcionamentos a respeito do que o Governo Federal entende como
emancipação, realizando uma relação direta com as condicionalidades:
O Bolsa Família é o maior programa de transferência de renda com
condicionalidades já criado, expressa muito bem essa dimensão das
políticas, se apresentando, de maneira clara e objetiva, como política
“emancipadora”, ao mesmo tempo em que assegura, em caráter imediato,
direitos mínimos a quem antes não tinha nada. Como um programa de
renda mínima, o Bolsa Família começa atendendo ao mais elementar dos
direitos: direito à alimentação. Na mesma linha, oferece condições
materiais para que as famílias cumpram as contrapartidas legais exigidas
para recebimento do benefício: manter as crianças na escola e observar o
calendário de vacinação dos filhos e de consultas das gestantes e das
lactantes.
As condicionalidades reforçam o caráter emancipador do programa,
remetem ao Estado o dever de garantir o acesso a esses direitos e
promovem uma integração direta com a educação e a saúde (2006).
E essa inclusão, de acordo com o Ministro, dá-se a partir do “acesso às
Políticas Sociais”, que se efetivam através de direitos respeitados. O que se deve
questionar é se essas políticas sociais possibilitam que tais direitos sejam
respeitados, ou apenas significam transferências de pagamentos monetários
compensatórios e clientelistas.
O Governo Federal distribui migalhas mensais para o povo consumir e
movimentar o setor econômico, atraindo aquela população mais vulnerável e
60
empobrecida ainda exigindo dela o cumprimento de contrapartidas, como se fosse
uma punição as crianças e os adolescentes estudarem e as famílias irem às
unidades básicas de saúde.
O grande desafio é reverter essas contrapartidas em direitos assegurados
com dignidade aos beneficiários e tirá-los da dependência de apenas cumprir
exigências como ordens absolutas e legalistas e não mudar a estrutura desigual
desse país que também tem uma estrutura educacional e de saúde precária.
É importante ressaltar que a política social per si não constitui espaço
emancipatório nem possui a função de reverter o quadro de desigualdades e de
pobreza. No entanto, conforme Behring e Boschetti (2006)
Levar as políticas sociais ao limite de cobertura numa agenda de lutas dos
trabalhadores é tarefa de todos os que têm compromissos com a
emancipação política e emancipação humana, tendo em vista elevar o
padrão de vida das maiorias e suscitar necessidades mais profundas e
radicais. Debater e lutar pela ampliação dos direitos e das políticas sociais
é fundamental porque engendra a disputa pelo fundo público, envolve
necessidades básicas de milhões de pessoas com impacto real nas suas
condições de vida e trabalho e implica um processo de discussão coletiva,
socialização da política e organização de sujeitos políticos.
O desafio está em superar a visão do Estado mínimo, e construir um
conjunto de ações intersetoriais que funcionem de fato, e realmente possibilitando o
acesso e, acima de tudo, qualidade no atendimento prestado.
De acordo com SPOSATI (2008) a intersetorialidade implica princípios de
gestão que precisam ser combinados para desenvolver-se uma estratégia da
intersetorialidade democrática que consolide direitos. Que supõe uma rede
hierarquizada de serviços organizada por níveis de proteção social; além de
modalidades diferenciadas de benefícios; e da perspectiva de vincular beneficiários
a serviços, permitindo a completude do processo protetivo; atuar de forma
intersetorial entre sistemas com políticas, como segurança alimentar e nutricional,
educação e saúde, vinculando acessos aos beneficiários e usuários das redes de
serviços de cada política; engajar-se no esforço intersetorial de desenvolvimento
social e, por meio dele, partilhar as metas de enfrentamento de desigualdades
sociais, econômicas, regionais e, nelas, as de enfrentamento da pobreza.
A intersetorialidade evidencia a necessidade de se articular em diversas
áreas que tenham interface com o Bolsa Família, no âmbito de cada uma das três
esferas da Administração Pública.
61
2.3 O Processo de Municipalização e o Programa Bolsa Família
É importante destacar, igualmente, o papel dos municípios, visto que hoje se
vivencia um processo de municipalização, que ao mesmo tempo em que aproxima
os serviços da população, também carece de recursos financeiros para organizar o
seu sistema de gestão.
Os municípios vêem ampliadas as suas funções básicas e se distanciam
do papel de meros executores das ações dos níveis centrais de governo.
As instituições locais não são identificadas mais como instâncias
meramente administrativas e executoras, sendo delas cobrado um papel de
natureza mais estratégico para fazer frente às novas demandas, em um
contexto de incerteza e complexidade. (BONZO; VEIGA,2007:17)
Após a constituição de 1988, houve a gradativa sucessão de novos papéis
na área social, principalmente pelos municípios. Essa foi a característica mais
visível, embora o grande questionamento que se faz é em relação aos
financiamentos herdados na reforma tributária de 1966, que estrutura as partilhas
dos recursos financeiros e o município é o menor arrecador de imposto, já que o
Estado fica com a competência do principal imposto sobre o consumo o ICMS
estadual.
Embora, do ponto de vista político e institucional, o Município brasileiro ainda
seja mais valorizado, uma vez que, segundo o artigo 10 da Constituição de 1988, “A
República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados,
Municípios e do Distrito Federal”, sendo, o Brasil é o único país cuja Constituição
reconhece o Município como parte indissolúvel do Estado.
Além disso, por determinação do artigo 29, os Municípios brasileiros
passaram a “reger-se por Lei orgânica” (própria), cabendo-lhes ainda, segundo o
artigo 30, “legislar sobre assunto de interesse local; suplementar a legislação federal
e estadual no que couber (sendo soberanos nesse campo legislativo); instituir e
arrecadar tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas; criar;
organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; organizar e prestar,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de
interesse local”, entre outras prerrogativas de autogoverno.
Todavia, as definições institucionais que demandam regulamentação através
de lei complementar, a ausência de uma política pública intersetorial voltada para a
62
descentralização, além da diversidade de realidades econômico-sociais e,
sobretudo, institucionais do universo de Estados e Municípios brasileiros, terminaram
por impor ritmos diferenciados ao processo, impedindo sua universalização ou
padronização, e obscurecendo os resultados.
Entre os aspectos da Constituição de 1988 que genericamente (e em tese)
corroboram a descentralização, devem ser destacadas as determinações fiscais e
tributárias, que inegavelmente favoreceram os Municípios, pelo menos num primeiro
momento. Contudo, em decorrência da evolução dos fatos políticos e institucionais
desde 1988, as determinações jurídico-formais resultantes da Constituição, mesmo
no que se refere à questão fiscal e tributária, terminaram por se revelar insuficientes
para transformar a descentralização na fórmula de resolução dos problemas urbanos
e sociais em nossas localidades.
A conjuntura atual é de dificuldades para os governantes locais, pois, por
um lado não é possível prever qualquer nova mudança que favoreça a
ampliação de transferências intergovernamentais ou da base de receitas
próprias e, por outro, a retração dos investimentos federais em serviços
públicos e sociais, diretamente ou através de transferências negociadas,
deve progressivamente se agravar. (SANTOS, 1997)
Relacionando com o Programa Bolsa Família, esse problema se agrava nos
municípios, porque os mesmos são os responsáveis por atender e acompanhar os
beneficiários com uma estrutura mínima de recursos humanos e físicos.
Cabe aos municípios, de acordo com Ministério do Desenvolvimento Social
e Combate a Fome:
- Promover em articulação com os Governos Federal e Estadual, o acesso dos
beneficiários do Programa Bolsa Família aos serviços de educação e saúde, a fim de
permitir o cumprimento das condicionalidades pelas famílias beneficiárias;
- Acompanhar o cumprimento das condicionalidades pelas famílias beneficiárias,
segundo normas e instrumentos disponibilizados pelo Governo Federal;
- Proceder ao acompanhamento das famílias beneficiárias, em especial, atuando
nos casos de maior vulnerabilidade social.
A palavra “cumprimento” é o fator determinante para o Governo Federal. Em
nenhum momento, discute-se que educação e saúde pública se têm e se quer para
oferecer e quais as condições devem ser aprimoradas para proporcionar acesso a
essas políticas sociais. E o principio de universalização aos direitos sociais também
63
é esquecido, já que não se questiona por que se deve proceder ao
acompanhamento, em especial aos casos mais vulneráveis.
O município é constantemente cobrado através do Índice de Gestão
descentralizada. Caso não atenda a população, não recebem recursos financeiros,
mas o interessante é analisar que é repassado apenas R$ 2,50 reais por família
atendida.
O Art.3º da Portaria MDS nº. 148/2006 criou o IGD, instrumento de aferição
da qualidade da gestão do PBF em nível municipal e, com base na mesma, a
referência para o cálculo dos recursos financeiros a serem repassados aos
municípios.
O IGD é um índice que foi desenvolvido com o objetivo de incentivar o
aprimoramento dos padrões de gestão local do Programa Bolsa Família e do
Cadastro Único. Trata-se de um indicador, que varia entre 0 (zero) e 1 (um), sendo
os maiores valores associados à gestão mais eficiente, e os menores, à gestão
menos eficiente. O Índice objetiva captar a qualidade das informações do CadÚnico
e a capacidade de cumprimento dos compromissos assumidos pelos municípios no
momento da assinatura do Termo de Adesão ao Programa Bolsa Família.
O IGD é calculado a partir de quatro variáveis que representam, cada uma,
25% do seu valor total. São elas: a qualidade e a integridade das informações
constantes no Cadastro Único; a atualização da base de dados do Cadastro Único;
as informações sobre o cumprimento das condicionalidades da área de Educação;
as informações sobre o cumprimento das condicionalidades da área de Saúde.
Esses componentes foram priorizados de acordo com o MDS para estimular
que os municípios qualifiquem, permanentemente, a base de dados do Cadastro
Único e realizem os esforços para monitorar o cumprimento das condicionalidades
relacionadas às áreas de Saúde e Educação.
É interessante verificar que o MDS sempre coloca, como responsabilidade o
controle das ações em relação aos usuários e nunca incentiva a qualidade dos
serviços prestados aos mesmos.
O IGD norteia a realização de transferências de recursos federais para apoiar
ações locais voltadas para diversos fins pertinentes. Entre eles, destaca-se o
aprimoramento do processo de cadastramento.
Para receber os recursos financeiros do IGD, o município deve cumprir três
condições de acordo com a Portaria MDS nº. 148/2006.
64
ter aderido ao Programa Bolsa Família e Cadastro Único;
ser habilitado na gestão da assistência social;
atingir pelo menos, 0,4 no valor do IGD.
Quanto maior o valor do IGD, maior será o valor do recurso transferido para o
município. A transferência é feita, mensalmente, pelo Fundo Nacional de Assistência
Social ao Fundo Municipal de Assistência Social.
Novamente se assiste à cobrança em relação ao município, embora já se
tenha ressaltado que esses recursos financeiros não podem pagar pessoal e,
principalmente na área da assistência social, nenhum recurso financeiro repassado
pelo Governo Federal possibilita esse gasto. Apenas são parcos recursos destinados
a custeio.
Estas são umas das maiores carências do governo municipal: ter
funcionários e manter sua estrutura, o que gera insatisfação tanto para a população
quanto para os servidores públicos, porque o quadro de pessoal, na maioria das
vezes, é mínimo para atender uma demanda crescente.
65
Capítulo III - Situando os Procedimentos Metodológicos
3.1 Avaliação
A necessidade de conhecer do ser humano está diretamente vinculada ao
seu desejo de compreender, explicar, julgar e alterar o real. A natural curiosidade
humana direciona o pensamento a um julgamento de valor.
É certo que qualquer forma de avaliação envolve, necessariamente, um
julgamento, vale dizer, trata-se precipuamente de atribuir um valor, uma medida de
aprovação ou desaprovação a uma política ou programa público particular, de
analisá-la a partir de certa concepção de justiça (explicita ou implícita).
Especificamente quanto à avaliação de políticas públicas, entende-se
conforme Figueredo: avaliar é atribuir valor, determinando o que é bom ou mau.
Nesse sentido, a avaliação política das políticas públicas implica atribuir valor às
suas conseqüências, ao aparato institucional onde as políticas ocorrem e aos
próprios atos que pretendem modificar seu conteúdo, implicando, portanto, a
definição de critérios. (1997: 75)
O autor refere que, para analisar a modalidade de avaliação de políticas
públicas, não existe a possibilidade de qualquer modalidade de avaliação ou análise
poder ser neutra. Supõe, da parte do analista, um conjunto de princípios cuja
demonstração é, no limite, impossível, dado que corresponde a opções valorativas
pessoais. Nesse perspectiva, os usos adequados dos instrumentos de análise e
avaliação são fundamentais para que não se confunda opção pessoal com
resultados de avaliação. (ARRETCHE, 2006, p. 30)
Sendo
assim,
a
avaliação
de
políticas
envolve
princípios
políticos
fundamentais sobre alguma concepção referente ao bem-estar humano, destacando
os princípios de igualdade e de democracia, bem como a concepção de cidadania.
Nesse sentido, procurou-se trabalhar na avaliação da eficácia do Programa Bolsa
Família em Pelotas. Isso porque se assiste, no nosso País, a uma crise de utilização
juntamente com uma de publicação, conforme Maria Cecília Roxo (2000: 27):
As avaliações não são publicadas na quase totalidade, impedindo acesso a
seus resultados pelos demais profissionais interessados no campo, como
também para o público em geral. Poucos são os estudos e trabalhos
publicados, e os existentes se concentram mais em divulgar novas teorias
e métodos, desvinculados de sua validade e aplicação na prática.
66
Concorda-se com a autora: as avaliações, na grande maioria, tornam-se
restritas quanto à sua publicação, ou seja, a população não tem conhecimento sobre
os resultados e, o que é mais gritante, não participa do processo de avaliar os
programas e políticas públicas. Tal fato se diferenciou no projeto de pesquisa
aplicado para estudar os dados apresentados nesta dissertação.
Procurou-se partir das entrevistas, ouvir e analisar sob o ponto de vista dos
beneficiários do Programa Bolsa Família atendidos em Pelotas, a partir de suas
concepções, possibilitando a eles próprios avaliar o Programa.
No Brasil, a participação da população se restringe apenas ao período
eleitoral de eleger as propostas políticas, e não de efetivamente avaliar a sua
implantação e implementação na realidade, ou seja, não há uma avaliação
participativa e social por parte da totalidade da população de como os programas
estão melhorando ou superando as vulnerabilidades por eles próprios sentidas. Não
há ainda esse olhar de dentro para fora e, sim, avaliações que interessam aos
governos e agências financeiras internacionais para continuar legitimando o seu
poder econômico.
3.1.1 O debate teórico e metodológico sobre a avaliação do Programa Bolsa Família
em Pelotas
Com a finalidade de aprofundar a discussão sobre os elementos centrais que
devem ser contemplados em uma sistemática de avaliação, torna-se imprescindível
efetuar um exame dos principais aspectos que norteiam a configuração e o
funcionamento dos programas sociais, bem como as vinculações que apresentam
com os critérios e prioridades mais amplas da política social.
Assim, os programas sociais podem ser definidos como um conjunto de ações
necessárias para alcançar um objetivo concreto. Utilizam recursos indispensáveis
para a consecução das metas estabelecidas, e suas ações encontram-se sob a
responsabilidade de uma ou mais unidades administrativas. De outra forma, [...] um
programa é um conjunto de projetos que perseguem os mesmos objetivos.
Estabelece as prioridades de intervenção, identifica e ordena projetos, define o
âmbito institucional e aloca os recursos a serem utilizados (COHEN; FRANCO,
1993, p. 85).
67
Os programas sociais consistem em desdobramentos do processo de
planejamento setorial, são concebidos e implementados para alcançar determinados
propósitos da política social. Isto é, à medida que todos os problemas sociais não
podem ser enfrentados simultaneamente e com igual intensidade, a ação
governamental é direcionada para o atendimento de linhas de atuação prioritárias.
As abordagens mais tradicionais de avaliação de programas sociais, tais
como as encontradas nos trabalhos de Aguilar e Ander-Egg (1995), Cohen e Franco
(1993), e Silva (1983), dentre outros, recorrem ainda aos conceitos associados às
etapas constitutivas do processo de planejamento, com a finalidade de proporcionar
uma adequada caracterização dos mencionados instrumentos de programação.
Nesse sentido, tais abordagens destacam que os elementos centrais que estruturam
e definem a abrangência de um programa social são os objetivos, as metas, a
população-objeto ou beneficiária e os recursos empregados. Ainda, segundo as
abordagens
citadas,
esses
elementos
proporcionariam
condições
para
o
estabelecimento de um processo de avaliação objetivo e sistemático dos programas
sociais.
Da discussão realizada até este momento, pode-se identificar um conjunto de
elementos que devem estar presentes para viabilizar uma conveniente apreciação
dos programas sociais. Isto é, a partir da comparação dos objetivos, metas,
população-alvo e recursos empregados, com custos, efeitos, impactos e resultados
efetivamente verificados na implementação, é possível estabelecer apreciações
sobre a cobertura e as condições de eficiência, eficácia e efetividade dos programas
sociais.
Todavia, foi em Figueiredo e Figueiredo que se buscou a contribuição mais
profícua sobre a questão metodológica da avaliação de políticas. Esses autores
admitem que, na avaliação de políticas sociais, são utilizados os métodos próprios
da pesquisa social, como a pesquisa de população por amostragem, análise de
dados agregados, análise de conteúdo, observação participante etc., sendo o
objetivo da avaliação mais do que a preferência dos avaliadores, que determina a
escolha do método.
Para perceber o nível de sucesso ou fracasso de um programa (aspecto
este básico na avaliação), o mais importante é o estabelecimento de
conexões lógicas entre os objetivos, os critérios e os modelos analíticos de
avaliação. (FIGUEREDO E FIGUEREDO, 1986:05)
68
Para dimensionar o sucesso ou fracasso de uma política, deve-se também
considerar que as políticas públicas apresentam dois aspectos: gerar tanto um
produto físico, tangível e mensurável (alterações de índices), quanto subjetivos
(mudanças de atitudes, comportamentos, opiniões). Existe ainda a considerar que os
produtos de políticas públicas nem sempre revelam até que ponto os objetivos
desejados foram ou não atingidos. São os impactos que permitem revelar tais
produtos nas condições de vida da população. “Nesse sentido, o impacto de uma
política é uma medida do desempenho da ação pública”.(FIGUEREDO E
FIGUEREDO, 1986:05).
Não se pode deixar de considerar, também,
a influência da corrente
positivista na determinação dos métodos aplicados na avaliação de políticas
públicas e programas sociais que ligam o conceito de avaliação à idéia de controle.
É um desvio conceitual considerar a avaliação apenas como um elemento de
controle. O controle implica uma fiscalização exercida sobre as pessoas ou órgãos
responsáveis pela execução de um programa, tendo por objetivo o cumprimento das
normas estabelecidas. A avaliação destina-se ao julgamento dos procedimentos e
dos resultados obtidos, tendo em vista indicar as mudanças necessárias nos planos
e na sua execução.
Em termos instrumentais, a avaliação de políticas relaciona-se com a
implementação da política ou programa, visando a obter um fluxo contínuo de
informações para monitorar a execução do programa, ou seja, constatar o processo
de produção do produto ou serviço esperado, quanto a volume e qualidade, sempre
procurando averiguar os impactos. A avaliação julga, valoriza, informa, interpreta,
identifica dados a serem alterados na ação das políticas e programas sociais
públicos.
É preciso uma concepção totalizante da avaliação que busque apreender a
ação desde a sua formulação, implementação, execução, resultados e
impactos. Não é uma avaliação apenas de resultados, mas também de
processos. Não é apenas uma avaliação que mensura quantitativamente os
benefícios ou malefícios de uma política ou programa, mas que qualifica
decisões, processos, resultados e impactos. (BRANT DE CARVALHO, 2006,
p. 88)
O enfoque contemporâneo é o de que avaliar é atribuir mérito ou julgamento
sobre o grau de eficiência, eficácia, efetividade de políticas e programas sociais.Tais
termos, no entanto, são utilizados muitas vezes como sinônimos, quando na
69
realidade têm significados bastante distinto. Essa distinção é um recurso analítico
destinado a separar aspectos diferentes dos objetivos e, por conseqüência, da
abordagem e dos métodos e técnicas de avaliação.
Por avaliação de Eficácia entende-se avaliar a relação entre os objetivos e
instrumentos explícitos de um dado programa. Ou seja, não significa apenas aferir o
alcance das metas propostas por um programa ou política, isto é, medir
quantitativamente o número, por exemplo, de beneficiários atingidos. Esta foi a
avaliação utilizada na Pesquisa sobre o Programa Bolsa Família em Pelotas.
Os dados da Pesquisa apresentam a avaliação quanto à eficácia do
Programa Bolsa Família no município de Pelotas-RS, ou seja, os beneficiários
avaliam se os objetivos propostos pelo Programa (Decreto de Lei no. 5.209 de 17 de
junho de 2004) estão sendo atingidos.
O público-alvo da pesquisa foram os beneficiários do Programa Bolsa Família,
os quais eles próprios participaram do processo avaliando a eficácia no município de
Pelotas-RS.
A eficácia é analisada a partir dos estudos da adequação da ação para
alcance dos objetivos e das metas previstas no planejamento e do grau em
que os mesmos foram alcançados. Incide sobre a proposta e, basicamente,
sobre os objetivos (gerais e específicos) por ela expressos, estabelecendo
em que medida os objetivos propostos foram alcançados e quais as razões
dos êxitos e dos fracassos. (BAPTISTA, 2000, p. 118)
Nesta análise, são estudados não apenas os efeitos diretos, resultantes da
intervenção, mas também seus efeitos indiretos, sejam eles relacionados à
intencionalidade da ação, sejam eles efeitos perversos, isto é, efeitos que, imediata
ou mediatamente, são contraditórios em relação ao intento da atividade.
Nessa modalidade de avaliação, mais importante do que contar com melhores
técnicas de medida é aperfeiçoar os procedimentos para analisar os efeitos da ação
sobre o processo no qual intervém, ou seja, a conexão entre ação e produto.
3.2 Métodos e Técnicas utilizadas
Foi adotada uma pesquisa quantiqualitativa, seguindo as orientações da
autora Martinelli (2001) da qual utilizamos as seguintes questões:
a) O reconhecimento da singularidade do sujeito;
70
b) As pesquisas qualitativas partem do reconhecimento da importância de se
conhecer a experiência social do sujeito;
c) As pesquisas qualitativas consideram importante conhecer o modo de vida
do sujeito, o que pressupõe o conhecimento de sua experiência social.
Segundo Martinelli, muito mais do que descrever objetos, a pesquisa
qualitativa busca conhecer trajetórias de vida, experiências sociais dos
sujeitos, o que pressupõe disponibilidade e real interesse de parte do
pesquisador em vivenciar a experiência de pesquisa. Pode usar
instrumentos que superem o questionário, o formulário, os quais irão
incidir mais na narrativa oral, na oralidade. Pois “se queremos conhecer
modo de vida temos que conhecer as pessoas” (MARTINELLI, 1994, p.
14).
Empregaram-se dois tipos de técnicas, considerando-se que, no mundo dos
significados e das relações humanas, os dados quantitativos e qualitativos se
complementam. No estudo de um fenômeno, os dados quantitativos e as
informações qualitativas se completam.
Os dados quantitativos possibilitam a
compreensão da abrangência do fenômeno. As informações qualitativas permitem
conhecer o significado que as pessoas atribuem aos fenômenos.
Com esse propósito, foram utilizadas entrevistas semi-estruturadas com os
próprios beneficiários do Programa Bolsa Família, através de formulários com
perguntas abertas e fechadas.
Utilizou-se, como critério, a amostra intencional, foi escolhido um grupo de 50
beneficiários que fizeram parte da amostra atendidos nos Centros de Referência da
Assistência Social.
Essa amostra foi a ideal porque identificamos exclusivamente os beneficiários
do Programa Bolsa Família, visando a um segmento específico de público, diferente
dos tradicionais de classificação sociodemográfica e econômica.
Depois de aplicados os instrumentos, realizou-se a análise de conteúdo e a
interpretação dos dados. A análise dos dados possibilitou organizar e sumariar os
dados de forma tal oportunizassem o fornecimento de respostas ao problema
proposto para a investigação
Os dados quantitativos foram submetidos a tratamento estatístico e
permitiram realizar o perfil dos beneficiários atendidos pelo Programa Bolsa Família.
71
Em relação à análise dos dados qualitativos, foi utilizada a análise de
conteúdo, ao qual trabalha o conteúdo com materiais textuais escritos. Na análise de
conteúdo, o ponto de partida é a mensagem, mas devem ser consideradas as
condições contextuais de seus produtores. Ela assenta-se na concepção crítica e
dinâmica da linguagem (PUGLISI; FRANCO, 2005, p. 13).
Deve ser considerada, não apenas a semântica da língua, mas também a
interpretação do sentido que um indivíduo atribui às mensagens. A análise do
conteúdo, em suas primeiras utilizações, assemelha-se muito ao processo de
categorização e tabulação de respostas a questões abertas.
MINAYO enfatiza que a análise de conteúdo visa a verificar hipóteses e ou
descobrir o que está por trás de cada conteúdo manifesto. “(...) o que está escrito,
falado, mapeado, figurativamente desenhado e/ou simbolicamente explicitado
sempre será o ponto de partida para a identificação do conteúdo manifesto (seja ele
explícito e/ou latente). (2003: 74)
A análise e a interpretação dos conteúdos obtidos enquadram-se na condição
dos passos (ou processos) a serem seguidos.
Reiterando, diríamos que, para o efetivo “caminhar neste processo”, à
contextualização deve ser considerado um dos principais requisitos, e,
mesmo, “o pano de fundo” no sentido de garantir a relevância dos
resultados a serem divulgados e, de preferência, socializados (PUGLISI;
FRANCO, 2005: 24).
A análise de conteúdo é considerada uma técnica para o tratamento de
dados, a qual procura identificar o que está sendo dito a respeito de determinado
tema (Vergara, 2005:15). Bardin (1977:42) conceitua a análise de conteúdo como
um conjunto de técnicas de análise das comunicações, visando a obter, por
procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens
(quantitativos ou não) a inferência de conhecimentos relativos às condições de
produção/recepção (variáveis inferidas) dessas mensagens.
Dessa forma, optou-se por um dos procedimentos que contém esse “leque de
apetrechos”, que são as categorias entendidas como as mais relevantes, em termos
quantitativos e qualitativos, o que se justifica pelo fato de que o maior índice de
citações acerca de um assunto reflete os aspectos das implicações da própria
natureza do tema (a proposta de análise de conteúdo contribui para a idéia do nãoesgotamento de um determinado tema a ser estudado).
72
A análise de conteúdo é um processo pelo qual se pode compreender a
realidade através da interpretação de textos ou discursos que tenham vínculo com
essa realidade. Portanto, a análise de conteúdo é uma possibilidade científica de
extrair conteúdo, ou seja, é uma técnica para interpretar o conteúdo de documentos
e de entrevistas, sendo a leitura um instrumento de busca de informação, que deve
se realizar de forma científica, sistemática, buscando chegar ao conteúdo latente do
texto (BARDIN, 1977).
A finalidade da análise de conteúdo é produzir inferência, trabalhando com
vestígios e índices postos em evidência por procedimentos mais ou menos
complexos (PUGLISI; FRANCO, 2005, p. 25).
No percurso desta investigação, procurou-se:
a- Identificar qual o perfil dos beneficiários;
b- Realizar um levantamento de textos, de teorias, de significados, da
legislação, que estavam disponíveis sobre o tema Estado, Politicas
Sociais, avaliação e Programas de Transferência de Renda;
c- Buscar a definição do objeto e de alguns elementos teóricos que
poderiam fundamentar o estudo;
d- Identificar os 03 eixos que estavam presentes tanto nos discursos dos
beneficiários quanto em suas realidades – Perfil dos Beneficários, Acesso
as Politicas Sociais, Cidadania e Direitos Sociais.
Com base nessas orientações, procurou-se dar andamento à pesquisa, a qual
se processou, em primeiro lugar, a partir da identificação do que Bardin (1977)
denomina de “Matriz de Análise” – que compreende um conjunto de variáveis ou
termos que vão ser trabalhados, que serão chamados, nesta dissertação de “Termos
Básicos” –, e o que será identificado como “Índice Temático ou de Significados” – ,
que são o conjunto de eixos ou categorias que vão orientar a pesquisa e a leitura
dos dados, havendo, portanto, a necessidade de uma definição operacional anterior
a cada eixo ou categoria.
Assim, foram tipificado os “Termos Básicos”: perfil das beneficiárias, acesso
as políticas sociais e cidadania e direitos sociais.
73
Nesse sentido, foram realizados um levantamento e a posterior organização
do material que tratava do assunto, identificados por Bardin (1977) como pré-análise.
A organização do corpus de análise ocorreu a partir da leitura e seleção do
material disponível sobre o assunto. Realizaram-se a codificação e a seleção e
concomitantemente, foi feita a caracterização das unidades de significados. A partir
de então, surgiram os quadros de referência, e buscaram-se as sínteses
coincidentes e divergentes de idéias. A seguir passou-se à etapa de interpretação
referencial, apoiada nos materias de informação e nas entrevistas, e iniciou-se
concomitante a organização do texto descritivo.
3.3 Construção da Problemática
O Programa Bolsa Família (PBF) é a mais abragente iniciativa de
Transferência de Renda do Governo Federal concretizada no Brasil. O PBF está
presente em todos os 5.564 municípios brasileiros e no Distrito Federal, conforme
publicação do Manual do Centro de Referência de Assistência Social do Ministério
de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Ele é considerado um
Programa Intersetorial que envolve três Políticas Públicas: Assistência Social,
Educação e Saúde.
De acordo com o MDS, o PBF tem efeitos sobre a garantia dos direitos
sociais nessas áreas, prevendo a realização de ações complementares, entre elas, o
acompanhamento das famílias beneficiárias.
O MDS também estabelece seus objetivos (Decreto n°5.209 de 17 de
setembro de 2004): promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial às
políticas públicas citadas acima, estimulando a emancipação sustentada através de
ações complementares; prover a intersetorialidade, a complexidade e a sinergia das
ações sociais da rede pública.
No aspecto em particular do acompanhamento e promoção das famílias
beneficiárias, a Política de Assistência Social estabelece que o trabalho assistencial
deve estar centralizado na família, através dos Centros de Referência de Assistência
Social. É com esse intuito que o Governo Federal consolida o Sistema Único de
Assistência Social (SUAS), que tem como objetivo integrar os serviços, programas,
projetos e benefícios assistenciais.
74
A Transferência de Renda, apesar de se constituir na parte mais visível, não
atingiu a totalidade do Programa. A ampliação do acesso das famílias a serviços de
saúde,
educação
e
assistência
condicionalidades do PBF, é
social,
induzida
pelo
cumprimento
das
um componente fundamental para o MDS,
considerado por este órgão como estratégia de redução da pobreza e de superação
da situação de vulnerabilidade social em que se encontram as famílias beneficiárias.
As condicionalidades são consideradas os parâmetros mínimos do resultado
que o PBF se propõe alcançar com cada um dos grupos familiares. O seu
cumprimento constitui, portanto, um dos fatores de êxito do PBF de acordo com o
Governo Federal, em seu objetivo de contribuir para a superação da condição de
pobreza.
Tais
condicionalidades
estabelecidas
pelo
Governo
Federal
são
mecanismos para elevar o grau de efetivação dos direitos sociais através da oferta e
da demanda por serviços de saúde, educação e assistência. O propósito é fazer com
que as famílias beneficiárias acessem as políticas sociais a que têm direito e
desenvolvam práticas de apoio mútuo no espaço doméstico e se vinculem às redes
sociais existentes.
As Políticas Sociais devem estar articuladas adequadamente. Para isso
ocorrer, escolas, unidades básicas de saúde, CRAS e seus agentes devem estar
mobilizados para desenvolver o trabalho coletivamente nos bairros, visando ao
acompanhamento dos beneficiários, de acordo com as condições e possibilidades
locais, conforme o Manual de orientações de acompanhamento do PBF (MDS,
2006:36).
Segundo o que está estabelecido no PBF, pretende-se avaliar sua eficácia,
verificando as seguintes situações:
Os objetivos do PBF estão sendo atingidos no município de Pelotas:
a) Os beneficiários possuem as informações quanto ao funcionamento do
PBF, em especial quanto às condicionalidades, ou seja, está ocorrendo o
acesso a essas políticas sociais?
b) Há uma perspectiva de rompimento com a redução de pobreza ou
meramente manutenção desta, de forma clientelista e compensatória?
c) O programa tem propiciado uma situação de garantia dos direitos sociais e
de cidadania a partir do ingresso e permanência dos beneficiários no
PBF?
75
3.4 Caracterização do campo de estudo
O campo que possibilitou o desenvolvimento desta investigação foi a
Prefeitura Municipal de Pelotas, especificamente a Secretaria Municipal de
Assistência Social e Cidadani, através dos Centros de Referência da Assistência
Social da área do Dunas – bairro Areal e area do Navegantes – Bairro São Gonçalo.
A Secretaria Municipal de Assistência Social e Cidadania é a responsável
pela Política de Assistência Social no municipio, encontra-se em gestão plena e
habilitada no Sistema Único de Assistência Social, que desenvolve vários serviços e
programas na Atenção Básica e na Atenção de alta complexidade, dentro das novas
normas e diretrizes da Política Nacional de Assitencial Social de 2004.
É a Gestora do Programa Bolsa Família, possui um Departamento chamado
de Cadastro Único, responsavel pelo cadastramento das famílias com perfil de até
meio salário minimo per capita, realiza o preenchimento dos formulários físicos e
após digita os dados de todas as famílias no aplicativo on-line da Caixa.
Faz, também o acompanhamento técnico dos beneficiários por meio de visitas
domicliares realizadas por assistentes sociais, motivadas por denúncias de
irregularidades, certificações de endereços, encaminhamentos para possibilitar
acesso a documentação e orientações.
O Departamento de Cadastro Único desenvolve articulações internas com o
Programa de Atenção Integral às Famílias através dos Centros de Referência de
Assistência Social, que atendem os beneficiários do Programa Bolsa Família e,
também impulsiona ações intersetoriais com a Secretarias Municipais de Educação,
Habitação e Saúde.
O município de Pelotas está habilitado e enquadra-se de acordo com os
critérios do MDS como município de grande porte, devido a população de mais de
trezentos mil habitantes, com capacidade de até quatro Centros de Referência,
embora aguarde desde 2004, os recursos financeiros do Governo Federal para
implantação ficando apenas com dois Centros de Referência.
Cada Centro de Referência de Assistência Social conta com uma equipe de
02 assistentes sociais e dois psicológos, estando localizado em dois bairros de
extrema vulnerabilidade social, com alto indice de criminalidade, drogadição,
pobreza e consequentemente, desemprego.
76
Considerando o público-alvo dos Centros de Referência da Assistência
Social, foram escolhido os beneficiários do PBF atendidos por esses dois serviços
de ação continuada.
A pesquisa contou com a colaboração dos assistentes sociais que aplicaram
o formulário aleatoriamente, de acordo com a ordem de atendimento, ou seja,
procura dos próprios beneficiários que são inseridos nas atividades grupais
socioeducativas e ou aqueles que estavam cadastrados e buscaram atendimentos
individuais e orientações no mês de dezembro de 2008.
77
Capítulo IV - Apresentando e Analisando os Dados quanti - qualitativos
4.1 Perfil das famílias beneficiárias
Foram aplicados 50 formulários com perguntas abertas e fechadas aos
beneficiários diretos do Programa Bolsa Família no município de Pelotas – RS,
especificamente nos territórios dos dois Centros de Referência da Assistência
Social.
Cabe salientar que todas as entrevistadas eram mulheres. Isto não foi
proposital, pois nos dias em que foram aplicados os formulários aleatoriamente, nos
CRAS apareceram apenas pessoas do sexo feminino.
4.1.1 Grau de escolaridade das beneficiárias do PBF
ESCOLARIDADE
Nº
%
Ensino Fundamental incompleto
31
62%
Ensino Fundamental completo
09
18%
Ensino Médio incompleto
02
04%
Ensino Médio completo
04
08%
Analfabeto
01
02%
Não respondeu
03
6%
Total
50
100%
Considerando os dados acima, percebe-se a escolaridade da maioria das
beneficiárias do PBF, ou seja, 62% são pessoas que possuem ensino fundamental
incompleto, já que acessaram a escola, embora sem conseguir concluir os estudos.
O analfabetismo é um dado interessante a salientar, porque apenas 2% das
entrevistadas é analfabeta, o que demonstra estar o índice de analfabetismo
realmente caindo.
78
4.1.2 Relações de trabalho
SITUAÇÃO
Nº
%
Trabalho
16
32%
Desempregados
32
64%
Não respondeu
02
04%
Total
50
100%
Cada país apresenta traços sociais, econômicos e institucionais que o
diferenciam dos demais. Por essa razão, quando se pretende descrever a situação
vigente, o método estatístico escolhido para captar as informações a serem
utilizadas deve estar sustentado em definições coerentes com a realidade do país,
que podem diferir daquelas utilizadas como parâmetro por outros países.
A Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) é um levantamento domiciliar
contínuo, realizado mensalmente, desde 1984, em convênio entre a Fundação
SEADE e o DIEESE.
Aplicaram-se como referência os conceitos utilizados pela PED que frente às
limitações impostas às análises sobre o mercado de trabalho brasileiro pelo uso dos
conceitos mais tradicionais, o propósito básico foi construir indicadores mais
adequados à situação nacional, preservando a possibilidade de obter os indicadores
frequentemente adotados em diferentes países.
Trabalhou-se com os dois conceitos de indicadores do DIEESE, de acordo
com o documento DIEESE/2000-2001.
O Trabalho é a situação de trabalho, definida como aquela em que o
indivíduo tem um trabalho remunerado ou não-remunerado no período de
referência, excetuando o trabalho excepcional.
Os Desempregados - São indivíduos que se encontram numa situação
involuntária de não-trabalho, por falta de oportunidade de trabalho, ou que
exercem trabalhos irregulares com desejo de mudança. ( Glossárioutilizados termos técnicos– Disponível em www.dieese.com.br)
A pesquisa proporciona verificar que 64% das entrevistadas encontram-se
desempregadas, índice bastante significativo, o que demonstra a dependência
financeira das famílias beneficiárias em relação ao Programa Bolsa Família.
79
4.1.3 Tipos de desemprego
TIPOS
Nº
%
Aberto
12
37,5%
Trabalho precário
08
25%
Desalento
12
37,5%
Total
32
100%
Utilizaram-se como referência, também os critérios de classificação do
DIEESE para construírem-se esses indicadores, de acordo com o Glossário de
termos técnicos de 2001:
a) desemprego aberto: pessoas que procuraram trabalho de maneira
efetiva nos 30 dias anteriores ao da entrevista e não exerceram nenhum
trabalho nos sete últimos dias;
b) desemprego oculto pelo trabalho precário: pessoas que realizam
trabalhos precários - algum trabalho remunerado ocasional de autoocupação - ou pessoas que realizam trabalho não-remunerado em ajuda a
negócios de parentes e que procuraram mudar de trabalho nos 30 dias
anteriores ao da entrevista ou que, não tendo procurado nesse período, o
fizeram sem êxito até 12 meses atrás;
c) desemprego oculto pelo desalento: pessoas que não possuem trabalho,
nem procuraram nos últimos 30 dias anteriores ao da entrevista, por
desestímulos do mercado de trabalho ou por circunstâncias fortuitas, mas
apresentaram procura efetiva de trabalho nos últimos 12 meses.
Das 32 beneficiárias desempregadas encontradas, verificou-se que a maioria
encontra-se em desemprego aberto e ou oculto pelo desalento, ou seja, estão
realmente fora do mercado de trabalho e não estão nem realizando trabalho informal
o que ocorre apenas com 25% das entrevistadas.
80
4.1.4 Tempo de desemprego
TEMPO
Nº
%
Menos de 3 meses
02
6,25%
Até 6 meses
02
6,25%
6 meses a 12 meses
02
6,25%
1 ano a 3 anos
06
18,75%
4 a 6 anos
07
21,88%
7 a 10 anos
-
-
Mais de 10 anos
02
6,25%
Não respondeu
10
31,25%
Nunca trabalhou
01
3,12%
Total
32
100%
Constatou - se que 31,25% não responderam a essa pergunta, alegando que
nem lembram mais quanto tempo estão desempregadas, e 21,88% uma média de 4
a 6 anos, encontram-se desempregadas.
Novamente, fica clara a dependência do Programa em relação aos recursos
financeiros, visto que a única renda fixa das famílias torna-se a transferência de
renda.
4.1.5 Renda Familiar
Renda
Nº
%
Menos 1 SM
42
84%
Mais 1 SM
03
6%
2 a 3 SM
02
4%
Não respondeu
03
6%
Total
50
100%
Obs: Utilizou-se, como base, o salário mínimo nacional de R$ 415,00 reais.
Quanto à renda total familiar, constatou-se que 84% das famílias ganham
menos de um salário mínimo por mês, o que demonstra a fragilidade econômica e
81
social dessas famílias, bem como o agravamento da extrema pobreza no município
de Pelotas – RS.
O município carece de investimentos que possibilitem trabalho e renda para
as famílias, fazendo com que as mesmas sejam capazes de se incluírem no
mercado de trabalho.
4.1.6 Estado Civil
Nº
%
Solteira
24
48%
Casada
17
34%
União estável
04
8%
Divorciada
04
8%
Não respondeu
01
2%
Total
50
100%
Os dados demonstram que 48% das beneficiárias são solteiras. São famílias
consideradas monoparentais, ou seja, as mulheres são chefes das famílias e cuidam
seus filhos sozinhas, sem a presença masculina.
4.1.7 As beneficiárias possuem filhos?
Filhos
Nº
%
Sim
49
98%
Não
01
2%
Total
50
100%
Identificou-se que praticamente todas as beneficiárias possuem filhos, com
índice de 98%.
82
4.1.8 Número de filhos por família
Nº de filhos
Nº
%
1 filho
10
20,41%
2 filhos
07
14,29%
3 filhos
20
40,82%
4 filhos
06
12,24%
+ de 5 filhos
06
12,24%
Total
49
100%
Constatou-se, a partir dos dados levantados, que 40,82% das mulheres
possuem uma média de 03 filhos. Somando com os demais percentuais acima de
três filhos, significa mais de 60% de famílias expressando um número significativo de
pessoas que fazem parte do Programa Bolsa Família e, também, a baixa renda per
capita familiar em relação à renda.
4.2 Acesso as Políticas Sociais
Considerando os objetivos do Programa Bolsa Família, procurou-se avaliar a
eficácia no município de Pelotas-Rs em quanto ao acesso dos beneficiários nas três
Políticas Sociais: Assistência Social, Educação e Saúde.
Especialmente a Política Social de Assistência Social, por ser a mesma ser
gestora do Programa Bolsa Família no município, foi avaliada em relação às
condicionalidades às demais políticas sociais.
O acesso às Políticas Sociais foi um dos eixos escolhidos como foco da
pesquisa aplicada, devido à importância que o PBF dá à intersetorialidade e às
condicionalidades. Acima de tudo, questiona-se: o que adianta existirem as
condicionalidades, se os beneficiários não têm seus direitos garantidos?
Ao analisar os dados que serão demonstrados a seguir identificou-se, que os
beneficiários possuem acesso às políticas sociais previstas no PBF em relação
especificamente as condicionalidades impostas pelo Governo Federal. O grande
questionamento que se faz é: qual a validade desse acesso, e o que adianta jogar
para as famílias o cumprimento das condicionalidades?
83
Não se pode correr o equívoco de “sobreculpabilizar” famílias por não
atenderem a esta ou àquela condicionalidade, sem levar em conta as
condições objetivas de que dispõem para efetivá-las.
É preciso construir um alcance ampliado da noção de precarização da vida
para além da renda, incluindo, por exemplo: tempo de informalidade; idade
dos chefes da família; incidência de filhos menores de 14 anos; incidência
de doenças crônicas na família e de deficiências; acesso a crédito;
incidência do custo de transporte no orçamento doméstico; qualidade do
acesso a serviços/atenções de saúde pelos membros da família; qualidade
do acesso à habitação; padrão de convivência familiar; incidência de
mortalidade infantil, juvenil e materna. (SPOSATI, 2008:14)
Realizando uma análise mais profunda, identificou-se que são realidades
extremamente contraditórias, porque, de um lado, conforme os dados apresentados
sobre o perfil dos beneficiários pesquisados, são famílias extremantes pobres, com
baixa escolaridade e a grande maioria sem trabalho, mulheres sozinhas e com uma
média de três filhos; por outro elas dizem que tem acesso às políticas sociais.
A grande discussão é o que essas políticas sociais têm possibilitado: romper
com a situação de fragilidade perante suas vulnerabilidades sociais, especialmente a
situação de renda dessas família,s e proporcionar segurança as mesmas, ou
meramente ter possibilitado acesso devido a uma lei do Governo Federal.
“A segurança é uma exigência antropológica de todo indivíduo, mas sua
satisfação não pode ser resolvida exclusivamente no âmbito individual. É
também uma necessidade da sociedade que se assegure em determinada
medida a ordem social e se garanta uma ordem segura a todos seus
membros. As políticas sociais representam um dos instrumentos
especializados para cumprir essa função.” (VILLA LOBOS, 2000: 58)
Identificou-se que o acesso às políticas sociais tem oportunizado o
acompanhamento nutricional, vacinas, atividades no CRAS e frequência escolar.Por
essa razão, não se pode desmerecer essas ações, mas é preciso refletir sobre qual
a qualidade dessas ações, se elas têm possibilitado alguma mudança significativa
na vida das pessoas, ou meramente são exigências impostas para a transferência
de renda sem nenhum impacto na vida. Não se pode descartar que as famílias hoje
estão menos pobres ou “CONSUMINDO” mais, o que se questiona é o rompimento
dessa pobreza.
Estudos realizados a partir da Pnad 2004 têm permitido observar o efeito
positivo dos programas de transferência de renda, unificados pelo Bolsa Família, no
combate à indigência, à pobreza e à queda da desigualdade de renda.
84
A consolidação desse programa como política pública e direito do cidadão
depende, contudo, de seu reconhecimento como direito social vinculado à condição
de insuficiência de renda. Esse seria um passo importante para efetivar a garantia
de proteção social a ser dada pelo Estado brasileiro a todos os seus cidadãos que
estejam ou venham a estar em situação de extrema pobreza.
A política de proteção social produz resultados que, seguramente,
colaboram na redução da miséria/pobreza, como têm mostrado as análises
de resultados do Programa Bolsa Família. Mas esse resultado tem um
limite, que decorre do próprio limite desse programa. Ultrapassar esse
limite exige a efetiva articulação do conjunto das políticas sociais e a
adoção do modelo econômico distributivo...(SPOSATI, 2008, p.15).
Os dados sobre o perfil dos beneficiários demonstram que não há um
rompimento da pobreza, por isso chama-se a atenção para a contradição. Será que
apenas transferir renda e possibilitar acesso a algumas ações isoladas, sem um
conjunto de serviços com qualidades e com objetivos de redistribuição, é suficiente.
Um programa de transferência de renda que opera o direito ao benefício
não é, e não pode ser por si só, agente do desenvolvimento social. Ele
oferece sustento, mas não sustentabilidade. Esta tem de ser alcançada por
um conjunto de ações sociais e econômicas. Nesse sentido, programas de
transferência de renda como operadores do direito ao benefício devem ser
articulados com a rede de serviços, a ela vinculando os beneficiários a
projetos de acesso à infra-estrutura e, sobretudo, à política de trabalho e
renda para as famílias de baixa renda per capita (SPOSATI,2008:12).
O Governo Federal, Estado e municípios precisam articular ações integradas
que oportunizem atender a população de forma conjunta e com ações globais,
porque se confere que de nada adiantam ações fragmentadas e isoladas do
contexto em que vivem esses beneficiários que carecem de todo o apoio e
seguranças.
A seguir, serão apresentados os dados e a análise das três Políticas Sociais
envolvidas no PBF e avaliadas pelos próprios beneficiários.
4.2.1 Política Social - Assistência Social
O CRAS é a Unidade pública estatal de base territorial, localizado em áreas
de vulnerabilidade social onde foram aplicados os formulários. Abrange um total de
85
1000 famílias/ano cada CRAS. É considerado, também, a porta de entrada na
atenção básica, de acordo com a NOB/2005 da Assistência Social.
4.2.1.1 Atividades praticadas no CRAS
ATIVIDADES
Nº
%
Não respondeu
23
46%
Grupos de geração de renda
09
18%
Nenhuma
02
4%
Reuniões
02
4%
Cursos
06
12%
ASEF
03
6%
OASF
05
10%
Total
50
100%
Constatou-se que 46% das entrevistadas não responderam de quais
atividades participam no CRAS, 18% participam de grupos de qualificação
profissional chamados pelos beneficiários de grupos de geração de renda. Esses
são constituídos pelas oficinas profissionalizantes de culinária e de costura, que são
desenvolvidas em parceria com o CRAS e o Departamento de Cadastro Único.
Foram montadas duas cozinhas industriais nos dois bairros que possuem
CRAS, uma infra-estrutura para corte e costura no bairro Dunas. Também foram
contratados oficineiros pela Prefeitura para ministrar as aulas.
Em relação aos 12%, os cursos são referentes a atividades laborais que
visam ao aumento da autoestima, possibilitando novos conhecimentos como os
cursos de crochê, tricô e pintura. Essas atividades fazem parte do Programa
Socioeducativo de apoio às famílias – ASEF - com crianças de 0 a 6 anos, também
citado pelas beneficiárias, com índice de 6%.
O percentual de 10% refere-se ao OASF, que são as palestras e grupos de
Orientação e Apoio Sócio Familiar que buscam o fortalecimento dos vínculos
familiares, possibilitando informações e orientações à população.
Diante do exposto, fica evidente que o Centro de Referencia esta muito tímido
em relação às atividades desenvolvidas e longe de ser a porta de entrada dos
86
beneficiários. Percebe-se que há uma falta de esclarecimento à população, porque a
mesma desconhecem quais atividades de que participam e quais os programas em
que estão inseridos.
De acordo com FAGUNDES (2008) é necessário um olhar mais atento às
políticas sociais para combater as desigualdades e a pobreza no Brasil evidencia em
sua formulação, a ausência de preocupações com transformações estruturais,
capazes de provocar mudanças profundas; permitindo a transição de ações
fragmentadas, desarticuladas e pulverizadas para "um conjunto integrado de ações
de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social" - Artigo 194 da
Constituição da República Federativa do Brasil.
Também nota-se que há várias siglas de nomes com diferentes programas e
não há uma integração dessas ações e, por esse motivo os objetivos se perdem.
Igualmente precisa-se destacar que a Política Nacional de Assistência Social
é muito recente, que os próprios técnicos ainda estão em processo de qualificação
para atuarem dentro do Sistema Único de Assistência Social.
Ao analisar o acompanhamento técnico conforme está previsto no I capítulo
em relação à Política de Assistência Social desta dissertação, o que deveria se dar
conforme orientações do PNAS/2004 e a NOB/2005, constatou-se através de quatro
perguntas:
A primeira delas refere-se de como as beneficiárias recebem as informações
sobre o programa:
“Noticias, palestras”; “ CRAS e Secretaria Municipal de Cidadania e
Assistência Social”; “Pelos folhetos explicativos”; “Pelo Programa de rádio Voz do
Brasil”; “Nas loterias”; “ Assistente Social do Posto de Saúde”; “ Programas de
Televisão”.
Ao analisar as respostas percebe-se a presença de três informantes e
orientadores: Os meios de comunicação, as Políticas Sociais e especialmente os
Assistentes Sociais que trabalham diretamente nos programas sociais.
Fica evidente a falta da Política de Educação, em nenhum dos 50 formulários
aparece a Educação como um dos orientadores do PBF. Desse modo, nota-se a
fragilidade das escolas em fazer parte do processo setorial e serem construtoras
desse diálogo sobre a importância e desafios do Programa.
87
Entende-se que a escola é a unidade pública à qual todos os dias as famílias
tem acesso, devido às crianças e adolescentes frequentarem cotidianamente e,
portanto, seria um importante espaço de reflexão e orientação sobre o PBF.
Cabe ressaltar também o quanto, nas falas, o Assistente Social está presente
enquanto agente de informação. Essa realidade vai ao encontro das normativas
legais que instituíram o SUAS e a implantação dos CRAS, visto que são exigidos
dois profissionais por cada equipamento social.
As informações e as orientações
são importantes instrumentos do
profissional que atende os beneficiários. O importante também é destacar se essas
informações estão indo ao encontro de uma política de proteção social que efetive
direitos.
A autora FAGUNDES (2008) afirma que o profissional do Serviço Social se
requer a apropriação destes conteúdos analíticos para dar conta destes processos e
instrumentalizar sua prática. Um cenário onde a proteção social não seja sinônimo
de tutela e tampouco estar sujeita a arbitrariedades. Deste modo, a atividade
exercida, deve determinar as diferenças entre o que pode estar fundamentada nas
possibilidades de sensibilização da população para as ações solidárias e que
possam garantir o desenvolvimento de estruturas de proteção social.
A segunda pergunta que questiona qual o profissional que lhe atende em
relação ao PBF,
nas Secretarias Municipais uma quantidade expressiva de
beneficiários relatam que o Assistente Social é o profissional-referência no
atendimento prestado nos programas e serviços da Política Social no municipio.
Isso demonstra uma responsabilidade muito grande desse profissional, que
atua diretamente com os beneficiários do PBF e, também, analisa-se o quanto é um
desafio posto a sua prática profissional visto que os dados sobre o perfil dos
beneficiários
demonstram
uma
realidade
de
extrema
pobreza
e
outras
vulnerabilidades sociais.
FAGUNDES (2008) complementa afirmando que os Assistentes Sociais de
posse de um referencial teórico-metodológico e fundamentado no projeto éticopolítico profissional, possui o desafio de realizar uma leitura crítica do sistema
capitalista e das políticas sociais funcionais e conservadoras, procurando construir
sua intervenção, buscando a democratização e articulação das políticas, visando a
superação da focalização, a fragmentação, qualificando o exercicío profissional, para
88
além de práticas fiscalizatórias e burocráticas, estabelecendo articulações com os
usuários e os com demais executores das políticas.
Também é imprescindível refletir sobre as várias diretrizes baseadas no
PNAS/2004 e quanto isso se torna um desafio reafirmar a Assistência Social e a
proteção estatal às famílias como um direito de cidadania, e fazer com que o
profissional do Serviço Social se articule com outros profissionais e com as demais
políticas sociais existentes para ter uma prática que realmente efetive direitos e não
seja apenas determinações de cima para baixo e meramente textuais como cartilhas
que devem serem seguidas, não se criando estratégias para executá-las.
A intervenção profissional consiste tanto naquilo que se refere ao mérito da
execução quanto ao que se refere à apropriação ética, é a manifestação de
tomar para si os fundamentos teórico-metodológicos e ético-políticos da
profissão, levando em consideração o momento histórico, significa que os
profissionais impregnam-se das condições objetivas e subjetivas “sobre as
quais a prática profissional se desenvolve”(Guerra, 2007,p 8).
Embora os dados apontem na sua maioria para uma identificação referente
ao profissional de Serviço Social, ainda se presenciam também beneficiários que
desconhecem, por completo, o profissional ou colocam como referência funcionários
burocratas. Isso fica demonstrado através das beneficiárias que relatam:
“Não sabe, Felipa”; “ uma moça”; “ não lembra”;“ agente administrativo”.
Essas foram várias das falas que apareceram nessa questão, demonstrando
a fragilidade das Políticas Sociais, como se qualquer um pudesse responder por um
serviço e desenvolver um acompanhamento social. Identifica-se também que há
ainda um processo de identidade por parte dos profissionais para serem
reconhecidos e terem sua importância enquanto agentes de mudanças com suas
especificidades.
Em relação à terceira pergunta que se refere aonde são fornecidos os
atendimentos, fica presente para os beneficiários, na sua grande maioria, que o
CRAS é a porta de entrada para atendê-los e na Unidade Básica de Saúde.
Novamente, as escolas não são citadas, nem lembradas enquanto uma
Política Social intersetorial que faça parte do PBF.
89
Especificamente à Política de Assistência Social nota-se que os beneficiários
reconhecem que o PAIF é um importante serviço que já faz parte de suas vidas, e a
Secretaria Municipal de Assistência Social é uma referência para os mesmos.
Quanto à quarta pergunta que trata das atividades de que o beneficiários
são convidados a participar, são identificados através das seguintes falas:
“ Cursos do IGD, do ASEF, Palestras, oferecidas pelo CRAS”; “Grupo do
ASEF e OASF”; “ Cursos de Geração de Renda”.
Percebe-se que os cursos de geração de renda são as atividades mais
presentes do atendimento prestado especialmente nos CRAS, o que se analisa a
partir da revisão teórica presente nesta dissertação. O município ainda tem um
longo
caminho a trilhar em relação à proteção social, embora não se pode
desmerecer as atividades que estão sendo executadas as quais visam à qualificação
profissional a ao desenvolvimento de capacidades e conhecimentos.
De acordo com o que está expresso na PNAS/2004, os serviços de proteção
social, devem afiançar: • acesso a bens materiais, fora da relação de mercado,
quando necessários à redução das seqüelas do risco ou da desproteção vivida; •
aquisições
sociais
que
resultam
do
desenvolvimento
de
capacidades
e
conhecimentos de si e das relações que o beneficiário vivencia por meio de
metodologias de trabalho social e trabalho socioeducativo.
Também cabe destacar que as beneficiárias
relatam: “nunca foram
convidadas a participar de nada” e “nunca convidam só no posto de saúde fui
convidada” “a participar de palestras”.
Essas falas demonstram a fragilidade das políticas sociais quanto ao mínimo
de acesso aos serviços que deveriam ser disponibilizados universalmente. Assim
pode-se analisar que realmente muitas vezes não é garantido o direito social dos
cidadãos conforme será demonstrado no eixo sobre cidadania e direitos sociais a
seguir.
90
4.2.1.2 Entidades sociais privadas da rede de Assistência Social
PARTICIPA
Nº
%
Sim
02
4%
Não
48
96%
Total
50
100%
Constatou-se que 96 % das famílias beneficiárias não participam de nenhuma
atividade desenvolvida por entidades sociais privadas, o que demonstra o baixo grau
de articulação do CRAS com entidades que são conveniadas com a Prefeitura e que
fazem parte do território de abragência dos equipamentos sociais.
De acordo com a Política Nacional de Assistência Social:
Além de ser responsável pelo desenvolvimento do Programa de Atenção
Integral às Famílias – com referência territorializada, que valorize as
heterogeneidades, as particularidades de cada grupo familiar, a diversidade
de culturas e que promova o fortalecimento dos vínculos familiares e
comunitários –, a equipe do CRAS deve prestar informação e orientação
para a população de sua área de abrangência, bem como se articular com
a rede de proteção social local no que se refere aos direitos de cidadania,
mantendo ativo um serviço de vigilância da exclusão social na produção,
sistematização e divulgação de indicadores da área de abrangência do
CRAS, em conexão com outros territórios. Realiza, ainda, sob orientação
do gestor municipal de Assistência Social, o mapeamento e a organização
da rede socioassistencial de proteção básica e promove a inserção das
famílias nos serviços de assistência social local. (2004:33)
Fica evidente que há um desconhecimento da rede de assistência social em
relação aos beneficiários, os objetivos apresentados na PNAS não estão claros para
a população e, muito menos, estão sendo inseridos nas atividades socioassistenciais
conveniadas da Prefeitura com as entidades sociais.
4.2.2 Política Social – Saúde
De acordo com as 50 beneficiárias pesquisadas, todas possuem acesso às
unidades básicas de saúde e conhecem as exigências dos programas em relação às
condicionalidades da saúde.
91
4.2.2.1 Pré-Natal na UBS
Realizou pré-natal na USB
Nº
%
Sim
37
74%
Não
13
26%
Total
50
100%
Verificou-se que 74% das beneficiárias realizou pré-natal nas unidades
Básicas de Saúde e apenas 26% não realizaram devido ao fato de participarem de
atividades no Hospital da Universidade Federal – Fundação Assistencial
Universitária – FAU, ou não realizaram Pré-Natal.
4.2.2.2 Acompanhamento Nutricional
Realiza acompanhamento nutricional
Nº
%
Sim
43
86%
Não
07
14%
Total
50
100%
Constatou-se
que
86%
das
beneficiárias
realizam
acompanhamento
nutricional das suas famílias na Unidade Básica de Saúde, e 14% não realiza.
Essa é uma das exigências em relação às contrapartidas do PBF. As
beneficiárias devem levar seus filhos, e elas próprias devem ser pesadas
trimestralmente para acompanhamento nutricional.
4.2.2.3 Campanhas de vacinação
Participa das campanhas de vacinação
Nº
%
Sim
47
94%
Não
03
6%
Total
50
100%
92
Observou-se que 94% das beneficiárias levam seus filhos para participarem
das campanhas de vacinação, e apenas 6% não levam.
Esse é o outro critério do PBF observado em relação às condicionalidades.
4.2.2.4 Outros programas oferecidos Na UBS
Participam
Nº
%
Não
48
96%
Sim
02
4%
Total
50
100%
Identificou-se que 96% das beneficiárias não participam de nenhum outro
Programa da UBS, o que demonstra a incapacidade de proporcionar atividades de
prevenção de doenças específicas como diabete e hipertensão.
Novamente, realiza-se uma crítica em relação à severidade do cumprimento
das ações previstas em relação às condicionalidades, apenas com uma visão
especifica de algumas situações particulares na área da saúde.
Nenhuma família, por exemplo, participa de grupos preventivos como
DST/AIDS, e não houve qualquer menção aos PSF – Programa Saúde da Família.
Os dois bairros pesquisados possuem Programa Saúde da Família e
possuem equipes interdisciplinares para atender os beneficiários. Esse fato
demonstra que o município apenas cumpre o preceito legal das condicionalidades
que estão postas na parte legal do PBF. Em nenhum momento, é oferecida a
oportunidade de os beneficiários participarem de outras ações importantes que
podem ser construtivas nas suas vidas.
Verifica-se que o atendimento das necessidades de saúde remete ao
atendimento das necessidades humanas elementares, dentre as quais se
destacam a alimentação, a habitação, o acesso à água potável e saudável,
aos cuidados primários de saúde e à educação. Atender as necessidades
de saúde da população requer um salto qualitativo nas condições de vida
que não é automático e nem garantido ao longo dos anos, mas depende da
interlocução de um conjunto de fatores, dentre os quais a educação para a
saúde
associada
à
integralidade
tem
merecido
destaque.
(NOGUEIRA&FAGUNDES, 2008:04)
93
As autoras colocam a importância da saúde enquanto necessidades humanas
com uma visão global e não “fragmentada e legalista” como se apresenta no PBF,
no qual se exigem dos beneficiários essas contrapartidas. Em retorno, podem
receber a transferência de renda, porém não se discute de forma participativa e,
muito menos, localmente as necessidades da população. As regras já vêm definidas
pelo Governo Federal, as famílias e o município que cumpram com as
determinações das leis, portarias e decretos.
4.2.3 Política Social – Educação
Das 50 famílias beneficiárias, 43 possuem acesso à educação, 04 não têm
filhos em idade escolar, e apenas 01 não tem filhos.
Em relação às condicionalidades, todos conhecem as exigências do PBF.
4.2.3.1 Repetência Escolar
Nº de famílias que tiveram repetência escolar
Nº
%
Sim
28
56%
Não
22
44%
Total
50
100%
dos filhos
Constatou-se que 56% das famílias pesquisadas tiveram filhos com
repetência na escola, e 44% das famílias não tiveram.
É importante destacar o dado de 56% das beneficiárias porque demonstra
que ainda há que se avaliar a qualidade do ensino no município, visto que, se as
crianças e adolescente não conseguem o sucesso escolar, ou seja, ficam repetindo
o ano, algumas estratégias devem ser utilizadas para romper com essa situação.
Os dados podem indicar que apenas os beneficiários indiretos permanecem
na escola devido à exigência do PBF de atingirem 85% de frequência escolar.
Então, as crianças e adolescentes vão para a escola regularmente, e as famílias não
ficam bloqueadas para receber a transferência de renda.
94
Como o Programa não exige o aproveitamento escolar, não há uma exigência
legal para essa condicionalidade. Tanto a família como a escola não discutem a
qualidade do ensino que está sendo desenvolvido.
De acordo com o Relatório do IPEA (2008) sobre Políticas Sociais –
acompanhamento e análise - essa realidade se reflete em nível nacional:
(...) 97% da população na faixa de 7 e 14 anos freqüente a escola, apenas
uma parte dela (menos de 60%) conclui os oito anos relativos ao ensino
fundamental. Isso significa que cerca de 40% das crianças e adolescentes
brasileiros param de estudar no meio do caminho, deixando de efetivar o
seu direito à escolaridade mínima obrigatória estabelecida na Constituição
de 1988. Além disso, as avaliações educacionais têm revelado outra face
da não observância aos direitos de crianças e adolescentes: a baixa
qualidade do atendimento prestado nas escolas. Em 2003, 18,7% dos
alunos da 4a série do ensino fundamental não haviam desenvolvido
habilidades mínimas de leitura; 36,9% liam de forma pouco condizente com
a série cursada e 39,7% apenas inferiam informações em textos mais
longos.
Esse torna-se um grave problema porque não é propiciada uma educação
que oportunize realmente conhecimento, o que acaba gerando uma desmotivação
dos alunos, embora nunca resulte em evasão escolar, porque há necessidade dos
85% de frequência escolar exigido pelo PBF.
4.2.3.2 Número de vezes que houve reprovação escolar por família
Quantas vezes
Nº
%
01 vez
09
32,14%
02 vezes
08
28,57%
03 vezes
04
14,29%
Mais de 3 vezes
07
25%
Total
28
100%
Para realizar um detalhamento sobre a repetência escolar, perguntou-se, em
uma das questões, quantas vezes os filhos tinham repetido o ano e identificou-se
que 25% das famílias entrevistas tiveram os seus filhos repetindo o ano mais de 3
vezes.
Cabe destacar que uma beneficiária relatou que seu filho repetiu quatorze
vezes na escola. Esse dado é extremamente significativo para realizar-se o
95
questionamento de qual a validade das condicionalidades: o que adianta uma
pessoa frequentar a escola regularmente, se o ensino proporcionado não consegue
fazer com o que o aluno obtenha sucesso no aprendizado?
Fica o grande questionamento qual a educação que estamos construindo
para nossas crianças e adolescentes, qual a necessidade de exigir tantos
cumprimentos legalista, se não há uma reflexão sobre aonde queremos chegar com
esse ensino precário a que assistimos a partir desses dados.
4.2.3.3 Idade dos Filhos X Série Escolar
IDADE
Nº
%
SÉRIE
Nº
%
0 a 5 anos
16
12,12%
Educação infantil
01
0,76%
6 a 10 anos
35
26,52%
1ª a 4ª série
44
33,33%
11 a 14 anos
32
24,24%
5ª a 8ª série
35
26,52%
15 a 18 anos
22
16,67%
Ensino médio inc.
06
4,54%
19 a 21 anos
08
6,06%
_
_
22 a 30 anos
16
12,12%
Ensino Médio
completo
Classe especial
02
1,52%
Mais de 30 anos
03
2,27%
Universidade
_
_
100%
Não estudando
44
33,33%
132
100%
Total
132
Total
A partir desses dados, identificou-se que fazem parte do univerno da
pesquisa não somente as 50 beneficiárias entrevistadas, mas também 132
beneficiários indiretos do PBF.
Ao realizar um cruzamento com a idade e a série escolar, deparou-se
novamente com questões que devem serem revistas pelo município em relação ao
PBF e à Política Social de Educação.
Constatou-se que existem 12,12% de crianças de 0 a a 6 anos e apenas
0,76% em escolas de educação infantil; 16,67% de adolescentes e apenas 4,54%
no ensino médio, e 33,33% não estudam.
Ao analisar os dados, percebe-se que o PBF exige que as crianças e
adolescentes estudem com a idade de 06 a 17 anos.
96
E pode estar ocorrendo que, quando o adolescente completa os 17 anos,
independente de qual série ele esteja frequentando, não precisa mais ir à escola,
porque não faz mais parte do beneficio váriavel, o que não impede que a
transferência de renda seja feita para a família.
Os dados demonstram que apenas 4,54% possuem enisno médio completo e
nenhum dos filhos possuem ensino médio completo e, muito menos, estão na
universidade.
Os dados indicam uma baixa escolaridade das famílias beneficiárias do PBF,
o que futuramente pode ser revertido, se os que estão frequentando o ensino
fundamental continuarem os estudos.
Embora a realidade atual que se visualiza seja de pessoas que supostamente
já passaram da idade de estudar, não tiveram o acesso à escola ou não tiveram
vontade, até mesmo, devido à necessidade de criarem estratégias de renda no
trabalho informal, para lutarem por sua sobrevivência e de suas famílias.
4.3 Cidadania e Direitos Sociais
O eixo cidadania foi escolhido visto a sua importância, porque faz parte da
maioria dos discursos de natureza política e filosófica da atualidade, particularmente
relacionada aos direitos sociais, que, sem dúvida, são fundamentais para a
construção de uma vida civilizada e para a garantia dos direitos humanos.
De acordo com Nogueira (2009), os direitos humanos em geral, sobretudo os
direitos sociais, ficam sem anteparo estatal, correndo o risco de não serem
efetivados.
Com o intuito de analisar se isso ocorre a partir das perguntas abertas
aplicadas no formulário aos beneficiários, esse eixo tem o propósito de avaliar se o
PBF tem propiciado uma situação de garantia dos direitos sociais e de cidadania a
partir do ingresso e permanência dos beneficiários.
Foram feitas três perguntas aos beneficiários para analisar como eles avaliam
o programa Bolsa Família.
A primeira pergunta questionava sobre a avaliação do Programa Bolsa
Família em sentido amplo, como percebia, entendia em nível federal.
Um número significativo de beneficiários colocou que:
97
“Acho bom, ajuda com as despesas”
“É bom, melhor que nada”
“ Ótimo, consigo fazer muitas coisas com o valor do beneficio”;
“Pra mim é muito bom, melhorou muito a vida da minha família”;
“ Ótimo. É pouco mas ajuda. Quebra um baita galho”
“É bom porque ajuda as pessoas que estão precisando”;
“Uma grande ajuda principalmente para as pessoas desempregadas;
Os relatos acima demonstram a fragilidade do Programa em relação aos
direitos sociais e à cidadania. As beneficiarias sentem-se agradecidas, pois o termo
“ajuda” aparece constantemente, em nenhum momento elas se dão conta de que o
Programa é um projeto de Governo que poderia ser encarado como uma garantia de
direito social, conforme está na NOB/2005.
Transferência de Renda: programas que visam ao repasse direto de
recursos dos fundos de Assistência Social aos beneficiários, como forma
de acesso à renda, visando o combate à fome, à pobreza e outras formas
de privação de direitos, que levem à situação de vulnerabilidade social,
criando possibilidades para a emancipação, o exercício da autonomia das
famílias e indivíduos atendidos e o desenvolvimento local.
A questão primordial a ser analisada é de que forma o PBF esta sendo
executado, e quais são as estratégias para realmente ser encarado como um
programa que prevê garantia de direitos.
O que se percebe é uma dependência, porque conforme os relatos
das
entrevistadas:
“É bom ajuda muita gente, tem pessoas que vivem só do beneficio; “ Acho
bom, porque é um dinheiro garantido por mês”.
Elas avaliam como bom, porque é a única fonte de recurso financeira certa no
mês, não há perspectivas devido a situação social e econômica das famílias. Então,
as beneficiárias acham suficiente.
O que a Política de Assistência Social proporciona efetivamente na vida das
pessoas, o processo de autonomia é totalmente não visualizado, porque elas não
têm a mínima perspectiva de trabalho e renda.
98
De acordo com SPOSATI (1995) superar a assistência social enquanto ajuda
significa conferir-lhe o estatuto de uma política social, isto é, articulá-la como
proposta universal.
Esse é um dos desafios postos à Assistência Social, porque a mesma ainda
está marcada por relações clientelistas, fragmentadas e isoladas. Não consegue, por
isso articular-se com outras políticas sociais e, ainda, direciona suas ações para os
mais necessitados, que acabam ficando dependentes de Programas Sociais, os
quais não geram autonomia e emancipação.
A autora Yazbek (1999) diz que, nas relações clientelistas, não são
reconhecidos os direitos dos subalternizados e espera-se lealdade dos que recebem
os serviços. Estes aparecem como inferiores e sem autonomia, não são
interlocutores. Trata-se de um padrão arcaico de relações que fragmenta e
desorganiza os subalternos ao apresentar, como favor ou como vantagem, aquilo
que é direito.
A autonomia não é uma categoria vazia, pelo contrário, ela significa que o
cidadão só tem esse atributo quando consegue acessar, trabalhar, utilizar os
recursos de acordo com sua contemporaneidade. (FAGUNDES, NOGUEIRA,
2008:30)
Para complementar a fala das autoras é necessária também analisar o
processo de emancipação humana, que Marx denominou no início de suas
publicações, de humanização, significa libertação de grilhões, barreiras e prisões
que os seres humanos vão estabelecendo uns para os outros em termos de
dominação.
Na realidade, essa emancipação dos grilhões da discriminação e de
barreiras sociais, culturais e econômicas é um movimento que contraria a
própria lógica do mercado capitalista, que se estrutura pela desigualdade
social e de renda. Na lógica do mercado capitalista os “incapazes ou
ineficientes” é que não têm acesso ao mercado de trabalho. A busca do
aumento de produtividade e dos investimentos, por sua vez, produz e
reproduz uma exclusão em cascata, onde os mais frágeis são os primeiros
a serem excluídos. (FALEIROS, 2006:6)
A emancipação humana implica tanto o reconhecimento de direitos iguais,
como a efetivação e garantia desses direitos, além da possibilidade de reclamá-los,
de gritar por eles, de constituir-se em atores políticos, de afirmar identidades, de
aglutinar forças de protesto, de usar meios de pressão para forçar os dominantes a
ceder. Essa prática social supõe organização e enfrentamento em nível local,
99
regional, nacional e global, pois a inclusão e a cidadania adquirem uma dimensão de
direitos internacionais com suas cortes de direitos humanos, pactos internacionais,
organismos de controle, transparência, denúncia e pressão.
O grande problema é que as pessoas estão tão excluídas que o pouco que
lhes é proporcionado frente à enorme dificuldade de sobrevivência é suficiente. São
poucas que conseguem fazer uma reflexão consciente.
“É bom, mas seria melhor se tivesse mais emprego para essas pessoas não
precisarem desse beneficio”
Essa beneficiária avalia que o PBF é bom, mas consegue realizar uma
reflexão mais critica a respeito da necessidade de ampliar os horizontes, já seria
necessário emprego e conseqüentemente autonomia.
Para Oliveira (2002), a construção da cidadania exige a integração de cada
uma das especificidades componentes das dimensões particulares dos seres
humanos.
Afirma ser “a partir dessas especificidades que você constrói a cidadania”. Ao
compor aspectos essenciais de discussão aponta para o trânsito entre as dimensões
integrantes da cidadania e a proteção social a partir do Estado, como uma condição
de sobrevivência e autonomia.
O autor destaca a importância do papel do Estado para construir a cidadania
e a e efetivação dos direitos sociais. Também Vicente Faleiros (2006) sustenta que a
efetivação da cidadania social pressupõe um Estado credor dos membros da
coletividade os quais contribuem com impostos e taxas, além de serviços para a
coletividade que se mostra desigualmente estruturada.
É necessário construir estratégias eficazes que possibilitem a eliminação da
desigualdade, e não construir Programas que apenas vislumbrem ações imediatistas
e que geram mais subalternidade para aqueles que estão sempre dependentes do
Governo.
O populismo, como modo de relação Estado-classes populares converteu-se
em estratégia fundamental na manutenção do patamar assistencial compensatório
das Políticas Sociais públicas brasileiras (FALCÃO, 1995:118)
O Programa Bolsa Família enquadra-se nessa estratégia de manutenção da
pobreza. O Governo Lula possui uma imagem do presidente que distribui renda, e
100
consegue, de forma popular, ganhar legitimidade frente a uma extensa parcela da
população que vive à margem da extrema pobreza, e qualquer recurso “dado” tem
um significado expressivo para quem não tem absolutamente nada.
O sucesso do populismo moderno está em que ele se expressa como modo
de relação personalizada com os subalternos. Diante do modelo generalizado de
relações impessoais e anônimas operadas pela racionalidade burocrática das
sociedades capitalistas contemporâneas, a relação personalizada, ingrediente
básico do populismo, tem a força da magia.
...Reconhecimento da necessidade, discursado de forma personalizada,
tem grande efeito estratégico na trivialização da necessidade reconhecida,
gerando a complacência e cumplicidade do demandatário, com a
satisfação da necessidade, ou melhor, com a sua satisfação regulada e
compensatória. (FALCÃO, 1995:119)
A segunda pergunta sobre o que representa o Programa Bolsa Família para
os beneficiários traduz, nas repostas dadas na sua maioria, exatamente o que
Falcão (1995) traz para a reflexão: a “satisfação regulada e compensatória” em
relação à representatividade do Programa na vida das beneficiárias.
“Ajuda no orçamento da família”;
“É bom, porque visto meus filhos”;
“Representa muito, porque é a única renda que eu recebo;
“Maravilha, tudo de bom”;
“Representa tudo, porque com esse benefício que pago as contas”;
“Assegurar que meus filhos tenham material escolar, roupas, etc.”;
“É bom porque dá para comprar uma coisinha sempre”;
“Representa muito. Compro roupa, calçados, tudo para as crianças”.
Os relatos das entrevistadas demonstram que a transferência de renda
possibilita levar as famílias ao consumo e, conseqüentemente, traz satisfação
imediata.
Uma das entrevistada fala que: “Representa uma grande ajuda, já que hoje
em dia é muito difícil arrumar emprego”.
101
A forma mercantil do capitalismo monopolista reforça o estilo de vida
consumista e indivualista, sendo os seres humanos vistos como objetos de
consumo. Como os beneficiários encontram-se em uma situação de extrema
subalternidade6, eles próprios são excluídos da possibilidade de consumir devido à
situação de extrema pobreza. E, dentro da lógica capitalista, não há como refletir
sobre se isso é encarado como um direito, mas eles querem reproduzir o sistema e
ter o direito de ter “coisinhas”.
O individualismo fica presente, a sociedade brasileira é marcada pelo
consumo, não importa se é suficiente ou não, o que é repassado pela transferência
monetária, mas as pessoas querem consumir independente da garantia dos seus
direitos.
Nessa linha de entendimento Segundo Lipovestsky (2004), com o recuo da
Igreja e a ascensão, no período, do mercado o que importa é ter. O autor denomina
essa situação de neo-individualismo, levando ao aguçamento exarcebado do
consumo e ao rompimento com a boa vontade, que é fundamental à moral e à
conseqüente preocupação com o interesse coletivo.
Isso faz com que os usuários não se enxerguem enquanto iguais.
Não
interessa o quanto estão sofrendo ou não, esse é um dos principais motivos que
cada vez mais os movimentos sociais estão enfraquecidos, porque o capitalismo
individualiza o cidadão e, conseqüentemente, ele não consegue se agrupar com
seus semelhantes e lutar por direitos sociais.
A satisfação é imediata, não se consegue vislumbrar um futuro próspero, uma
luta coletiva que reivindique direitos e, portanto, uma qualidade de vida digna.
Os direitos são debatidos em outro registro com uma certa dificuldade de
serem aprendidos em sua expressão cotidiana, distanciando-se dos sujeitos políticos
que poderam reverter esse quadro. (FAGUNDES, NOGUEIRA, 2007:29)
Há uma resposta de uma beneficiária, que é importante destacar, por ser
pertinente com a discussão que as autoras trazem:
“Tem dois lados: por um lado se as pessoas souberem usar é bom; por outro,
pode acomodá-los”
6
A Subalternidade faz parte do mundo dos dominados, dos submetidos à exploração e à exclusão
social, econômica e política. Carmelita Yazbeck (1999:18)
102
Fica nítido o processo que elas mesmas introjetam de acomodação, mas não
é porque querem, mas é porque o próprio PBF satisfaz o consumo e, ainda pior, a
desmotivação que gera em buscar, reivindicar e lutar por condições dignas.
Em relação à terceira pergunta, procurou-se refletir com as beneficiárias o
que elas mudariam no Programa se tivessem oportunidade de intervir nele.
Trouxeram-se para análise alguns relatos significativos, como:
“Faria mais cursos de capacitação para os beneficiários terem disponibilidade de
entrar no mercado de trabalho”;
“Metodologia de avaliação das famílias”;
“Oportunizar-se trabalho para as pessoas’;
“Que o Bolsa Família tivesse Pediatra de plantão para atender as crianças”;
“Mudar os critérios de avaliação”;
“Ver melhor a distribuição de renda”;
“Em vez de darem dinheiro, teriam que dar emprego”;
“Acho que todos deveriam receber igual”;
“Gerassem mais emprego, para acabar como o comodismo de algumas famílias”;
“Arrumaria emprego para as pessoas não precisarem receber o beneficio”.
Ao analisar as falas, fica presente a vontade de mudança das pessoas, como
elas possuem consciência de que são capazes de realizar reflexões pertinentes.
As falas demonstram que, se elas tivessem a chance de mudar fariam tudo
diferente. Muitas delas demonstraram consciência política nas suas respostas,
identificando o problema, como por exemplo, a que questiona a distribuição de
renda. E outras já possuem idéias de como enfrentar as dificuldades, como muitas
que falam no emprego.
É impressionante como, muitas vezes, não se acredita no potencial dessas
pessoas, o quanto elas são capazes de fazer a diferença. O grande problema é que
são vozes que quase nunca são ouvidas, levadas a sério, são usadas como meros
instrumentos eleitoreiros.
O povo não sabe a força que tem, porque a fragilidade da miséria, da
dependência do Estado os coloca a mercê de aceitar qualquer esmola para poder
sobreviver.
103
A autora Vini Silva (2003) diz que a ausência da participação direta sobre o
desenvolvimento de sua própria existência contribui para reforçar a subalternidade
dos pobres, fazendo com que a própria ajuda recebida reforce sua dependência.
A luta pela sobrevivência esconde as esperanças, as vontades, os sonhos. É
viver cada momento como se fosse o último. Então, essas pessoas não pensam,
não reivindicam...apenas aceitam as migalhas para poderem comprar suas
“coisinhas” e terem o que comer, vestir, sobreviver...
Por isto, é importante oportunizar-lhes, juntamente com o direito das
condições mínimas de sobrevivência digna, que é uma condição
indispensável à sua participação social, o direito à educação libertadora, a
se expressarem, a serem reconhecidos como cidadãos capazes de
opinarem sobre a forma de suas vidas, no aqui e agora, e a serem
reconhecidos como agentes propositivos e decisórios pelos órgãos
públicos e pelas demais organizações sociais, culturais e religiosas.
(SILVA, 2003:390)
Muitas também disseram que não mudariam nada. Essas são as famílias que
perderam a perspectiva do novo, do diferente, estão aceitando, de forma passiva,
tudo o que é lhes dado como um favor e não visualizam seus direitos como cidadãs.
De acordo com Faleiros (2006), a inclusão e a cidadania são processos
complexos, históricos, diversificados, de mobilidade, de redução da desigualdade,
da polarização, da assimetria, das formas desiguais de implicação dos sujeitos, e de
afirmação da identidade, da segurança, do trabalho, da efetivação dos direitos, da
criação de oportunidades, da formação de conhecimentos, competências e
habilidade, do fortalecimento dos laços sociais, do respeito, da vida digna, de justiça,
do empoderamento, do acesso a ativos e à renda, do respeito à diversidade, à
cultura e à vida social e comunitária.
Fica evidente que os direitos dos usuários de Assistência Social é algo muito
novo na realidade brasileira, sendo ainda necessário muito esclarecimento e luta
para que o sistema de justiça faça valer sua concretização. Sem perder esse
objetivo de vista e por ele lutar como preceito da LOAS, entende-se que é possível
desenvolver a cultura de direito à cidadania no próprio funcionamento do SUAS.
Ainda há muito para se materializar na aplicação de benefícios e serviços de
Assistência Social sob a égide de direitos. Essa realidade impõe um forte trabalho de
operacionalização dos direitos, que exige ação não só no Executivo, mas também
no Legislativo e no Judiciário.
104
Considerações Finais
Os Programas de Transferência de Renda constituem importante política
pública no Sistema de Proteção Social do Brasil na atualidade, à medida que são
executados conjuntamente com outras Políticas Sociais e não somente com repasse
de recursos financeiros à população que se encontra excluída socialmente.
Os dados apresentados demonstram uma fragilidade na execução dessa
nova forma de assegurar os direitos as pessoas, porque identificamos através do
perfil de beneficiários o quanto os mesmos encontram-se em situação de
vulnerabilidade social, e que somente a transferência monetária não é suficiente
para transformar suas vidas.
Apesar do avanço que significa a cobertura do Bolsa Família, vários são os
problemas a ele associados. O primeiro deles diz respeito ao fato de ser um
programa, não derivando disso um direito para a família beneficiária.
Como diz Yazbek (2004, p. 112): essa disputa apresenta um grande risco:
que o Programa permaneça apenas no plano do assistencialismo e do dever moral e
humanitário de prestar socorro aos pobres, não se realizando como direito social (e
assim não se politizando). É evidente que uma ‘cruzada solidária’ contra a fome tem
grande apelo e é capaz de realizar um consenso social (dimensão importante para o
governo), mas é também mais do que conhecida à necessidade de enfrentar, no
âmbito estrutural das relações sociais, as causas da fome e da pobreza.
Mas, na medida em que o governo não faz do Bolsa Família um direito, ganha
força o entendimento que se trata de uma mera política assistencial. Mas
assistencial no sentido vivido historicamente pelo povo brasileiro, de algo que um
governo concede, porque assim quer.
Contudo, no lugar de chamar o Bolsa Família de assistencial, melhor seria
transformá-lo em renda mínima, a que toda família deveria ter direito.
Essa alternativa, no entanto, entraria em contradição com a política mais geral
do governo Lula na esfera social. Essa, embora não explícita, encaminha-se para
transformar a proteção social garantida pelo Estado em uma proteção de mínimos, o
que fica evidente quando da insistência nos fundos de pensão (para os
trabalhadores do setor privado e para os funcionários públicos), na preocupação em
desvincular
os recursos da Seguridade Social e nas constantes tentativas de
105
redução do orçamento do SUS. A garantia de uma renda familiar mínima, financiada
com recursos de impostos, colocaria em questão a definição dos mínimos.
Mas, continuando o Bolsa Família a ser um programa, mantém se o governo
longe desse problema.
O Senador Eduardo Suplicy (2002, p. 84) considera que esta não é a política
mais indicada. A população pobre deve ser tratada de uma forma diferenciada,
devendo ser proporcionadas políticas públicas redistributivas, quando afirma:
Pode-se criar um sistema pelo qual se recolha mais dos que mais têm a fim
de então assegurar a todos o suficiente para viver com dignidade.
(...)procurando atender a dois princípios definidos por Aristóteles: a justiça
distributiva deve tratar desigualmente aos desiguais para torná-los iguais; e
a justiça política, tratar igualmente a todos, depois que a justiça distributiva
os igualizou.
A sociedade brasileira é marcada pela desigualdade social, é necessário
romper com Programas que visem apenas amenizar a situação social e não garantir
a cidadania e os direitos sociais.
Ficou claro nas falas dos beneficiários o quanto a “ajuda” é um instrumentos
utilizados pelo Estado, ou seja, não se vê a coletividade e nem há interesse de
possibilitar autonomia das famílias.
Visualiza-se que o Programa Bolsa Família da forma que esta estruturado
cria uma grande dependência política dos beneficiários em relação ao Governo
Federal que legitima-se em prol da sua política de Governo para satisfazer
interesses eleitorais.
Nenhum momento aparece em toda a legislação que foi estudada a forma
de ultrapassar a dependência financeira para uma autonomia plena, se coloca nas
condicionalidades a salvação para a miséria nesse país.
A inclusão social do Bolsa Família está também ancorada na oferta de
programas complementares (tais como programas de geração de emprego e renda,
cursos profissionalizantes, microcrédito, compra de produção agrícola, oficinas de
‘empreendedorismo’ e apoio a iniciativas de economia solidária, entre outros) que,
em tese, deve ser implementada de forma cooperativa entre os diferentes níveis de
governo e com base na intersetorialidade das ações.
Isso mostra o reconhecimento de que as ações básicas de saúde e educação
isoladas não são suficientes para alcançar os objetivos do Programa. Importante
106
notar que, mesmo reconhecendo a relevância das ações complementares, estas não
aparecem como obrigação dos entes federados e, portanto não constituem
contrapartidas.
Neste caso, não há definição de estratégias de implementação, o que
demonstra total ausência de indução para ações que são, no plano dos discursos
oficiais, consideradas porta de saída do Programa e da situação de pobreza.
Sobre essa questão, um outro aspecto importante a ser considerado é que,
apesar do Programa optar pelo foco na família, a análise de sua estrutura
organizacional demonstra que as exigências de contrapartidas estão previstas
apenas para aqueles grupos tradicionalmente são priorizados na política social,
quais sejam: gestantes, nutrizes, crianças e adolescentes.
A principal polêmica em torno das condicionalidades do PBF aparece, por um
lado, no reconhecimento de que as mesmas têm potencial de pressionar a demanda
sobre os serviços de educação e saúde, o que, de certa forma, pode representar
uma oportunidade ímpar para ampliar o acesso de um contingente importante da
população aos circuitos de oferta de serviços sociais.
Mas, por outro lado, ao ser exigido o cumprimento de obrigatoriedades como
condição para o exercício de um direito social, os próprios princípios de cidadania
podem estar ameaçados.
Para os idealizadores do Bolsa Família, a exigência de condicionalidades
constituiria uma forma de ampliar o exercício do direito à saúde e à educação, ainda
incompletos entre nós.
Entretanto, é preciso reconhecer que o alcance de tal objetivo exige a
implementação de mecanismos consistentes de acompanhamento social das
famílias beneficiárias no sentido de reverter tal exigência em real oportunidade de
inserção social. Não obstante, no PBF não está prevista a realização de
acompanhamento social das famílias por equipes multiprofissionais, o que requereria
ações para além do controle estrito das contrapartidas.
É indiscutível que ações dessa natureza contribuiriam em muito para o
sucesso do Programa, a exemplo de outros programas nas áreas de assistência
social e saúde que apostam no fortalecimento das relações de vínculo entre
profissional e população beneficiária.
107
E ao visualizar os dados percebemos o quanto às políticas sociais estão
enfraquecidas, há apenas uma normatização de regras de cumprimentos, em
relação principalmente aos usuários e aos municípios.
Cabe portanto, aos usuários participar de tudo o que é imposto e ao
município também cumprir em possibilitar o acesso as políticas sociais de educação
e saúde, não se questiona em momento algum a qualidade dos serviços prestados.
Visualiza-se que há um pacto de silêncio, onde todos devem cumprir as
ordens estabelecidas, não se questiona os recursos financeiros repassados e nem a
forma de estruturar os serviços para possibilitar o rompimento das vulnerabilidades
sociais dos beneficiários.
Tendo como base a experiência de descentralização das políticas sociais, é
possível supor que num país com estrutura federativa como o nosso, a ausência de
indução e coordenação da implantação da intersetorialidade por parte dos níveis
federal e estadual de governo podem ser fatores que contribuam para o insucesso
da proposta
que se quer implementar.
Embora o Governo Federal tenha, até recentemente, privilegiado a indução
do processo descentralizador, pode-se afirmar que a concepção presente no
Programa Bolsa Família representa certa preocupação em dar um passo adiante no
enfrentamento da fragmentação da intervenção do Estado na área social.
Isso porque até hoje nenhum outro programa social foi tão dependente da
articulação intersetorial e, portanto, das capacidades institucionais e de diálogo
político entre os entes da federação e entre os diferentes setores responsáveis pelo
desenvolvimento das políticas sociais.
Também aqui falta clareza na definição das estratégias de implementação da
intersetorialidade, assim como são frágeis os mecanismos de indução por parte do
Governo Federal.
Em realidade, ainda não foram construídos canais de diálogo eficientes entre
os diferentes setores de governo nas três esferas político-administrativas. O
desenvolvimento concreto da intersetorialidade ainda se encontra dependente da
iniciativa do nível local, o que não é suficiente para sustentar experiências exitosas
nessa área.
O processo de descentralização praticamente não existe, o que se assiste é
um processo de desrresponsabilização ao qual se repassa recursos financeiros a um
108
numero significativos de beneficiários e não se trabalha no combate a desigualdade
nesse país e nem se gera trabalho e renda.
Não podemos generalizar, sabe-se que há várias tentativas de diversos
municípios em realizar ações de qualificação e inserção profissional, mas não há
uma política de Governo que dê conta de prestar respostas a essa demanda de
pobreza, portanto, são ações fragmentadas e isoladas que não repercutem e não
dão conta de combater a situação econômica e social do pais inteiro.
Hoje a uma exigência muito grande dos municípios para dar conta de
prestar serviços a população através das políticas sociais, mas não há
uma
organização de garanti-las como direitos, assiste-se uma panacéia de Programas
Federais, ao qual repassam recursos financeiros apenas para custeio e os recursos
humanos que são imprescindíveis nesse processo, são de inteira responsabilidade
das Prefeituras.
A gestão não é partilhada entre os entes federados, o Estado do Rio Grande
do Sul principalmente, quase não repassa nenhum recurso financeiro para as
Políticas Sociais, especialmente a Assistência Social há anos, não é co- financiada
em Pelotas.
Essa situação de dependência de políticas sociais compensatórias e
clientelistas que levam os usuários há um processo de individualização e
desmotivação devem ser rompidos.
A política de Assistência Social pode ser um dos mecanismos utilizados
para reverter esse quadro se for realmente efetivada, conforme esta previsto no
SUAS e sair da inércia e da normatização para ser efetivada na prática.
No que se refere ao financiamento do Programa, constata-se que a própria lei
de sua criação impõe constrangimentos à ampliação dos benefícios, visto que estes
estão condicionados aos recursos financeiros existentes.
Permanece o desafio de integrar as políticas econômica e social, rompendo
com a assimetria histórica que submete a prioridade do gasto social aos ditames da
economia.
Não obstante os limites de concepção do Programa, é necessário frisar que a
retomada da pobreza como questão social a ser enfrentada pelo poder público
indica uma perspectiva mais promissora para a conformação dos direitos sociais
entre nós.
109
Todavia, são muitos os desafios que ainda se interpõem nessa direção, tendo
em vista a magnitude e complexidade da questão social e a histórica fragilidade do
Estado brasileiro em dar respostas eficazes.
Concluímos, portanto, que os dados apresentados serão de grande
relevância para o município de Pelotas e as Políticas Sociais, visto a complexidade
do Programa Bolsa Família e o número expressivo de beneficiários, servindo de
importante instrumento de reflexão sobre o Programa Bolsa Família, implementação
das Políticas Sociais envolvidas e implantação de novos projetos e serviços que
possibilitem que a cidadania e os direitos sociais sejam respeitados.
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125
Anexos
126
UNIVERSIDADE CATÓLICA DE PELOTAS
MESTRADO EM POLITICAS SOCIAIS
Pesquisa: Avaliação da Eficácia do Programa de Transferência de Renda – Bolsa Família no município de
Pelotas – RS
Formulário
1 – Dados de Identificação
1.1. Nome:
1.2.Bairro:
1.3.Escolaridade:
1.4. Idade:
1.5. Trabalho: Ocupado ( )Sim ( ) Não. Responda:
( )Desemprego aberto ( ) Desemprego oculto pelo trabalho precário (
Responda quantos anos/meses esta desempregado:
1.6. Profissão:
)Desemprego oculto pelo desalento
1.7.Valor do Beneficio do PBF:
1.8. Aposentada: ( )Sim ( )Não
2 – Dados Familiares
2.1. Estado Civil: ( )Solteira (o) ( )Casada(o) ( ) União Estável ( )Divorciada (o)
2.2. Caso casada (o) e/ou União estável. Responda as questões abaixo:
2.3. Trabalho: ocupado ( )Sim ( ) Não, Responda quantos anos esta desempregado?
2.4. Profissão:
2.5.Aposentado: ( )Sim ( )Não
2.5. Renda:
2.6. Filhos ( ) Sim ( ) Não
2.7. Caso tenha filhos responda: 2.7.1. Quantos?
2.7.2. Idade dos filhos?
2.7.3. Tem filhos trabalhando? ( ) Sim. Salário?
2.9. Renda Total familiar:
( )Não
Per capta?
3 – Acesso a Políticas Públicas – Saúde – Assistência Social – Educação
3.1. Assistência Social
3.1.2. Recebe algum Beneficio da AS?____________________________________________________
3.1.3. Você conhece o CRAS? ( )Sim. Qual deles conhece? ( ) Dunas ( )Navegantes
Quais atividades participa no CRAS?
Periodicidade que frequenta: ( ) Eventualmente ( ) Semanal ( )Quinzenal ( ) Mensal
( )Não conhece – Caso não, responda a seguinte pergunta:
Conhece o Centro de Integração da Criança e do Idoso- CICI – ( )Sim ( )Não
3.1.4. Outros Programas que utiliza da Assistência Social:
( ) Apoio Sócio Educativo as Famílias. Responda: Quais atividades participa? (
)Palestras ( )Grupos de
familiares
( )Grupo de Geração de renda (Sim)Quantas vezes já participou de cursos?
Quais cursos?
( ) Plantão Social – documentação e sacolas; ( ) Programa de Erradicação do Trabalho Infantil; ( )Apoio Sócio
Educativo em Meio Aberto; ( )Fome Zero. ( ) Outros._____________________________
127
3.1.5. Participa de alguma atividade desenvolvida por entidade privada de assistência social?( )Não ( )Sim,
qual?
3.1.6. Qual sua avaliação sobre o Programa Bolsa Família?
3.1.7.O que o PBF representa para sua família?
3.1.7. O que mudaria no PBF?
3.2.Saúde
3.2.1.Possui acesso a Unidade Básica de Saúde? ( )Sim
( ) Não. Porque?______________________________________________________________________
3.2.2. Caso, tenha filhos responda:3.2.2.1. Fez pré-natal na Unidade Básica de Saúde? ( )Sim
( )Não. Onde fez?_______________________________
3.2.2.2. Leva os filhos para acompanhamento nutricional (pesa)? ( )Sim ( ) Não
3.2.2.3. Participa das campanhas de vacinação? ( ) Sim ( ) Não
3.2.3. Conhece as exigências do Programa Bolsa Família em relação às condicionalidades da Saúde?
( ) Sim( )Não. Por quê?________________________________________________________________
3.2.4. Participa de outros Programas oferecidos na Secretaria Municipal de Saúde?
( ) Não ( ) Sim. Quais?_________________________________________________________________
3.3.Educação
3.3.2. Caso tenha filhos menores de 17 anos, responda:
3.3.2.1. Tem acesso a educação ( ) Sim ( ) Não
3.3.3. Qual a série que eles estão?
3.3..4.Já repetiram de ano na escola? ( ) Sim Quantos filhos já repetiram?
Quantas vezes?
( ) Não
3.3.5. Algum filho não quer estudar? ( ) Não. ( ) Sim. Por quê?______________________________
3.3.6. Você conhece as condicionalidades da educação em relação ao Programa Bolsa Família?
4 – Acompanhamento Técnico (Social)
4.1.Como você recebe as informações sobre o Programa Bolsa Família (funcionamento)?
4.2.Qual o profissional que lhe atende em relação ao Programa Bolsa Família nas Secretarias Municipais?
4.3.Onde são fornecidos os atendimentos?
4.4.Quais atividades você é convidado a participar?
128
UNIVERSIDADE CATOLICA DE PELOTAS
MESTRADO EM POLITICAS SOCIAIS
Autorização
Venho por meio deste, autorizar que os dados informados por mim sobre o Programa
Bolsa Família no formulário aplicado pela pesquisadora e aluna Alessandra Ballinhas de
Moura do Mestrado em Políticas Sociais da UCPEL na Pesquisa intitulada: Avaliação da
Eficácia do programa Bolsa Família no município de Pelotas, possa ser utilizados na sua
Dissertação.
Pelotas, _____de________________2008.
____________________________________