revitalização do sistema portuário nacional e a

A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
REVITALIZAÇÃO DO SISTEMA PORTUÁRIO NACIONAL E A
REVALORIZAÇÃO DA CABOTAGEM NO BRASIL
MARIANA DE BARROS ZEFERINO1
Resumo: O presente trabalho aborda o descaso apresentado durante longos anos pelo sistema
portuário nacional, bem como a retração no transporte de cabotagem, destacando as possíveis
causas, consequências e o momento em que começa a se recuperar. A crise esta relacionada com o
precário desenvolvimento dos portos frente ao mercado mundial, sentido até hoje, prejudicando
demasiadamente o desenvolvimento econômico do país. Os portos são um mecanismo vital para a
economia, onde pulsa o desenvolvimento, desta maneira, entende-se a necessidade de se revitalizar
e modernizar o setor para que haja o crescimento econômico do Brasil.
Palavras-chave: Portos; transporte de cabotagem; desenvolvimento.
Abstract: This study addresses the neglect shown for many years by the national port system, as well
as the decrease in coastal shipping, highlighting possible causes, consequences and the moment he
begins to recover. The crisis is related to the precarious development of ports across the world market
, meaning today , too hampering the country's economic development . Ports are a vital mechanism
for the economy, which beats the development in this way means the need to revitalize and modernize
the sector so that there is economic growth in Brazil.
Key-words: Ports; coastal shipping; development.
1 – Introdução
O sistema portuário brasileiro durante um longo período esteve em condições
precárias, provocado pelo descaso de uma administração ineficiente e carência de
recursos. O abandono em que os portos estavam submetidos evidenciava as
lacunas nas infraestruturas, os equipamentos obsoletos, a escassez de tecnologias
e ineficiência nas atividades portuárias, principalmente a partir da introdução dos
contêineres como peça fundamental na movimentação de mercadorias portuárias,
provocando mudanças profundas nas atividades desenvolvidas no cais e criando
novas necessidades, como a utilização de novos equipamentos especializados.
Essas situações refletiam diretamente no desempenho da economia do país diante
do cenário mundial.
1
- Acadêmica do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal de Santa
Catarina. E-mail de contato: [email protected]
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Com os avanços portuários que foram ocorrendo entre os portos do mundo, a
situação do setor no Brasil se agravou, revelando o atrasado e a dificuldade para
competir com os demais, tornando imprescindível a revitalização do setor. Tais
medidas começam a ser tomadas no início da década de 90, através da extinção da
Portobrás em 1990 e posteriormente por meio da criação da Lei 8.630 em 1993,
conhecida como Lei de Modernização dos Portos, provocando uma descentralização
na administração dos portos, novas definições entre as competências do setor
público e privado, entre outras mudanças profundas. A introdução do setor privado
por meio de concessões nos portos brasileiros constituiu um passo bastante positivo
à medida que foram destinados significativos investimentos no setor, criando
condições favoráveis para a modernização dos terminais portuários, atuando como
impulso a sua recuperação. A utilização recorrente das rodovias também provocou
um declínio na atividade de cabotagem, tal comportamento, representou uma
redução rigorosa na frota mercante brasileira, bem como na falência de muitos
armadores, tornando a situação oportunista para a monopolização do setor por meio
de armadores com bandeiras estrangeiras. Junto com a modernização dos portos
brasileiros, houve também a imprescindibilidade de recuperar a frota de navios do
país, através de incentivos e programas que desencadearam o surgimento de novos
estaleiros.
Assim, compreende-se que as atividades portuárias evidenciam a conjuntura
econômica de um país e através dos portos pulsa o desenvolvimento da economia
nacional, portanto justifica-se a importância da revitalização do setor portuário à
medida que a maior parte das exportações nacionais dependem deste modal para
serem escoadas. Para tanto, o presente artigo visa demonstrar a importância dos
portos e do transporte de cabotagem para o desenvolvimento econômico de um
país, abordando o início da crise no setor portuário, bem como suas possíveis
causas, consequências e momento de recuperação dos portos e a revitalização da
navegação de cabotagem.
Para
o
desenvolvimento
do
presente
trabalho
os
procedimentos
metodológicos utilizados foram inicialmente a pesquisa bibliográfica constituindo o
embasamento teórico e dados históricos. O segundo momento da pesquisa se deu
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através da consulta a materiais mais atualizados, como sites institucionais ligados ao
setor portuário e navegação, constituindo os dados estatísticos. Em seguida foi feita
a organização dos dados e a redação do artigo.
2 – O descaso do setor portuário brasileiro
O princípio das atividades portuárias no Brasil é condizente com a
colonização europeia, primeiramente portuguesa, responsável por criar uma
atividade de exploração na colônia e consequentemente à comercialização dos
produtos com a metrópole. Posteriormente a abertura dos portos as nações amigas
ocorrida em 1808, foi significativamente importante para o setor marítimo, momento
em que o Brasil abre-se para o comércio internacional, através das exportações de
ouro, madeira, entre outras mercadorias.
No fim do século XIX e início do século XX, iniciam-se as concessões para a
construção dos portos pelo país. Outro marco importante foi a criação da Inspetoria
Federal de Portos, Rios e Canais e a Inspetoria Federal de Navegação pelo governo
federal no ano de 1911 com o objetivo de regular o sistema portuário. Em 1932,
houve a união dessas inspetorias para a formação do Departamento Nacional de
Portos e Navegação que posteriormente, em 1975, por meio da Lei nº 6.222, é
extinto dando origem a Empresa de Portos do Brasil S.A., Portobrás, que vinculada
ao Ministério dos Transportes tinha função de coordenar todas as atividades
relacionadas aos portos e vias navegáveis interiores, segundo Secretária dos Portos
(2015).
A Portobrás atuou na administração portuária brasileira por 15 anos, e este
intervalo de tempo resultou no desleixo e deterioração alcançado pelo setor. Esta
administração foi marcada por escassos investimentos públicos, evidenciando um
cenário hostil, carência operacional e de infraestrutura existente em muitos portos do
país.
Mamigonian (1999) afirma que na década de 70, houve fortes investimentos
em infraestruturas, mas também a política do governo brasileiro foi de emprestar
dinheiro às empresas privadas nacionais de equipamentos, ficando prisioneiro da
elevação de juros dos empréstimos estrangeiros e depois dos empréstimos internos,
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e assim os investimentos que estavam sendo feitos em ferrovias, usinas de
eletricidade, portos, rodovias, etc, foram todos paralisados, formando o que ele
chama de “nós de estrangulamentos” nestes setores, como é o caso do setor
portuário.
Com a mundialização do capital, o comércio entre os países aumentou
significativamente resultando no crescimento das atividades portuárias e o próprio
desenvolvimento dos portos. Segundo Chesnais (1996) a integração internacional,
resulta principalmente das políticas de liberalização e desregulamentação,
proporcionando a abertura nacional. O atraso dos portos brasileiros em relação ao
cenário mundial esta ligado também ao advento dos contêineres, que foi um marco
revolucionário no transporte marítimo de cargas, porém, para o Brasil, este
progresso de início se tornou um obstáculo para o desenvolvimento dos portos
nacionais, tendo em vista que as atividades conteinerizadas modificaram
completamente o cotidiano portuário. Zeferino (2012) comenta que os contentores
facilitaram as operações de cargas em todos os modais, ao proporcionar a
multimodalidade dos transportes, além de conferir mais segurança para as cargas
transportadas. Além de que a evolução ocorrida com o uso de contêineres no
transporte marítimo de cargas serviu para expandir ainda mais as relações
comerciais entre os países, é o que esclarece Levinson (2009) ao comentar que a
nova geografia a que os contêineres criaram permitiu à aquelas empresas que
tinham apenas interesses de comercializar seus produtos internamente tornarem-se
empresas reconhecidas mundialmente, através da facilidade de transportar,
proporcionada pelos contentores. O advento dos contêineres também foi
responsável por modificar completamente o cenário portuário, provocando a
especialização do setor, com a introdução de equipamentos como os guindastes,
pontes rolantes, entre outros, desencadeando na mecanização, ou seja, substituição
de grande parte da mão de obra existe.
A falta de investimentos na área portuária por meio do poder público brasileiro
impossibilitou a reforma das estruturas portuárias necessárias a movimentação de
contêineres. É claro, que foram registradas algumas mudanças neste sentido, mas
não da maneira como deveria ter sido efetuada de fato, através de investimentos
pesados em tecnologias, obras nas infraestruturas entre outros aspectos. O que
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houve na realidade foram reajustes, não havendo uma mudança verdadeiramente
estrutural. O resultado é o quadro encontrado até hoje nos portos brasileiros,
péssimas condições de acessos, berços com calado baixo, estando dependente do
processo de dragagem e dificultando a entrada de navios maiores, que são
consequência das novas demandas de mercado, além da carência de espaço para
armazenar as cargas, excesso de burocracias entre outros obstáculos.
2.1 – O processo de revitalização do sistema portuário nacional
Com a extinção da Portobrás em 1990, foram criados a Secretária Nacional
de Transportes e o Departamento Nacional de Transportes Aquaviários, e através do
advento da lei 8.630 de 1993, também conhecida como lei de Modernização dos
Portos nota-se o início da recuperação do setor portuário nacional.
A execução de fato da lei passou por alguns obstáculos para sua
concretização, como por exemplo, a resistência das Companhias Docas que tiveram
suas atribuições destinadas a inciativa privada, causado desconfortos entre os
servidores públicos. A lei provocou mudanças na estrutura portuária existente até
então, modificando as operações, administrações e relações trabalhistas. De acordo
com a Secretária dos Portos (2015) uma das principais mudanças foi a parceria com
o setor privado através de arrendamentos e concessões, ocorrendo também
transformações no regime de exploração dos portos organizados e instalações
portuárias, com a maior participação de estados, municípios e do próprio setor
privado.
Nota-se, que a alternância entre o poder público e o privado, é uma situação
recorrente na história econômica do Brasil, percebe-se também que a distribuição de
administração de alguns setores, ora nas mãos do Estado, ora controlada por
grandes empresários, é condizente com o andamento da economia nacional,
permeando entre investimentos de recursos e a escassez dos mesmos. Rangel
(2005) comenta que o estado tem um papel importante na economia, mas não quer
dizer que sua intervenção seja sempre efetiva e consciente, apontando que em
grande parte, suas ações são feitas para remediar de imediato, e causadas algum
efeito logo são esquecidas. Porém sua importância está no papel de comerciante,
que segundo Rangel (2005, p. 353) “é indispensável para que o capitalismo se
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consolide e se reforce no interior, na indústria como na agricultura”. Ainda relata que
é comum então em momentos de crise a redistribuição das atividades econômicas
entre os setores público e privado.
As mudanças causadas pela Lei 8.630, foram positivas no sentido de
introduzir mais investimentos ao setor que até então estava sucateado. Desde
então, o cenário nos portos nacionais tem se modificado, através da modernização
das atividades portuárias, com a aquisição de novos equipamentos, tecnologias,
obras de infraestrutura, tanto nos portos quanto nos acessos a eles, além de
estimular a competição entre os próprios portos do Brasil e claro a redução de
custos operacionais. Segundo Oliveira (2011) a lei estabeleceu o espírito de
competição, através da melhoria dos serviços, e assim os portos e terminais
privados começaram a disputarem cargas, inclusive de outros estados.
Assim, nas últimas duas décadas sentiu-se a necessidade profunda de
realizar mudanças estratégicas no setor portuário nacional, entendendo como este é
um organismo vital para o próprio desenvolvimento da economia do país. Surgem
novas políticas desenvolvimento, investimentos e projetos que desencadearam em
um novo quadro portuário. A lei 8.630, foi de extrema importância para o início das
mudanças. Com a maior participação do capital privado nos portos, notou-se, que
este estava começando a se recuperar. Foram introduzidas novas tecnologias, tanto
na área de infraestruturas, através de equipamentos modernos de movimentação de
carga, como também houve uma evolução da logística aplicada aos portos, com a
utilização de softwares. Segundo Monié (2011), a precariedade obrigou as empresas
deste ramo a desenvolverem novas estratégias de expansão, assim como o acesso
aos dispositivos logísticos, constituindo um fator de competitividade. Um bom plano
logístico pode interferir, nas operações portuárias, no preço final dos produtos e
consequentemente no desempenho econômico do país.
Dentre o planejamento para a recuperação do setor portuário brasileiro, podese destacar alguns investimentos previstos no Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC 1 e 2), que têm como objetivo reduzir a ineficiência em
infraestruturas no Brasil, um grande entrave para o desenvolvimento do país. No
PAC 1, foram aplicados cerca de 1,88 bilhão nos portos nacionais, e dessa quantia
745 milhões utilizados no Programa de Dragagem (PND) e o restante em obras de
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melhorias relacionadas a infraestruturas portuárias. Segundo o PAC (2014), algumas
das obras de grande relevância no setor realizadas pelo programa foram: a
ampliação dos Molhes do porto de Rio Grande, ampliação do píer de Vila do Conde,
dragagem e aprofundamento no porto de Santos, entre outras obras.
Além do PAC, também pode ser destacado o Programa de Investimentos em
Logística (PIL).2 Segundo o PIL serão investidos o total de 198,4 bilhões e desse
total, 69,2 bilhões entre este ano e 2018 e o restante a partir de 2019. No setor
portuário, o investimento será na base de 37,4 bilhões de reais. Dentre esses
investimentos
estão
previstos
concessões
portuárias,
incluindo
50
novos
arrendamentos (11,9 bilhões), 63 novas autorizações para terminais de uso Privado
(14,7 bilhões) e mais renovações antecipadas de arrendamentos (10,8 bilhões).
O diagnóstico da situação portuária brasileira já está dado, o quadro ainda
apresenta atrasos significativos em relação a outros países, como a própria
burocracia, a saturação dos portos do Sul e Sudeste, que concentram grande parte
das cargas, as más condições nos acessos aos portos, carência de ferrovias, que
possam contemplar juntamente com o transporte rodoviário e marítimo a
multimodalidade. Atualmente percebe-se indícios da recuperação do setor, porém é
notório, que o caminho a se percorrer é longo e trabalhoso, em busca de maior
funcionalidade e modernização.
3 – A navegação de cabotagem
Uma análise do transporte marítimo no Brasil revela uma valorização e
predominância do transporte de longo curso3, tal processo desencadeou em um
oligopólio estrangeiro que só se consolidou de fato pelas iniciativas neoliberais
criadas a partir da década de 90, enfraquecendo o transporte de cabotagem.
Segundo Moreira (2011) a cabotagem4 teve papel muito importante quando as
condições das estradas eram ainda muito precárias, tendo como auge o final do
2
Tem como objetivo a modernização da infraestrutura nos transportes nacionais .
3
A navegação de longo curso é uma categoria do transporte marítimo realizada internacionalmente, ou
seja, além da costa nacional e países vizinhos como Argentina e Uruguai que também entram na categoria
de cabotagem mais precisamente denominada de grande cabotagem.
A terminologia “Cabotagem” remete ao transporte realizado somente entre os portos de um mesmo
país.
4
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século XIX e também a década de 30 até os anos 70, demonstrando um período de
grande crescimento e integrando as cidades regionais litorâneas. Em 1982, juntamse alguns dos capitais mercantis do Rio de Janeiro e criam a Companhia de
Navegação Costeira, responsável pelo transporte de muitas pessoas no sentido
norte sul do Brasil e também pelo escoamento da produção de carvão realizada no
sul de Santa Catarina para os mercados consumidores. As companhias de
cabotagem, criadas no século XIX, ou até nos anos 30, não sobreviveram as
políticas de isenções praticadas as embarcações estrangeiras e que concediam um
preço muito acessível para circularem pelos portos brasileiros, fazendo com que a
cabotagem brasileira se tornasse quase que insignificante e nossa frota de navios
obsoleta.
Boa parte do descaso com os portos brasileiros justifica-se pela dependência
nacional do transporte rodoviário de cargas. Esta dependência inicia-se no governo
de Juscelino Kubisctheck, que priorizou a construção de rodovias, e não alimentou
por meio de investimentos os outros setores como o modal ferroviário e marítimo,
deixando-os completamente abandonados. Com um litoral extenso como o do Brasil,
é inaceitável que a maior parte do transporte de cargas seja realizada por modal
rodoviário, sendo que é o transporte mais caro, dentre as opções marítimas e
ferroviárias. Para George (1973) o transporte marítimo é maciço e é capaz de
transportar grande quantidade de mercadoria por longas distâncias e por um valor
de frete relativamente baixo. Para tanto, não desconsidera-se a importância do
transporte rodoviário, somente através dele a cadeia de produção e distribuição se
faz completa, e os produtos podem ser distribuídos quase/se não diretamente aos
consumidores.
O Brasil agiu erroneamente ao não gerar estímulos necessários à navegação
de cabotagem. O transporte de cabotagem, assim como o ferroviário são
demasiadamente utilizados em muitos outros países. Além da falta de estímulos por
meio de políticas públicas e investimentos, registra-se isenções a embarcações
estrangeiras, tornando inviável os navios brasileiros competirem com esses países,
comenta Rodrigues (2011).
Felipe Junior (2012) enfatiza que com a Lei 8.630/93 houve uma
descentralização do sistema portuário, e maior participação da iniciativa privada,
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essa abertura para o capital privado abriu as portas para entrada de muitas
empresas internacionais como a Maersk Line, a MSC, CMA CGM, Cosco, China
Shipping, formando um oligopólio estrangeiro. Esse oligopólio de empresas
estrangeiras torna-se um entrave para o crescimento das empresas brasileiras de
cabotagem, que possuem dificuldades em competir com as internacionais.
Outros obstáculos ao desenvolvimento do transporte de cabotagem no país
são os altos preços nos combustíveis, que na cabotagem é cerca de 30% a mais do
que o rodoviário e 37% mais caro que os praticados para a navegação de longo
curso. O preço do combustível se torna um entrave para o desenvolvimento do setor
já que representa 15% do custo total das operações dos navios, impactando
consideravelmente o preço final dos produtos transportados. Outro fator a se
destacar é o custo operacional nos portos do Brasil, o que torna inviável muitas
empresas optarem por esse modal de transporte. Além é claro de custos elevados
na atividade de praticagem portuária que representa 40% dos custos portuários, de
acordo com Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ (2012).
3.1- O processo de revalorização da navegação de cabotagem
A revalorização do transporte de cabotagem no Brasil iniciou-se nas últimas
décadas, momento também
em
que
os portos
nacionais clamaram
por
modernização. Com uma costa tão extensa seria estranho que o governo não se
atentasse para uma questão tão importante para o desenvolvimento da economia
brasileira. O transporte de cabotagem vem apresentando um crescimento nos
últimos anos, mas a sua utilização ainda é muito pequena comparada com a
capacidade que o país possui.
A falta de infraestrutura nas regiões com menos dinamismo é um dos entraves
para o crescimento da cabotagem nacional, predominando apenas nos locais onde
há mais fluxo de movimentação que é sul e sudeste, ou seja, nas regiões
concentradas, conceito utilizado por Santos e Silveira (2010). Nos últimos anos
houve um investimento neste setor por parte do PAC, que destinou alguns recursos
para melhorias e construções de diversos portos nacionais, inclusive no Nordeste.
Segundo a ANTAQ (2011) houve um aumento da frota de cabotagem brasileira em
2011, tal crescimento é justificado pelo auxílio do Fundo de Financiamento da
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Marinha Mercante, além dos investimentos do PAC. Criado em 2004, o Programa de
Modernização e Expansão da Frota – PROMEF foi elaborado com o intuito de
aumentar a produção de navios no país, através da melhoria e inovação dos
estaleiros brasileiros. No período entre 2011 e o primeiro semestre de 2014 a frota
de navios com bandeira brasileira na cabotagem passou de 156 navios para 183.
Com isso a movimentação de mercadorias transportadas pelo segmento também se
elevou, em 2011 foi responsável por transportar 138.645.183 toneladas e em 2014
este número passou para 147.141.320 toneladas, registrando um crescimento de
17,2% desde 2010, sendo o granel líquido a principal carga transportada pelo
através da cabotagem, que no primeiro semestre de 2014 representou 56,05% do
total de cargas, segundo ANTAQ (2014).
Segundo Moreira (2011) o crescimento verificado na construção naval se deu
devido principalmente à extração de offshore5 de óleo e gás, porém essas políticas
ainda não reativaram por completo o complexo marítimo brasileiro e todo o cenário
que o envolve, como os armadores de cabotagem e a própria indústria de peças de
navios, deixando o país ainda dependente de empresas estrangeiras e de fretes
altíssimo, resultado de uma série de carências no setor.
4- Considerações finais
Com a mundialização do capital e o aumento da comercialização entre os
países, os portos tornam-se mecanismo vitais para a economia. Sendo um dos
principais setores ligados a infraestruturas que avaliam o desenvolvimento de um
país. Atualmente o governo vem se alertando quanto a importância de se investir no
setor, através de políticas e programas públicos, com a destinação de investimentos,
visando a modernização e funcionalidade do setor portuário, por meio de obras de
infraestruturas, soluções logísticas entre outros ajustes. Porém, há que se destacar
que a realidade apresentada em termos de tecnologias, acessos ferroviários, fluviais
entre outros ainda é precária.
Desta maneira, percebe-se uma revalorização do setor portuário nacional, que
busca diminuir as adversidades e entraves para o desenvolvimento, à medida que
5
Termo inglês designado para caracterizar empresas de exploração petrolífera que operam na costa do
país.
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tenta acompanhar a demanda mundial. Verifica-se um estímulo ao transporte de
cabotagem nos últimos anos, porém é evidente que o caminho a se percorrer é
longo e trabalhoso. Entende-se a necessidade de se estimular ainda mais a
cabotagem, possibilitando vantagens as empresas brasileiras, por meio de
incentivos fiscais, redução dos custos operacionais nos portos, entre outras
estímulos para que elas possam competir com as demais estrangeiras que atuam no
ramo marítimo dentro do país.
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