revitalização do sistema portuário nacional e a
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A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO REVITALIZAÇÃO DO SISTEMA PORTUÁRIO NACIONAL E A REVALORIZAÇÃO DA CABOTAGEM NO BRASIL MARIANA DE BARROS ZEFERINO1 Resumo: O presente trabalho aborda o descaso apresentado durante longos anos pelo sistema portuário nacional, bem como a retração no transporte de cabotagem, destacando as possíveis causas, consequências e o momento em que começa a se recuperar. A crise esta relacionada com o precário desenvolvimento dos portos frente ao mercado mundial, sentido até hoje, prejudicando demasiadamente o desenvolvimento econômico do país. Os portos são um mecanismo vital para a economia, onde pulsa o desenvolvimento, desta maneira, entende-se a necessidade de se revitalizar e modernizar o setor para que haja o crescimento econômico do Brasil. Palavras-chave: Portos; transporte de cabotagem; desenvolvimento. Abstract: This study addresses the neglect shown for many years by the national port system, as well as the decrease in coastal shipping, highlighting possible causes, consequences and the moment he begins to recover. The crisis is related to the precarious development of ports across the world market , meaning today , too hampering the country's economic development . Ports are a vital mechanism for the economy, which beats the development in this way means the need to revitalize and modernize the sector so that there is economic growth in Brazil. Key-words: Ports; coastal shipping; development. 1 – Introdução O sistema portuário brasileiro durante um longo período esteve em condições precárias, provocado pelo descaso de uma administração ineficiente e carência de recursos. O abandono em que os portos estavam submetidos evidenciava as lacunas nas infraestruturas, os equipamentos obsoletos, a escassez de tecnologias e ineficiência nas atividades portuárias, principalmente a partir da introdução dos contêineres como peça fundamental na movimentação de mercadorias portuárias, provocando mudanças profundas nas atividades desenvolvidas no cais e criando novas necessidades, como a utilização de novos equipamentos especializados. Essas situações refletiam diretamente no desempenho da economia do país diante do cenário mundial. 1 - Acadêmica do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal de Santa Catarina. E-mail de contato: [email protected] 6328 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO Com os avanços portuários que foram ocorrendo entre os portos do mundo, a situação do setor no Brasil se agravou, revelando o atrasado e a dificuldade para competir com os demais, tornando imprescindível a revitalização do setor. Tais medidas começam a ser tomadas no início da década de 90, através da extinção da Portobrás em 1990 e posteriormente por meio da criação da Lei 8.630 em 1993, conhecida como Lei de Modernização dos Portos, provocando uma descentralização na administração dos portos, novas definições entre as competências do setor público e privado, entre outras mudanças profundas. A introdução do setor privado por meio de concessões nos portos brasileiros constituiu um passo bastante positivo à medida que foram destinados significativos investimentos no setor, criando condições favoráveis para a modernização dos terminais portuários, atuando como impulso a sua recuperação. A utilização recorrente das rodovias também provocou um declínio na atividade de cabotagem, tal comportamento, representou uma redução rigorosa na frota mercante brasileira, bem como na falência de muitos armadores, tornando a situação oportunista para a monopolização do setor por meio de armadores com bandeiras estrangeiras. Junto com a modernização dos portos brasileiros, houve também a imprescindibilidade de recuperar a frota de navios do país, através de incentivos e programas que desencadearam o surgimento de novos estaleiros. Assim, compreende-se que as atividades portuárias evidenciam a conjuntura econômica de um país e através dos portos pulsa o desenvolvimento da economia nacional, portanto justifica-se a importância da revitalização do setor portuário à medida que a maior parte das exportações nacionais dependem deste modal para serem escoadas. Para tanto, o presente artigo visa demonstrar a importância dos portos e do transporte de cabotagem para o desenvolvimento econômico de um país, abordando o início da crise no setor portuário, bem como suas possíveis causas, consequências e momento de recuperação dos portos e a revitalização da navegação de cabotagem. Para o desenvolvimento do presente trabalho os procedimentos metodológicos utilizados foram inicialmente a pesquisa bibliográfica constituindo o embasamento teórico e dados históricos. O segundo momento da pesquisa se deu 6329 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO através da consulta a materiais mais atualizados, como sites institucionais ligados ao setor portuário e navegação, constituindo os dados estatísticos. Em seguida foi feita a organização dos dados e a redação do artigo. 2 – O descaso do setor portuário brasileiro O princípio das atividades portuárias no Brasil é condizente com a colonização europeia, primeiramente portuguesa, responsável por criar uma atividade de exploração na colônia e consequentemente à comercialização dos produtos com a metrópole. Posteriormente a abertura dos portos as nações amigas ocorrida em 1808, foi significativamente importante para o setor marítimo, momento em que o Brasil abre-se para o comércio internacional, através das exportações de ouro, madeira, entre outras mercadorias. No fim do século XIX e início do século XX, iniciam-se as concessões para a construção dos portos pelo país. Outro marco importante foi a criação da Inspetoria Federal de Portos, Rios e Canais e a Inspetoria Federal de Navegação pelo governo federal no ano de 1911 com o objetivo de regular o sistema portuário. Em 1932, houve a união dessas inspetorias para a formação do Departamento Nacional de Portos e Navegação que posteriormente, em 1975, por meio da Lei nº 6.222, é extinto dando origem a Empresa de Portos do Brasil S.A., Portobrás, que vinculada ao Ministério dos Transportes tinha função de coordenar todas as atividades relacionadas aos portos e vias navegáveis interiores, segundo Secretária dos Portos (2015). A Portobrás atuou na administração portuária brasileira por 15 anos, e este intervalo de tempo resultou no desleixo e deterioração alcançado pelo setor. Esta administração foi marcada por escassos investimentos públicos, evidenciando um cenário hostil, carência operacional e de infraestrutura existente em muitos portos do país. Mamigonian (1999) afirma que na década de 70, houve fortes investimentos em infraestruturas, mas também a política do governo brasileiro foi de emprestar dinheiro às empresas privadas nacionais de equipamentos, ficando prisioneiro da elevação de juros dos empréstimos estrangeiros e depois dos empréstimos internos, 6330 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO e assim os investimentos que estavam sendo feitos em ferrovias, usinas de eletricidade, portos, rodovias, etc, foram todos paralisados, formando o que ele chama de “nós de estrangulamentos” nestes setores, como é o caso do setor portuário. Com a mundialização do capital, o comércio entre os países aumentou significativamente resultando no crescimento das atividades portuárias e o próprio desenvolvimento dos portos. Segundo Chesnais (1996) a integração internacional, resulta principalmente das políticas de liberalização e desregulamentação, proporcionando a abertura nacional. O atraso dos portos brasileiros em relação ao cenário mundial esta ligado também ao advento dos contêineres, que foi um marco revolucionário no transporte marítimo de cargas, porém, para o Brasil, este progresso de início se tornou um obstáculo para o desenvolvimento dos portos nacionais, tendo em vista que as atividades conteinerizadas modificaram completamente o cotidiano portuário. Zeferino (2012) comenta que os contentores facilitaram as operações de cargas em todos os modais, ao proporcionar a multimodalidade dos transportes, além de conferir mais segurança para as cargas transportadas. Além de que a evolução ocorrida com o uso de contêineres no transporte marítimo de cargas serviu para expandir ainda mais as relações comerciais entre os países, é o que esclarece Levinson (2009) ao comentar que a nova geografia a que os contêineres criaram permitiu à aquelas empresas que tinham apenas interesses de comercializar seus produtos internamente tornarem-se empresas reconhecidas mundialmente, através da facilidade de transportar, proporcionada pelos contentores. O advento dos contêineres também foi responsável por modificar completamente o cenário portuário, provocando a especialização do setor, com a introdução de equipamentos como os guindastes, pontes rolantes, entre outros, desencadeando na mecanização, ou seja, substituição de grande parte da mão de obra existe. A falta de investimentos na área portuária por meio do poder público brasileiro impossibilitou a reforma das estruturas portuárias necessárias a movimentação de contêineres. É claro, que foram registradas algumas mudanças neste sentido, mas não da maneira como deveria ter sido efetuada de fato, através de investimentos pesados em tecnologias, obras nas infraestruturas entre outros aspectos. O que 6331 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO houve na realidade foram reajustes, não havendo uma mudança verdadeiramente estrutural. O resultado é o quadro encontrado até hoje nos portos brasileiros, péssimas condições de acessos, berços com calado baixo, estando dependente do processo de dragagem e dificultando a entrada de navios maiores, que são consequência das novas demandas de mercado, além da carência de espaço para armazenar as cargas, excesso de burocracias entre outros obstáculos. 2.1 – O processo de revitalização do sistema portuário nacional Com a extinção da Portobrás em 1990, foram criados a Secretária Nacional de Transportes e o Departamento Nacional de Transportes Aquaviários, e através do advento da lei 8.630 de 1993, também conhecida como lei de Modernização dos Portos nota-se o início da recuperação do setor portuário nacional. A execução de fato da lei passou por alguns obstáculos para sua concretização, como por exemplo, a resistência das Companhias Docas que tiveram suas atribuições destinadas a inciativa privada, causado desconfortos entre os servidores públicos. A lei provocou mudanças na estrutura portuária existente até então, modificando as operações, administrações e relações trabalhistas. De acordo com a Secretária dos Portos (2015) uma das principais mudanças foi a parceria com o setor privado através de arrendamentos e concessões, ocorrendo também transformações no regime de exploração dos portos organizados e instalações portuárias, com a maior participação de estados, municípios e do próprio setor privado. Nota-se, que a alternância entre o poder público e o privado, é uma situação recorrente na história econômica do Brasil, percebe-se também que a distribuição de administração de alguns setores, ora nas mãos do Estado, ora controlada por grandes empresários, é condizente com o andamento da economia nacional, permeando entre investimentos de recursos e a escassez dos mesmos. Rangel (2005) comenta que o estado tem um papel importante na economia, mas não quer dizer que sua intervenção seja sempre efetiva e consciente, apontando que em grande parte, suas ações são feitas para remediar de imediato, e causadas algum efeito logo são esquecidas. Porém sua importância está no papel de comerciante, que segundo Rangel (2005, p. 353) “é indispensável para que o capitalismo se 6332 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO consolide e se reforce no interior, na indústria como na agricultura”. Ainda relata que é comum então em momentos de crise a redistribuição das atividades econômicas entre os setores público e privado. As mudanças causadas pela Lei 8.630, foram positivas no sentido de introduzir mais investimentos ao setor que até então estava sucateado. Desde então, o cenário nos portos nacionais tem se modificado, através da modernização das atividades portuárias, com a aquisição de novos equipamentos, tecnologias, obras de infraestrutura, tanto nos portos quanto nos acessos a eles, além de estimular a competição entre os próprios portos do Brasil e claro a redução de custos operacionais. Segundo Oliveira (2011) a lei estabeleceu o espírito de competição, através da melhoria dos serviços, e assim os portos e terminais privados começaram a disputarem cargas, inclusive de outros estados. Assim, nas últimas duas décadas sentiu-se a necessidade profunda de realizar mudanças estratégicas no setor portuário nacional, entendendo como este é um organismo vital para o próprio desenvolvimento da economia do país. Surgem novas políticas desenvolvimento, investimentos e projetos que desencadearam em um novo quadro portuário. A lei 8.630, foi de extrema importância para o início das mudanças. Com a maior participação do capital privado nos portos, notou-se, que este estava começando a se recuperar. Foram introduzidas novas tecnologias, tanto na área de infraestruturas, através de equipamentos modernos de movimentação de carga, como também houve uma evolução da logística aplicada aos portos, com a utilização de softwares. Segundo Monié (2011), a precariedade obrigou as empresas deste ramo a desenvolverem novas estratégias de expansão, assim como o acesso aos dispositivos logísticos, constituindo um fator de competitividade. Um bom plano logístico pode interferir, nas operações portuárias, no preço final dos produtos e consequentemente no desempenho econômico do país. Dentre o planejamento para a recuperação do setor portuário brasileiro, podese destacar alguns investimentos previstos no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 1 e 2), que têm como objetivo reduzir a ineficiência em infraestruturas no Brasil, um grande entrave para o desenvolvimento do país. No PAC 1, foram aplicados cerca de 1,88 bilhão nos portos nacionais, e dessa quantia 745 milhões utilizados no Programa de Dragagem (PND) e o restante em obras de 6333 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO melhorias relacionadas a infraestruturas portuárias. Segundo o PAC (2014), algumas das obras de grande relevância no setor realizadas pelo programa foram: a ampliação dos Molhes do porto de Rio Grande, ampliação do píer de Vila do Conde, dragagem e aprofundamento no porto de Santos, entre outras obras. Além do PAC, também pode ser destacado o Programa de Investimentos em Logística (PIL).2 Segundo o PIL serão investidos o total de 198,4 bilhões e desse total, 69,2 bilhões entre este ano e 2018 e o restante a partir de 2019. No setor portuário, o investimento será na base de 37,4 bilhões de reais. Dentre esses investimentos estão previstos concessões portuárias, incluindo 50 novos arrendamentos (11,9 bilhões), 63 novas autorizações para terminais de uso Privado (14,7 bilhões) e mais renovações antecipadas de arrendamentos (10,8 bilhões). O diagnóstico da situação portuária brasileira já está dado, o quadro ainda apresenta atrasos significativos em relação a outros países, como a própria burocracia, a saturação dos portos do Sul e Sudeste, que concentram grande parte das cargas, as más condições nos acessos aos portos, carência de ferrovias, que possam contemplar juntamente com o transporte rodoviário e marítimo a multimodalidade. Atualmente percebe-se indícios da recuperação do setor, porém é notório, que o caminho a se percorrer é longo e trabalhoso, em busca de maior funcionalidade e modernização. 3 – A navegação de cabotagem Uma análise do transporte marítimo no Brasil revela uma valorização e predominância do transporte de longo curso3, tal processo desencadeou em um oligopólio estrangeiro que só se consolidou de fato pelas iniciativas neoliberais criadas a partir da década de 90, enfraquecendo o transporte de cabotagem. Segundo Moreira (2011) a cabotagem4 teve papel muito importante quando as condições das estradas eram ainda muito precárias, tendo como auge o final do 2 Tem como objetivo a modernização da infraestrutura nos transportes nacionais . 3 A navegação de longo curso é uma categoria do transporte marítimo realizada internacionalmente, ou seja, além da costa nacional e países vizinhos como Argentina e Uruguai que também entram na categoria de cabotagem mais precisamente denominada de grande cabotagem. A terminologia “Cabotagem” remete ao transporte realizado somente entre os portos de um mesmo país. 4 6334 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO século XIX e também a década de 30 até os anos 70, demonstrando um período de grande crescimento e integrando as cidades regionais litorâneas. Em 1982, juntamse alguns dos capitais mercantis do Rio de Janeiro e criam a Companhia de Navegação Costeira, responsável pelo transporte de muitas pessoas no sentido norte sul do Brasil e também pelo escoamento da produção de carvão realizada no sul de Santa Catarina para os mercados consumidores. As companhias de cabotagem, criadas no século XIX, ou até nos anos 30, não sobreviveram as políticas de isenções praticadas as embarcações estrangeiras e que concediam um preço muito acessível para circularem pelos portos brasileiros, fazendo com que a cabotagem brasileira se tornasse quase que insignificante e nossa frota de navios obsoleta. Boa parte do descaso com os portos brasileiros justifica-se pela dependência nacional do transporte rodoviário de cargas. Esta dependência inicia-se no governo de Juscelino Kubisctheck, que priorizou a construção de rodovias, e não alimentou por meio de investimentos os outros setores como o modal ferroviário e marítimo, deixando-os completamente abandonados. Com um litoral extenso como o do Brasil, é inaceitável que a maior parte do transporte de cargas seja realizada por modal rodoviário, sendo que é o transporte mais caro, dentre as opções marítimas e ferroviárias. Para George (1973) o transporte marítimo é maciço e é capaz de transportar grande quantidade de mercadoria por longas distâncias e por um valor de frete relativamente baixo. Para tanto, não desconsidera-se a importância do transporte rodoviário, somente através dele a cadeia de produção e distribuição se faz completa, e os produtos podem ser distribuídos quase/se não diretamente aos consumidores. O Brasil agiu erroneamente ao não gerar estímulos necessários à navegação de cabotagem. O transporte de cabotagem, assim como o ferroviário são demasiadamente utilizados em muitos outros países. Além da falta de estímulos por meio de políticas públicas e investimentos, registra-se isenções a embarcações estrangeiras, tornando inviável os navios brasileiros competirem com esses países, comenta Rodrigues (2011). Felipe Junior (2012) enfatiza que com a Lei 8.630/93 houve uma descentralização do sistema portuário, e maior participação da iniciativa privada, 6335 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO essa abertura para o capital privado abriu as portas para entrada de muitas empresas internacionais como a Maersk Line, a MSC, CMA CGM, Cosco, China Shipping, formando um oligopólio estrangeiro. Esse oligopólio de empresas estrangeiras torna-se um entrave para o crescimento das empresas brasileiras de cabotagem, que possuem dificuldades em competir com as internacionais. Outros obstáculos ao desenvolvimento do transporte de cabotagem no país são os altos preços nos combustíveis, que na cabotagem é cerca de 30% a mais do que o rodoviário e 37% mais caro que os praticados para a navegação de longo curso. O preço do combustível se torna um entrave para o desenvolvimento do setor já que representa 15% do custo total das operações dos navios, impactando consideravelmente o preço final dos produtos transportados. Outro fator a se destacar é o custo operacional nos portos do Brasil, o que torna inviável muitas empresas optarem por esse modal de transporte. Além é claro de custos elevados na atividade de praticagem portuária que representa 40% dos custos portuários, de acordo com Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ (2012). 3.1- O processo de revalorização da navegação de cabotagem A revalorização do transporte de cabotagem no Brasil iniciou-se nas últimas décadas, momento também em que os portos nacionais clamaram por modernização. Com uma costa tão extensa seria estranho que o governo não se atentasse para uma questão tão importante para o desenvolvimento da economia brasileira. O transporte de cabotagem vem apresentando um crescimento nos últimos anos, mas a sua utilização ainda é muito pequena comparada com a capacidade que o país possui. A falta de infraestrutura nas regiões com menos dinamismo é um dos entraves para o crescimento da cabotagem nacional, predominando apenas nos locais onde há mais fluxo de movimentação que é sul e sudeste, ou seja, nas regiões concentradas, conceito utilizado por Santos e Silveira (2010). Nos últimos anos houve um investimento neste setor por parte do PAC, que destinou alguns recursos para melhorias e construções de diversos portos nacionais, inclusive no Nordeste. Segundo a ANTAQ (2011) houve um aumento da frota de cabotagem brasileira em 2011, tal crescimento é justificado pelo auxílio do Fundo de Financiamento da 6336 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO Marinha Mercante, além dos investimentos do PAC. Criado em 2004, o Programa de Modernização e Expansão da Frota – PROMEF foi elaborado com o intuito de aumentar a produção de navios no país, através da melhoria e inovação dos estaleiros brasileiros. No período entre 2011 e o primeiro semestre de 2014 a frota de navios com bandeira brasileira na cabotagem passou de 156 navios para 183. Com isso a movimentação de mercadorias transportadas pelo segmento também se elevou, em 2011 foi responsável por transportar 138.645.183 toneladas e em 2014 este número passou para 147.141.320 toneladas, registrando um crescimento de 17,2% desde 2010, sendo o granel líquido a principal carga transportada pelo através da cabotagem, que no primeiro semestre de 2014 representou 56,05% do total de cargas, segundo ANTAQ (2014). Segundo Moreira (2011) o crescimento verificado na construção naval se deu devido principalmente à extração de offshore5 de óleo e gás, porém essas políticas ainda não reativaram por completo o complexo marítimo brasileiro e todo o cenário que o envolve, como os armadores de cabotagem e a própria indústria de peças de navios, deixando o país ainda dependente de empresas estrangeiras e de fretes altíssimo, resultado de uma série de carências no setor. 4- Considerações finais Com a mundialização do capital e o aumento da comercialização entre os países, os portos tornam-se mecanismo vitais para a economia. Sendo um dos principais setores ligados a infraestruturas que avaliam o desenvolvimento de um país. Atualmente o governo vem se alertando quanto a importância de se investir no setor, através de políticas e programas públicos, com a destinação de investimentos, visando a modernização e funcionalidade do setor portuário, por meio de obras de infraestruturas, soluções logísticas entre outros ajustes. Porém, há que se destacar que a realidade apresentada em termos de tecnologias, acessos ferroviários, fluviais entre outros ainda é precária. Desta maneira, percebe-se uma revalorização do setor portuário nacional, que busca diminuir as adversidades e entraves para o desenvolvimento, à medida que 5 Termo inglês designado para caracterizar empresas de exploração petrolífera que operam na costa do país. 6337 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO tenta acompanhar a demanda mundial. Verifica-se um estímulo ao transporte de cabotagem nos últimos anos, porém é evidente que o caminho a se percorrer é longo e trabalhoso. Entende-se a necessidade de se estimular ainda mais a cabotagem, possibilitando vantagens as empresas brasileiras, por meio de incentivos fiscais, redução dos custos operacionais nos portos, entre outras estímulos para que elas possam competir com as demais estrangeiras que atuam no ramo marítimo dentro do país. Referências bibliográficas ANTAQ, Anuário Estatístico Aquaviário 2011. http://www.antaq.gov.br/portal/anuarios/anuario2011/body/index.htm, acesso em 12 de junho de 2015. ______. Anuário Estatístico Aquaviário 2012. http://www.antaq.gov.br/Portal/Anuarios/Anuario2012/index.htm, acesso em 12 de junho de 2015. ______. Anuário Estatístico Aquaviário 2014. http://www.antaq.gov.br/anuario/, acesso em 12 de junho de 2015. CHESNAIS, François. A mundialização do Capital. São Paulo: Xamã, 1996. FELIPE JUNIOR, Nelson Fernandez. 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