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Revista da
FAE
Liberalização, desregulamentação e currency board:
a experiência argentina na década de 1990
Giuliano Contento de Oliveira*
Resumo
A alta liquidez internacional e a crescente dívida pública externa após a
crise mexicana constituíram a principal âncora da estabilidade econômica
argentina durante a década de 1990. Este artigo discute a crise econômica
argentina e apresenta os conflitos resultantes da paridade peso-dólar (19912001). A conclusão principal é a de que a manutenção de um regime de
câmbio fixo em um contexto de fluxos de capitais voláteis, além das
condicionalidades do próprio modelo econômico, causou seu fracasso.
Palavras-chave: ajuste ortodoxo; crise argentina; regime de câmbio fixo;
modelo econômico.
Abstract
The present article discusses the Argentinean economic crisis and shows
trade-offs resulting from the peso-dollar parity (1991-2001). It also shows
that the high international liquidity and the growing external public debt
after the Mexican crisis constituted the main anchor on the Argentinean
economic stability during the decade of 1990. The main conclusion is that
the maintenance of a fixed exchange regime in a volatile capital flow context,
beyond the conditionalities of its own economic model, caused its failure.
Key-words: orthodox adjustment; argentinean crisis; fixed exchange
regime; economic model.
Rev. FAE, Curitiba, v.6, n.2, p.39-51, maio/dez. 2003
* Mestrando do Programa de Estudos
Pós-Graduados em Economia
Política da Pontifícia Universidade
Católica ( PUC-SP ). O autor agradece
os comentários feitos pelo Prof. Dr.
Nelson Carvalheiro e pelo Prof. Dr.
Braulio Oliveira. Obviamente, a
observância de quaisquer erros e
omissões é de inteira
responsabilidade do autor.
E-mail: [email protected]
|39
Introdução
De “país modelo” a “país antimodelo”. Esta
foi a trajetória da Argentina no curto espaço de
dez anos (1991-2001). Inicialmente concebida
como vitrine do modelo de ajuste ortodoxo, esse
país experimentou, no início do novo século, a
crise econômica mais profunda de sua história
desde o pós-guerra.
O objetivo deste artigo é discutir a crise
econômica por que passou a Argentina no início
do século XXI. Sustenta-se o argumento de que
esta crise deve ser atribuída principalmente à
incompatibilidade existente entre o regime
cambial adotado e as condicionalidades
requeridas para a sua própria sustentação, que
operaram no sentido de tornar a economia
argentina altamente dependente do humor dos
mercados financeiros internacionais.
O artigo compreende três partes. Na
primeira, é brevemente apresentada a proposta
de ajuste ortodoxo, que visa reordenar o papel
desempenhado pelo Estado na economia. Na
segunda parte, são analisados o processo de
adoção do modelo de currency board e algumas
de suas principais conseqüências. Por fim, na
terceira parte, é discutido o fracasso desse
modelo, entendido principalmente enquanto
resultante de suas próprias condicionalidades.
1 A proposta de ajuste
neoliberal
A duplicação dos preços do petróleo e o
aumento das taxas de juros internacionais em
fins dos anos 1970, em conseqüência da segunda
40 |
crise do petróleo de 1979 e da política monetária
restritiva de combate à inflação implementada
pelos países desenvolvidos, respectivamente,
desencadearam a chamada “crise da dívida
externa latino-americana” dos anos 1980.
Fortemente endividados no mercado
externo sob taxas de juros flutuantes, os países
da América Latina se viram incapazes de honrar
o serviço de suas dívidas quando da súbita
elevação das taxas de juros sobre o dólar, levada
a cabo pelo banco central norte-americano
(Federal Reserve System) no fim dos anos de 1970
e início dos anos de 1980 e logo acompanhada
pelos demais países industrializados 1 . Este
movimento implicou uma acentuada diminuição
dos fluxos de entrada de recursos externos na
América Latina, produzindo uma queda abrupta
da taxa de crescimento da região e uma elevação
significativa da inflação.
Tal instabilidade passou a requerer um novo
ordenamento no processo de desenvolvimento
da região, cuja dinâmica passaria a ser
comandada pelas leis do mercado, em
substituição à intervenção estatal. As reformas
de cunho estrutural, que no período pós- guerra
visavam remover os obstáculos que se
entrepunham no caminho da modernização
econômica e social, passaram a ser voltadas à
criação de condições aptas à acumulação privada
e ao fortalecimento da competitividade
internacional da economia (TORRE, 1997).
O atraso da estrutura econômica dos países
da América Latina em relação à nova dinâmica
de acumulação comandada pela égide do
mercado auto-regulador tornou hegemônico o
argumento ortodoxo de que o descontrole
inflacionário dos países da região centrava-se na
1
Para maiores detalhes sobre a crise da dívida, bem
como sobre seus impactos sobre a América Latina, ver GriffithJones e Sunkel (1990).
Revista da
existência de um Estado sobredimensionado 2 ,
cujas características não mais serviam à nova
lógica da expansão capitalista inaugurada pelos
EUA a partir da década de 1970.
Para os organismos multilaterais de crédito,
como o Fundo Monetário Internacional e o Banco
Mundial, cujas avaliações e propostas refletem a
política externa norte-americana, o processo de
desarticulação econômica e social pelo qual os
países da América Latina foram afligidos a partir
do final dos anos 1970 conduziu os Estados
Nacionais a uma situação falimentar, visto que
não mais possuíam condições de exercer um
atributo essencial da soberania – o de fazer política
monetária e fiscal (BATISTA, 1994).
Os “pacotes” de ajuda financeira fornecidos
por tais organismos aos países periféricos latinoamericanos requeriam – e ainda requerem – a
assunção de programas de política econômica
voltados à redução da participação do Estado na
economia. Um outro fator fundamental que
também agiu no sentido de impulsionar as
reformas estruturais na região foi a crítica teórica
e empírica, empreendida pelos adeptos do
liberalismo econômico, ao intervencionismo
estatal (RAMOS, 1997).
Foi apenas em 1989 que as políticas
econômicas balizadas na crença da suficiência e
eficiência das forças de mercado, enquanto
promotoras do crescimento econômico
sustentado, foram formalizadas e sistematizadas,
mediante o que se convencionou denominar
“Consenso de Washington”. Trata-se de um
encontro realizado em Washington, cujo objetivo
foi avaliar e posteriormente avalizar as ditas
“reformas estruturais”, empenhadas ainda de
maneira incipiente na maioria dos países latinoamericanos, onde grande parte das recomendações já haviam sido transmitidas pelos EUA
durante a administração Reagan ( BATISTA, 1994).
De acordo com Stiglitz (1998, p.3), o Consenso
de Washington:
Rev. FAE, Curitiba, v.6, n.1, p.41-51, maio/dez. 2003
FAE
[...] sustentou que bons desempenhos econômicos
exigiam comércio liberalizado, estabilidade
macroeconômica e a fixação correta de preços. Uma
vez que o governo resolvesse essas questões –
essencialmente, uma vez que o governo “saísse do
caminho” –, os mercados privados produziriam
distribuição e crescimento eficientes.
Dentro dessa perspectiva, a condição
necessária para que os países latino-americanos
lograssem diminuir a inflação era reduzir ou
suprimir o déficit fiscal (despesas maiores que
as receitas) mediante, preferencialmente,
redução das despesas, ou seja, diminuição da
participação do Estado na economia, que seria
operacionalizada por meio de uma série de
reformas estruturais. Assim, o processo de
privatização exerceria papel tríplice nessa
lógica, pois ao mesmo tempo que reduziria os
dispêndios do setor público lhe proporcionaria
receita e, mais ainda, transferiria as atividades
mercantis à esfera tipicamente de mercado.
As reformas tributária e previdenciária
também eram tidas como necessárias à
eliminação da dinâmica inflacionária e, por
conseguinte, estagnacionista 3 verificada nos
países da América Latina, pois atendiam ao
2
O termo, embora não muito encontrado na literatura
específica, expressa o fato de que o Estado passou a assumir
grande parcela da responsabilidade quanto à dinâmica do
processo de desenvolvimento econômico. As duas funções
estratégicas desempenhadas pelo Estado, segundo GriffithJones e Sunkel (1990, p.38-39) foram “[...] a apropriação de
recursos das atividades exportadoras altamente produtivas por
um lado, e por outro sua realocação, visando promover o
desenvolvimento industrial e social [...] [resultou numa]
tendência sistemática e permanente ao déficit do setor público.”
3
Fernández-Arias e Montiel (1998, p.91) apresentaram
essa causação da seguinte forma: “Se puede esperar que las
tasas altas de inflación reduzcan el crecimiento económico a
través de una variedad de mecanismos que pueden influir
tanto sobre la tasa de acumulación de capital como sobre la
tasa de crecimiento de la prudutividad total de factores.”
|41
objetivo de amainar a cunha fiscal que incidia
sobre o setor produtivo, de sorte a atribuir
competitividade interna e externa ao setor
privado, e suprimir parte substantiva dos gastos
do setor público, respectivamente.
Todas essas modificações também eram
imprescindíveis para a outra grande demanda dos
países da região, a saber, o crescimento econômico.
Para tanto, essas reformas deveriam ser
coadunadas às políticas de abertura comercial,
tendo em vista os benefícios propiciados pelo livrecomércio4 , e de liberalização e desregulamentação
da balança de capitais do balanço de pagamentos,
ou seja, a parte do saldo total das transações
econômicas de um dado país entre seus residentes
e não residentes que não se refere à compra e
venda de serviços ou bens, que segundo esta
corrente faria aumentar a poupança e melhorar a
eficiência dos investimentos privados.
Outra reforma importante seria a do
mercado de trabalho, cujo objetivo maior seria
flexibilizar as leis trabalhistas, pois, de acordo
com essa vertente, parcela substantiva do
desemprego se devia à rigidez legal deste
mercado ( RAMOS, 1997). A implementação desta
reforma, ao diminuir o custo das empresas e
aumentar o nível de produtividade da economia,
tornaria os produtos mais competitivos
internacionalmente, favorecendo a obtenção de
saldos comerciais positivos e o acúmulo de
reservas internacionais seguras.
Em verdade, portanto, o que se observou
foi um resgate das idéias liberais da concepção
de Estado, um conjunto de propostas de política
econômica destinado aos países em desenvolvimento e que serviria de contrapartida ao processo
de renegociação de suas respectivas dívidas
externas. Além disso, visava-se à estruturação de
uma estratégia de desenvolvimento orientada para
42 |
fora, em substituição aos modelos de “substituição
de importações”, de modo que a integração
internacional destas economias era condição
indispensável (CINTRA, 1999).
Propugnava-se, portanto, não somente a
orientação das economias da América Latina
para o mercado, mas também e principalmente
a sua coordenação pelo mercado ( BRESSER
PEREIRA , 1991). Isso significava propostas
diametralmente contrárias àquelas antes levadas
a cabo por grande parcela dos países latinoamericanos, baseadas no modelo de “industrialização por substituição de importações”.
2 A Argentina sob o modelo de
ajuste ortodoxo
Em março de 1991 foi implantado na
Argentina o chamado currency board (conselho da
moeda), modelo cambial originalmente concebido
no século XIX para as colônias africanas, asiáticas,
e caribenhas da Inglaterra e demais metrópoles
européias, e que consiste em: a) estabelecer uma
rígida paridade cambial da moeda local em relação
à moeda de um outro país (âncora cambial); b)
tornar a moeda local plenamente conversível em
moeda estrangeira e vice-versa; e c) estabelecer
uma regra que subordine a emissão de passivos
monetários à existência de reservas da moeda que
4
Entre os principais benefícios, pode-se mencionar a
tendência à redução do prêmio de risco cobrados pelos
credores externos para a concessão de empréstimos, bem como
a elevação da facilidade de incremento da produtividade das
economias, haja vista a maior exposição das economias
nacionais às novas tecnologias. Contribui, portanto, para o
crescimento econômico (Fernández-Arias e Montiel, 1998).
Revista da
exerce a função de “lastro” (no caso da Argentina,
o dólar), de modo a garantir a conversibilidade
(BATISTA JR., 2002).
Geralmente recomendado para países com
crises monetárias pronunciadas e prolongadas, o
currency board tem por objetivo mitigar a
capacidade do Estado Nacional de fazer política
monetária e cambial, garantindo assim a supressão
da possibilidade de abusos inflacionários, mediante
excessiva emissão de moeda e maxidesvalorização
da taxa de câmbio, por exemplo. De acordo com
Batista Jr. (2002, p.84),
A idéia básica é trocar flexibilidade por credibilidade.
Essa última passa a ser importada de uma moeda forte,
de reputação inquestionável, como o dólar.
As diversas tentativas frustadas de
estabilização monetária observadas no decorrer
da segunda metade da década de 1980 na
Argentina5 e o elevadíssimo patamar atingido
pela inflação em 1989 e 1990 (gráfico 1), de
acordo com o governo, justificavam a adoção do
currency board. Assim, a partir de uma lei, foi
estabelecida a conversibilidade do austral, moeda
local à época, em relação ao dólar americano, a
uma taxa de 10 mil austrais por dólar 6 , e
posteriormente à taxa de 1 peso, nova moeda
argentina, por dólar. Tratou-se, por assim dizer,
de um regime monetário bastante assemelhado
ao do “padrão ouro”, só que com lastro em
reservas em dólar ( LOPES, 1991; NAKANO, 1991).
FAE
A garantia do “lastro” da moeda doméstica
foi possibilitada principalmente pela alta
liquidez internacional observada no início da
década de 1990, que atuou no sentido de
engordar as reservas internacionais em posse das
autoridades monetárias e, assim, proporcionar
confiabilidade ao modelo.
Já a sustentabilidade do regime cambial
implantado seria alcançada por meio dos
mecanismos de ajuste automático da economia,
já que como a base monetária deveria ser igual
ao nível de reservas internacionais7 , uma eventual
fuga de capitais externos, por exemplo, seria
absorvida pela queda da quantidade de moeda.
Como a supressão da paridade cambial
encontrava forte resistência junto à sociedade e
à comunidade internacional, a despeito das
restrições jurídicas envolvidas, a competitividade
da economia deveria ser alcançada por meio de
ganhos de produtividade, de modo a compensar
a sobrevalorização do câmbio8 . Neste sentido,
Heymann (2000, p.61) afirma que:
5
Desde o Plano Austral até o fim do governo Alfonsin
nada menos do que nove tentativas de fixar ou estabilizar a
taxa de câmbio na Argentina foram fracassadas. Logo no início
do governo Menem, houve mais uma estabilização do câmbio
fracassada, entre julho e dezembro de 1989. O Plano Cavallo
foi, portanto, a décima-primeira tentativa de ancoragem
cambial em apenas seis anos (Batista Jr., 1993). Para maiores
informações a respeito dos planos de estabilização
implementados na Argentina nesse período, ver Murphi (1991).
6
A combinação de taxa de câmbio fixa e livre acesso ao
mercado de capitais foi estabelecida sob forma legislativa.
7
Aqui é importante esclarecer que o conceito de reservas
internacionais adotado pelo governo argentino incluía títulos
públicos a preços de mercado. Estes últimos poderiam
perfazer 20% das reservas, mas em situações de crise
poderiam alcançar 33%. Daí a crítica de que existia certa
margem de manobra para que o Banco Central Argentino
influísse na política monetária, tornando-a menos prócíclica.
Para maiores informações a este respeito, ver Hermann (2001).
8
A competitividade da economia não se dava mediante
desvalorização do câmbio, “desvalorização por fora”, mas,
sim, pela redução do custo dos produtos e serviços mediante
ganhos de produtividade do capital e do trabalho,
“desvalorização por dentro”.
Rev. FAE, Curitiba, v.6, n.1, p.43-51, maio/dez. 2003
|43
Em los noventa [...] se observaron apreciables aumentos
de productividad (particularmente de la mano de obra,
pero también del capital y otros insumos), difundidos
en diversos sectores de producción. Esta evolución
reflejó la activa conducta de las empresas en la búsqueda
de oportunidades de negocios, lo que se vio facilitado
por la condiciones de estabilidad de precios (que amplió
el horizonte de decisiones), por el aflojamiento de las
restricciones financieras y por la disponibilidad de
insumos y bienes de equipo ampliada em razón de la
apertura externa.
Havia a crença de que as reformas econômicas
e as privatizações potencializariam os efeitos
positivos gerados pelos ganhos de produtividade,
pois desonerariam a produção e dinamizariam as
exportações, fazendo com que o desajuste inicial
da conta-corrente (ou balança de transações
correntes) do balanço de pagamentos, ou seja, a
parte do saldo total das transações econômicas de
um dado país entre seus residentes e não residentes
que se refere à compra e venda de serviços (balança
de serviços) e bens (balança comercial), fosse
resolvido no médio prazo. Neste ínterim, o déficit
em transações correntes deveria ser suprido pela
entrada de recursos externos via conta capital e
financeira do balanço de pagamentos.
Assim, da mesma forma que o processo de
liberalização comercial era fundamental para a
manutenção do novo nível de preços relativos da
economia, já que as importações atuam no sentido
de inibir o aumento dos preços dos produtos
domésticos, o processo de liberalização e
desregulamentação da conta capital e financeira
(ou balança de capitais) do balanço de pagamentos
era indispensável para que o desequilíbrio em
conta-corrente (saldo negativo nas transações de
bens e serviços do país com o exterior) pudesse ser
compensado pela entrada de capitais externos
voluntários (registrados na balança de capitais).
Disso se conclui que a adoção do regime de
currency board implica assumir condicionalidades
indispensáveis à sua sustentação, pois o desequilíbrio em conta-corrente do balanço de pagamentos
44 |
do país impõe a necessidade de abertura de sua
conta-capital e financeira, de modo a equilibrar o
seu balanço de pagamentos sem perda de reservas
internacionais. Tal abertura, no entanto, atua no
sentido de tornar o país cada vez mais dependente
do humor do capital internacional, pois qualquer
reversão do nível de liquidez externa exerce
impacto negativo sobre a economia, cuja
magnitude dependerá da quantidade de recursos
externos voluntários requerida para equilibrar o
balanço de pagamentos.
A adoção do regime de currency
board implica assumir
condicionalidades indispensáveis à
sua sustentação, pois o desequilíbrio
em conta-corrente do balanço de
pagamentos do país impõe a
necessidade de abertura de sua
conta-capital e financeira
O ousado processo de liberalização
comercial levado a cabo pelo governo argentino
pode ser evidenciado pelo aumento substantivo
observado no intercâmbio de bens e serviços da
economia durante a década de 1990. De acordo
com Heymann (2000, p.07),
[...] en 1982-1990 el intercambio de bienes y servicios
[...] representó menos de 8% del PIB [...] mientras que la
cifra para 1991-1998 rondó el 14,5% [...] y la de 1998
se acercaba a 19%.
9
O governo mexicano elevou o limite superior da banda
cambial em 15%, anunciando a intenção de flexibilizar a
margem de manobra da política econômica. No entanto, não
conseguiu convencer o mercado, que entendeu tal medida
como um indicativo de uma breve desvalorização da moeda
local (o peso) e especulou contra ela. Seguiu-se uma acintosa
depreciação da moeda doméstica, gerando inflação e
recessão. Este movimento aumentou a aversão dos
investidores internacionais em aplicações na América Latina,
que foi prejudicada pela diminuição da entrada de recursos
externos. Sobre a crise mexicana, ver Griffith-Jones (1996).
Revista da
Já o processo de liberalização e desregulamentação da conta capital e financeira pode ser
constatado pelo significativo aumento do fluxo
de entrada de recursos voluntários externos no
país, que passou de um déficit de US$ 5,17
bilhões em 1990 para um superávit de US$ 20,41
bilhões em 1993.
Embora a implementação do regime de
conversibilidade tenha gerado um círculo virtuoso
de baixa inflação e altas taxas de crescimento
econômico entre 1991 e 1994, as repercussões
negativas geradas pela crise do México9 (19941995) sobre a entrada de recursos externos na
economia argentina colocou em dúvida a
sustentabilidade da manutenção de um regime
de câmbio fixo num contexto de livre mobilidade
FAE
de capitais e de regime político democrático10 .
Como pode ser observado na tabela 1, em 1995
o PIB argentino sofreu a primeira queda (-2,8%)
desde o início da implantação do currency board.
Mas por que uma crise no México afetou
um país como a Argentina? Longe de esgotar o
assunto, o fato é que a chamada globalização
dos mercados financeiros internacionais,
intensificada a partir do início da década de
1990, alterou a própria natureza das crises
financeiras, dada a ampliação da possibilidade
de contágio entre regiões cujos fluxos comerciais
e financeiros não são significativos. Sob a ótica
dos próprios organismos internacionais (FMI e
Banco Mundial), afirma Cunha (2000, p.210):
10
Esta tese é de Eichengreen (2000) e será aprofundada
mais adiante.
Rev. FAE, Curitiba, v.6, n.1, p.45-51, maio/dez. 2003
|45
O crescimento das poupanças institucionais e a proliferação
de instrumentos de proteção e especulação teriam criado
um duplo constrangimento: permitiram e estimularam –
pela busca dos diferenciais de rentabilidade – a integração
dos mercados emergentes nas carteiras dos investidores
dos países desenvolvidos; por outro, reduziram, na ótica
daqueles, os pay offs associados à busca de informações
relevantes sobre cada um dos ativos país que compõem
seus portfolios. Como desdobramento lógico, argumentase [...] que comportamrntos de “seguir o líder” seriam
perfeitamente racionais, mesmo que implicando ciclos de
booms and busts.
Os efeitos negativos gerados pela crise
mexicana sobre o fluxo de entrada de recursos
externos via balança de capitais do balanço de
pagamentos da Argentina, que caiu de US$ 20,4
bilhões em 1993 para 4,9 bilhões em 1995,
demonstrou na prática que o modelo cambial
implantado era sustentável apenas num contexto
de alta liquidez internacional. Não fosse o
empréstimo proporcionado pelas instituições
multilaterais de crédito, de US$ 8,4 bilhões, talvez
a queda do PIB argentino teria sido ainda maior
em 1995.
O chamado “efeito-tequila”, termo utilizado,
grosso modo, para designar os impactos adversos
gerados pelas crises externas sobre a entrada de
recursos externos nos países emergentes,
também evidenciou a alta vulnerabilidade do
sistema bancário argentino a movimentos
imprevistos. A forte fuga de depósitos provocada
pelo aumento da preferência por liquidez dos
agentes, em face do aguçamento da incerteza
sobre o futuro da economia e o risco de
desvalorização da moeda local, colocou os
bancos lá operantes numa situação de extrema
fragilidade ( HERMANN, 2001).
Além disso, esta situação foi agravada pelo
fato de o regime de conversibilidade implantado
na Argentina restringir 11 a emissão monetária
para financiamento de déficits do Tesouro ou
operações de crédito da própria autoridade
monetária, uma vez que tal conduta poderia
46 |
colocar em risco a paridade peso-dólar prescrita
em lei, o que limitava sobremaneira a margem
de manobra para o banco central atuar como
emprestador de última instância.
O recurso utilizado pelo governo para
contornar o problema do setor bancário foi a
promoção de uma significativa reestruturação do
sistema financeiro do país, fortemente marcada
pela entrada de bancos estrangeiros. A
desnacionalização do sistema bancário argentino
passava a se configurar como principal base de
sustentação da estabilidade financeira do país,
tendo em vista a crença do governo nos laços
existentes entre estas instituições e as suas matrizes,
que atuariam no sentido de facilitar a entrada de
recursos externos no país para salvaguardar os
bancos e o sistema de pagamentos em períodos
de crise. Já em setembro de 1998, dos dez maiores
bancos do país, sete eram estrangeiros.
A comprovação da maior solidez do sistema
financeiro argentino pós-reestrutração teria sido a
sua maior capacidade reativa à crise asiática
(1997)12 quando comparada à crise mexicana. O
resultado disso seria, ademais, a manutenção
11
Utilizou-se o termo restringir em vez de impossibilitar
em razão dos motivos apresentados na nota de rodapé 7.
12
As causas da crise asiática não são unânimes na literatura
específica. Há uma forte crença, no entanto, de que a acentuada
expansão do crédito verificada nas economias do Leste Asiático,
levada a cabo sob uma supervisão bancária deficiente, levou a
maioria dos bancos da região a situações insustentáveis. Tratouse, ademais, de uma crise de superprodução, tendo em vista
que a maior parte dos recursos tomados junto aos bancos foi
canalizada para investimentos. Uma vez que as moedas do
Leste Asiático estavam ancoradas no dólar, a desvalorização
do iene (1995) e a desvalorização da moeda chinesa (1994),
além da forte apreciação da taxa de câmbio real da região
devido a grandes entradas de capital, afetaram negativamente
a competitividade internacional dos países daquela região. Neste
ambiente, a especulação contra as suas moedas foi inevitável
(GRIFFITH-JONES, 1998). Para maior detalhamento sobre a crise
da Ásia, ver Cunha (1999; 2000).
Revista da
quantitativa do financiamento externo voluntário
no período. Todavia, embora não tenham sido
observadas mudanças quantitativas significativas
no fluxo de recursos externos entre os períodos pré
e pós crise mexicana, o mesmo não pode ser dito
acerca de seu caráter qualitativo, mais precisamente
de sua composição.
Na tabela 2 pode-se verificar que enquanto
no período 1992-1994 as entradas de capital
estrangeiro eram dirigidas em sua maior parte ao
setor privado, totalizando US$ 8,6 bilhões (72,5%
do total), no período 1995-2000 passam a ser
destinadas principalmente ao setor público,
somando US$ 8,8 bilhões (68,6% do total), dos
quais US$ 7,6 bilhões correspondem a empréstimos externos. Disso se conclui que após a crise
mexicana o regime de currency board passou a
ser fortemente sustentado pelo crescente
endividamento externo do setor público argentino
(CALCAGNO et al., 2001).
FAE
nais influíssem sobremaneira na condução da
política econômica argentina. “Os apreciáveis
ganhos de produtividade” observados nos mais
diversos setores da economia, conforme apontado
por Heymann (2000), foram insuficientes para
compensar a política do “peso forte”.
Como pode ser observado na tabela 1, a
manutenção da taxa de câmbio sob uma paridade
fixa de 1 peso por 1 dólar até a desvalorização do
peso ocorrida no início de 2002 fez com que a
taxa de câmbio real efetiva do país ficasse situada
num patamar altamente valorizado, sobretudo
entre 1999 e 2001. O resultado foi o acúmulo
de sucessivos déficits comerciais. Nos dois
períodos nos quais a economia mais cresceu,
1992-1994 e 1996-1998, os saldos comerciais
totalizaram US$ -12.051 milhões e US$ -8.917
milhões, respectivamente.
Diferentemente do período marcado pela
crise asiática, ocasião em que se observou certa
continuidade do crescimento econômico e do
ingresso de divisas via conta capital e financeira
do balanço de pagamentos, a partir de 1999: a)
o déficit em conta-corrente argentino diminuiu
substancialmente (gráfico 2), sob forte influência
do ambiente recessivo; b) o fluxo de entrada de
recursos externos caiu bruscamente; e c) o
crescimento cedeu lugar à desaceleração da
economia (ver tabela 1).
3 O fracasso do modelo
argentino
13
A acumulação sucessiva de elevados déficits
em transações correntes, provocada pela
sobrevalorização do câmbio,13 fez com que as
expectativas dos mercados financeiros internacioRev. FAE, Curitiba, v.6, n.1, p.47-51, maio/dez. 2003
Segundo Wise (2001, p.174), “Apesar do ritmo
impressionante da estabilização econômica, a inflação na
Argentina ainda estava mais alta do que nos Estados Unidos
durante o período de 1991-1994. O resultado disso [...] foi
uma valorização real do peso [...]”. Os ganhos de produtividade mostraram-se muito aquém do suficiente para
compensar a valorização do peso argentino.
|47
A manutenção da paridade cambial era cada
vez mais incompatível com a necessidade de
ajustamento das contas externas, tendo em vista
a extraordinária contração do nível de atividade
econômica requerido para a redução do déficit
em transações correntes – efeito inevitável do
ajuste monetário do balanço de pagamentos.14
Além disso, o impacto negativo da elevada taxa
de juros, expediente utilizado para a atração de
financiamentos externo e interno voluntários,
sobre o endividamento do setor público atuava
no sentido de agravar a percepção dos
investidores internacionais a respeito da
incapacidade do governo argentino de honrar as
suas obrigações. No último trimestre de 2001,
como pode ser observado na tabela 1, a dívida
bruta do governo federal argentino em
percentagem do PIB alcançou a cifra de 57,3%.
significativa do déficit em conta-corrente do
balanço de pagamentos.
O regime de câmbio adotado na Argentina
durante uma década condicionou o país a
empreender reformas liberalizantes que, se por um
lado, possibilitaram a queda da inflação num
primeiro momento, por outro, atuaram no sentido
de aprofundar o caráter prócíclico de suas políticas
monetária e fiscal, cuja principal função era atender
aos desejos dos credores internacionais. Através
da retórica de que a defasagem cambial seria
compensada pelo aumento do nível de
produtividade, o governo argentino sacrificou de
vez seu poder discricionário no âmbito da política
econômica do país.
Assim, foi colocada em evidência a
tremenda incompatibilidade entre o regime de
currency board e suas próprias condicionalidades, já que o processo de liberalização que se
impõe para o seu sucesso inicial é responsável,
no período seguinte, por seu próprio colapso,
dado o trade-off existente entre o regime de
câmbio fixo e a alta mobilidade de capitais num
contexto democrático.
Tese defendida por Eichengreen (2000)
mostra que não se trata de afirmar que a elevada
mobilidade do capital implica, por si só, a
impossibilidade de sustentar um regime de
câmbio fixo, haja vista que no padrão-ouro pré
Ficou evidente que a persistência da
artificialidade cambial argentina era sustentada
pela abundante liquidez internacional e,
sobretudo de 1995 em diante, pelo crescente
endividamento externo do setor público do país,
e não pela solidez fiscal e pela sustentabilidade
do regime de currency board, tampouco pelos
efeitos positivos oriundos da cumplicidade dos
bancos estrangeiros para com as suas respectivas
matrizes, tornando inevitável a redução rápida e
48 |
Primeira Guerra Mundial o grau de mobilidade
14
A existência de uma relação fixa entre a base monetária
e o nível de reservas internacionais fazia diminuir, em
momentos de saídas de capitais externos (perda de reservas
internacionais), a quantidade de moeda na economia, o que
provocava uma forte contração da absorção interna. A queda
do nível de atividade econômica, por sua vez, reduzia o nível
de importações e aumentava o de exportações, melhorando o
balanço de comércio do país. Por esta razão diz-se que o ajuste
do balanço de pagamentos se dava de forma automática. Para
maiores informações, ver Hermann (2001).
Revista da
do capital era altíssimo e que não foi impedida a
operação bem-sucedida do sistema. A diferença
é que naquele período, mostra o autor, dado o
baixo grau de sindicalização dos trabalhadores e
de pressão da sociedade sobre os governos, o
Estado poderia centrar os seus instrumentos de
política econômica na defesa da paridade cambial
estabelecida, na base do “custe o que custar”. Já
a partir do século XX, com o fortalecimento da
FAE
Num contexto de generalizada desconfiança
dos agentes econômicos em relação à
solvabilidade do setor público, baixíssima
capacidade de o Estado empreender políticas
fiscais anticíclicas, livre mobilidade de capitais e
câmbio fixo, a derrocada do modelo argentino
estava consolidada. A manutenção exagerada de
um modelo tipicamente transitório provocou
uma crise de gravíssima proporção no país.
democracia, a pressão da
sociedade sobre os governos
O peso argentino, antes
amarrado ao dólar norteA persistência da
americano, passou a ser uma
passou a impedir a aplicação
artificialidade cambial
moeda flutuante e sem vincude políticas econômicas
argentina era sustentada
lação com as reservas
altamente restritivas (leia-se
pela abundante liquidez
internacionais ( BATISTA JR .,
custosas em termos sociais) na
internacional e, sobretudo de
2002). Observou-se uma
busca da defesa de uma
1995 em diante, pelo crescente desdolarização compulsória
paridade fixa do câmbio, fenôendividamento externo do
da economia seguida de
meno que o governo argensetor público do país, e não
uma expressiva desvaloritino certamente subestimou.
zação do peso, o que conduziu
pela solidez fiscal e pela
No que concerne à
o país a uma situação extresustentabilidade do regime
política fiscal, embora não
mamente frágil, elevando
de currency board
tenha sido verificado um
consideravelmente a inflação
ajustamento nas despesas das
e acentuando de forma
províncias mesmo após a crise mexicana, que expressiva a retração econômica em curso desde o
atuou no sentido de aprofundar o desajuste último trimestre de 1998, como pode ser verificado
financeiro do setor público15 , o governo argentino na tabela 1.
levou a cabo um tipo de estrutura tributária
predominantemente indireta (imposto sobre valor
adicionado), tornando-a extremamente sensível
à variação do nível de atividade e diminuindo a
sua capacidade de suavizar os efeitos negativos
Mas a reconstrução da moeda nacional
argentina deve ser concebida enquanto condição
indispensável para a retomada do crescimento
econômico, não obstante os bruscos desajustes
observados no curto prazo. A flutuação16 do peso
sobre a economia em momentos de crise. De
acordo com Carvalho (2002, p.38):
Como a arrecadação dos tributos indiretos é muito
sensível ao ritmo da atividade econômica, nas situações
de crise a receita pública se contrai, o que limita a
capacidade de intervenção anticíclica do Estado e
aumenta as pressões para cortes dos gastos nos
momentos em que seriam ainda mais necessários.
Rev. FAE, Curitiba, v.6, n.1, p.49-51, maio/dez. 2003
15
Sobre este assunto, ver Wise (2001).
16
O termo flutuação aqui empregado significa a
inexistência de uma taxa de câmbio fixa. Não significa a
assunção do que a literatura específica chama de “livreflutuação”, mas sim do que a literatura denomina “flutuação
suja”, ou seja, um tipo de flutuação em que o Estado pode
intervir no mercado de câmbio em caso de valorização e
desvalorização excessiva da moeda local.
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é imprescindível porque tornará a política
econômica argentina responsiva às demandas
internas, e não mais uma mera resultante do nível
de liquidez internacional, e fará com que esta
economia volte a ser orientada para o mercado,
ao invés de coordenada. Os efeitos positivos
oriundos desta mudança já se fazem sentir em
termos de retomada do nível de atividade
econômica e controle da inflação (ver tabela 1).
Conclusão
As próprias condicionalidades do regime
cambial implementado na Argentina foram
responsáveis pela sua derrocada. A adoção do
currency board, embora tenha possibilitado a
supressão da alta inflação e gerado crescimento
econômico na sua fase inicial, operou no sentido
de tornar a economia argentina extremamente
suscetível à reversão das expectativas dos
mercados financeiros internacionais.
O processo de liberalização e desregulamentação comercial e financeira, indispensável para
a sustentação do plano e por isso exigido por
ele, tornou o país refém das exigências dos
credores internos e externos. O arrocho
provocado pela implantação de políticas
econômicas restritivas provocou uma forte
convulsão social, que atuou no sentido de
impossibilitar a defesa da paridade cambial
prescrita em lei a partir do início de 2002, ocasião
em que a desvalorização da moeda local foi
inevitável, e embora tenha agravado a crise de
confiança num primeiro momento fará com que
a economia do país seja reativada e o ajuste
necessário seja menos traumático.
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