Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto ao

ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E RELATÓRIO DE
IMPACTO AO MEIO AMBIENTE COMO PRESSUPOSTOS PARA
A APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO
Francisco Antonio Nieri Mattosinho
RESUMO: O presente artigo apresenta uma reflexão sobre a efetivação do Princípio da
Prevenção através da utilização do instrumento do Estudo de Impacto Ambiental e seu
respectivo Relatório de Impacto ao Meio Ambiente. O artigo traça todos os aspectos
relacionados ao princípio ambiental, desde as primeiras discussões sobre meio ambiente, até a
sua positivação; ao instrumento ambiental, suas origens, o modus procedendi e sua aplicação
ao redor do mundo; e ao direito ambiental, hoje já entendido, mas pouco efetivo. Conclui-se
que para saber o quê evitar, deve-se primeiro analisar o potencial quadro danoso para se
compensar, amenizar, mitigar ou evitar a atividade sobre o meio ambiente.
INTRODUÇÃO
Sabe-se que toda atividade humana gera uma consequência no meio ambiente. O
lixo, o esgoto, as construções, os materiais advindos da natureza, a energia produzida, o
alimento que consumimos, as roupas que usamos, o veículo que nos transporta, todos esses
exemplos de atos humanos corriqueiros geram impactos no ambiente que nos circunda.
O poder Judiciário, como protetor dos direitos e garantias dos indivíduos, pode
evitar com que alguns atos se concretizem em razão do grande dano que afligirá o meio
ambiente, podendo quebrar com a harmonia em que ele se encontra e comprometer a vida no
planeta para as futuras gerações.
Dessa forma, todas as vezes que projetos de grande porte (construção de estradas,
de usinas hidrelétricas, de plataformas de petróleo, shoppings centres, edifícios, condomínios,
etc) são apresentados para sua concretização, os órgãos competentes exigem estudos para
saber quais serão os impactos que tais obras trarão para o local indicado de realização.

Aluno do Curso de Graduação em Direito da Universidade Estadual do Norte do Paraná, Campus de
Jacarezinho/PR.
Por meio de tais estudos, aqueles que possuem competência para permitir ou não a
realização do projeto podem exigir certas compensações por parte do empreendedor para a
atenuação dos impactos que decorrerão da obra.
Tanto os estudos realizados, quanto a possibilidade de paralização das obras
seguem o Princípio da Prevenção, segundo o qual se busca tutelar o meio ambiente em prol da
sociedade corrente e das futuras gerações.
Dessa forma, seguindo o disposto no art. 225 da Constituição Federal de 1988 e
na Lei 6.938/81, preza-se pelo resguardo da situação ambiental em face de atos humanos que
geram grande impacto ao meio ambiente.
1.
DIREITO AO MEIO AMBIENTE
O Brasil é conhecido por sua vasta fauna e flora, um país de dimensões
continentais que abriga milhares de espécies com suas belezas peculiares, além de possuir
paisagens naturais, formadas por rios, lagos, cavernas, morros, picos, vales e ao longo de toda
a sua costa, praias, dunas, florestas. Como guardiães de tal dádiva, o povo brasileiro, é
responsável por zelar e garantir a existência desse bem de uso comum do povo, chamado de
meio ambiente. O meio ambiente é definido em nosso ordenamento pátrio no art. 3º, I, da lei
6.938/81(Lei da Política Nacional do Meio Ambiente):
Art. 3º Para fins previstos nesta Lei, entende-se por: I- meio ambiente,
o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física,
química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas.
A partir dessa definição, encontrada em uma lei anterior à Constituição de 1988
(CF/88), pode-se notar que o legislador conseguiu abarcar diversos conceitos científicos para
redigir tal artigo, dando ao conceito legal de meio ambiente uma abrangência de vital
importância para a redação de outras leis no campo ambiental que zelam pelo meio ambiente.
Cabe, no entanto, questionar-se a respeito da tradição brasileira na defesa do meio
ambiente. Para isso, um breve relato histórico pode trazer à lume o início das discussões
ambientais no mundo e no Brasil.
2.
AS PRIMEIRAS DISCUSSÕES SOBRE DIREITO AO MEIO AMBIENTE
Em 1970, um grupo de países, que se reuniam sob o nome de ―Clube de Roma‖,
contrataram a um conjunto de cientistas ao redor do mundo, um relatório para tratar do tema
meio ambiente e economia. O relatório foi lançado com o título ―Limites para o crescimento‖
e foi o primeiro documento que apontou oficialmente que o crescimento econômico das
sociedades industrias encontrava um limite muito claro no fim dos recursos naturais. Com
isso, as sociedades europeias e norte-americana, que presenciaram um crescimento colossal
nas suas indústrias e cidades no período pós-guerra, passaram a voltar suas atenções para a
questão do meio ambiente.
Por sua vez, a Organização das Nações Unidas (ONU) chamou seus países
membros para a realização da I Conferência Mundial sobre Meio Ambiente, que ocorreu em
Estocolmo na Suécia em 1972. Nessa conferência, foram discutidos temas relacionados ao
desenvolvimento e meio ambiente. Colocava-se em evidência que a Economia e a Biosfera
estavam relacionados, e que deveriam ser implantados limites para o desenvolvimento. O
Brasil tomou parte nessa conferência, mas adotou uma posição mais conservadora, alegando
que por ser um país subdesenvolvido, os recursos naturais aqui presentes ainda estavam longe
de esgotar.
Após a realização dessa conferência, muitos órgãos ambientais foram criados ao
redor do mundo, com o intuito de zelar por esses recursos naturais essenciais para a
manutenção do desenvolvimento dos países.
Pode-se observar que a comunidade internacional de países desenvolvidos só
começou a debater e a se preocupar com a questão ambiental no momento em que a questão
econômica, ou seja, o desenvolvimento industrial desses países ficou ameaçado por falta de
recursos. Até aquele momento, não havia nenhuma preocupação com os impactos gerados
pela poluição, pelo mau uso de recursos naturais e pelos impactos gerados por
empreendimentos de grande porte.
3.
DIREITO AMBIENTAL PRESENTE NA 3ª GERAÇÃO DE DIREITOS
FUNDAMENTAIS
Falar em Direitos Fundamentais é falar em direitos inerentes à natureza do
homem. Nas palavras do Doutor Vladimir Brega Filho, ―percebemos que a doutrina nacional
e estrangeira utiliza uma série de expressões para se referir a esses direitos‖1. Ainda em sua
obra, o autor aponta para os diferentes termos utilizados para se referir a Direitos
Fundamentais: ―Fala-se em direitos humanos, direitos do homem, liberdades públicas, direitos
fundamentais, direitos fundamentais do homem, direitos da pessoa humana, direitos
individuais, além de outras variações destas expressões‖.
Pois bem, nessa vertente, adotamos o direito fundamental ao meio ambiente como
um direito intimamente ligado à dignidade da pessoa humana. Dignidade essa que teve de ser
lapidada, a fim de constar, definitivamente, no mundo jurídico positivado das constituições
escritas.
Das fontes remotas dos direitos fundamentais, temos as pregações religiosas e
filosóficas que buscavam mencionar a liberdade e a igualdade dos homens. Passando pelo
Egito, Mesopotâmia, Índia, atingindo as bases da civilização ocidental, Grécia e Roma, as
noções de formas de um direito natural do homem começaram a tomar forma.
Quando chegamos à Idade Média, temos os forais e as cartas de franquia surgidas
a partir do direito natural, pregando ―a existência de leis fundamentais, naturais, superiores e
limitadoras do poder do monarca2‖. Neste contexto, é que se apresenta a Magna Carta,
outorgada no período do reinado de João Sem Terra em 15 de junho de 1215 na Inglaterra.
Ela reconhecia direitos do homem contra o Estado. Embora seja um marco para o início do
desenvolvimento do constitucionalismo, não era suficiente para garantir os direitos do
cidadão, pois se preocupavam apenas com os direitos dos nobres ingleses.
Mais tarde, no contexto das grandes navegações e desenvolvimento econômico
das metrópoles, a burguesia iniciou um movimento para elaborar um documento para a
definição dos limites do Estado e dos direitos dos cidadãos. Com isso, formaram-se a
Declaração de Direitos do Bom Povo da Virgínia, em 16 de junho de 1776, a Declaração de
Independência dos Estados Unidos da América, em 4 de julho de 1776, a Constituição dos
Estados Unidos da América, em 17 de setembro de 1787, e por fim, a Declaração dos Direitos
do Homem e do Cidadão em 26 de agosto de 1789 na França.
Com isso tinha-se o embrião para o início do Constitucionalismo. Surgiram,
então, as gerações, ou dimensões, de direitos inerentes ao homem.
1
Brega Filho, Vladimir – Direitos fundamentais na Constituição de 1988: conteúdo jurídico das expressões – 1ª
Ed. – São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002 – pg. 1.
2
Brega Filho, Vladimir – op. Cit. Pg. 10.
A primeira geração trazia uma limitação do poder estatal, que segundo Paulo
Bonavides, esses direitos ―são direitos de resistência ou de oposição perante o Estado‖.3
Apresentam um viés individualista, pois atentam para os direitos de cada cidadão, por si só,
frente ao Estado.
Quando da constatação que esses direitos individuais não eram suficientes para a
garantia dos fundamentais, começaram então movimentos para se atender as necessidades
sociais, pois havia a necessidade de se criar condições para o exercício dos direitos
individuais. Chega-se, então, à segunda geração de direitos fundamentais, os direitos sociais.
Nota-se, contudo, que ―o titular desse direito, no entanto, continua sendo, como nos direitos
de primeira geração, o homem na sua individualidade‖4, não podendo ser confundidos com os
direitos coletivos ou difusos.
O Direito Ambiental se encaixa na terceira geração de direitos fundamentais
presentes no Constitucionalismo do pós-Guerra. Solidariedade, direitos metaindividuais,
supraindividuais, coletivos, os interesses dos homens como sociedade são colocados acima
dos interesses individuais. A tutela ao meio ambiente é direito e dever de todos, determinados
ou indeterminados.
―Esses direitos de terceira geração distinguem-se dos demais em razão da sua
titularidade coletiva, ou seja, esses direitos não pertencem a uma pessoa determinada e sim a
toda a coletividade‖5.
Nessa corrente, o nosso texto constitucional foi redigido, inovando na área
ambiental por ser a primeira Constituição a tratar sobre o assunto.
4.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Sensíveis aos fatos que ocorriam na comunidade internacional, além do
crescimento do movimento ambientalista dentro do Brasil, os constituintes procuraram
abordar o tema.
Em seu art. 225, a CF/88 reza: ―Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações‖.
3
Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, pag. 517.
Celso Lafer, A reconstrução dos direitos humanos, pag. 127.
5
Brega Filho, Vladimir, op. Cit. Pag. 23.
4
Com isso, o constituinte determinou a existência de uma terceira espécie de bem:
o bem ambiental. Isso porque ele não é público nem, tampouco, particular, mas sim de uso
comum do povo. Ao definir, também, o termo povo, a CF/88 aponta os titulares de tal direito.
Na doutrina do professor Celso Antonio Pacheco Fiorillo, a Constituição Federal
de 1988, ao estabelecer em seus princípios fundamentais a dignidade da pessoa humana (art.
1º, III) como fundamento destinado a interpretar todo o sistema constitucional, adotou visão
(necessariamente com reflexos em toda a legislação infraconstitucional – nela incluída toda a
legislação ambiental) explicitamente antropocêntrica, atribuindo aos brasileiros e estrangeiros
residentes no País (arts. 1º, I e 5º da Carta Magna) uma posição de centralidade em relação ao
nosso sistema de direito positivo.6
A divisão do dispositivo constitucional de número 225 pode ser de grande
importância para uma análise melhor e mais aprofundada. Se o dividirmos em quatro partes,
teremos a primeira – como direito de todos – apontando para a existência do direito a um
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Todos, como já abordamos, remete aos brasileiros
e estrangeiros residentes no País, os quais poderiam absorver a titularidade desse direito
material.
A segunda parte nos leva a refletir sobre o termo bem ambiental. Aqui fica claro a
definição da terceira espécie de bem, vinculado à hipótese de um bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida.
A partir daí, partimos para a terceira parte do artigo, que diz respeito à estrutura
finalística do direito ambiental, já que para ser um bem de uso comum do povo e ser traduzido
como difuso, tem de ser essencial à sadia qualidade de vida. Para Celso Antonio Pacheco
Fiorillo, um dos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil é o da dignidade
da pessoa humana, e, para que uma pessoa tenha a tutela mínima de direitos constitucionais
adaptada ao direito ambiental, deve possuir uma vida não só sob o ponto de vista fisiológico,
mas sobretudo concebida por valores outros, como os culturais, que são fundamentais para
que ela possa sobreviver, em conformidade com a nossa estrutura constitucional.7
Por fim, o quarto ponto a ser analisado é aquele que nos proporciona a
compreensão do que seja um bem ambiental, isto é, um bem resguardado não só no interesse
dos que estão vivos, mas também no das futuras gerações. Mais uma vez, a CF/88 inova ao se
6
Fiorillo, Celso Antonio Pacheco; Curso de direito ambiental brasileiro – 12. Ed. rev., atual. e ampl – São Paulo:
Saraiva, 2011 – p. 67-68.
7
Fiorillo, Celso Antonio Pacheco; Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 65.
reportar a direito futuro, dizendo respeito aos interesses atuais bem como ao resguardo das
futuras gerações.
Sendo assim, os titulares podem ser determinados, determináveis ou
indeterminados, já que o foco não é o interesse individual de um único cidadão tomado de
forma isolada, mas o interesse do ser humano que se encontra dentro da soberania brasileira.
A preocupação a respeito disso levou o legislador infraconstitucional a redigir a Lei 8.078/90,
que trata a respeito da definição dos direitos metaindividuais (direitos difusos, coletivos e
individuais homogêneos) além de resgatar o antigo inciso IV do art. 1º da Lei 7.347/85,
permitindo o uso da ação civil pública para a defesa de qualquer interesse difuso e coletivo.
5.
POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
O momento de ditadura militar vivido pela nação brasileira foi marcado por certas
restrições e ofensas aos direitos e garantias dos cidadãos brasileiros, pelo grande
desenvolvimento da nação (coincidentemente uma época em que as preocupações sociais e
ambientais das grandes obras simplesmente inexistiam) e por uma agenda desenvolvimentista
imposta como plano de metas.
Dentro desse quadro de afrontas aos direitos e garantias fundamentais, ocorre a
edição da Lei 6.938/81, denominada Política Nacional do Meio Ambiente. Essa Lei trouxe os
pontos conceituais que, até hoje, regem as demais leis ambientais. Podemos observar, então,
que essa lei já abordava temas ambientais, antes mesmo da CF/88, a qual acabou sendo
recepcionada e serviu de base para o próprio texto constitucional.
A partir dela, criou-se o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA)
composto por diversos órgãos e entidades da União, Estados, Distrito Federal, Territórios e
Municípios, com o objetivo de fiscalizar e promover a proteção ao meio ambiente no País.
O artigo 2º da lei 6.938 apresenta esses objetivos, dizendo que:
A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a
preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à
vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da
dignidade da vida humana (...).
Ainda dentro daquela visão sobre a análise dos impactos que são gerados, a partir
do desenvolvimento econômico do País, o legislador incluiu no capítulo sobre os
―Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente‖, em seu artigo 9º, III, a ―avaliação de
impactos ambientais‖. Com isso, buscou-se uma fórmula prática de se tentar avaliar como o
desenvolvimento econômico afeta o meio ambiente, usando tal estudo como base para se
definir os meios mitigadores de empreendimentos que podem causar considerável dano
ambiental.
6.
PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO
Com base no que foi refletido até o presente momento no artigo, pudemos
vislumbrar a preocupação que a humanidade passou a ter com o meio ambiente, depois que
estudos oficiais apontaram para um futuro catastrófico, caso nenhuma medida fosse tomada.
A preocupação do homem voltou-se, então, para a questão dos impactos gerados por sua
atuação no próprio ambiente em que vive. De certa forma, o dano ambiental deve ser pensado,
primeiramente, antes de ocorrer, sendo a prevenção um preceito fundamental, uma vez que os
danos ambientais, na maioria das vezes, são irreversíveis e irreparáveis8.
Prevenir o dano ambiental é o sustentáculo do direito ambiental, transformando-o
em seu objetivo fundamental.
Vale observar que desde a Conferência de Estocolmo, em 1972, o princípio da
prevenção tem sido objeto de profundo apreço, elevado à categoria de megaprincípio do
direito ambiental, nas palavras do Professor Celso Fiorillo. Na ECO-92, podemos observá-lo
dentre os princípios traçados naquela conferência:
Princípio 15 - Para que o ambiente seja protegido, será aplicada pelos
Estados, de acordo com as suas capacidades, medidas preventivas.
Onde existam ameaças de riscos sérios ou irreversíveis não será
utilizada a falta de certeza científica total como razão para o
adiamento de medidas eficazes em termos de custo para evitar a
degradação ambiental.9
A prevenção e a preservação devem ser concretizadas por meio de uma
consciência ecológica, desenvolvida através de uma política de educação ambiental. Ademais,
8
Fiorillo, Celso Antonio Pacheco; Curso de direito ambiental brasileiro, cit. P. 117.
O texto em inglês diz: ―In order to protect the enviroment, the precautionary approach shall be widely applied
by States according of their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full
scientific certainty shall not be used as a reason for postoponing cost-effective measures to prevent
environmental degradation‖.
9
como instrumentos dessa prevenção e preservação, temos o EIA/RIMA, o tombamento, as
liminares, as sanções administrativas, etc.
7.
PREVENÇÃO OU PRECAUÇÃO?
Alguns doutrinadores costumam fazer a distinção entre esses dois princípios,
diferenciando-os quanto a certeza científica que repousa por detrás do dano ambiental. Se há,
por meio de estudos científicos, a comprovada certeza de que tal ação humana implica em
dano ao meio ambiente, entendem os doutrinadores que se deve prevenir o dano ambiental.
Por outro lado, se não há comprovação científica, apenas especulações a respeito
do possível dano a ser gerado, entendem outros doutrinadores que se deve precaver o dano
ambiental. Quando traçado como princípio, o texto é claro ao dizer que ―onde existam
ameaças de riscos sérios ou irreversíveis não será utilizada a falta de certeza científica total
como razão para o adiamento de medidas eficazes‖.
Ao tratar da denominada proteção internacional do Meio Ambiente, Accioly,
Silva e Casella10, citando as conferências de Estocolmo (1972), Rio (1992) e Johannesburgo
(2002), explicam a origem do termo precaução no Princípio 15 da Declaração do Rio de
Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, destacando que:
Tradicionalmente os tratados ambientais costumavam não ser
precaucionários. Espécies ameaçadas só seriam protegidas se
houvesse prova científica de sua ameaça, assim como atividades
poluentes só seriam consideradas degradantes se provada de forma
concreta a relação de causalidade entre o dano e a atividade. Tal
cenário começou a mudar com o início das negociações para a
Convenção de Viena para a proteção da Camada de Ozônio, de 1985,
quando incertezas científicas poderiam impedir a adoção de medidas
voltadas à restrição da produção e comercialização de gases que
destroem a camada de ozônio.
De fato, como esclarece Teresa Ancona Lopes11:
O princípio antes mencionado estaria dentro de uma proposta mais
ampla destinada a gerenciar ou atenuar riscos de dano na chamada
sociedade de riscos sendo certo que teria sido introduzido pelo direito
10
Manual de Direito Internacional Público, 17. ed., São Paulo; Saraiva, 2009.
―Princípio da Precaução e Evolução da Responsabilidade Civil‖, tese para concurso de professor titular de
direito civil da faculdade de direito da Universidade de São Paulo, 2008.
11
ambiental alemão na década de 70 com vistas à proteção ambiental – é
o Vorsorgeprinzip.
De qualquer forma, para a autora ―o princípio da precaução está colocado dentro
do princípio da prevenção e ambos fazem parte da prudência‖.
Para o professor Paulo Affonso Leme Machado, há sim distinção entre os dois
princípios.
Para ele, o dever jurídico de evitar a consumação de danos ao meio ambiente vem
sendo salientado em convenções, declarações e sentenças de tribunais internacionais, como na
maioria das legislações internacionais. Assim, ele aponta a Convenção da Diversidade
Biológica, que traz em seu preâmbulo que ―é vital prever, prevenir e combater na origem as
causas da sensível redução ou perda da diversidade biológica‖, como modelo de tratado que
distingue os princípios (prever e prevenir).
Ele mesmo traz os verbos utilizados em diversos idiomas: ―prevenir‖ em
Português, “prévenir” em Francês, “prevenir” em Espanhol, “prevenire” em Italiano e “to
prevent” em Inglês – todos têm a mesma raiz latina, “praevenire”, e têm a mesma
significação: agir antecipadamente. Contudo, para que haja ação é preciso que se forme o
conhecimento do que prevenir. Com razão, o biologista francês Jean Dausset (prêmio Nobel
de Medicina de 1980) afirma que ―para prevenir é preciso predizer‖. 12
Quando o mesmo doutrinador aborda o desenvolvimento do princípio da
precaução, ele inicia seu desenvolvimento a partir da Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente, dizendo que a mesma inseriu como objetivos dessa política pública a
compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do
meio ambiente e do equilíbrio ecológico e a preservação dos recursos ambientais, com vistas à
sua utilização racional e disponibilidade permanente. Ele mesmo diz que a prevenção passou
a ter fundamento no Direito Positivo nessa lei pioneira na América Latina, passando a ser
incontestável a obrigação de prevenir ou evitar o dano ambiental quando o mesmo pudesse ser
detectado antecipadamente. Contudo, no Brasil, em 1981, ainda não havíamos chegado
expressamente a introduzir o princípio da precaução.
O princípio da precaução (vorsorgeprinzip) está presente no Direito alemão desde
os anos 70. Eckard Rehbinder acentua que:
12
Machado, Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, 19. Ed. rev. atual. ampl. São Paulo:
Malheiros Editores, 2011, p. 98-99.
A Política Ambiental não se limita à eliminação ou redução da
poluição já existente ou iminente (proteção contra o perigo), mas faz
com que a poluição seja combatida desde o início (proteção contra o
simples risco) e que o recurso natural seja desfrutado sobre a base de
um rendimento duradouro. 13
Com isso, a diferença entre os princípios, como antes apontada, repousa na
questão da certeza científica. Todavia, como ambos dizem respeito ao zelo que o Estado deve
proporcionar ao meio ambiente, pondera-se entre a dúvida e a certeza do impacto ambiental,
mas se eleva a segurança do meio ambiente, fazendo com que, independentemente da certeza,
o bem mais precioso da humanidade, qual seja seu habitat, seja preservado.
Podemos observar, então, que a humanidade passou a se preocupar com o
equilíbrio entre desenvolvimento econômico e preservação do meio ambiente em um período
muitíssimo recente de nossa história.
Preservar passou a significar meios de se prevenir, precaver, evitar, impedir ações
antrópicas que trariam graves consequências para o equilíbrio da biosfera do planeta. Além
disso, crianças passaram a ser bombardeadas por informações ecologicamente corretas, a fim
de despertar uma consciência ecológica apurada que evite ações degradantes num futuro
próximo. Noções de reflorestamento, reciclagem, fontes de energia renováveis e preservação
foram disseminadas e começaram a acompanhar as novas gerações de crianças e adolescentes
mundo afora.
Dentre todas essas ideias, a mais disseminada e assimilada foi a consciência sobre
preservação, afinal, como abordado no início, danos ambientais podem ser, muitas vezes,
irreversíveis ou irreparáveis.
8.
O ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL
A aplicação do princípio da prevenção está diretamente relacionado ao
conhecimento, comprovado ou não, da ocorrência de um dano ambiental como resultado das
atividades humanas. O Estudo Prévio de Impacto Ambiental insere na sua metodologia a
prevenção e a precaução da degradação ambiental. Diagnosticado o risco, pondera-se sobre os
meios de evitar o prejuízo, podendo-se utilizar meios de prevenção.
O meio ambiente saudável e resguardado para a presente e futuras gerações se
apresenta como um direito fundamental por constar da onda do constitucionalismo defensor
13
Ambiente. Economia. Diritto, Rimini, Maggioli Editore, 1988, pp. 205-221.
da solidariedade. O meio ambiente, como um bem, é domínio do homem, da espécie humana.
Sua titularidade reside no trasindividualismo por ser um bem que não distingue nada, muito
menos ninguém para proporcionar o seu uso. Somos frutos do meio ambiente, que numa visão
mais biológica do que jurídica, atentaria para o fato dos elementos, dos átomos e das
moléculas constituintes do nosso corpo humano, serem os mesmos daqueles encontrados na
natureza.
No entanto, quando tratamos de um direito que está diretamente atrelado a um
sistema biológico, sobre o qual influem diversos fatores, os quais muitos estão fora do alcance
de controle e compreensão humana e científica, deve-se atentar para o fato de que, se uma
pequena mudança no equilíbrio do sistema natural pode desencadear consequências
inimagináveis e irreversíveis, a humanidade deve, então, prevenir, dispondo do conhecimento
e das técnicas dominadas, a impossibilidade de se viver em um ambiente saudável e seguro.
O princípio da prevenção assume posição axial no tema do meio ambiente. ―Antes
prevenir, do que remediar‖ já dizia a sabedoria popular. Quando se diz em preservação, logo
se pensa em evitar o desmatamento, as queimadas, em barrar o desenvolvimento. Longe disso,
a essência do princípio reside na conscientização, de todos aqueles que são diretamente
afetados pelo ambiente em que vivem, de que para uma vida melhor, mais saudável, menos
propícia a riscos causados pelas ações humanas, a natureza, o equilíbrio que foi estabelecido
entre os fatores biológicos que afetam um determinado local são essenciais para a manutenção
da vida no planeta.
Em momento algum se propõe a completa estagnação do desenvolvimento
humano, o que pela própria natureza do homem nunca terá fim. O homem deve desenvolverse, deve aprimorar as técnicas existentes, mas sem esquecer que, como parte do meio
ambiente, suas ações também geram consequências no meio, e que, se não avaliadas,
atenuadas, compensadas, ou até mesmo evitadas, o próprio homem estará contribuindo para a
sua extinção.
Com o intuito de responder todas as dúvidas levantadas sobre quão danosas
poderão ser as ações humanas, desenvolveu-se um método de estudo científico capaz de
medir, avaliar, graduar, estipular as consequências das atividades humanas sobre o meio
ambiente. O estudo de impacto ambiental apresenta-se como uma ferramenta para a
efetivação do direito ao meio ambiente, visando a preservação e manutenção da harmonia
ecológica. Ora, como falar em preservação se não se sabe o que está ameaçado? Como propor
medidas alternativas, atenuantes, compensadoras ou proibitivas se não se sabe a dimensão dos
danos que determinado empreendimento poderá causar?
9.
A ORIGEM DO EIA/RIMA
Environmental Impact Assessment foi o nome dado, pelos pesquisadores norteamericanos (podendo ser também denominado Environmental Impact Statement – EIS), ao
Estudo que faz parte do processo de tomadas de decisões racionais a respeito da instalação de
empreendimentos que possam gerar impactos ao meio ambiente. Esse nome começou a ser
usado na década de 1960, e envolvia uma avaliação técnica que levaria a certa decisão a ser
tomada quanto à liberação das licenças ambientais necessárias à instalação de
empreendimentos que gerassem significativo dano ao meio ambiente.
Passou a fazer parte da legislação dos Estados Unidos em 1969, na chamada
NEPA (National Environmental Policy Act). Nela, o Congresso norte-americano implantava,
pela primeira vez, uma política pública que assegurasse para todos os cidadãos americanos
um ambiente seguro, saudável, produtivo e esteticamente e culturalmente agradável.14
Ao definir o EIA, o NEPA trazia o seguinte texto:
Sec. 102 [42 USC § 4332]. (...) todas as agências do
Governo Federal deverão:
(C) incluir em toda recomendação ou relatório de
propostas de leis e outras ações Federais de maior relevância afetando
significativamente a qualidade do ambiente humano, um estudo
detalhado pelo órgão responsável sobre:
(i) o impacto ambiental da ação proposta,
(ii) quaisquer efeitos ambientais adversos que não possam
ser evitados caso a proposta seja implementada,
(iii) alternativas à ação proposta
(iv) a relação entre o uso local do meio ambiente humano
em curto prazo e a manutenção e o aprimoramento da produtividade
em longo prazo, e
(v) qualquer obrigação irreversível ou irreparável dos
recursos que seriam envolvidos na ação proposta deveriam ser
implementada.15
14
Do texto original em inglês: “2 – assure for all Americans safe, healthful, productive, and aesthetically and
culturally pleasing surroundings;”.
Do texto original em inglês: ―Sec. 102 [42 USC § 4332]. (…) all agencies of the Federal Government
shall: (C) include in every recommendation or report on proposals for legislation and other
major Federal actions significantly affecting the quality of the human environment, a detailed
statement by the responsible official on --(i) the environmental impact of the proposed action,
15
(ii) any adverse environmental effects which cannot be avoided should the proposal be implemented,
(iii) alternatives to the proposed action,
Dessa forma, o EIA foi implantado como um Estudo para se tentar medir,
calcular, as consequências que um empreendimento poderia trazer ao meio ambiente, trazendo
um adjetivo singular consigo, qual seja, o meio ambiente humano.
10.
O EIA AO REDOR DO MUNDO
Por se tratar de um diagnóstico do risco ambiental que certa atividade humana
trará a um local previamente determinado, o EIA foi adotado pelas legislações ambientais de
diversos países.
Canadá, com seu Canadian Environmental Assessmet Act (CEAA), trouxe à sua
legislação ambiental o EIA em 1992. 16
A União Europeia também estabeleceu diretrizes de estudo pela primeira vez em
1985 (quando ainda formava a Comunidade Econômica Europeia) por meio da European
Union Directive (85/337/EEC), passando por alterações em 1997. Por fim, em 2003, a
diretiva foi mais uma vez alterada, posteriormente à assinatura da Convenção de Aarhus em
1998. 17
Na Holanda, o EIA foi incluído na legislação em 1987, seguindo as
recomendações da diretiva estabelecida pela CEE. Na legislação daquele país, há uma lista
dos empreendimentos e atividades que exigem o EIA para o seu licenciamento ambiental.18
Na Rússia, por possuir a maior reserva de gás natural até então conhecida, o
governo russo também estabeleceu diretrizes para que fossem realizados estudos aprimorados
a respeito dos impactos gerados pela exploração de seus recursos energéticos. Há duas
legislações ambientais de grande importância naquele país: a lei federal sobre
(iv) the relationship between local short-term uses of man's environment and the maintenance and
enhancement of long-term productivity, and
(v) any irreversible and irretrievable commitments of resources which would be involved in the
proposed action should it be implemented.‖
16
http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/C-15.2/ acessado dia 02/08/2011.
Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the
effects
of
certain
plans
and
programmes
on
the
environment .
Official Journal L 197 , 21/07/2001 P. 0030 – 0037.
18
http://docs1.eia.nl/cms/engelse_c-d-lijsten.pdf acessado dia 02/08/2011.
17
―Conhecimentos Ecológicos‖, de 1995 e ―Regulamentos sobre Avaliação de Impactos sobre
negócios pretendidos e outras atividade no ambiente da Federação Russa‖, de 200019.
11.
O EIA NA DECLARAÇÃO DO RIO DE JANEIRO/92
É indiscutível o fato da Rio/92 ter se tornado um evento divisor de águas no
mundo quando o assunto é meio ambiente. Ao trazer o referido Estudo Prévio de Impacto
Ambiental, em seu princípio 17:
A avaliação de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve
ser empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter
impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que
dependam de uma decisão de uma autoridade nacional competente.
A Conferência no Rio traçou metas e meios para se concretizar a preservação do
meio ambiente. Para tanto, mostrar as necessidades e os problemas que o ambiente enfrentou,
enfrenta e enfrentará como consequência das atividades humanas facilita o trabalho de
conscientização, preservação, mitigação, e reparação dos danos ambientais.
12.
FORMAS DE ESTUDO
O Brasil já havia adotado em sua legislação esse instrumento jurídico de
prevenção do dano ambiental.
A CF/88 diz no §1º do art. 225: ―Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Público: ... IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, Estudo
Prévio de Impacto Ambiental, a que se dará publicidade‖.
Nesse Estudo, avaliam-se todas as obras e todas as atividades que possam causar
degradação significativa ao meio ambiente. A palavra ―potencialmente‖ abrange não só o
dano de que não se duvida, como o dano incerto e o dano provável. 20
O Estudo, portanto, busca apresentar e sanar as dúvidas a respeito da instalação da
atividade humana. Somente com esse Estudo bem realizado em mãos, é que o empreendedor
pode pleitear, junto ao órgão competente, as licenças ambientais necessárias para instalar e
dar continuidade a sua obra ou atividade.
19
20
http://www.mnr.gov.ru/english/ acessado no dia 02/08/2011.
Machado, Paulo Affonso Leme. 19. Ed. rev. atual. e ampl. – p. 96.
Os métodos de avaliação de impactos ambientais tem uma metodologia
internacionalmente aceita. Bisset em 1982 (Methods for EIA, a selective survey with case
studies) explicita o que são métodos de avaliação de impactos ambientais: ―são os
mecanismos estruturados para coletar, analisar, comparar e organizar informações e dados
sobre os impactos ambientais de uma proposta‖.
Horberry em 1984 (Status and application of EIA for development) define os
métodos como ―a sequência de passos recomendados para colecionar e analisar os efeitos de
uma ação sobre a qualidade ambiental e a produtividade do sistema natural, e avaliar os seus
impactos nos receptores natural, socioeconômico e humano‖.
As técnicas, que buscam prever os impactos, incluem mapeamentos de campo,
análises de laboratório, elaboração de mapas temáticos analíticos, muito comuns na análise de
dispersão de poluentes no ar ou na água. Também são fundamentais as projeções estatísticas
das séries multitemporais, cada vez mais empregadas em conjunto com as técnicas de
sensoriamento remoto e geoprocessamento sobre imagens de satélite de várias épocas.21
No Brasil, a norma jurídica que determina a forma com que o EIA deve ser
conduzido pode ser encontrada na Resolução 001/86 do CONAMA. Seu art. 6º, II traz:
Art. 6º - O estudo de impacto ambiental desenvolverá, no mínimo, as
seguintes atividades técnicas: (...) II - Análise dos impactos ambientais do
projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da
magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos
relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e
adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos,
temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades
cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais.
Podemos, ainda, verificar em seu art. 2º a lista de todas as atividades que o
CONAMA julga serem obrigatório o EIA/RIMA. Além das diretrizes gerais que nortearão o
EIA, as atividades técnicas mínimas que deverão ser desenvolvidas para se chegar num
relatório final, a responsabilidade dos especialistas que assinam o Estudo multidisciplinar e os
principais pontos que deverão aparecer no Relatório de Impacto ao Meio Ambiente, como a
justificativa da instalação da atividade, o diagnóstico das consequências ambientais e as
recomendações necessárias para mitigar os efeitos danosos ao meio afetado. Ao final do
Estudo, o IBAMA, ou o órgão fiscalizador Estadual ou Municipal competente, terá um prazo
21
Métodos de Avaliação de Impactos Ambientais, artigo de Roberto Naime, Publicado em junho 7,2011 por HC
no portal Ecodebate. Dr. Roberto Naime, colunista do Ecodebate, é Doutor em Geologia Ambiental. Integrante
do corpo Docente do Mestrado e Doutorado em Qualidade Ambiental na Universidade Feevale.
para se manifestar quanto ao EIA/RIMA, podendo exigir, em alguns casos, estudos
complementares.
Como a formulação do EIA se dá por meio de termos técnicos de diversas áreas
das ciências, exige-se, na forma da lei, a aproximação dos dados que dele constam e do
público leigo em termos científicos e distantes de suas realidades. Com isso, a elaboração do
Relatório de Impacto ao Meio Ambiente nada mais é do que a simplificação dos dados
colhidos no Estudo de Impacto Ambiental, sendo por meio de mapas, gráficos, textos ou
qualquer outro meio que facilite a compreensão das informações apuradas pelos especialistas.
Há outro tipo de Estudo, conhecido como Relatório de Viabilidade Ambiental,
mas com base na jurisprudência brasileira, o egrégio Tribunal Regional Federal da 5ª Região,
com sede em Pernambuco, decidiu que ―o Relatório de Viabilidade Ambiental não é idôneo e
suficiente para substituir o Estudo de Impacto Ambiental e respectivo relatório‖.
22
Sendo
assim, manteve-se o patamar de maior importância do EIA/RIMA, já que a própria
Constituição exige esse Estudo em particular.
13.
OS EFEITOS DO EIA/RIMA
A exigência Constitucional de um Estudo, que tenta medir as consequências da
ação antrópica no meio ambiente, traduz a importância a que foi elevada o tema meio
ambiente no sistema jurídico brasileiro nas últimas três décadas.
Sua importância está vinculada a obrigatoriedade de licenciamento ambiental das
obras ou atividades que, potencialmente, podem causar danos ao meio ambiente. Em tese, o
licenciamento ambiental deve ser burocrático e dificultoso, já que aquele determinado
documento permitirá com que um bem de uso comum do povo seja utilizado, e mais,
permitirá com que aquele bem seja modificado para atender singulares interesses e
necessidades. Há de se ponderar muito antes de se emitir tal licença.
Henrique Cortez, em seu artigo de título ―Fazendo de conta que os licenciamentos
ambientais são de verdade‖, faz uma crítica dura ao governo, dizendo que este ―não consegue
compreender que o processo de licenciamento ambiental é ‗ligeiramente‘ diferente da
concessão de um mero alvará e por isto não suporta a ideia de que as licenças não sejam
concedidas automaticamente, como se fossem meros detalhes burocráticos‖.
Ora, se o EIA/RIMA for bem conduzido, seguindo todas as diretrizes
estabelecidas pela legislação brasileira, a justificativa para a instalação da obra ou atividade
22
Ap. cível 5.173.820-CE, rel. Juiz José Delgado, j. 2.8.1994, DJU 23.9.1994
será mais do que suficiente para a aprovação e emissão das licenças ambientais necessárias.
Tratar um Estudo de tamanho grau de relevância como mero processo burocrático, encarandoo como um obstáculo ou empecilho para o desenvolvimento do país, é como tratar a planta de
uma casa como mero desenho de importância pífia e que só atrasa o andamento da obra e
demanda custos excessivos.
Pode-se dizer que, aqueles que tratam o EIA/RIMA como pedra no caminho do
desenvolvimento brasileiro, não sabem o que dizem e ignoram o futuro do meio ambiente,
não só do País, bem como do Planeta. Deve-se ter em mente que nada obriga o licenciamento
de um empreendimento. Diante dos impactos socioambientais o órgão licenciador pode e deve
negar o licenciamento.
A noção de prevenção quanto aos potenciais riscos de novos empreendimentos
está bem difundida. Em São Paulo, por exemplo, a 12ª Vara Federal Cível julgou procedentes
duas ações ajuizadas pelo Ministério Público Federal, que obrigam a cervejaria Belco S/A a
obter licença ambiental junto ao IBAMA antes de lançar cerveja, chope e bebida alcoólica por
mistura em garrafa PET. Os casos foram julgados entre dezembro de 2009 e julho de 2010. A
decisão determina ao IBAMA que só conceda a licença ambiental mediante a adoção, por
parte do fabricante, de medidas eficazes, devidamente estabelecidas no EIA/RIMA, a fim de
evitar eventuais danos ambientais decorrentes da utilização de embalagens plásticas.23
Dessa forma, como instrumento para a efetivação de um direito fundamental
previsto na Constituição, o EIA/RIMA deve ser encarado e conduzido pelas autoridades
públicas com a seriedade devida e da forma com que o próprio texto da República delega a
ele, Poder Público, e à coletividade o dever de preservar e defender o meio ambiente.
O instrumento do EIA/RIMA é a efetivação e o meio pelo qual o Princípio da
Prevenção se materializa e migra do mundo do Dever-Ser para o mundo do Ser. Aliar o
conhecimento sobre os impactos ambientais, com o seu profundo entendimento e com a
prevenção necessária para zelar pelo futuro da humanidade pode evitar com que catástrofes
assolem as comunidades mais próximas a nós. Quando um desastre ambiental ocorre, não só o
meio ambiente é que é afetado, mas em muitos casos, vidas são perdidas e outras tantas são
colocadas em situações de risco irreversíveis.
23
―Bebida alcoólica em garrafa PET precisará de licença ambiental‖. Notícia vinculada no site Portal Ecodebate
em 4 de agosto de 2010.
BIBLIOGRAFIA
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ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 2011.
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Jurídico das Expressões, 1. Ed.. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002.
Molinaro, Carlos Alberto – Direito Ambiental: proibição de retrocesso, 1. Ed. Porto
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Krell ... [et al.]. Porto Alegre: Livraria do Advogado, Editora, 2010.
Lenza, Pedro – Direito Constitucional Esquematizado – 14. Ed. rev. Atual. e ampl. – São
Paulo: Saraiva, 2010.
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impacte ambiental — considerações a propósito das instalações de gestão de resíduos», in:
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Sousa Aragão, Maria Alexandra – Direito Comunitário do Ambiente, Cadernos CEDOUA,
Almedina, 2002.
Sousa Aragão, Maria Alexandra – A Prevenção de Riscos em Estados de Direito
Ambiental», in: Colecção Riscos – CES.
Sousa Aragão, Maria Alexandra – Prevenção de riscos na União Europeia: o dever de
tomar em consideração a vulnerabilidade social para uma protecção civil eficaz e justa»,
in: Revista Crítica de Ciências Sociais, 2011.
Portal EcoDebate - http://www.ecodebate.com.br/ - acessado no período de 31 de julho à
10 de agosto de 2011.