Gastos Sociais, Pobreza e Desigualdade de Renda no Brasil

Debate
Gastos Sociais, Pobreza e
Desigualdade de Renda no Brasil
EDUARDO MEIRA ZAULI*
Introdução
A exemplo daquilo que ocorreu em outros países, não resta dúvida de que no curso de nossos processos de modernização e de desenvolvimento econômico ao longo do século XX houve uma melhoria significativa em nossos indicadores de bem-estar social.
Desde os anos 1930, quando tem início o processo de
construção das estruturas estatais que conformarão a
versão brasileira do moderno Estado de bem-estar social, ingressamos naquela fase do desenvolvimento dos
direitos de cidadania marcada pela assunção por parte
do Estado da questão social como prioridade pública.
Desde então, tem-se a emergência de novas formas
de regulação estatal que produzem novos contornos
do ponto de vista da relação Estado/Sociedade através
de dispositivos públicos de proteção social.
A constituição de uma nova esfera de intervenção do Estado brasileiro traduziu-se ao longo do tempo
em uma diversificada gama de políticas de cunho social de alcance muito variado. Se as condições sociais
da população brasileira encontram-se hoje muito distantes da realidade subjacente às primeiras iniciativas
da Era Vargas em torno da questão social, pobreza e
desigualdade continuam sendo dois traços marcantes
de uma sociedade que, tendo se modernizado e desenvolvido, ainda não foi capaz de realizar o desiderato de
justiça social presente na exortação marshalliana da
afirmação da condição de cidadão na esfera social de
cada indivíduo.
Tal condição, por certo, faz-se presente também
em outros países latino-americanos. A propósito, em
relatório divulgado recentemente no âmbito do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), identificam-se a pobreza e a desigualdade
como dois problemas críticos que demandam solução,
já que na América Latina, ainda que possam ser observadas mudanças incrementais positivas no comportamento de uma série de indicadores sociais, nos deparamos com níveis de desigualdade acima da média
mundial e grandes contingentes populacionais abaixo
das linhas de pobreza e indigência; condições que
condicionam desfavoravelmente o funcionamento da
democracia na região. 1
RESUMO
A constituição de uma nova esfera de intervenção do Estado brasileiro traduziu-se, ao longo do tempo, em uma diversificada gama de políticas de cunho
social de alcance muito variado. Se as condições sociais da população brasileira encontram-se hoje muito
distantes da realidade subjacente às primeiras iniciativas da Era Vargas em torno da questão social, pobreza
e desigualdade continuam sendo dois traços marcantes
de uma sociedade que, tendo se modernizado e desenvolvido, ainda não foi capaz de realizar o desiderato
de justiça social presente na exortação marshalliana
da afirmação da condição de cidadão na esfera social
de cada indivíduo.
Pobreza e Desigualdade no Brasil
No caso brasileiro, particularmente, os indicadores de pobreza e desigualdade continuam sendo
desconcertantes em se tratando de um país com o nível de renda do Brasil. Os dados que se seguem (Gráfico 1) ilustram claramente a posição relativa do Brasil
diante de outros países no que diz respeito ao nível de
renda. Em um país cujo nível de renda per capita só é
superado pelo nível de renda vigente em menos de 20%
de todos os países do mundo, observa-se um nível de
desigualdade e índices de pobreza superiores àqueles
verificados em muitos países cuja renda é inferior à do
Brasil. De maneira que, longe de ser um problema
derivado da escassez agregada de recursos, os fenômenos da pobreza e da desigualdade são reflexo de
um padrão perverso de distribuição dos recursos disponíveis.
Além de elevados, os índices de desigualdade
no Brasil têm demonstrado uma impressionante rigidez, mantendo-se praticamente constantes nas últimas
décadas (Gráfico 2). Em contraste, os indicadores de
pobreza apresentaram redução ao longo do mesmo
período (Gráfico 3). Em um país em que a renda média dos cidadãos é cerca de seis vezes (três vezes)
maior do que a linha de extrema pobreza (pobreza), a
intervenção social governamental não tem sido suficiente para promover uma melhor distribuição de renda
e uma significativa redução do número de pobres.
Professor do Departamento de Ciência Política da UFMG.
A Democracia na América Latina: rumo a uma democracia de cidadãs e cidadãos. Disponível em
Redir.asp?ctr=809&Url=http://democracyreport.undp.org/Downloads/Relatorio.
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http://democracia.undp.org/CTR/
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GRÁFICO 1
Distribuição Acumulada dos Países / PIB Real Per Capita
Apud: (MENDONÇA, 2004)2
GRÁFICO 2
Evolução da Renda Apropriada pelos Diversos Segmentos Sociais (%)
Apud: (MENDONÇA, 2004)
GRÁFICO 3
Evolução da Pobreza e da Pobreza Extrema
Apud: (MENDONÇA, 2004).
MENDONÇA Rosane . Políticas Sociais e Pobreza no Brasil. I Seminário Nacional sobre Políticas Sociais e Democracia no Brasil. Universidade
Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte. Agosto de 2004.
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Perfil e Impacto do Gasto Social Público
Em um contexto em que abundam indicadores
da dificuldade quanto à promoção da cidadania social
no âmbito de nosso sistema político, e que indicam claramente a persistência da relevância dos temas da
pobreza e da desigualdade no Brasil, as questões do
perfil e do impacto do gasto público social têm sido
objeto de controvérsias.
Segundo dados do Ministério da Fazenda,3 em
um país no qual o gasto social do setor público (municípios, estados e União) corresponderia a aproximadamente um quarto do PIB, e no qual o orçamento
social do Governo Federal alcançou em 2004 cerca de
16,0% do PIB, chama a atenção a rigidez dos níveis
de desigualdade social.
Comparativamente a outros países com maior
nível de renda, o gasto público social no Brasil estaria
muito próximo da média dos países da OCDE. Entretanto, observar-se-ia que o impacto distributivo do orçamento social do Governo Federal no Brasil é muito
inferior àquele observado em um amplo conjunto de
países europeus, por exemplo. Isso se deveria fundamentalmente ao caráter regressivo do gasto social no
Brasil, em virtude do perfil de apropriação das transferências monetárias e não-monetárias do setor público por parte dos diferentes estratos de renda. Sinteticamente, no Brasil a apropriação das transferências
sociais governamentais estariam concentradas nos
estratos superiores, em detrimento daqueles que se
encontram na base da pirâmide de distribuição de renda.
Na medida em que os diferentes mecanismos
de políticas de transferência monetária e não-monetária de renda beneficiam de maneira desigual os vários
estratos de renda, o grande comprometimento de recursos públicos com gastos na área de Previdência
Social e o pequeno dispêndio com programas do tipo
Bolsa-Família (Auxílio-Gás, Bolsa-Alimentação, Bolsa-Escola e Cartão-Alimentação), constituem-se em
fator de rigidez dos níveis de desigualdade existentes.
Enquanto os gastos com previdência social alcançaram 67,6% do gasto social direto do Governo central
em 2004, os gastos com programas do tipo Bolsa-Família alcançaram o patamar de 2,3%, sendo que os
gastos com o programa Bolsa-Escola foram da ordem
de 0,8% do gasto direto do Governo central.
Assim, ainda que disponhamos hoje de programas de políticas públicas como o Bolsa-Escola, com
um alto grau de focalização nos segmentos mais pobres da distribuição de renda, o valor deste tipo de transferência é muito pequeno e a participação percentual
destes programas no gasto social público continua sendo muito baixo, o que impede que tenham um impacto
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distributivo significativo e uma baixa eficiência na redução da pobreza.
Algumas observações críticas
Uma primeira ressalva a ser feita com relação
à possibilidade de extrapolação para o conjunto de todos os gastos públicos sociais dos resultados alcançados nos estudos produzidos pela Secretaria de Política
Econômica do Ministério da Fazenda diz respeito ao
fato de que se trata de análises centradas no orçamento federal, correspondente a aproximadamente
60% do gasto público social total (incluindo municípios
e estados). Certamente, em função do perfil diferenciado dos gastos sociais dos entes subnacionais com
relação àquele do Governo Federal, o impacto
distributivo da execução orçamentária municipal e estadual no Brasil difere daquele apontado para os gastos do Governo central.
Tome-se, a título de ilustração, os gastos na área
da educação dos diferentes entes governamentais. No
caso do Governo Federal, os gastos com educação e
cultura no ano de 2004 foram da ordem de 5,2% do
total do orçamento social do Governo central, distribuídos da seguinte maneira: ensino fundamental (1,0%);
ensino superior (3,4%); ensino médio e profissional
(0,5%); entre outros gastos. Isso significa que as transferências não-monetárias sob a forma de gasto com
ensino superior, consideradas dentre os gastos com
educação, como sendo as que exibem a mais baixa
eficiência em alcançar os mais pobres, corresponderam
tão-somente 0,54% do PIB. Por outro lado, os gastos
com educação no âmbito dos municípios e dos estados
concentram-se noutros níveis de educação (pré-escola, ensino fundamental, ensino médio) cujo grau de
focalização entre os mais pobres é, conforme os dados do próprio Ministério da Fazenda, maior do que
aquele verificado para o ensino superior (Gráfico 4).
Em 2004, os gastos do Governo Federal com
assistência social corresponderam a aproximadamente 0,9% do PIB. Deste montante, 29,4%, ou seja, apenas 0,26% do PIB foram gastos com programas do
tipo Bolsa-Família, para os quais observa-se segundo
os dados divulgados pelo Ministério da Fazenda índices muito mais altos de focalização nos mais pobres (Gráfico 5).
Tributação, Pobreza e Desigualdade
A partir de uma comparação entre o conteúdo
dos dois documentos do Ministério da Fazenda sobre a
questão do gasto social do Governo central no Brasil
produzidos sob a gestão do presidente Lula, percebese uma importante mudança de foco no que diz respeito às diferentes variáveis, cuja interação responde pelo
Ministério da Fazenda. Secretaria de Política Econômica. Orçamento Social do governo Federal: 2001-2004. Brasília. Maio de 2005.
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GRÁFICO 4
Distribuição dos Alunos da Rede de Ensino Público por Classe de Renda
Fonte: Ministério da Fazenda, 2005.
GRÁFICO 5
Parcela do Gasto Apropriada por cada Classe de Renda (%)
Fonte: Ministério da Fazenda, 2003.
perfil social do país. Particularmente, chama a atenção o descompasso entre a ênfase atribuída à dimensão fiscal no primeiro texto; aspecto praticamente ignorado na versão de 2005.
Com relação ao documento de 2003,4 há toda
uma seção dedicada ao impacto distributivo das transferências governamentais e do sistema fiscal brasileiro em comparação com outros países. Quanto ao último aspecto, é examinada a efetividade do sistema fiscal brasileiro na redução da desigualdade comparativamente a outros sistemas fiscais.
4
São apresentados dados que dão sustentação à
afirmação de que todos os decis de renda no Brasil
pagam uma parcela relativamente constante da renda
sob a forma de tributos, o que conformaria um sistema
tributário neutro do ponto de vista distributivo; ainda
que no caso dos tributos indiretos, responsáveis pela
maior parte da carga tributária suportadas pela unidades familiares, note-se uma tendência nitidamente regressiva. Os dados que constam da Tabela 1 abaixo
ilustram a incapacidade do sistema tributário vigente
no Brasil em promover redistribuição de renda.
Ministério da Fazenda. Secretaria de Política Econômica. Gasto Social do Governo Central: 2001 e 2002. Brasília. Novembro de 2003.
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Ao contrário das experiências de vários outros
países nos quais verifica-se a coexistência de uma alta
carga tributária com baixa desigualdade de renda e
renda per capita alta, no Brasil deparamo-nos com
uma carga tributária semelhante àquela vigente nos países mais desenvolvidos associada a uma alta desigualdade de renda e renda per capita baixa (Gráficos 6 e 7).
Já com relação ao documento de 2005, é importante notar que a questão do perfil do sistema tributário vigente no Brasil não é devidamente incorporada
como dimensão de análise no estudo elaborado pela
equipe do Ministério da Fazenda.
A despeito da apresentação de dados relativos
à razão entre a renda apropriada pelos 20% mais ricos
e pelos 20% mais pobres antes e depois das transferências governamentais e da cobrança de tributos, nem
todos os tributos cuja arrecadação influencia no montante da renda disponível para as diferentes classes de
renda são considerados. De fato, são feitas comparações entre um conjunto de países a partir de bases de
dados distintas e o documento limita-se a enfatizar que
no Brasil "a ação do Estado em arrecadar impostos e
transferir benefícios é, ainda, pouco eficaz em reduzir
a desigualdade de renda" (M.da Fazenda, 2005, p.1).
Mais que isso, a explicitação dos componentes
regressivos do gasto social é feita em um contexto
analítico no qual não é explorada a questão dos efeitos
da configuração de nosso sistema tributário sobre os
fenômenos da pobreza e da desigualdade social.
Ainda que esta não tenha sido a intenção daqueles diretamente responsáveis pela elaboração do
referido estudo, o leitor menos atento é levado a crer
que, do ponto de vista do equacionamento dos problemas da pobreza e da desigualdade social, bastaria uma
melhor focalização do gasto social no sentido de tornálo mais eficiente como instrumento de realização da
justiça social.
Considerações finais
Dados os níveis elevados de desigualdade social com que convivemos no Brasil, uma revisão no
padrão vigente de distribuição dos gastos públicos
na área social no sentido de dotá-los de uma maior
focalização nos estratos de renda mais baixos da
população é algo de que não se pode prescindir.
Quanto a isso, não há duvida de que, como
apontado pelo Ministério da Fazenda, considerada
isoladamente, a tendência verificada nos últimos
TABELA 1
Distribuição da Renda Familiar, Razão da Parcela dos 20% mais ricos e dos 20% mais pobres, Coeficiente de Gini
Decil
Parcela apropriada por cada grupo de renda (%)
Renda inicial
Renda bruta
1
0.7
0.8
Renda disponível
1.0
Renda final
0.9
2
1.5
1.7
1.9
1.8
3
2.3
2.5
2.7
2.5
4
3.2
3.4
3.6
3.4
5
4.2
4.5
4.6
4.4
6
6.0
5.9
6.0
5.6
7
8.2
8.1
8.1
7.7
8
11.3
10.9
10.9
10.5
9
16.7
16.5
16.5
16.5
10
45.9
45.7
44.8
46.6
100
100
100
100
29
24
21
23
0.64
0.58
0.56
0.58
Todos os domicilios
Razão da parcela dos
+20% e dos -20%
Coeficiente de Gini
Fonte: Ministério da Fazenda, 2003.
Notas:
1. Domicílios ordenados pela renda bruta equivalente, onde a escala de equivalência usada é
1 para o chefe do domicílio, 7 para os demais adultos e 0,5 para crianças menores de 18 anos.
2. Renda inicial - renda anual total de todos os membros do domicílio antes da dedução de
tributos ou da adição de transferência governamentais.
3. Renda bruta - renda inicial mais transferências governamentais.
4. Renda disponível - renda bruta menos tributos diretos e contribuições previdenciárias.
5. Renda final - renda disponivel menos tributos indiretos.
6. Coeficiente de Gini é um índice de desigualdade de renda que varia de 0 a 1. Quanto maior
o índice, maior a desigualdade.
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GRÁFICO 6
Razão entre a Renda Apropriada pelos 20% mais ricos e pelos 20% mais pobres
Nota: transferências monetárias e tributos diretos.
Fonte: Ministério da Fazenda, 2005.
GRÁFICO 7
Redução da Desigualdade de Renda via Transferências Monetárias e Tributos Diretos
Fonte: Ministério da Fazenda, 2005.
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anos, por exemplo, de elevação da participação
percentual dos gastos sob a rubrica Previdência
Social no total do gasto público social, se constitui
em fator de rigidez dos níveis de desigualdade existentes, quando não de sua elevação. De fato, dada
a natureza contributiva dos benefícios previdenciários
sob a forma de aposentadorias e pensões, os gastos
agregados com previdência social no Brasil têm um
nítido perfil regressivo.
Contudo, isso não significa que possamos esperar da execução do orçamento público na área
social algo que não poderá ser alcançado senão mediante o concurso de uma série de outras iniciativas
de políticas públicas.
Nesse sentido, não é absolutamente certo que
seja suficiente a suposta adequação defendida pelo
Ministério da Fazenda entre, de um lado, uma "gestão macroeconômica responsável" associada à geração de superávit primário voltado para o controle
do endividamento público e dos índices de inflação,
e de outro lado, a promoção de maior eqüidade mediante a garantia de um nível adequado de bem-estar a cada cidadão brasileiro.
Ainda que o atual nível de endividamento do
setor público (União, estados e municípios) seja inferior àquele verificado ao final do 2º mandato de
Fernando Henrique Cardoso, na Presidência da República, os indicadores mais recentes apontam no
sentido da elevação da dívida pública para um patamar da ordem de 51,5% do PIB; nível ainda muito
elevado quando se consideram seus custos de financiamento, mesmo considerando-se a redução no
montante de pagamentos de juros como percentual
do PIB. Além do mais, a exemplo do que ocorreu ao
longo dos anos 1990, todo o esforço de redução dos
níveis de endividamento do setor público não torna
a economia brasileira imune a eventuais choques
externos que resultariam em uma brusca deterioração do indicador dívida/PIB.
A execução de uma política monetária antiinflacionária com taxas de juros elevadas que remuneram as aplicações em títulos públicos, ao mesmo tempo em que encarece o serviço da dívida pública inibe a retomada do processo de crescimento
econômico em níveis mais elevados, condição indispensável para a criação de novas vagas no mercado formal de trabalho e uma melhor distribuição da
renda. Aliás, entre outros aspectos, o compromisso
com o pleno emprego foi uma das condições que
estiveram na origem dos modernos Estados de bemestar social presentes em muitos países da OCDE.
O equacionamento dos fenômenos da pobreza e da desigualdade social no Brasil exige uma
combinação de políticas voltadas para uma maior
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progressividade dos gastos públicos e da arrecadação tributária, e de estímulo ao crescimento
econômico.
Com relação aos efeitos do crescimento econômico, seu impacto sobre a pobreza e a desigualdade depende de como a renda adicional gerada pelo
crescimento do produto é distribuída entre os vários
segmentos da sociedade. Segundo estimativas aceitas pelo Ministério da Fazenda, países muito desiguais, onde se verifica uma elevada razão entre linha de pobreza e PIB per capita, caso do Brasil,
precisam de uma taxa de crescimento mais alta do
que países menos desiguais para alcançar uma determinada redução nos índices de pobreza. Ou seja,
a elasticidade da pobreza em relação ao crescimento é inferior àquela observada nos países com melhor distribuição de renda. A propósito, segundo vários estudos, no Brasil a redução do nível de pobreza é mais sensível a reduções no grau de desigualdade do que ao nível de crescimento econômico.
Segundo Mendonça (2004), simulações indicam que a obtenção de uma redução de 12,5% do
índice de pobreza por meio de políticas
redistributivas, com uma redução do Índice de Gini
de 0,60 para 0,46, demandaria (mantendo-se constante o grau de desigualdade na distribuição da renda) 10 anos de crescimento contínuo da renda per
capita a uma taxa anual de 4% (um aumento na
renda per capita de 50%).
Assim, em meio às expectativas de alguns setores da sociedade brasileira de que ocorra uma importante inflexão no perfil de nossas políticas sociais e uma melhoria significativa com relação ao padrão de eficácia e eficiência da intervenção pública
estatal naquela área de políticas, é fundamental que
sejamos capazes de diagnosticar o estado atual das
políticas sociais no Brasil e de refletir acerca dos
rumos futuros e de possíveis reorientações necessárias em nossas políticas públicas, tendo em vista
a possibilidade do enfrentamento mais adequado dos
fenômenos da pobreza e da desigualdade no Brasil.
ABSTRACT
Over the years, development of a new sphere of intervention by
the Brazilian Government has resulted in a diversified
succession of social politics with a very diverse reach. Even
though social conditions of the Brazilian people are currently
very far from the reality underlying the first initiatives
addressing social problems of the Vargas Era, yet poverty and
inequality continue to be two prominent traces of a society
which, having become modern and developed, still has not
been able to fulfill the desiderata of social justice which is
present in the Marshallian exhortation of affirming citizenship
within each individual's social sphere.
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