Participação social e os Colegiados de Desenvolvimento Territorial

GT 13: Reforma do Estado, Governabilidade e Democracia na América Latina
Participação social e os Colegiados de Desenvolvimento Territorial
(Codeters) no Brasil
ZIMMERMANN, Silvia Aparecida 1
Resumo: Os Colegiados de Desenvolvimento Territorial (Codeters) compõem a institucionalidade
do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (Pronat), criado em
2003, e do Programa Territórios da Cidadania (PTC), criado em 2008. Os Codeters são
considerados uma instância política de deliberação sobre o processo de desenvolvimento sustentável
do território e um espaço de participação social, de representação, articulação e de concertação
política. Reúnem representantes do poder público e da sociedade civil. O artigo comenta a criação
da política de desenvolvimento territorial no Brasil e sua engenharia participativa, problematizando
aspectos vinculados à participação social nesses espaços.
Palavras
chave: Participação
Desenvolvimento Territorial
social,
desenvolvimento
territorial
e
Colegiados
de
Introdução
O presente documento é um primeiro ensaio para uma pesquisa em curso, intitulada
“Espaços de participação social e decisão política: um estudo sobre os Colegiados de
Desenvolvimento Territorial (Codeters) no Brasil”, desenvolvido junto ao Observatório de
Políticas Públicas para a Agricultura, vinculado ao Curso de Pós-graduação em
Desenvolvimento Agricultura e Sociedade, da Universidade Federal Rural do Rio de
Janeiro, com recursos da Fundação Carlos Chagas de Amparo a Pesquisa do Estado do Rio
de Janeiro (Faperj). Essa pesquisa teve início em meados de 2012 com previsão de
conclusão para o final de 2016.
O objetivo geral do estudo é analisar a implementação dos Codeters e identificar a
noção de público que permeia as percepções dos diferentes atores sociais que participam
destes espaços. Para alcançar esse objetivo é prevista uma revisão bibliográfica de
documentos acadêmicos e governamentais, e visitas em alguns Codeters no Brasil, que
ocorrerão a partir do ano de 2014. Num segundo momento, serão selecionados dois desses
espaços nos quais haverá um acompanhamento constante durante um período a ser
definido, quando se executará uma pesquisa de cunho etnográfico, a partir do instrumental
1
Pós-Doutoranda Faperj. Pesquisadora do Observatório de Políticas Públicas para Agricultura (OPPA),
vinculado ao Curso de Pós Graduação em Desenvolvimento Agricultura e Sociedade (CPDA), da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). E – mail: [email protected]
2
analítico de arenas públicas (Cefaï, 2002 e; Cefaï et al, 2011), em vista a compreender
como os participantes dos Codeters estabelecem uma relação associativa para intervir no
território.
O fenômeno dos espaços públicos no Brasil trouxe uma variedade de pesquisas
voltadas a identificá-los, caracterizá-los e interpretá-los. De um lado, encontram-se
pesquisas atentas à efetividade da participação dessas experiências empíricas a partir da
teoria da democracia deliberativa (Pires, 2011; Avritzer, 2010), com destaque para os
quatro D’s da participação: Densidade, Diversidade, Durabilidade e potencial Deliberativo
(Pires e Vaz, 2010); de outro lado, encontram-se reflexões sobre participação enquanto
categoria social e histórica (Gohn, 2007:13/29), de caráter multidimensional e polissêmico
de sentidos práticos, teóricos e institucionais (Lavalle, 2011:33), ou mesmo de
aprendizagem institucional e comunicativa (Szwako, 2012:100). De um modo geral, sem
incorrer no erro de generalizações, a participação social é abordada de um ponto de vista
normativo, assentado na análise de sua efetividade e contribuição às políticas públicas.
Explorar outras formas de compreender a participação social é a intenção da
pesquisa e deste ensaio que procura, entre estudos sobre a política de abordagem territorial
e aqueles voltados à participação social no Brasil, somados a informações coletadas em
uma entrevista com três representantes da Rede Nacional de Colegiados Territoriais2,
refletir sobre o engajamento e mobilização social dos membros dos Codeters.
O artigo esta dividido em seis seções, em que é apresentado o enfoque territorial na
política pública brasileira; o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos
Territórios Rurais (Pronat) e o Programa Territórios da Cidadania (PTC); os Codeters e a
participação social nesses espaços, bem como o enfoque de arenas públicas. Por fim,
seguem considerações finais e referenciais bibliográficos.
1. O enfoque territorial nas políticas públicas brasileiras, o Programa Nacional de
Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (Pronat) e o Programa
Territórios da Cidadania (PTC)
Na América Latina, as políticas de abordagem territorial chegaram sobre a ótica de
políticas sociais vinculadas ao combate à pobreza, na focalização do tratamento dados as
populações específicas, marginalizadas pelas políticas econômicas (Medeiros e Dias,
2011a).
No contexto brasileiro, surgiram associadas à descentralização das políticas públicas
e da atividade industrial, concomitante a uma ressignificação dos espaços rurais
(Wanderley, 2000) e sua dimensão no território nacional (Veiga, 2002). Esse processo
envolve um intenso debate sobre as mudanças no meio rural após a chamada modernização
2
Foram entrevistados três representantes da coordenação nacional da Rede de Colegiados Territoriais
(Ubiramar Bispo de Souza-região Nordeste, Márcia Dornelles-região Nordeste e Jair Rodrigues Arruda –
região Norte), em 14.11.2012, durante o VII Fórum Internacional de Desenvolvimento Territorial promovido
pelo Instituto Interamericano de Cooperação para Agricultura, IICA, em Fortaleza, Ceará. Esta primeira
entrevista não seguiu um roteiro específico, sendo tratada como um momento exploratório, em que foi
solicitado para os entrevistados explicar o funcionamento da Rede, quais os papéis que executam e as
impressões que têm sobre a participação social nos Codeters.
3
conservadora ocorrida no campo entre os anos de 1965-1980, que legou ao país uma
profunda desigualdade nos níveis de renda, em especial, no meio rural (Leite, 2013).
A entrada da abordagem territorial na agenda política brasileira é, em grande
medida, reflexo do debate acadêmico, internacional e nacional, no âmbito das ciências
sociais, geografia econômica e política, voltados a uma valorização da dimensão territorial
das relações sociais, culturais e econômicas (Bonnal, Cazella e Delgado, 2011; Favareto,
2010a; Carrière e Cazella, 2006) que, embora controversa, em virtude de alguns
seguimentos apostarem em outras abordagens para o desenvolvimento (Guimarães Neto,
2010), ganhou alguma expressão política nacional com a criação de instituições e políticas
públicas específicas.
Como evidenciam Grisa e Flexor (2012:78), o Pronat nasceu em 2003, sob a
proposta de uma atuação de abordagem territorial pelo Ministério do Desenvolvimento
Agrário (MDA) no meio rural brasileiro, resultado da confluência de três processos, os
quais aportam ideias, práticas e aprendizagens de origem distintas, e cuja articulação foi
oportunizada com a eleição de Lula para Presidente da República, inclusão de novos atores
no cenário político nacional e criação de novas instituições governamentais3.
O primeiro foi a iniciativa e a experiência de organizações não-governamentais,
movimentos sociais, sindicatos rurais, e outras organizações da sociedade civil interessadas
em elaborar projetos de desenvolvimento e articulações intermunicipais e intersetoriais,
voltados a valorizar as potencialidades regionais da agricultura familiar. O segundo foi a
expressão política que ganhava o debate acadêmico sobre desenvolvimento territorial em
virtude de resultados de pesquisa que questionavam a dicotomia rural-urbano e a
necessidade de valorização da dimensão espacial da economia e dos recursos locais de um
território. O terceiro decorreu de um conjunto de estudos e avaliações acadêmicas, e de
movimentos sociais e sindicatos rurais, que apontaram críticas ao Pronaf Infraestrutura e
Serviços (Proinf), um instrumento criado em 1996 como uma das linhas de ação do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). O Proinf buscava
promover um desenvolvimento integrado entre municípios, mas na prática apresentou uma
série de limitações (Schneider, Cazella e Mattei, 2004). Para muitos estudos a não
articulação de municípios devia-se ao fato do programa não conseguir desenvolver projetos
supramunicipais, já que era administrado pelos municípios, através dos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR).
Somadas os três processos citados, havia a demanda por um tratamento diferenciado
para o desenvolvimento rural, que não estivesse limitado aos contornos dos municípios e
tampouco delimitado pela dimensão dos estados federados. Assim, o MDA instituiu a
Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), que passou a funcionar baseada no
conceito de “território”. Este, entendido enquanto um espaço geograficamente definido,
geralmente contínuo, envolvendo tanto áreas rurais quanto urbanas, caracterizado por
critérios multidimensionais (tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a
política e as instituições) “e uma população com grupos sociais relativamente distintos,
relacionados interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode
3
Um maior detalhamento sobre o funcionamento do Pronat e PTC e suas respectivas estruturas institucionais
podem ser encontradas em Leite, Kato e Zimmermann (2009); Delgado e Leite (2011); Kato, Zimmermann e
Wesz (2012); e Grisa e Flexor (2012). Faz-se aqui, entretanto, uma apresentação resumida do funcionamento
dessas políticas e de suas institucionalidades.
4
distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e
territorial” (Brasil, MDA/SDT, 2005).
Com a instituição do Pronat teve início o processo de identificação dos Territórios
Rurais de Identidade, os quais deveriam responder a um conjunto de características
estabelecidas pela SDT, resumidamente: apresentarem baixa densidade populacional, maior
concentração de público prioritário do MDA4 e maior concentração de municípios já
organizados em territórios rurais de identidade ou algum tipo governança pública de caráter
supramunicipal (Brasil, MDA-SDT, 2005).
Entre os anos de 2003 e 2012, 165 territórios rurais de identidade participavam do
Pronat, e em maio de 2013 foram incluídos mais 74 territórios, compondo atualmente um
universo de 239 territórios5. Nesses territórios, para operar o Pronat, foram instaurados os
Codeters, considerados espaços de discussão e contribuição para a política de
desenvolvimento territorial, em que participam representantes da sociedade civil e do poder
público. Mais adiante estas arenas públicas serão mais bem detalhadas. Basicamente a
composição desses Codeters atendia ao público prioritário do MDA, em que se destacavam
representações de agricultores e trabalhadores rurais.
Em 2008 foi criado o PTC, entendido como uma “estratégia integrada de
desenvolvimento”, voltado à superação da pobreza e a geração de trabalho e renda no meio
rural, enfatizando a universalização dos programas básicos de cidadania e a participação
social (Brasil, MDA-SDT, 2005). O PTC é composto por 120 territórios rurais de
identidade, considerados os mais fragilizados e empobrecidos. De formato mais complexo
que o Pronat, o PTC envolve mais de vinte ministérios e diferentes instâncias de gestão de
políticas públicas, tendo em vista que não trata de uma política em específico, mas de um
conjunto de políticas públicas (Kato, Zimmermann e Wesz, 2011:61).
Os territórios rurais de identidade que integraram o PTC tiveram que adequar seus
Codeters para atender algumas exigências desse novo programa, de forma que essas
exigências alteraram, em alguma medida, a participação social nesses espaços, questão que
será discutida no próximo item.
2. Os Colegiados Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (Codeters):
algumas dinâmicas da participação social
Os Codeters são a base institucional de funcionamento das políticas de abordagem
territorial no Brasil. Conforme Echeverri (2010:94), a criação dos Codeters converteu-se no
eixo central da implementação da política [de abordagem territorial], uma vez que esta
estrutura institucional significa “a base de participação e representação dos atores sociais
4
Lê-se agricultores familiares, famílias assentadas pela reforma agrária e agricultores beneficiários do
reordenamento agrário.
5
Embora nos surpreenda que o universo de territórios de identidade tenha ampliado, é interessante lembrar
que antes da política de desenvolvimento territorial ter iniciado, conforme Echeverri (2009:70), a SDT
realizou um levantamento em que mapeou possíveis 449 territórios. O processo de hierarquização e ranking
que houve logo em seguida, baseado no “critério de capacidade da SDT em atendê-los com estratégias
diretas” é que determinou os primeiros territórios beneficiados pela política territorial. Talvez o mais curioso
dessa ampliação de territórios, é que esteja ocorrendo logo após um período observado como de “inflexão da
política territorial”, conforme mencionado por Cazella, Zimmermann e Leite (2013).
5
locais; o cenário de concertação e negociação; o núcleo central dos processos de
planejamento; a instância de controle social e o suporte político para a sustentabilidade de
longo prazo da estratégia [territorial]”.
Destaca-se que os Codeters resultaram de uma readequação da governança pública
no âmbito do desenvolvimento rural no Brasil. Os recursos até então voltados a essa área,
administrados pelos conselhos municipais, foram canalizados para o Pronat, reduzindo o
poder das prefeituras6. Esse fato induziu muitos prefeitos municipais a resistirem e se
oporem à política territorial, tornando os espaços dos CMDR deslocados e fora do lugar em
decorrência da transição para o Pronat (Delgado e Leite, 2011:109). Em alguns casos, a
redução dos recursos destinados aos CMDR resultou em certo esvaziamento desses
espaços, desprestigiados em comparação aos Codeters (Medeiros e Dias, 2011b). As ações
desempenhadas até então pelos CMDR, responsáveis por elaborar os planos de
desenvolvimento e planejar a utilização dos recursos do Proinf, passaram a ser
desenvolvidas pelos Codeters7.
Para documentos oficiais (Brasil, SDT, 2013), os Codeters são “fóruns de
abrangência territorial, constituído por instituições da sociedade civil e das três esferas do
poder público” e tem como função “planejar ações e articular políticas públicas em prol do
desenvolvimento rural sustentável do território e exercer o controle social sobre políticas e
programas públicos”. São “responsáveis por identificar as demandas locais, promover a
interação entre gestores públicos e a sociedade civil e conselhos setoriais, contribuir com
sugestões para a integração e qualificação de ações”, além da divulgação das ações do
Pronat e do PTC.
A estrutura interna dos Codeters, embora apresente diferenças regionais, tem
seguido uma organização composta de assembleia geral, um grupo diretor, um núcleo
técnico e câmaras temáticas, cada uma com uma secretaria (Echeverri, 2010:95). Destacase que a elaboração do regimento interno e a dissolução dos Codeters, sua composição e
alterações, são de responsabilidade dos colegiados de cada território, de forma que as
“instituições interessadas em participar dos colegiados devem procurar a direção dos
mesmos ou outra instituição que o compõe” para integrá-los (Brasil, SDT, 2013).
Dados do Balanço do Pronat, 2003 -2010, informavam participar dessa política
pública 164 territórios, os quais contavam com o mesmo número de Codeters, que
agrupavam um total de 11.670 organizações e operacionalizavam suas ações por meio de
435 câmaras ou comitês para tratar temas diversos como gênero, comunidades tradicionais,
cidadania, educação e cultura, entre outros (Brasil, SDT, s/d). Os 74 novos territórios
elevaram para 239 Codeters no Pronat.
Em 2010, a SDT/MDA criou as Células de Acompanhamento e Informação, um
convênio com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq),
com objetivo de articular institucionalmente as universidades, os territórios rurais e a SDT,
6
Um conjunto de estudos sobre o processo de participação social nas políticas públicas no Brasil rural foi
organizado por Schneider, Souza e Marques (2004), onde diferentes autores apresentam análises sobre os
CMDRs, em que são apresentados inúmeras limitações desses espaços públicos, desde questões institucionais,
representação política, recursos econômicos, capital social, etc.
7
Os valores do Pronat variam segundo o número de municípios que compõe o território e a natureza dos
projetos elaborados (Cazella, Zimmermann e Leite, 2013). Alguns estudos indicam que a dinâmica das
agendas dos Codeters, em muitos casos, voltava-se à elaboração e negociação de projetos pontuais (de
recursos do Proinf), em que o plano de desenvolvimento territorial não era foco principal da atenção
(Favareto, 2010b e Freitas, Freitas e Dias, 2012).
6
e estimular o desenvolvimento de processos de coleta, registro, acompanhamento,
monitoramento, avaliação e análise de dados sobre os territórios por meio do Sistema de
Gestão Estratégica (SGE)8. As 27 universidades que participam do convênio atuam em 37
territórios rurais, espalhados em 607 municípios de todo o país.
Em vista a entender a gestão social nos territórios, uma primeira pesquisa
entrevistou 2.700 beneficiários do Pronat, em que foram avaliados 342 projetos territoriais.
Os resultados apontam um interessante mapeamento das diferentes categoriais políticas que
compõem esses espaços públicos.
Conforme Perafán (2012:17/18) participam dos Codeters nos territórios estudados
pelas células cerca de 2.203 organizações, dessas 1.046 do poder público e 1.011 da
sociedade civil9. Segundo a autora, entre os representantes do poder público existe um
maior número de representantes das prefeituras municipais (465); sindicatos de
trabalhadores rurais (276); órgãos do poder público municipal (155); órgãos do poder
público estadual (136); órgãos do poder público federal (108); e associações produtivas
agropecuárias (105).
Em entrevista, representantes da Rede Nacional de Colegiados Territoriais,
comentaram que tanto na região norte quanto nordeste existe uma grande participação de
associações e sindicatos de representações de pescadores, e na região sul a incidência de
representações de cooperativas é maior. Nessa região, as associações que participam dos
Codeters têm abrangência maior do que aquelas nas regiões nordeste e norte (na região sul
existe uma associação que cobre trinta e cinco municípios, por exemplo).
O caráter participativo dos Codeters evidenciado pela forte presença de
representações da sociedade civil nesses espaços não é considerado uma inovação para o
tratamento de políticas públicas no Brasil, tendo em vista a tendência participativa na
política nacional corrente desde a década de 1980 (Avritzer, 2010; Gohn, 2007; Avritzer,
2002; Dagnino, 2002). Entretanto, os Codeters implicam uma escala intermediária entre os
municípios e os estados federados, o que oportunizou uma estruturação políticaadministrativa pouco usual no cenário da política pública voltada ao desenvolvimento no
país, na maioria das vezes informal, em vista ausência de marco jurídico próprio, que
deixam os Codeters em uma espécie de “limbo” legal e institucional (Medeiros e Dias,
2011b), mas que ampliou a abrangência da articulação e participação da sociedade civil,
rompendo com a prefeiturização (Favareto, 2010a) nas decisões sobre o desenvolvimento
rural, evidenciando uma territorialização da participação10.
Entende-se que mesmo que a criação dos Codeters não tenha, necessariamente,
assegurado a incorporação da lógica territorial nas ações dessas instâncias, nem tampouco
da intersetorialidade necessária à execução de suas políticas, podendo expressar uma
“inovação por adição” da abordagem territorial (Favareto, 2010b:35), a institucionalidade
territorial alterou, em alguma medida, a participação social no âmbito das políticas públicas
8
Este sistema pode ser acessado por meio do site da SDT e no item “Colegiados em Rede”. Neste, os Codeters
devem executar o cadastro de suas informações e tornarem-se responsáveis pela alimentação e atualização das
informações (BRASIL, MDA/SGE, 2013)
9
Conforme o estudo citado, os conselhos foram contabilizados de forma separada por serem estes compostos,
à sua vez, por representantes da sociedade civil e do poder público.
10
Este termo busca fazer referência a aspectos já salientados por Leite et al (2008) quando indicam que a
territorialização na perspectiva da intervenção governamental resulta em uma territorialização da governança,
das políticas públicas e do desenvolvimento.
7
brasileiras, já que instaurou uma nova arena de disputa pela determinação dos problemas
públicos a serem reconhecidos pela política nacional.
Há, contudo, limitações em torno dessa participação, como alguns estudos vem
mostrando nos termos de sua composição. Por exemplo, Favareto e Dias, 2007 (apud
Favareto, 2010a) identificaram que a composição dos Codeters, em sua maioria, não
apresentavam segmentos de mesma visibilidade política que o público prioritário do MDA,
ou seja, não apresentavam representantes de quilombolas e indígenas, ou mesmo de jovens
agricultores. Representantes da Rede Nacional dos Codeters entendem que é necessário dar
maior visibilidade a algumas categorias que hoje têm pouca expressão na composição dos
Codeters, tal qual ciganos, quilombolas, jovens, pessoas portadoras de necessidades
especiais, entre outros.
Favareto e Dias, 2007 (apud Favareto, 2010a) foram taxativos ao afirmar que os
colegiados não envolviam forças sociais influentes nos territórios, tendo em vista que o
número de organizações representativas do setor patronal ou de outros setores da economia
para além do agro era, no período estudado, “absolutamente inexpressivo”, fragilizando a
proposta territorial, calcada na dinamização econômica dos territórios. Bonnal et al
(2011:51/56) e Delgado e Grisa (2013) também reclamam uma “escassa ou inexistente
participação dos atores do mercado” nos Codeters, questão que pode acarretar problemas na
institucionalidade territorial. Zani e Tenório (2011) falam da ausência de representantes de
empresários, o que dificulta possíveis convergências com os atores de mercado.
Medeiros e Dias (2011a: 21) entendem que os Codeters padecem dos “vícios de
origem”, já que a falta de uma proposta de desenvolvimento que dê outro lugar ao rural e
que inclua os diferentes atores, e não apenas os ligados à agricultura familiar, contribui para
que exista uma supremacia das representações voltadas ao rural nos espaços dos
colegiados. Embora o PTC determine a participação de outros setores para além do rural
nos Codeters, nem sempre isso se sustenta ao longo do tempo, já que alguns representantes
das áreas da saúde, segurança pública, educação, etc, que passaram a integrar os Codeters
deixaram de participar desses espaços (Barbosa, Zimmermann e Tecchio, 2013).
As questões apresentados sobre a composição e as dinâmicas da participação social
nos Codeters suscitam inúmeros questionamentos. Leite et al (2005) alertava para o fato de
a participação ser um dos temas recorrentes nas diretrizes das políticas territoriais e/ou de
desenvolvimento, em especial naquelas derivadas da proposição de agências multilaterais,
como o Banco Mundial, por exemplo, e nas demandas de diversas organizações da
sociedade, porque, muitas vezes, era vista como um “chave mágica” para ampliação de
processos de democratização e garantia de maior “eficiência” das políticas públicas. Na
prática, a participação nesses espaços mostra-se muito mais complexa. Percebe-se, por
exemplo, que o momento da criação dos Codeters marca essa trajetória, como será
discutido na sequencia.
3. Composição dos Codeters, governança territorial e dilemas da efetividade
participativa
Conforme destacado, a institucionalidade territorial criou novos espaços públicos,
de caráter mais abrangente que os municipais, forçando uma re-composição dos poderes
políticos estabelecidos(Leite et al, 2008:74). Serviram também para ampliar o conceito de
8
“público”, buscando superar os poderes arraigados das oligarquias tradicionais e sua
capacidade de arregimentação política (Leite, Kato e Zimmermann, 2009).
Para Echeverri (2010:95) a conformação dos Codeters ocorreu mediante um
processo que contou com o apoio dos estados, assentado em experiências prévias, tanto dos
conselhos municipais e estatais, de experiências concretas de nível territorial, que já
existiam em algumas localidades brasileiras. É válido lembrar que entre as exigências da
SDT para reconhecimento de territórios rurais de identidade esta a existência de algum tipo
de governança supramunicipal, em que os municípios estejam integrados em Consórcios de
Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad) do Ministério de
Desenvolvimento Social (MDS), e Mesorregiões, do Ministério de Integração Nacional
(Brasil, MDA-SDT, 2005).
Assim, na sequencia ao reconhecimento dos territórios, foram instaladas as
Comissões de Implementação de Ações Territoriais (Ciat), basicamente um fórum
provisório que se constitui após um ciclo de oficinas executadas pela SDT, em que foram
apresentados aos componentes da Comissão as diretrizes, objetivos e metas do Pronat. O
Ciat, de um modo geral, foi o responsável pela identificação de organizações da sociedade
civil e instâncias do poder público que passaram a integrar os Codeters.
Considerando as pesquisas citadas nesse documento, percebem-se duas realidades
no momento de criação dos territórios rurais de identidade que tem implicações na
definição do perfil da composição dos Codeters. Primeira, a realidade de territórios em que
os representantes da sociedade civil e do poder público participavam de espaços públicos
supramunicipais, de forma mais equilibrada, não necessariamente paritária. Eram espaços
públicos em que já se expressava um importante diálogo entre esses dois segmentos.
Segunda, a realidade de territórios em que os espaços públicos supramunicipais existentes
apresentavam uma maior participação de diferentes atores da sociedade civil, com pouca,
ou nenhuma participação de representações do poder público11, e de pouco diálogo entre os
diferentes atores sociais supramunicipais. Em ambas essas realidades, após o
reconhecimento dos territórios e criação dos Codeters, as mudanças nos espaços públicos
vigentes incluíram representações do poder público (de forma espontânea ou por
convocação governamental) e da sociedade civil. O momento de criação do Codeter
mostra-se, nesse cenário, como uma “janela de oportunidades” para que os atores sociais
ganhassem expressão política e pudessem “participar” das políticas governamentais.
O depoimento de um ex-gestor público federal apresentado por Grisa e Flexor
(2012:86 – grifo dos autores) é elucidativo para se entender o processo de fomento das
institucionalidades territoriais, “de modo que estas não limitassem ou constrangessem a
atuação dos atores de acordo com as diferentes particularidades e as realidades de cada
território”. Conforme o entrevistado de Grisa e Flexor, os Codeters não saíram “com uma
formatação de Brasília”, mas havia a preocupação que esses respeitassem três princípios: a
paridade (entre governo e sociedade civil), a pluralidade e a representatividade. A ideia,
segundo o entrevistado, era garantir que os Codeters considerassem “a diversidade
brasileira”, conforme as diferentes forças políticas da sociedade civil presentes nos
11
Exemplos dessas realidades encontram-se em Delgado e Zimmermann (2009 e 2010). Não se pode ignorar
uma terceira realidade, mesmo que remota, que é a possibilidade de que em algum dos territórios
reconhecidos pela SDT não houvesse nenhum espaço público (embora fosse um critério para reconhecimento
de um território a existência prévia de articulação social). Nesse caso, a criação dos Codeters pode ter sido a
primeira iniciativa de aproximação entre os atores supramunicipais.
9
territórios, de forma a “não artificializar a realidade”, respeitando a formatação das forças
locais de cada territórios. Houve, conforme o entrevistado, uma opção de não orientar por
normas de funcionamento os Codeters, com “normativos que homogeneizasse o seu
funcionamento, a sua composição, porque isto contrariava as ideias de desenvolvimento
territorial” (ex-gestor público federal, apud Grisa e Flexor, 2012:86).
Entende-se que o perfil e composição de forças políticas nos espaços públicos
supramunicipais que antecederam a institucionalidade territorial tiveram influência sobre a
participação social nos Codeters. Um trabalho que apresenta elementos para pensar tal
questão foi desenvolvido por Coelho e Favareto (2008). Os autores tratam de dois espaços
públicos, o Comitê de Gestão de Recursos Hídricos (CGRH) e o Conselho de Segurança
Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad) do Vale do Ribeira, no estado de São Paulo,
que deram origem ao Codeter que atua hoje na região. No estudo, os autores analisam a “o
desejo normativo” entre desenvolvimento territorial e participação e problematizam
questões presentes em fóruns supramunicipais de negociação de projetos de
desenvolvimento, que envolvem atores sociais de espacialidade territorial. Os autores
destacam que a participação no espaço público vai ser determinada, no princípio, pelas
forças sociais que estiveram à frente do processo de constituição dos espaços de
participação. Em seguida, ganha relevância o processo de seleção interna nas
representações que compõem esses espaços. Aqui, a qualidade substantiva da representação
do espaço público, nos termos da sua composição, pode ser analisada a partir de uma
comparação com as organizações presentes nos fóruns e as forças sociais existentes no
território, ou também, através de um contraste entre o perfil dos membros dos espaços
públicos com as características sócioeconômicas da população da região.
É importante esclarecer que as propostas de novos territórios ou modificação de
territórios já estabelecidos podem surgir em instâncias locais, devendo ser remetidas aos
Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CEDRS) para fins de análise
e manifestação, que posteriormente as encaminha a SDT, para serem analisadas e
chanceladas pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (Condraf)12.
Essa situação é que assegura aos territórios e aos Codeters o caráter de “reconhecimento”
pela política federal.
É notório que nos últimos dez anos houve um investimento governamental na
abordagem territorial, através de políticas públicas e uma institucionalidade própria, e
também de apoio e realização de eventos para integrar territórios e Codeters13, forçando,
em alguma medida, o poder público ao diálogo com a sociedade civil numa espacialidade
territorial; concomitante a esse processo, observa-se um investimento da sociedade civil na
abordagem territorial. Esta participa de forma expressiva nos Codeters conforme os estudos
já mencionados das Células de Acompanhamento e Informação. Em 2010 esteve à frente da
organização da Rede Nacional de Colegiados Territoriais, e das redes estaduais, composta
por 254 Codeters, dos quais 15 ainda reivindicam reconhecimento pela SDT. A situação
evidencia um quadro de significativa mobilização social por parte da sociedade civil,
engajada na política, em vista a alçar um espaço público legitimado pelo governo.
12
Para um maior detalhamento do Condraf, sugere-se a leitura de Mattei (2010).
Até o momento foram realizados dois eventos Salão dos Territórios e de quatro Encontros Nacionais dos
Colegiados Territoriais pela SDT/MDA. Fundamentalmente estes eventos serviram para o processo de
organização da Rede Nacional de Colegiados Territoriais, oficializada em 2010, no IV Encoter. Maiores
informações ver Sartori (2011), Mattei (2010), Echeverri (2010) e Lasa e Zimmermann (2008).
13
10
Para Echeverri (2010:96), a evolução dos Codeters é desigual, apresentando
diversos graus de desenvolvimento institucional, mas ainda assim, consolidou-se a ponto de
constituir uma Rede de Colegiados, no âmbito nacional. A estruturação dessa rede, na
opinião do autor, demonstra um nível de organização e participação da sociedade civil, que
passou a desempenhar um papel significativo para a continuidade e fortalecimento da
política de abordagem territorial.
Diante desse quadro de participação social, questiona-se como se expressa essa
participação no âmbito da governança territorial, ou seja, qual tem sido sua efetividade?
Delgado e Grisa (2013:205/207) destacam que os Codeters contribuíram para a governança
e a articulação democrática de atores sociais, exigindo a definição de regras de jogo da
convivência, da administração dos conflitos de interesses e da construção de consensos,
mesmo que temporários. Para esses autores, os Codeters também passaram a exercer a
gestão social do desenvolvimento territorial, o que supõe a capacidade de formular e de
gerir projetos e de articular políticas públicas estratégicas para o desenvolvimento
territorial, desempenhando uma dupla função: de governança/democratização da política
territorial e de gestão social das políticas e dos projetos de desenvolvimento.
O papel da governança exercida pelos Codeters teve muito a ver, com as tentativas,
muitas vezes frustradas, de dar “visibilidade” e “voz” às demandas de outros grupos
sociais, além dos agricultores familiares, ao mesmo tempo em que buscava atender a
demanda por participação dos atores estatais nas ações do colegiado (Delgado e Grisa,
2013). O êxito da articulação territorial promovida pelos Codeters, entretanto, enfrenta
problemas de “operacionalização” nas políticas e projetos, tornando-os espaços de
“democratização da governança” do que propriamente de gestão social (Delgado e Grisa,
2013; Sayago, 2007; Leite et al, 2005).
A partir do exposto, entende-se que as políticas de abordagem territorial, em alguns
casos, contribuíram para alterar o perfil da participação social em espaços públicos
supramunicipais, integrando novos atores que interpretaram os Codeters, e seu momento de
criação, como uma oportunidade para expressar suas demandas políticas; em outros casos
legitimaram as forças políticas já estabelecidas. Sobretudo, essas políticas desencadearam
processos de participação social em distintas regiões brasileiras, talvez para além de suas
expectativas, evidenciando uma demanda “reprimida” pela participação social no âmbito
territorial. Mostra-se, contudo, necessário entender quais as motivações mobilizam os
atores sociais a participar da política territorial, dos Codeters e da Rede Nacional de
Codeters. Qual a influência da institucionalidade territorial na dinâmica da participação
social? Um “mergulho” nos Codeters pode contribuir para entender como se dá o
comportamento dos atores sociais frente a essa dinâmica.
4. De espaços públicos às arenas públicas: algumas pistas para pensar a participação
social na abordagem territorial
Nos estudos sobre políticas de abordagem territorial no Brasil, de um modo geral, a
participação é entendida a partir da ideia da gestão social, sendo este o tema central nos
estudos encontrados. As reflexões sobre governança territorial, e territorialização da
governaça, bem como a institucionalização da política territorial também apresentam
argumentos sobre a participação social nos Codeters. Há um reconhecimento dos Codeters
11
enquanto um espaço de promoção da cidadania deliberativa (Zani, 2012 e Oliveira, Perafán
e Conterato, 2013), exaltando decisões políticas originárias de processos de discussão
visando o entendimento mútuo.
Para Echeverri (2009:144), os Codeters são uma instância de formalização, de
legitimidade da ação coletiva, são canalizadores e centros de interlocução público privada,
tendo a função principal de “obter acordos e consensos e encaminhar processos de
negociação”. Freitas, Freitas e Dias (2012) entendem os Codeters como espaço de
concertação e campo de construção de acordos coletivos, espaço de socialização de
informações, que contribuem para a constituição de laços intermunicipais.
As reflexões sobre participação social nesses espaços abordam aspectos sobre a
composição e representação política exercida nos colegiados, assimetria na representação,
os conflitos e as relações de poder, os problemas associados à dificuldades na comunicação
e acessibilidade, e o aprendizado político oportunizado pelos colegiados (Oliveira, Perafán
e Conterato, 2013; Freitas, Freitas e Dias, 2012; Abramovay, Magalhães e Schröder, 2010;
Sayago, 2007; Leite et al, 2005). Entende-se que a institucionalidade territorial pode ser
bastante conflitiva, mostrando-se necessária a construção de projetos políticos
participativos e democratizantes hegemônicos, que possam ser partilhados por atores do
Estado e da sociedade civil (Leite et al, 2008:78). Também é explorado o perfil de
participação política e as condições favoráveis a gestão territorial (Lumbabo e Fernandes,
2009).
Os estudos mencionados fazem referência, com certa frequência, a autores que
estudam os desafios da efetividade da participação, muitos deles assentados na lógica que
credita aos espaços públicos a possibilidade da troca de argumentos e conquista de acordo
pelo viés da teoria de democracia deliberativa. Sem incorrer no erro de generalizações,
entende-se, contudo, lacunas nesse referencial normativo, principalmente no que tange à
identificação das inúmeras subjetividades presentes nos espaços públicos, os quais
emergem como arenas públicas, reflexo da instituição de um problema público, que agrega
um público portador de um interesse comum, mas nem por isso menos ambíguo e
contraditório (Cefaï, 2002).
A ideia de múltiplas racionalidades na determinação da participação social, a partir
de um olhar das diferentes lógicas empregadas pelos atores sociais que participam dos
Codeters, remete à estudos voltados a dinâmica interna das experiências participativas. Este
é o caso do estudo de Heredia et al (2012), que apresentam uma descrição e análise de
diferentes formas de participação popular na gestão pública em municípios brasileiros,
buscando o significado social e seus efeitos sobre a organização social local. Percebe-se,
que reflexões apontadas por estes autores são evidenciadas nos estudos sobre a política de
desenvolvimento territorial citadas na introdução desse item, muitos desses explorando a
visão de integrantes dos Codeters, na perspectiva de identificar a contribuição normativa
dessas descobertas para as políticas públicas.
Em outra perspectiva, e sem visar necessariamente o aperfeiçoamento dos espaços
democráticos e efetividade participativa, os estudos de Heredia et al (2012) analisam tanto
situações em que a participação se impõe devido a iniciativa governamental, mas também
por iniciativa da sociedade civil. A grosso modo, as experiências participativas expõem
sentidos diversos de concepções de participação. São, portanto, permeadas por distintas
racionalidades constituintes dos sujeitos participantes.
Os autores utilizam uma perspectiva etnográfica e comparativa, a qual permite, na
opinião dos autores, “questionar a leitura, muitas vezes, homogeneizada sobre os conselhos
12
e experiências participativas, que acabam minimizando a complexidade das relações nas
quais os espaços públicos essencialmente fazem parte, mas diz-se pouco a respeito de seus
significados e contextos sociais, seus aspectos informais”, não necessariamente efetivos,
tampouco homogêneos (Heredia et al, 2012:22).
As experiências participativas analisadas por Heredia et al (2012:35) indicam um
“abismo” entre o discurso universalizador da participação e o envolvimento de certos
segmentos sociais. Na prática, alguns segmentos sociais têm maior presença nos fóruns
participativos do que outros e, muitas vezes, os interesses destes participantes determinam
as questões priorizadas nas discussões e nas decisões deliberadas nos espaços públicos, ou
seja, “a predominância de certas temáticas, por sua vez, é capaz de atrair ou afastar certos
segmentos sociais das discussões”. Esta questão remete ao abandono de alguns segmentos e
setores que foram convidados a participar dos Codeters com a criação do PTC, por
exemplo, para promover a intersetorialidade da política. O fato da temática rural dominar
os debates nesses espaços foi mencionado em entrevista com representantes da Rede
Nacional dos Codeters como responsável por desestimular a participação de alguns
segmentos sociais.
Heredia et al (2012) destacam a dimensão histórica das experiências participativas e
reclamam que muitos estudos voltam-se a institucionalização legal como marco zero das
organizações das práticas participativas. As mudanças ocasionadas pela institucionalidade
das experiências participativas, para os autores, implica a necessidade de uma observação
da dinâmica destas experiências, em que “mesmo cortes sincrônicos dão acesso somente a
um estado particular destas experiências” que têm, de fato, história própria. Nessa direção,
Leite et al (2007) destacam a necessidade dos espaços territoriais como locus de processos
sociais, políticos e econômicos inovadores serem enfocados a partir de uma perspectiva
histórica. Coelho e Favareto (2008:25) entendem que a própria emergência e contornos de
fóruns participativos são expressão de coalizões políticas já existentes. Também, Delgado e
Zimmermann (2010) ao analisar o histórico de alguns Codeters sustentam que o
protagonismo social prévio nesses locais foi fundamental para a institucionalização da
política territorial.
Ao intervir nas condições de exercício de poder político, as mudanças ocasionadas
pelas experiências participativas criam a possibilidade de surgirem novas lideranças e
forças políticas (Heredia et al, 2012:38). Conforme entrevista com membros da Rede
Nacional de Codeters, muitos representantes que participam dos colegiados disputaram as
últimas eleições municipais (em 2012), para cargos do legislativo e do executivo municipal:
“muitos entenderam que tem que entrar na estrutura de poder local e participar da política
eleitoral”. O êxito desse processo, no entanto, ainda não foi mapeado pela coordenação da
Rede Nacional dos Codeters.
Percebe-se que a participação social apresenta inúmeros sentidos e dilemas, nem
sempre captados pelo viés de sua efetividade. Parece oportuno, portanto, pensar as
experiências participativas dos Codeters por uma outra perspectiva, como portadoras de
complexidade e permeadas por uma pluralidade de lógicas, presentes muito antes destes
espaços se constituírem e serem integrados oficialmente à política de abordagem territorial,
com reflexos na dinâmica de participação social supramunicipal.
Conforme Cefaï (2002), as arenas públicas são cenários em que, em frente de
expectadores, se afrontam os pretendentes a “propriedade” dos problemas públicos, que
envolvem características de controle, de exclusividade e transferabilidade. As arenas
públicas apresentam indivíduos que se constroem no decorrer da apresentação de suas
13
reivindicações, portadores de interesses particulares, que determinam a vida pessoal e
pública desses indivíduos. Há nesse autor significativa influência da teoria do pragmatismo
de Jonh Dewey, o qual rejeita todos os tipos de dogmas, preocupando-se com a incerteza e
imprevisibilidade da experiência humana, constantemente mutável e dinâmica
(Pogrebinschi, 2005:37). Para Dewey, “o público é um estado político” (Franco e
Pogrebinschi, 2008:50).
Pensar os Codeters através da concepção de arena pública, examinar como ocorre
seu processo de configuração, em termos intraorganizacional e extraorganizacional, as
interações, os conflitos que externalizam, as relações de cooperação e de competição que se
instituem nesses espaços, as organizações sociais que participam e como essas contribuem
na instauração de problemas públicos a serem tratados pelos Codeters, pode permitir captar
concepções e práticas participativas particulares a uma abordagem territorial da
participação. Pretende-se aprofundar essas reflexões com as informações que serão
coletadas nas visitadas de campo, previstas nos próximos anos do estudo de pós-doutorado.
5. Considerações finais
Este é um primeiro ensaio para a pesquisa de pós-doutorado em curso e teve por
objetivo refletir sobre a participação social nos espaços dos Codeters.
Observou-se que grande parte dos estudos presentes hoje na bibliografia sobre
participação social volta-se a análise da efetividade das experiências participativas. Pode-se
dizer que o mesmo ocorre com os estudos sobre as políticas de abordagem territorial no
Brasil, em que a participação social é entendida a partir da ideia de gestão social. Entendese, no entanto, que o referencial da democracia deliberativa, assentada na teoria da ação
racional e na troca de argumentos é insuficiente para apreender os inúmeros sentidos que
permeiam as percepções dos atores sociais que ocupam esses espaços e o tornam um espaço
público. Nesse sentido, ressaltou-se a análise empreendida por Heredia et al (2012), que a
partir de uma perspectiva etnográfica, buscaram examinar as concepções de participação
presentes em espaços públicos no Brasil, em vista a apreender o significado social da
participação entre os membros desse espaços.
Entender os Codeters a partir do referencial analítico das arenas públicas, na qual se
afrontam os pretendentes à propriedade dos problemas públicos, no caso específico a
abordagem territorial do desenvolvimento, imprime, a princípio, uma possibilidade de
captar a complexidade da dinâmica participativa nesses espaços públicos e será
aprofundada no decorrer da presente pesquisa recém iniciada e prevista para ser concluída
em 2016.
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