descentralizao, intersetorialidade e rede como - siare

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Painel: A qualificação de profissionais na interface serviço público/cidadão
Coordenador: Luciano A. Prates Junqueira
Articulações entre o serviço público e o cidadão
Luciano A. Prates Junqueira 1
CLAD 2005
I. INTRODUÇÃO
A cidade é o espaço onde as pessoas vivem e se relacionam, onde também
manifestam seus problemas e onde têm acesso aos serviços, que lhes proporcionam meios
para satisfazer suas necessidades. Isso coloca para o gestor da cidade a importância de
identificar estratégias para gerenciá-la e as suas políticas, visando garantir aos munícipes
seus direitos de cidadania.
Nesse processo de articulação entre serviços e cidadãos é que emergem dois
conceitos importantes na administração das políticas sociais:
descentralização e
intersetorialidade.
Os problemas sociais sendo de natureza diversas afetam uma mesma pessoa ou
grupo de pessoas, situadas, em geral, no mesmo espaço social. Essa é uma maneira de ver
os problemas sociais que ainda não ocasionou mudanças nas práticas de solucioná-los, pois
cada política social tem um olhar próprio de ver os problemas sociais e de encaminhar
solução. Esse processo desconsidera o cidadão na sua totalidade e tão pouco os serviços
públicos, pois estes são oferecidos de maneira fragmentada. Como não uma maneira
integrada de ver os problemas, conseqüentemente, sua solução não passa por uma gestão
integrada dos serviços públicos.
Assim, ao abordar os problemas sociais de maneira integrada, no espaço social onde
se manifestam, considerando os diversos atores sociais envolvidos como sujeitos do
processo, coloca como necessária a descentralização como também a intersetorialidade. A
gestão dos serviços públicos responsáveis pelas soluções dos problemas sociais passa a
incorporar no processo de decisão os seus usuários. Ademais, essas soluções são
encaminhadas de maneira integrada, respeitando a contribuição e a autonomia de cada ator,
mas não de maneira fragmentada.
Daí a importância de considerar os conceitos de descentralização e intersetorialidade
e sua interdependência. Isso permitirá que as soluções dos problemas sociais resultem de
articulações entre os serviços na resposta as demandas dos cidadãos.
Este texto, portanto, procura dar conta dos conceitos de descentralização e
intersetorialidade, visualizando o papel de cada um na mudança das práticas dos serviços
públicos na gestão da cidade e na garantia dos direitos dos cidadãos no acesso a estes
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Sociólogo, Doutor em Administração da Saúde, Professor Titular da Faculdade de Economia, Administração,
Contabilidade e Atuária da PUC-SP, Coordenador do Programa de Estudos Pós-Graduados em Administração e do Núcleo
de Estudos Avançados do Terceiro Setor – NEATS/PUC-SP e Assistente Doutor do Programa de Pós-Graduação em
Gestão de Negócios da UNISANTOS
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serviços, delineando o quadro de referência que informará este painel de acolhimento e
cidadania.
1. DESCENTRALIZAÇÃO E A GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
A descentralização é um conceito importante na gestão dos serviços públicos, que
viabilizam a implementação das políticas sociais. Esse conceito ocupou e ainda ocupa um
lugar de destaque na discussão da eficácia das políticas sociais, principalmente a partir da
década de 80 ( DRAIBE, 1993).
Descentralizar significa transferir decisão, trazer para junto dos usuários o poder de
decidir. Mas poder de decidir sobre o quê? Por isso que quando se fala em descentralização
é importante ter claro transferir o quê, para quem e como.
A descentralização como um processo de transferência de poder determina a
redistribuição das decisões. Nesse sentido, este é um conceito dialético, porque ele existe
em oposição à centralização. Não se descentraliza se não há poder centralizado. Esse
processo envolve mudanças na articulação entre estado e sociedade, entre o poder público e
a realidade social, e implica mudar a atuação do Estado, seu papel na gestão das políticas
sociais. O Estado deixa de ser o único responsável pelas soluções dos problemas sociais,
mesmo que tenha como sua competência a garantia aos cidadãos dos seus direitos sociais.
Assim, descentralizar não é apenas um processo de transferência de atribuições e
competências que ocorre no âmbito do Estado, entre os três níveis de governo e entre as
suas organizações, mas também para entes privados de caráter público. Com isso o Estado
pode transferir, por exemplo, a prestação dos serviços sejam de saúde, de educação que
são de sua competência, para entes não estatais, mas preservando o seu poder de
regulação (Martins, 1994). O ente privado de caráter público que recebe as competências
permanecerá sujeito às normas, à avaliação e aos controles de qualidade estabelecidos pelo
poder cedente.
Esse processo de descentralização não se esgota apenas na transferência de
atribuições é necessário para que tenha eficácia considerar os beneficiários das políticas
sociais como sujeitos e participantes da sua gestão. Para isso é necessário que as políticas
sociais sejam consideradas como direito, no seu caráter distributivo e não apenas
compensatório. E essa mudança só ocorrerá através da educação para a cidadania, quando
os diversos atores sociais tomarem consciência dos seus direitos de cidadãos.
A cidadania é um processo de aprendizado, que se atualiza na medida em que as
pessoas vão experimentando relações e percebendo que seu saber e sua experiência têm
importância e são respeitados. A cidadania se consuma mediante o exercício do papel de
sujeitos e de seus valores face a sujeição a liberdade do que ao poder ( MANZINI-COVRE,
1996: 37).
A realidade socio-econômica, política e cultural das organizações que recebem o
poder faz com que os seus diversos atores tenham uma maneira própria de lidarem com as
competências recebidas. Por isso que se diz que a descentralização não garante
necessariamente a participação, podendo, em algumas circunstâncias, até reiterar as
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diferenças. Contudo, as transferências de competências públicas para entidades privadas
muda a relação Estado e Sociedade, onde as prestações de serviços, tarefas públicas,
passam a ser confiadas a entidades privadas (HABERMAS, 1984).
Nesse sentido, é importante ter claro o entendimento dos serviços definido por sua
utilidade imediata na relação de exterioridade com o usuário, para recuperar um bem, ou
bens e ainda o serviço como usufruto pessoal, em uma relação direta com o usuário. Essas
formas de serviços realizam-se na esfera do consumo privado, que se subordinam as
atividades de prestação de serviços ( NOGUEIRA, 1994). A noção de prestação de serviços
concretiza-se na relação do prestador com o usuário e desta relação que o serviço torna-se
realidade. Daí a importância da dimensão técnica e social dessa relação, pois não basta um
prestador ter seu saber e a tecnologia disponível se não há quem apropria este serviço e o
atualiza.
A prestação de serviços é uma relação do cidadão com o prestador. Essa relação se
dá entre dois atores, o prestador que realiza seu serviço mediado por uma organização que
lhe dá suporte técnico e de infra-estrutura, responsabilizando-se pela prestação dos serviços.
Ela é de algum modo a executora de uma política social, vista como direito social e não
apenas como atendimento de necessidades da população. Daí se dizer que a articulação
entre serviços públicos e cidadão é uma relação entre atores, entre iguais, e não uma
relação de subordinação, por exemplo, entre médico e paciente, onde o primeiro tem todos
os direitos e o segundo é apenas objeto. Por isso essa relação de serviço e cidadão é uma
relação entre atores, entre pessoas que têm direitos e como tais devem ser atendidos.
A descentralização neste particular tem um papel importante, porque com ela buscase o empoderamento dos usuários dos serviços, que passam também a decidir sobre os
rumos dos serviços e de sua gestão. A transferência de poder com a descentralização cria a
possibilidade de constituir uma rede de relações entre os atores envolvidos nos serviços e
onde cada um faz valer sua identidade e autonomia ( DABAS, NAJMANOVICH, 1994).
Esse processo de relação serviços e cidadão ganha consistência na gestão das
políticas sociais não apenas com a descentralização, mas também com a intersetorialidade,
como uma possibilidade de lidar de maneira integrada com os problemas sociais que afetam
as pessoas num determinado território dando maior consistência à gestão social dos
serviços.
2. A INTERSETORIALIDADE COMO ESTRATÉGIA DE GESTÃO DOS SERVIÇOS
PÚBLICOS
A dicotomia que se observa na gestão das políticas sociais e, conseqüentemente, na
gestão dos serviços públicos, só pode ser superada através de uma ação integrada, pois
mesmo aquelas de caráter universal, isoladamente, têm dificuldade em promover a equidade
e a integralidade do atendimento. Apesar dos problemas sociais manifestarem-se
setorialmente, sua solução está na dependência da ação de mais de uma política.
É no âmbito da cidade, como o espaço onde a população tem acesso aos serviços,
onde seus problemas se manifestam, que a articulação das políticas sociais se viabiliza,
dando maior eficácia a sua gestão.
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Como espaço definido territorial e socialmente, a cidade, é onde se concretiza a
integração interinstitucional e a ação intersetorial. Essa interação pode ser construída através
de um processo dinâmico entre os sujeitos, mediada por novos paradigmas, que devem
informar a mudança das instituições sociais e de suas práticas.
É um processo de aprendizagem e de determinação dos sujeitos, que resulta também
na gestão integrada das políticas sociais, para responder com eficácia os problemas da
população de um determinado território.
A lógica intersetorial de atuação deve referir-se basicamente à população e ao espaço
onde se situam. Assim, a base populacional e geográfica permite que se identifique os
problemas e as possibilidades de sua solução para atingir uma vida com qualidade.
A intersetorialidade é a “articulação de saberes e experiências no planejamento,
realização e avaliação de ações para alcançar efeito sinérgico em situações complexas
visando o desenvolvimento social, superando a exclusão social” (JUNQUEIRA & INOJOSA,
1997). É uma nova lógica para a gestão da cidade, buscando superar a fragmentação das
políticas, considerando o cidadão na sua totalidade.
A intersetorialidade é um conceito que engloba as dimensões das políticas sociais e
sua interface com outras dimensões da cidade, como sua infra-estrutura, ambiente, que
também determinam a sua organização e regulam a maneira como se dão as relações entre
os diversos segmentos sociais ( JUNQUEIRA, 1998a).
A intersetorialidade constitui uma concepção que deve informar uma nova maneira de
planejar, executar e controlar a prestação de serviços. Isso significa alterar toda a forma de
articulação dos diversos segmentos da organização governamental e dos seus interesses.
Essa forma de atuar é nova, por isso deve acarretar mudanças nas práticas e na
cultura organizacional. É um processo que tem riscos em função das resistências previsíveis
de grupos de interesses contrariados. A ousadia de mudar vai precisar das alianças de todos
os que desejam incrementar a qualidade de vida do cidadão, dentro e fora da administração
pública, de seus serviços.
Para que isso torne realidade é importante formar pessoas para aprenderem a ser
cidadãos, a terem consciência de seus direitos, mas também formar cidadãos capazes de
lidar com o direito dos outros. Daí a importância do treinamento dos funcionários que vão
oferecer os serviços públicos, que vão operar os serviços públicos para garantirem os
direitos sociais da população. Isso não é apenas um discurso, mas novas práticas, que
exigem aprendizado tanto do prestador como dos usuários.
Tratar os cidadãos, situados num mesmo território, e seus problemas de maneira
integrada exige um planejamento articulado das ações e serviços. Mas isso só não basta. É
necessário um novo fazer que envolva mudanças de valores, de cultura como um “fenômeno
ativo, vivo, através do qual as pessoas criam e recriam os mundos dentro dos quais vivem”(
MORGAN, 1996:135).
Essa nova realidade deve ser criada no interior das organizações gestoras das
políticas da cidade na sua totalidade. Isso exige que os diversos atores parte dessa rede se
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interpenetrem, formando um novo tecido.
É uma nova lógica que determina a atuação das organizações municipais, deixando
de ser informada pela especialização, pela setorialização e pela autonomização, mas por
uma elaboração integrada de saberes e de percepções do homem e de sua realidade social.
Isso remete para a questão da complexidade dessa realidade e da necessidade de um
conhecimento que dê conta das diversas dimensões que determinam os problemas sociais e
sua interação ( DEMO, 2002).
Esse processo ganha consistência quando a cidade é considerada na sua totalidade.
Quando as necessidades dos grupos populacionais, que se distribuem pelo seu território,
tornam-se sujeitos do processo. Sujeitos capazes de perceberem seus problemas e
encaminharem soluções articuladas intersetorialmente.
Complementar a dimensão intersetorial das políticas sociais é que emerge a noção de
rede como a interação de pessoas, instituições, famílias, municípios, estados, mobilizados
em função de uma idéia abraçada coletivamente. Num ambiente de mudança social as
diferentes atividades que a determinam implicam na formação de redes como a possibilidade
de intercâmbio.
Nessa perspectiva, a rede como uma construção social depende da sensibilização dos
diversos atores sociais para um objetivo comum que melhor se viabiliza através da parceira
(VILLASANTE, 2002). Esse processo de parceria estabelece relações interpessoais e
interinstitucionais, preservando as diferenças e as especificidades de cada componente que
contribui da sua maneira na construção de uma política que preserve os princípios da
cidadania, da liberdade e da justiça.
A rede surge da percepção conjunta dos problemas comuns e da possibilidade de
resolvê-los não apenas no âmbito da cidade mas da articulação entre outros atores sociais
envolvidos com o problema e sua solução (JUNQUEIRA, 1998b).
A mudança social demanda a necessidade de reconstruir a sociedade civil, pois ela
cresce e se desenvolve quando seus integrantes assumem o papel de sujeitos. Como
sujeitos tornam-se responsáveis por diferentes papeis em que atuam como produtores ativos
na construção do bem estar dos diversos segmentos sociais e da sociedade no seu conjunto.
Na construção dessa nova realidade a noção de sistema social ganha consistência,
onde cada participante é um sujeito real, que tem sua identidade, mas que não é dono deste
conjunto. Há vários participantes com diferentes tradições e culturas que dão a sua marca e
sua contribuição, mas que não são únicos. Daí a necessidade de uma linguagem e práticas
comuns, para organizar e mobilizar os diferentes atores para um objetivo comum, para a
construção de uma nova realidade social que resulta das relações estabelecidas entre si.
Isso faz com que a complexidade aumente na medida em que a sociedade vai
evoluindo e, consequentemente, tornando o conhecimento mais multifacetado e complexo.
Esse movimento de complexificação é acompanhado pelo surgimento de “problemas novos,
imprevistos, e por fenômenos que escapam a nossa compreensão e controle” ( GENELOT,
1992:26).
A ausência de controle, aumenta a imprevisibilidade e a incerteza, que crescem em
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função da complexidade, com isso busca-se novos modelos de gestão dos serviços,
tornando-a mais ativa e por isso mesmo mais complexa, aumentando a interdependência
entre atores e instituições. Com isso privilegia-se a visão sistêmica o que possibilita superar
os limites da ação mediante a integração de conhecimentos e práticas de cooperação,
constituindo um meio para intervir na realidade social.
A construção coletiva é privilegiada e sua concretização se dá na medida em que são
superadas as determinações sociais mediante o estabelecimento de parcerias entre sujeitos
individuais ou coletivos, mobilizados por objetivos construídos e apropriados coletivamente,
para a construção de uma nova realidade social.
Nessa perspectiva, que serão entendidas as experiências debatidas neste painel,
lançar novos parâmetros para a construção de uma nova realidade social. Construções
solidárias que se organizaram possibilitando a gestão participativa das organizações que
oferecem serviços públicos, sejam elas estatais ou privadas.
Entender a complexidade da realidade social e através da integração das políticas
sociais buscar soluções que respondam não as necessidades da população, mas aos
direitos dos cidadãos mediante o acesso aos serviços públicos que garantam uma vida com
qualidade.
CONCLUSÃO
A descentralização e a intersetorialidade inovam na gestão pública. A
descentralização enquanto transfere o poder para junto dos que utilizam os serviços
prestados e a intersetorialidade enquanto integra a gestão das políticas públicas, articulando
não apenas as políticas sociais. Esse processo possibilita articular a prestação de serviços e
os cidadãos ocasionando uma nova relação de poder entre os diversos atores
Adotar esses pressupostos permite modelar uma nova estrutura organizacional, novas
práticas, novas formas de gestão da cidade e de seus serviços, tornando-os mais
democráticos e eficazes.
Essas mudanças só serão efetivas quando houver nova maneira de olhar a realidade
social, de lidar com ela, o que significa mudar práticas organizacionais, que só ocorrem
quando há transformação de valores e da cultura das organizações. Inclusive não se pode
dizer que houve mudanças sem visualizar o impacto que elas acarretam na realidade social.
Mas este é um processo que vai se construindo no tempo, exigindo vários tipos de ações, de
projetos que vão dando corpo a um novo tecido social.
A mudança representa sempre um risco. Significa abrir mão do certo para apostar em
algo que não se conhece. Há várias leituras, vários aspectos a considerar ao assumir um
projeto e, em comprometer-se com ele. Isso significa mudar a lógica da gestão das políticas
setoriais para a intersetorial. Esse processo integra saberes e recursos, para dar respostas
mais eficazes à população de um território, garantindo-lhe uma vida com qualidade.
Os problemas sociais são complexos e abordá-los é uma tarefa que exige respeito a
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contribuição de cada participante, preservando sua identidade, o seu saber. Os atores
individuais e institucionais devem identificar-se como sujeitos comprometidos com os
objetivos delineados coletivamente, para a construção de uma sociedade justa e equamine.
A gestão da cidade exige mudanças e articulações dos diversos atores políticos para a
construção do espaço público. Os problemas sociais urbanos que se multiplicam demandam
soluções integradas e não setorializadas, pois a realidade social não se manifesta de
maneira dicotômica. Com a descentralização e a intersetorialidade como estratégias de
gestão da cidade permite-se que os diversos segmentos sociais passem a ser sujeitos das
soluções dos problemas que afetam a cidade.
Nesse contexto, a articulação serviços públicos e cidadãos demanda uma nova visão,
uma nova perspectiva técnica e social na consideração desse processo, pois a relação que
se estabelece na prestação de serviços é de apropriação, uma vez que não existe serviço
sem a existência do prestador e do usuário. Contudo, a prestação de serviços que privilegia
direitos e não necessidades, os diversos atores envolvidos são sujeitos, participando da
construção de uma realidade social onde prevalece a relação entre iguais.
A prestação de serviços concretiza-se na relação do prestador com o usuário, sendo
este usuário não apenas um consumidor, mas um cidadão que tem direito de acesso a um
serviço de qualidade. É também nessa relação que o serviço torna-se realidade, pois a ação
de prestação só se concretiza com a presença do usuário. A dimensão técnica e social do
prestador, seu saber e a tecnologia disponível, não são suficientes sem alguém que aproprie
o serviço prestado. Daí a importância do sujeito que apropria os serviços ser um cidadão que
tem noção de seus direitos, estabelecendo uma relação entre iguais e não de subordinação.
É uma relação que se dá entre dois atores, o prestador que realiza seu serviço mediado por
uma organização que lhe dá suporte técnico e de infra-estrutura, e o cidadão, que tem direito
de acesso ao serviço.
É essa visão da articulação serviço público e cidadão que deve informar a discussão
desse painel, contribuindo para visualizar o papel do profissional de gestão pública na
construção dessa nova realidade.
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