DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E GESTÃO SOCIAL

CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA
INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA, PESQUISA E EXTENSÃO
MESTRADO EM GESTÃO SOCIAL, EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO LOCAL
JEFERSON BATISTA SILVA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E GESTÃO SOCIAL:
O Conselho Municipal de Saúde de Ribeirão das Neves
Belo Horizonte
2013
JEFERSON BATISTA SILVA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E GESTÃO SOCIAL:
O Conselho Municipal de Saúde de Ribeirão das Neves
Dissertação apresentada ao Mestrado em
Gestão
Social,
Educação
e
Desenvolvimento
Local
do
Centro
Universitário UNA, como requisito parcial
à obtenção do título de Mestre.
Área de concentração: Inovações Sociais,
Educação e Desenvolvimento Local.
Linha de pesquisa: Processos Políticosociais - Articulações Interinstitucionais e
Desenvolvimento Local.
(ênfase em
Gestão Social).
Orientadora: Prof.ª Drª. Raquel Garcia
Gonçalves.
Belo Horizonte
2013
AGRADECIMENTOS
Primeiramente agradeço a Deus por me permitir mais esta possibilidade de
crescimento e aprendizado.
A minha querida esposa Simone, por toda a paciência e apoio durante todo
este tempo que estamos juntos e especialmente nestes dois anos de mestrado.
Ao Programa de Mestrado Profissional em Gestão Social, Educação e
Desenvolvimento Local, na figura dos meus colegas de curso e dos professores,
especialmente às professoras Raquel Garcia e Matilde Cadete, pessoas que tanto
me apoiaram e foram modelos de conduta profissional.
Ao Conselho e Conselheiros municipais de saúde de Ribeirão das Neves,
pessoas que tem muito a ensinar através das suas lutas e resiliência frente as
dificuldades.
" Só a vontade geral pode dirigir as forças
do Estado em conformidade com o objeto
de sua instituição, que é o bem comum".
Jean Jaques Rousseau
RESUMO
A democracia deliberativa ou participativa é hoje um dos mecanismos que muitos
estudiosos dos processos políticos e da gestão pública têm apresentado para
contrabalançar o distanciamento entre as ações do poder público e a população.
Trata-se da possibilidade de participar e deliberar sobre as definições e ações da
gestão pública, de forma a qualificar suas intervenções na execução das políticas
públicas como: saúde, educação, assistência social, etc. Podem ser citados como
exemplos destes espaços, que se institucionalizaram no Brasil a partir da
constituição de 1988, os orçamentos participativos, os conselhos de gestão pública,
as consultas públicas. Nesta pesquisa, desenvolveu-se um estudo sobre o Conselho
Municipal de Saúde de Ribeirão das Neves. Trata-se de um conselho de gestão de
política pública que tem sua criação a partir da lei 8.142 de 1990 (Lei orgânica do
SUS). A finalidade deste conselho é monitorar, avaliar e deliberar sobre as ações do
poder público no campo da saúde, representado na figura da secretaria municipal de
saúde. O objetivo deste trabalho foi exatamente avaliar a capacidade deliberativa e
fiscalizadora do conselho de saúde. Para tanto, foi analisada a gestão do conselho
de saúde no período de 2011 a 2013. A pesquisa utilizou o referencial da pesquisa
qualitativa e utilizou como métodos a pesquisa documental, através da análise das
atas das reuniões desse conselho durante este período, bem como a realização de
entrevistas com 11 conselheiros municipais de saúde representantes dos usuários.
Os dados obtidos nos levam a considerar uma grande dificuldade dos conselheiros
representantes da comunidade no exercício da atividade de conselheiro. Seja pela
pouca preparação para este conjunto de ações ou seja pelos meios utilizados para a
apresentação das informações das ações da secretaria de saúde como: Planilhas e
dados estáticos que dificultam seus entendimento sobre as ações. A partir das
conclusões apresentadas por esta dissertação em relação às dificuldades dos
conselheiros de saúde frente a sua missão de deliberar e fiscalizar sobre a política
de saúde apresentamos um projeto de qualificação a conselheiros municipais de
saúde. Acreditamos que a preparação à atividade de conselheiro é a maior
ferramenta de empoderamento destes agentes de cidadania.
Palavras-chave: Democracia Participativa. Gestão Social. Políticas Públicas.
Conselho Municipal de Saúde de Ribeirão das Neves.
ABSTRACT
Deliberative democracy or participatory is today one of many mechanisms that
scholars of political processes and public administration have presented to
counteract the gap between the actions of the government and the population. This is
the opportunity to participate and discuss the definitions and actions of public
administration, in order to qualify its statements in the execution of public
policies such as Health, Education, Social Welfare, etc. Can be cited as examples of
these
spaces,
which became
institutionalized in Brazil
since
the 1988
constitution, participatory
budgets,
boards of public
management, public
consultations. In this research we developed a study on the Municipal Board of
Health of Ribeirão das Neves. It is a management board of public policy with its
creation from the law 8142 of 1990 (Organic Law SUS). The main purpose of this
board is to monitor, evaluate and decide on the government actions in the health
field, represented in the figure of the local health department. Our aim was
to assess exactly the deliberation and supervisory capability of the Board of Health.
Therefore, we analyzed the Board of Health management for the period 20112013. Our research used the framework of qualitative research methods and
used as methodology
the documental
research by
analyzing its
meetings
minutes during this period, as well as interviews with eleven municipal health
councilors, users representatives. The obtained data show great difficulty
Counsellors community representatives in the exercise of the activity advisor, is the
little preparation to perform this set of actions or means used for the submission of
information shares of the health department directors. From the conclusions
presented in this thesis, regarding the difficulties of health counselors front of his
mission to decide on and oversee health policy, a project qualifying for municipal
health counselors was presented. It is believed that the preparation for the activity
director is the greatest tool of empowerment of these agents citizenship.
Keywords: Participatory Democracy. Social Management. Public Policy. Municipal
Health Council of Ribeirão das Neves.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura
FIGURA 1 - Mapa da Região Metropolitana de Belo Horizonte ................................ 31
Gráfico
GRÁFICO 1 - Crescimento Populacional de Ribeirão das Neves ............................. 32
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
CEP
Comitê de Ética em Pesquisa
CEMIG
Companhia Energética de Minas Gerais
CMS
Conselho Municipal de Saúde
COPASA
Companhia de Saneamento de Minas Gerais
DER
Departamento Estadual de Estradas de Rodagem
EJA
Programa de Educação para Jovens e Adultos
IAP
Instituto de Aposentadoria e Pensão
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDHM
Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
INPS
Instituto Nacional de Previdência Social
PROHOSP
Programa de Qualificação da Rede Hospitais conveniados ao SUS
SMS
Secretaria Municipal de Saúde
SUS
Sistema Único de Saúde
SUMÁRIO1
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 11
2 REVISÃO TEÓRICA .............................................................................................. 15
2.1 Democracia Participativa ou Deliberativa ........................................................... 15
2.2 Poder, Cidadania, Território e Territorialidade .................................................... 17
2.3 Gestão Social e Desenvolvimento Local ............................................................. 20
2.4 A Interseção dos Conceitos................................................................................. 23
3 BREVE HISTÓRICO DA SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL ..................................... 25
3.1 O Movimento da Reforma Sanitária Brasileira e o Surgimento do SUS ............. 25
4 O MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO DAS NEVES........................................................... 31
5 O CONSELHO DE SAÚDE ................................................................................... 38
6 RELATO DE PESQUISA ....................................................................................... 42
6.1 Referenciais Teóricos da Pesquisa de Campo ................................................... 42
6.2 A Coleta dos Dados ........................................................................................... 45
6.3 Uma breve Contextualização ............................................................................. 47
6.4 A Análise ............................................................................................................ 48
6.4.1 As Reuniões do Conselho .............................................................................. 48
6.4.2 Religiosidade e Mobilização Social ................................................................ 51
6.4.3 A Vida Política Partidária ................................................................................ 52
6.4.4 Educação e Mobilização ................................................................................. 53
6.4.5 As Reuniões Ordinárias e Extraordinárias ...................................................... 54
6.5 Considerações .................................................................................................... 62
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................... 64
1
Este trabalho foi revisado de acordo com as novas regras ortográficas aprovadas pelo Acordo
Ortográfico assinado entre os países que integram a Comunidade de Países de Língua Portuguesa
(CPLP), em vigor no Brasil desde 2009.
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 71
8 PROPOSTA DE INTERVENÇÃO ......................................................................... 75
8.1 Apresentação ..................................................................................................... 75
8.2 Oficinas .............................................................................................................. 77
8.2.1 Oficina 1: Apresentação e Sensibilização ...................................................... 77
8.2.2 Oficina 2: O que é o SUS ............................................................................... 78
8.2.3 Oficina 3: Controle Social e Cidadania: O papel dos conselheiros municipais
de saúde ................................................................................................................... 79
8.2.4 Oficina 4: O Conselho Municipal de Saúde .................................................... 79
8.2.5 Oficina 5: Planejamento em Saúde ................................................................. 80
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 82
APÊNDICES ............................................................................................................. 84
ANEXO ..................................................................................................................... 89
11
1 INTRODUÇÃO
Ribeirão das Neves é um dos municípios da região metropolitana de Belo
Horizonte e apresenta IDHM- Índice de Desenvolvimento Humano Municipal de
0,684, o mais baixo desta região. Sua população para 2013 é estimada em 315.819
habitantes (IBGE, 2013).
O crescimento populacional da cidade é impulsionado a partir da instalação
em seu território da Penitenciária Agrícola de Neves em 1938 (mais tarde passaria a
se chamar Penitenciaria José Maria Alkimim). Já neste momento é observado um
mecanismo de segregação impulsionando o crescimento da cidade.
Durante as décadas de 1960 e 1970 o crescimento populacional acontece
vertiginosamente com sua população dando saltos gigantescos de crescimento. Este
crescimento populacional será fruto direto da industrialização do Brasil e do
processo de aprofundamento da exclusão social no país. A população que se
direcionará para Ribeirão das Neves será a população migrante mais pobre, que
buscará nesta cidade sua única oportunidade de estabelecer uma morada. Este fato
marcará toda a trajetória do município e implicará numa série de problemas sociais
urbanos. Simultaneamente a este crescimento vertiginoso, o município se torna uma
"cidade presídio". O governo do estado passa a instalar vários presídios no território
municipal, o que gerou um grande estigma à população Nevense que passa a ser
comparada com a população penitenciária.
Este conjunto de fatores acaba por gerar um sentimento de inferioridade na
população, por residir nesta cidade. Na realidade, morar em Ribeirão das Neves é
um situação social, para grande parcela da população, temporária. A intenção de
muitos moradores é conseguir melhorar financeiramente e se mudar da cidade.
Desta observação, pode-se afirmar que não há na população Nevense um
sentimento de pertencimento e desejo de buscar melhorias para a cidade.
A complexidade do atual processo de modernização que se expressa
através de uma crescente diferenciação social e funcional e de uma
crescente exclusão e desigualdade social alertam para a fragmentação dos
atores sociais que vêm apresentando um comportamento mais reativo que
proativo, acentuando um isolamento (...) que contribuem para o
debilitamento da participação cidadã nos processo de tomada de decisões
(LUCHMANN, 2002, p.78).
12
Grande parte dos moradores acaba por pensar sua realidade e buscar
soluções individualizadas para seus problemas. Não se constrói os laços sociais, as
redes de contatos e desta forma, não se tem a compreensão de que a organização
dos moradores é um caminho possível para a superação do quadro de
desestruturação social do município.
A experiência deste pesquisador, no campo de atuação profissional em
Ribeirão das Neves, no entanto, proporcionou a identificação de grupos de pessoas
que se diferenciam desta postura. Ressalta-se aqui o grupo dos conselheiros
municipais de saúde representantes dos usuários. São pessoas muito simples que
buscam contribuir de alguma forma, para a melhoria na área de saúde da cidade.
Acreditam que seu trabalho pode contribuir com a qualificação e progressão desta
política. A política pública de saúde é uma ação de grande importância para o
desenvolvimento social. As intervenções neste campo acabam por gerar impactos
para muito além da questão de saúde em si, propiciando inserção social, qualidade
de vida2, etc.
Os conselhos de saúde são espaços institucionalizados a partir da
Constituição de 1988. Têm como proposta serem mecanismos de controle e
proposição às políticas públicas como: educação, saúde, meio ambiente, habitação,
etc. O conceito que dá base para a existência dos conselhos é o de democracia
deliberativa ou participativa, que segundo Luchmann (2002) é a possibilidade de
participação em espaços institucionalizados, participação esta que se dá em nível de
igualdade entre todos os presentes neste espaço e onde todas as decisões devem
ter por finalidade o bem comum. A institucionalização destes espaços tem como
objetivos permitir que a população tenha possibilidade de discutir e propor ações
para a qualificação das políticas públicas, ou seja, a população pode dizer o que
considera melhor para si. No entanto, observa-se em todo o processo de
constituição dos conselhos de saúde através das conferências de saúde, uma baixa
participação social e mobilização (por todos os fatores já descritos anteriormente).
Consequentemente, ocorrerá uma baixa capacidade de representatividade. Assim, é
de se esperar que, como resultado desse quadro, esse conselho seja pouco
2
Keinert e Vitte (2009) apontam que a qualidade de vida é bem mais que a satisfação das
necessidades básicas humanas. Trata-se da satisfação em viver no local, viver bem, de forma
saudável e viver muito.
13
combativo e, especialmente, tenha pouco poder de interferência nas definições das
ações da política pública de saúde municipal.
Desta forma, nesta dissertação, busca-se discutir a democracia participativa e
a gestão social no Conselho de Saúde de Ribeirão das Neves. A discussão
perpassa a interrelação desses dois conceitos nas ações e participações dos
representantes da comunidade (usuários) no Conselho de Saúde em Ribeirão das
Neves, considerando sua busca pelo desenvolvimento e qualificação do município.
Na
organização
do
texto,
optou-se
pela
seguinte
estrutura:
em
prosseguimento, no capítulo dois, apresenta-se a revisão teórica, construindo o
embasamento teórico que sustenta a pesquisa, a partir da discussão do caráter
emancipatório e qualificador da democracia participativa e da gestão social
aplicadas à gestão das políticas públicas. No capítulo três, foi relatado um breve
histórico da saúde pública no Brasil, abordando principalmente o movimento de
reforma sanitária brasileira e o surgimento do SUS. Em seguida, no sentido de
contextualizar o objeto desta pesquisa, nos capítulos quatro e cinco, foram
abordados respectivamente,
história do município de Ribeirão das Neves e o
surgimento do seu conselho municipal de saúde. No sexto capítulo, relato de
pesquisa, apresenta-se a metodologia utilizada na pesquisa, bem como o relato da
pesquisa empírica. Utilizou-se da pesquisa qualitativa com métodos de coleta de
dados da entrevista semi-estruturada (foram entrevistados 11 conselheiros
municipais de saúde, representantes dos usuários) e da pesquisa documental que
realizou-se através da análise das atas do conselho, durante o período de 2011 a
2013 (este período corresponde ao período da última gestão, quando do início da
pesquisa). Como método de análise das atas empregou-se análise hermenêutica
dialética, metodologia que, segundo Minayo (2007), busca aprofundar a análise do
discurso do sujeito considerando sua trajetória, sua história de vida e como os fatos
desta história impactam no presente e na realidade foco de estudo (o objeto de
estudo da pesquisa).
Neste percurso do processo de pesquisa, a questão central foi a avaliação
das capacidades e limitações do conselho de saúde e de seus conselheiros
representantes da comunidade na elaboração e execução da política pública de
saúde. Na realidade, esta questão central determina toda a trajetória da pesquisa.
No capítulo sete, considerações finais, foram feitos comentários a respeito das
conclusões
da
pesquisa.
As
conclusões
da
pesquisa
remeterão
a
um
14
aprofundamento das discussões sobre a importância da democracia participativa e
da gestão social à gestão pública. Reforça-se a importância da participação e do
controle social na qualidade e efetividade das políticas públicas. Como mencionado
anteriormente, mais entendimento das práticas do Conselho de Saúde em Ribeirão
das Neves pode contribuir para a ampliação do conhecimento sobre a participação
social, bem como sua capacidade deliberativa e influência no plano de saúde e nas
ações da administração municipal na área da saúde.
As políticas públicas são necessariamente fatores de desenvolvimento nos
municípios, no entanto, elas podem favorecer apenas a grupos já dominantes na
municipalidade. Torna-se evidente que a atuação do poder público não é neutra e
nem isenta, ela leva sim em consideração o poder de influência dos vários grupos
que compõem a realidade do município. “Aliás, todo o tempo o governo, todos os
governos, intervêm na cidade. A direção e o sentido de inclusão ou exclusão
dependem das forças sociais e políticas que estão operando” (OLIVEIRA, 2002,
p.36).
O
empoderamento
dos
conselhos,
especialmente
da
figura
dos
representantes da comunidade (usuários), é fundamental para que haja definição de
políticas públicas que efetivamente atenda à necessidade daqueles que serão
usuários diretos destas políticas. Desta forma, espera-se fomentar a participação e a
maior capacidade organizativa da comunidade, propiciando um fortalecimento dos
processos democráticos de formulação e gestão de políticas públicas e,
consequentemente, melhorar a qualidade de vida local. Pateman (1992), em seus
estudos sobre a democracia participativa, apresenta uma visão na qual o processo
de participação seria um processo educacional e que sua prática geraria uma
constante qualificação.
No capítulo 8, produto do estudo, frente aos resultados apresentados na
pesquisa, foi elaborada e oferecida ao conselho de saúde, uma proposta de
qualificação de conselheiros. Ressalta-se que este programa de qualificação foi
apresentado ao presidente do conselho municipal de saúde e à secretaria municipal
de saúde do município de Ribeirão das Neves. Aguarda-se a concordância de
ambos para início dos trabalhos junto aos conselheiros de saúde.
15
2 REVISÃO TEÓRICA
2.1 Democracia Participativa ou Deliberativa
Na atualidade, o tema participação social3 ganha relevância na discussão da
realidade da sociedade brasileira e mundial. Nota-se uma significativa insatisfação
quanto à atuação dos Estados e à democracia representativa. Grande parcela da
população não se sente atendida pelas ações governamentais e nem representada
pelos políticos eleitos pelo voto. Observa-se um afastamento dos políticos em
relação à população numa lógica mercantilista da atuação política. A partir destas
observações, muitos estudiosos têm proposto o resgate das ideias e ideais da
participação popular frente as ações das políticas públicas4.
É exatamente tendo em vista a recuperação da dimensão normativa da
democracia, caracterizada pelo questionamento da redução da política a
uma lógica individualista e competitiva e pela retomada da articulação entre
o conceito de cidadania e de soberania popular, que desenvolve-se, a partir
dos anos 60, uma concepção participativa ou republicana de democracia,
pautada na ideia da ampla participação dos cidadãos nos assuntos de
interesse da coletividade (LUCHMANN, 2002, p.1).
A democracia participativa ou deliberativa seria um mecanismo para
contrabalançar a distância entre o poder público e a população, bem como tornar
mais realistas as ações públicas no atendimento à população, por meio das políticas
públicas. Um avanço no processo democrático que indicaria que a população ao
invés de deixar as decisões das ações públicas a cargo dos representantes políticos,
por meio da democracia representativa, chama para si o processo decisório ou pelo
menos parte dele. Luchman (2002) e Schetinni (2012) corroboram com esta
afirmativa ao dizerem que uma política pública é realmente efetiva quando permite
3
Participação social segundo Bordenave (1994) seria o envolvimento do cidadão frente as questões
da coletividade na busca de soluções que propiciem o bem comum.
4
“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e
procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da
sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em
documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente
envolvem aplicações de recursos públicos (TEIXEIRA, 2002, p.2).
16
que aqueles que serão usuários dela, possam discuti-la e debatê-la entre cidadãos
iguais e em um espaço onde sua expressão tenha valor nas definições e ajustes das
políticas públicas. Considera-se um avanço nas ações do poder público que passa
a discutir com a comunidade e a ponderar suas opiniões e definições na condução
das políticas públicas. Na realidade, em seu processo de estruturação, a democracia
participativa acaba por gerar espaços para as discussões e para a formalização da
participação da sociedade organizada. Como exemplos destes espaços podem ser
citados os conselhos de políticas públicas e as reuniões dos orçamentos
participativos.
Pode-se dizer (...) que a democracia deliberativa ou participativa articula
participação social em condições de igualdade e liberdade; processos de
decisões advindos de uma discussão coletiva e pública; condições de
pluralismo e a busca ou promoção de justiça social. trata-se de um
referencial que reclama uma maior atenção à questão institucional, tendo
em vista o caráter de reconfiguração do próprio Estado como agente central
deste processo. Mais, ou para além da ideia de esferas públicas, o modelo
parece referir-se à instituição de "esferas públicas formatadas" que
garantam, não apenas a abertura da participação social, como também
atuem no sentido da redução e/ou eliminação de barreiras a uma
participação ampla, efetiva e legitima da população nos processo decisórios
(LUCHMANN, 2002, p.45).
Faria (2010) relaciona a democracia deliberativa aos discursos formais e
informais dos grupos que se fazem representados na "arena" de discussão das
políticas públicas e que, através deste processo, estes atores poderão compreender
melhor o que buscam. Não se trata e não pode ser apenas um processo consultivo.
É, na realidade, participativo-deliberativo. A população pode e deve ser propositiva,
ou seja, além de discutir o que os representantes do poder público trazem para
discussão, os representantes populares podem propor e definir pauta e temáticas.
Desta forma, se estabelece dois campos fundamentais para a construção da
democracia participativa: a sociedade civil organizada e a esfera pública, onde:
Os conceitos de sociedade civil e de esfera pública constituem o eixo
central da democracia deliberativa. O caráter associativista, autônomo e
crítico das organizações da sociedade civil impõe a esta esfera uma
legitimidade da apresentação, problematização e representação de
demandas e interesses sociais. O caráter dialógico, reflexivo, participativo e
tensionador da esfera pública confere uma mudança na natureza dos
processos decisórios, deslocando-os dos espaços fechados e restritos do
poder tradicional para os espaços abertos e iluminados da participação
social (LUCHMANN, 2002, p.67).
17
Estas pessoas manifestam seu desejo de representarem a si próprios. A
sociedade civil organizada se faz atuante nos espaços públicos buscando ser
atendida em seus pleitos. Os grupos organizados criam mecanismos para
pressionar o poder público de forma que suas demandas possam ser atendidas.
Desta interatuação, entre sociedade organizada e poder público, institui-se os
espaços de debates sobre as ações do poder público. Há uma postura diferenciada
da população, esta postura denomina-se cidadania ativa.
No entanto, esta interatuação da sociedade civil organizada em busca de
tornar sua pauta de reinvidicações a pauta de atuação do poder público não
acontece de forma harmoniosa. Há uma disputa de interesses, pois em toda
sociedade complexa há vários grupos com objetivos distintos, com interesses
diferenciados que disputam o controle sobre a atuação do poder público. Destaca-se
também que esta disputa acontece em relação a um dado espaço físico que é
habitado por estes grupos, ou seja, relaciona-se à ideia de território. Estes grupos,
nesta disputa que é considerada uma disputa de poder5, buscarão ser agentes
determinantes das ações do poder público em relação a este espaço físico. Souza
(2001) indica que territórios são antes relações sociais projetadas num espaço
físico do que propriamente os espaços físicos. Considera-se necessário o
aprofundamento da discussão teórica sobre estes conceitos: poder, cidadania ativa,
território e territorialidade.
2.2 Poder, Cidadania, Território e Territorialidade
Gomes (2010) conceitua cidadania ativa como a ação de uma determinada
população onde se estabelecem pactos que permitem sua coabitação num
determinado território. A cidadania ativa está diretamente relacionada a organização
e mobilização social. Trata dos grupos organizados que, pela tomada de
5
Arendt (1985) afirma que o poder nunca é pertencente ao indivíduo e sim a um grupo o qual ele
representa. Desta forma este indivíduo empossado deste poder age em nome e em benefício deste
grupo.
18
consciência6 de sua realidade, buscam modificá-la através da conquista de direitos
sociais.
Território seria um espaço físico onde grupos realizam sua ocupação física,
bem como estabelecem relações de utilização deste espaço. Destas relações devem
surgir as normas que permitirão a coabitação.
Se percebe o território construído como um espaço de relações sociais,
onde há o sentimento de pertencimento dos atores locais à identidade
construída, e associada ao espaço de ação coletiva e de apropriação, onde
são criados laços de solidariedade entre esses atores (FLORES, 2006, p.5).
Visualiza-se aqui novamente o debate, as discussões, o processo coletivo de
construção de um arcabouço de regras de convivência, no seu sentido mais amplo.
Daí tem-se a passagem ao conceito de territorialidade onde:
O conceito de territorialidade refere-se, então, às relações entre um
indivíduo ou grupo social e seu meio de referência, manifestando- se nas
várias escalas geográficas – uma localidade, uma região ou um país – e
expressando um sentimento de pertencimento e um modo de agir no âmbito
de um dado espaço geográfico (ALBAGLI, 2004, p.28).
Considera-se que a cidadania ativa será exercida em busca de objetivos que
poderiam conduzir à qualificação do espaço físico, ao qual estes agentes se
referenciam.
A mobilização social7 pode representar, por exemplo, melhorias na rua, o
asfaltamento desta rua no bairro, asfaltamento de todas as ruas deste bairro,
chegada das linhas de ônibus a este local, água e esgoto, etc. A mobilização pode
acontecer pelas melhorias em relação à política de saúde, de educação, pelo
desenvolvimento da localidade, do bairro, da cidade. É uma busca pela qualidade de
vida.
A presença física de uma população em um espaço físico e a tomada de
consciência frente a sua situação social geram movimentação pela mudança desta
determinada situação. Este grupo buscará pressionar o poder público de forma a
6
Tomada de consciência seria o momento em que se obtém conhecimento de sua realidade vivencial
e se busca a modificação desta realidade.
7
O termo mobilização social em nosso entendimento é uma continuidade da cidadania ativa. Através
da tomada de consciência de sua realidade os grupos buscam se organizar e mobilizar-se para
passarem a fazer parte da pauta de ações do poder público.
19
obter as melhorias que almeja, mudando assim sua realidade vivencial, ou pelo
menos parte dela.
Não está inscrito na estrutura social brasileira que apenas sejam asfaltadas
as ruas dos bairros habitados pelas classes superiores e médias, nem que a
água chegue apenas a alguns cantos da cidade. Tampouco está inscrito na
estrutura social brasileira que os recursos captados pelo governo local
sejam sistematicamente alocados de modo a reproduzir a desigualdade
urbana ou alimentar a acumulação privada de segmentos especulativos do
capital de promoção imobiliária, ou outros segmentos da elite local.
Em outros termos, isto significa que a cidade, além de herdar desigualdades
da estrutura social, as aprofunda. Há, pois toda uma ampla luta contra a
desigualdade que é estritamente urbana e que deve ser travada na esfera
local. (VAINER, 2002, p.27).
Reafirma-se a concepção de poder e a disputa frente ao controle das ações
do poder público. O controle sobre a capacidade de intervenção, bem como de seus
recursos é o motivo desta disputa. Historicamente o Estado brasileiro tem pautado
sua postura em um entendimento patrimonialista, onde as elites locais, regionais e
nacionais entendem que o Estado deve estar a seu serviço de forma a ampliar sua
acumulação de recursos, em detrimento da grande massa de cidadãos que ficam a
margem das políticas públicas e das benesses do poder público. A medida que a
escala de referência desta instância de poder se amplia, maiores são os conflitos e
maior é a dificuldade da população para fazer frente a esta forma de atuação do
poder público. Assim, para fins deste estudo será considerada a escala de poder
local.
(...) as melhores condições de desenvolver e exercer a cidadania ocorrem
quando há a oportunidade de participação do cidadão, possibilitando a ele
inteirar-se dos assuntos que lhe são próximos e que lhe dizem respeito
diretamente. E isto ocorre através do poder local, com a participação dos
cidadãos no seu meio local, não somente como indivíduos que apenas
vivem, mas sim, como atores sociais, que se interessam pela sua realidade,
que se engajam, interagem para a pacificação social, o atendimento de
demandas e o desenvolvimento da sociedade (COPATTI, 2010, p.90).
A participação da população no seu espaço de vivência, em busca de
melhores condições de vida, tem como objetivo o desenvolvimento desta localidade,
e deve trazer, ou melhor, gerar qualidade de vida à população residente neste
território. Considera-se que a atuação do poder público é um instrumento
fundamental para o desenvolvimento de qualquer território. Como já discutido
anteriormente, os grupos que coabitam o território estabelecem uma disputa de
20
poder frente às definições da atuação do poder público na definição de suas
políticas prioritárias e nas ações de intervenção neste território (como obras viárias,
asfaltamento, abertura de novos bairros, etc). O conflito é inerente a este processo.
Há um choque de opiniões, expectativas e interesses. Dentro deste conflito, é
relevante ressaltar que a própria lógica do sistema de produção capitalista propicia e
indica posturas frente a ideia da busca de máxima lucratividade em todas as
atividades. Esta lógica de produção de desenvolvimento de cunho unicamente
financeiro coloca em risco a própria estruturação da sociedade quando coloca em
segundo plano a preservação ambiental, a cultura da localidade, seus modos de
vida. Desta forma, uma nova lógica para a produção de desenvolvimento é proposta
ao debate. A gestão social e seu modo de produzir desenvolvimento serão
discutidos a seguir.
2.3 Gestão Social e Desenvolvimento Local
Gestão social é gestão das ações públicas que têm por objetivo a promoção
do bem estar dos cidadãos e a redução das desigualdades, de modo a
propiciar o acesso das pessoas, com equanimidade e paz, às riquezas
materiais e imateriais da sociedade (INOJOSA, 2004, p.1).
Tenório, Dutra e Magalhães (2004) indicam que a partir da década de 1990
passou-se a rediscutir o que seria desenvolvimento, considerando uma visão para
além da produção e acumulação de capital. Desta discussão foi proposto o conceito
de desenvolvimento local onde:
O desenvolvimento local parte da perspectiva da valorização humana como
sujeito de seu próprio desenvolvimento. A práxis do desenvolvimento pode
ser entendida como o exercício para uma ação mais efetiva que envolve o
indivíduo por meio da práxis comunitária na qual se encontra face a face
com a comunidade. Assim, o indivíduo como ser social que pertence a uma
classe ou grupo social, tem um espaço em que pode se exprimir,
argumentar, criticar, denunciar, dialogar, exigir, reivindicar e transformar a
sua realidade (ARENDHART; BOULEGART; CASTILHO, 2009, p.160).
Passou-se a discutir o capital não mensurável como a cultura, as práticas
coletivas, a identidade e identificação com a localidade. Desta forma, o
desenvolvimento local, seria um desenvolvimento que pudesse produzir o capital,
21
mas ao mesmo tempo que preservasse a cultura, a identidade territorial, a fauna e a
flora desta dada localidade. Por isto, deveria ser um processo pensado e gestado
com a população desta localidade. Novamente ressalta-se a importância da
participação, da possibilidade de interação entre as pessoas que coabitam um
mesmo espaço físico, um mesmo território, onde todo o processo de debate e
discussões buscará a produção de um bem comum.
Para a promoção do desenvolvimento local a partir da gestão das políticas
públicas, deve-se considerar uma nova forma de gestão destas políticas. Uma forma
que efetivamente fortaleça a participação social. As ações deste processo gerencial
devem fortalecer os debates, valorizar a palavra de todos os envolvidos e
efetivamente considerar todas as ponderações.
Estes atores se vinculam de acordo com o sistema de ação local; podem
ser individuais ou coletivos; agrupam-se, segundo provenham do Estado ou
do setor não governamental, em atores públicos e atores da sociedade civil;
também podem ser distinguidos, segundo o âmbito de ação, em atores
econômicos, atores sociais, atores políticos e governamentais e podem ser
também atores institucionais ou interinstitucionais (TENÓRIO; DUTRA;
MAGALHÃES, 2004, p.3).
Carvalho ( 2007) indica que esta lógica, ao invés de ser subordinada ao
capital, inverte esta postura geral e prioriza a ideia de desenvolvimento com foco nas
ações mais sociais, políticas, culturais e ou ecológicas. Não parece algo simples,
principalmente considerando a trajetória histórica brasileira de uma cultura autoritária
e clientelista. Desta forma, fala-se de uma forma de gerenciar diferenciada, de uma
gestão de viés social, de gestão social. Tal referencial parte de um entendimento de
um nível de igualdade entre os pares, em que todos os envolvidos na ação de uma
determinada política devem ter a possibilidade de discuti-la e buscar qualificá-la.
(...) entenderemos gestão social como o processo gerencial dialógico no
qual a autoridade decisória é compartilhada entre os participantes da ação
(ação que possa ocorrer em qualquer tipo de sistema social – público,
privado ou de organizações não governamentais (TENORIO, 2005, p.102).
O gerenciamento de uma política pública a partir dos referenciais da gestão
social resulta em ações muito mais amplas do que os resultados objetivos desta
determinada política pública. Propiciará a geração de um aprendizado que
ocasionará o crescimento do exercício da cidadania.
22
As pessoas com o senso de eficácia política têm mais probabilidade de
participar de política do que aquelas que carecem desse sentimento e se
descobriu também que, subjacente ao senso de eficácia política, está uma
sensação geral de eficiência pessoal, que envolve autoconfiança na relação
do sujeito com o mundo. As pessoas que se sentem mais eficientes em
suas tarefas e desafios cotidianos têm mais probabilidade de participar em
política (PATEMAN, 1992, p. 66).
Este exercício das ações para a cidadania mostra às pessoas que elas são
capazes de interferir nos destinos das administrações públicas de forma a contribuir
para o desenvolvimento de sua cidade, de seu bairro. Esta capacidade, este
empoderamento, emancipa as pessoas e muda sua postura de agentes passivos
postulantes
a
benefícios
"dados"
pelas
gestões
públicas
para
cidadãos
reivindicativos e colaboradores para o benefício comum da localidade. Robert
Putnam (2006) chama esta capacidade de capital social e identifica que estruturas
sociais que facilitam o contato e a troca entre cidadãos favorecem sua capacidade
de debate sobre as questões da cidadania, bem como a capacidade de intervir sobre
estas.
Robert Putnam afirma (...) que as regiões de maior crescimento social e
econômico do mundo são aquelas que apresentaram maior coesão e
confiança social. Em outras palavras, Putnam sugere que qualquer reforma
do Estado deve estar baseada na consolidação de fóruns de gestão pública,
ou seja, fóruns regionais de desenvolvimento onde a própria população
estuda, elabora propostas e coordena sua execução (TENÓRIO; DUTRA;
MAGALHÃES, 2004, p.3).
Tal capacidade seria um forte mecanismo para gerar o desenvolvimento
econômico e social de uma dada região.
O capital social vem como resposta ao pensamento econômico
convencional, de que a sociedade é formada por indivíduos independentes,
cada um agindo de acordo com seus objetivos. O capital social passa a ser
um dos componentes-chaves do desenvolvimento, destacando a
cooperação, a confiança, a identidade, a comunidade e a amizade entre os
indivíduos como um instrumento de solução para a ação coletiva
(ARENDHART; BOULEGART; CASTILHO, 2009, p.163).
Desta forma, para se alcançar o desenvolvimento local considera-se que a
ação gerencial deve se basear no referencial da gestão social, bem como consolidar
os espaços de exercício de cidadania. Carrion (2012) afirma que a gestão social
vem mudar o quadro da relação da burocracia estatal com a comunidade foco de
atuação das políticas públicas. A gestão social deve capacitar os atores locais de
forma que eles possam atuar sobre a definição destas políticas. A ligação ao
23
território e o desejo de qualificação da realidade deste espaço físico motivam estes
agentes à participação qualificada e potencializada. Estes resultados ocorrem a
partir de um conjunto de ações:
(...) fortalecer a capacidade das instituições e organizações locais por meio
de programas de formação de líderes; criar condições apropriadas para a
articulação entre atores em níveis local e regional; apoiar os atores sociais
coletivos no nível local, através de recursos técnicos e tecnológicos a fim de
que possam interagir no meio garantindo a sustentabilidade; e incentivar
alianças locais sob um leque de oportunidades de iniciativas de
desenvolvimento em que os recursos sejam disponibilizados e orientados
para o melhoramento dos serviços básicos, infraestrutura, geração de novas
alternativas de produção e renda, e educação voltada para o
desenvolvimento da cidadania (TENÓRIO; DUTRA; MAGALHÃES, 2004,
p.4).
Segundo Carrion (2012) a gestão social revoluciona o campo da gestão, pois
rompe com o raciocínio meramente mercantilista financeiro introduzindo valores
como justiça, igualdade e respeito às diferenças e à natureza.
2.4 A Interseção dos Conceitos
Construiu-se um trajeto onde foram relacionados os conceitos de democracia
participativa, poder, território, desenvolvimento local e gestão social.
O poder
público tem função primordial, podendo contribuir na construção de uma cidadania
plena e ativa. Cabe a este, institucionalizar os espaços de participação onde possa
haver debates, discussões e deliberações das ações. Cabe ao Estado reconhecer
que uma política pública só é verdadeiramente efetiva quando é fruto da participação
de seus usuários. A postura ativa dos grupos que se fazem presentes num dado
território propicia a troca, o crescimento. Nunca se sai da mesma forma de um
debate, de uma discussão de posições. Cabe reconhecer os pontos de vista de
todos os participantes, ouvir as ponderações e se posicionar de forma que a ação
produza o melhor para a coletividade e não especificamente para uma minoria.
Corrobora-se com Tenório (2005) quando este afirma sua concepção
dialógica entre gestão social e cidadania deliberativa onde as questões
apresentadas com relação ao planejamento e execução das políticas públicas
24
devem ser solucionadas a partir do debate que envolva todas as pessoas que estão
diretamente ligadas a esta determinada política, incluindo-se aqueles que serão
"beneficiados" pela mesma. A ênfase recai sobre o debate entre iguais e as soluções
apresentadas devem ser pragmáticas, éticas e morais.
A discussão até aqui teve como objetivo gerar uma base de sustentação
teórica a respeito do caráter relacional e complementar entre democracia
participativa e gestão social. O foco deste estudo são as ações e deliberações do
Conselho Municipal de Saúde de Ribeirão das Neves, exatamente a partir dos
referenciais da democracia participativa e da gestão social. Os conselhos de saúde
são espaços que se institucionalizaram a partir da criação do SUS e são espaços
próprios para exercício da cidadania deliberativa.
Uma estratégia de desenvolvimento da democracia participativa no Brasil foi
a criação de conselhos gestores de políticas públicas de caráter
deliberativo. Aspecto central da descentralização das políticas públicas, os
conselhos foram criados, tanto nos estados como nos municípios, em
diversas áreas das políticas sociais, como saúde, educação, assistência
social, habitação, criança e emprego, por obrigatoriedade do texto
constitucional brasileiro promulgado em 1988. Os municípios,
especificamente, passaram a criar os conselhos gestores nas áreas sociais
como requisito para o recebimento de recursos financeiros do governo
central (ROCHA, 2011, p.176).
No próximo capítulo busca-se contextualizar o surgimento do SUS, avaliando
quais pressupostos conduziram a este sistema de saúde e a sua lógica de
participação social. Em seguida, será contextualizada a trajetória de formação do
município de Ribeirão das Neves e de seu conselho municipal de saúde,
compreendendo possibilidades e limites dentro deste território e deste espaço
institucional para o exercício da cidadania deliberativa e da gestão social.
25
3 BREVE HISTÓRICO DA SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL
3.1 O Movimento da Reforma Sanitária Brasileira e o Surgimento do SUS
A estruturação da saúde Pública no Brasil reflete exatamente o quadro
político do Brasil em cada período histórico. Na república velha pode-se falar de
uma ausência de estruturas de saúde pública, sendo que em algumas oportunidades
é possível identificar campanhas sanitaristas com o intuito de debelar determinadas
doenças que constituíam um problema aos negócios financeiros do país.
Além de ter o raio de ação limitado à capital federal, as atividades de saúde
pública nos primeiros anos da república se voltavam quase que
exclusivamente para as epidemias que eram combatidas principalmente
pela segregação dos acometidos. Os residentes na cidade eram enviados
ao hospital de isolamento do Caju, criado em 1889, ou às enfermarias
emergenciais, montadas em momentos de epidemias para o tratamento dos
desvalidos (GIOVANELLA et al, 2012, p. 285).
No Estado Novo8 destaca-se o surgimento do Ministério da Educação e
Saúde Pública. Neste período, observa-se a manutenção de um caráter
campanhista das ações de saúde pública e a constituição de um campo de saúde
previdenciária. Neste momento, nota-se a constituição dos IAPs - Institutos de
Aposentadoria e Pensão, e estes, além das ações previdenciárias forneciam ao seu
associado serviços de medicina curativa.
Após a queda do Estado Novo, pouco se observou de modificação neste
quadro atual da assistência em saúde, permanecendo o Estado encarregado das
ações campanhistas de combate às grandes epidemias nacionais: febre amarela,
malaria, etc., e as ações dos institutos de aposentadoria e pensão responsáveis pela
assistência médico curativa. Nota-se neste período um aumento significativo dos
serviços ofertados neste âmbito.
O populismo vigente aguçou a competição por prerrogativas entre os
usuários da previdência, na medida em que a expansão dos benefícios
ocorria heterogeneamente, na esteira de pressões e acordos políticos
particularizados pelo corporativismo sindical (VIANNA,1998, p.133).
8
Ditadura estabelecida por Getúlio Vargas com um golpe de estado em 1934.
26
Mas efetivamente não são serviços prestados pelo Estado e somente
acessíveis aos trabalhadores ligados a estes institutos de previdência. Durante o
período populista não se observa diferenças neste quadro e a população que não
estava ligada a um dos IAPs, somente tinha acesso "aos serviços para indigentes
das prefeituras, governos estaduais e entidades filantrópicas, com o caráter
assistencialista e instrumento da política clientelista local" (VIANA, 1998, p.150).
Este quadro permanece durante toda a década de 1950 e início da década de 1960.
Em primeiro de Abril de 1964 ocorre no Brasil o golpe militar. O presidente
João Goulart é deposto e os militares assumem o governo. Vários políticos são
cassados e inicia-se um período de perseguições políticas. Dentro da busca da
"Modernização do Estado" são implementadas um conjunto de reformas de caráter
administrativo estatal.
O processo de modernização autoritária levado a cabo durante a primeira
década do regime militar, subordinando aos interesse do grande capital
multinacional e nacional, promoveu uma grande reestruturação do aparelho
de Estado por meio das reformas financeira e fiscal de 1964 e 1965,
previdenciária em 1966 e tributária e administrativa em 1967
(GIOVANELLA et al, 2012, p.325).
Em 1966 o governo ditatorial unifica todos os IAPs, sendo criado o INPS Instituto Nacional de Previdência Social. Tal ação teve como objetivo a
racionalização administrativa com uniformização dos benefícios prestados aos seus
segurados incluindo a saúde. Na realidade, observa-se uma centralização da
previdência nas mãos do governo, pois até este momento havia uma gestão tripartite
dos IAPs e agora com sua fusão, somente o governo passa a controlar o INPS.
Destaca-se também a profunda relação estabelecida entre o INPS e os prestadores
de serviços em saúde. Há uma mudança de lógica de estruturação que acompanhou
os IAPs em relação ao INPS.
Até 1964, a assistência médica previdenciária era prestada, principalmente
pela rede de serviços próprios dos IAPs, composta por hospitais,
ambulatórios e consultórios médicos. A partir da criação do INPS, alegando
a incapacidade da rede própria de serviços fornecer assistência médica a
todos os beneficiários, foi priorizada a contratação de serviços de terceiros
no modelo adotado pelo Instituto de Aposentadoria e Pensões dos
Industriários IAPI (GIOVANELLA et al, 2012, p.325).
Nota-se a constituição de uma "indústria da saúde" em que o governo passa a
financiar empresas privadas para a construção de estruturas prestadoras de
27
serviços e as contrata para fornecer os serviços aos associados do INPS. Em 1960
14,4% dos leitos hospitalares eram privados, em 1971 este número já chegava a
44%. Percebe-se uma lógica privatizante e com grande margem de corrupção.
No caso da previdência, o INPS passou a ser o grande comprador de
serviços privados de saúde e, dessa forma estimulou um padrão de
organização da prática médica orientado pelo lucro. A contratação de
serviços privados de saúde, especialmente hospitais e laboratórios era feita
por meio de credenciamento e remunerada por Unidades de Serviço(...). Na
medida em que os preços tabelados em US eram Baixos e na ânsia de
tornar a medicina uma atividade lucrativa, os serviços inventavam pacientes
ou ações que não tinham sido praticadas ou ainda escolhiam fazer apenas
aquelas que eram mais bem remuneradas, como o parto cesariana em vez
do parto normal (GIOVANELLA et al, 2012, p.325).
Este modelo de sistema de saúde, na realidade, beneficiava um conjunto de
empresários da área de saúde em detrimento de toda a população, tanto os
beneficiários do sistema INPS, quanto os não beneficiários. Observa-se uma
"decadência" do Ministério da Saúde e das ações relativas a saúde coletiva. É
possível observar isto pelo orçamento 16 vezes maior do INSS (somente para ações
de saúde curativa) em relação ao orçamento total do Ministério da Saúde.
Paralelamente ao fortalecimento deste modelo privatizante, observa-se a
constituição dos departamentos de medicina preventiva das faculdades de medicina
das universidades públicas, com a reforma universitária de 1968. A partir da criação
destes departamentos, surgem questionamentos sobre as práticas da medicina e
sua lógica de ganho financeiro em detrimento da saúde coletiva. Não se trata
somente de um movimento acadêmico, mas também social de trabalhadores e
usuários dos sistemas de saúde. Neste cenário, destaca-se a constituição do
Movimento de Reforma Sanitária Brasileira.
Chamamos de movimento sanitário, o movimento de profissionais de saúde
e de pessoas vinculadas ao setor que compartilha o referencial médicosocial na abordagem dos problemas de saúde e que por meio de
determinadas práticas políticas e teóricas, busca a transformação do setor
saúde no Brasil, em prol da melhoria das condições de saúde e de atenção
à saúde da população brasileira, na consecução do direito de cidadania
(GIOVANELLA et al, 2012, p.341).
28
Este movimento une-se a todos os outros9 no questionamento sobre a
ditadura e na discussão e proposta de redemocratização do país.
Entendia-se que a democracia deveria passar também pelo campo da saúde.
A ditadura militar brasileira chega ao fim em 15 de janeiro de 1985 com a
eleição do primeiro presidente civil desde 1964, Tancredo de Almeida Neves. No
ano de 1986 ocorre a 8ª conferência Nacional de Saúde. Esta conferência aconteceu
em Brasília no mês de março, é considerada um dos marcos de construção do SUS,
pois nela foram definidos os princípios norteadores que balizariam o papel da
assembleia constituinte com relação ao campo da saúde.
Com ampla participação das organizações da sociedade civil de todo o país
como delegados eleitos, incluindo as representações sindicais, das
associações de profissionais de saúde, de movimentos populares em
saúde, do Cebes, da Abrasco, a conferência discutiu temas que se
desdobraram em diretrizes válidas ainda hoje:1) busca da equidade, 2)
Garantia de acesso universal às ações e serviços de saúde, 3) Aumento do
financiamento público no setor saúde, 4) unificação e integração das ações
do ponto de vista de seu conteúdo: preventivas, curativas e de reabilitação e
do ponto de vista de sua gestão, integração entre os níveis federal, estadual
e municipal de governo e unicidade das estruturas gestoras em cada nível e
5) Atribuição de maiores poderes à população para participar ativamente na
formulação, implementação e controle das ações de saúde(GIOVANELLA et
al, 2012, p.341).
Nos
trabalhos
da
assembleia
constituinte,
estes
referenciais
foram
imprescindíveis para a criação do SUS que foi instituído pela Constituição Federal,
artigos 196 a 200, no capítulo II do título VIII, seção da Saúde, como um sistema de
saúde de caráter universal, cuja compreensão é de que a saúde é bem mais que a
ausência de doença.
A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a
alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho,
a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços
essenciais; os níveis de saúde da população expressam a organização
social e econômica do País (BRASIL, 1990, p.1).
Outra marca fundamental do SUS foi a busca pela criação de espaços para
participação da sociedade na definição de suas ações.
9
Durante todo o período de duração da ditadura militar brasileira houveram movimentos contrários a
sua continuidade ressaltamos: os movimentos de luta armada, os movimentos civis de luta por
melhores condições de vida como a CEBs - Comunidades Eclesiais de Base e de trabalho como os
sindicatos independentes do ABC Paulista.
29
No caso das experiências participativas no Brasil, a implementação dos
Conselhos Gestores de Políticas Públicas é um exemplo neste sentido. (...)
a trajetória das lutas e reivindicações da sociedade civil nos anos 70 e 80
fez imprimir, na Constituição de 1988, um conjunto de instrumentos
participativos que, a exemplo dos Conselhos Gestores nas áreas da saúde,
assistência social e criança e adolescente, pretendem reordenar os
processos decisórios através da ampliação do público e da reformulação na
natureza da decisão, pautada pelo debate público e coletivo e pela
universalização dos direitos sociais (LUCHMANN, 2002, p.33).
A Lei 8.080/90 é a lei que regulamenta o SUS. Nessa lei já estava prevista,
em seus artigos, a participação social. São premissas do sistema único de saúde,
conforme excerto da Lei 8.080/90:
I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de
assistência;
II - integralidade de assistência, entendida como um conjunto articulado e
contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e
coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do
sistema;
III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade
física e moral;
IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de
qualquer espécie;
V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde;
VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e
sua utilização pelo usuário;
VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a
alocação de recursos e a orientação programática;
VIII - participação da comunidade;
IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada
esfera de governo:
a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;
b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde;
X - integração, em nível executivo, das ações de saúde, meio ambiente e
saneamento básico;
XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e
humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na
prestação de serviços de assistência à saúde da população;
XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de
assistência;
XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de
meios para fins idênticos (BRASIL,1990, p.1. Grifo do autor).
A Lei 8.142/90 aborda especificamente o financiamento e a participação
social no SUS. Destaca-se a importância dada pelos relatores dessas leis à questão
da participação e controle social frente à sua presença nas duas leis. A Lei 8.142/90
trata da participação e controle social da política pública de saúde através dos
conselhos de saúde. Estes se constituiriam através de representantes do governo,
trabalhadores, prestadores de serviço e usuários/comunidade.
30
O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão
colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço,
profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no
controle da execução da política de saúde na instância correspondente,
inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão
homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do
governo (BRASIL, 1990, p.1).
Ressalta-se que os representantes dos usuários devem compor a metade das
cadeiras do conselho. “A representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e
Conferências de Saúde será paritária em relação ao conjunto dos demais
segmentos” (BRASIL, 1990, p.1).
Luchmann (2002) ressalta a importância da institucionalização destes
espaços deliberativos e aponta possíveis obstáculos ao exercício da participação
deliberativa: desigualdades sociais, cultura clientelista e autoritária e a lógica
burocrática da organização político-institucional. Ao se avaliar a história de
constituição do município de Ribeirão das Neves e a própria constituição de seu
conselho de saúde nota-se que estas características estão implícitas em suas
histórias e marcam o trabalho do conselho até nos dias de hoje.
31
4 O MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO DAS NEVES
Ribeirão das Neves teve o seu povoamento iniciado em meados do século
XVIII, mas seu crescimento somente tomou impulso após a implantação, em suas
terras, da Penitenciária Agrícola de Neves em 1938. Emancipou-se de Pedro
Leopoldo em 1953. Como resultado do processo de urbanização do Brasil, foram
observados grandes fluxos populacionais em direção às regiões metropolitanas. Tal
fato ocorreu também com a Região Metropolitana de Belo Horizonte.
FIGURA 1 - Mapa da Região Metropolitana de Belo Horizonte
Fonte: www.baixarmapas.com.br
Muitas pessoas, na impossibilidade de adquirirem ou obterem local para
constituir residência na capital (devido aos altos valores de terrenos e custo de vida),
migraram para as cidades do entorno. Mas, mesmo as cidades do entorno de Belo
Horizonte apresentavam significativa diferença em termos de valores para aquisição
de bens imóveis como lotes ou apartamentos. Como resultado dessas diferenças
32
sobre valores de terrenos e da precariedade socioeconômica de uma grande parcela
da população, ocorre uma migração muito alta para o município de Ribeirão das
Neves. O município apresentava terrenos muito baratos e não possuía nenhuma
legislação sobre ocupação do solo, bem como estruturas públicas organizadas para
gerenciar esse processo. De acordo com dados do IBGE, saltos significativos
populacionais ocorreram a partir da década de 70.
(...) Ribeirão das Neves inseriu-se no processo da expansão periférica
metropolitana a partir da década de 1970 e cresceu a taxas recordes,
recebendo uma população de baixa renda, sobretudo em busca de moradia.
De acordo com Censos Demográficos do IBGE, com um contingente de
9.707 (nove mil, setecentos e sete) habitantes em 1970, o município passou
a ter 67.257 (sessenta e sete mil, duzentos e cinquenta e sete) em 1980,
143.853 (cento e quarenta e três mil, oitocentos e cinquenta e três) em 1991
e 246.589 (duzentos e quarenta e seis mil, quinhentos e oitenta e nove) em
2000. E a estimativa do tamanho da população municipal, para o ano de
2006, foi de 322.969 (trezentos e vinte e dois mil, novecentos e sessenta e
nove) habitantes (ROGÊDO, 2010, p.6).
GRÁFICO 1 - Crescimento Populacional de Ribeirão das Neves
Fonte: IBGE - Elaborado pelo autor.
Esse grande volume de pessoas, passando a residir no município, acaba por
gerar grande impacto social, considerando que o município não possui capacidade
de oferecer a essa população os benefícios sociais inerentes à cidadania. As
populações passam a residir em bairros sem água encanada, luz, cobertura asfáltica
das ruas, acesso a escolas e unidades de saúde.
33
Observa-se, no conjunto de composição desta população, a procedência de
várias localidades: do interior do estado de Minas Gerais, especialmente da região
norte do estado bem como de outros estados como a Bahia (regiões de
características migratórias em busca de melhores condições de vida e trabalho).
Estas pessoas, ao chegarem ao município de Ribeirão das Neves, se deparam com
realidades bem contrastantes em relação às suas expectativas e anseios. Há um
choque cultural e mesmo um choque de realidade onde as condições de
precariedade, já descritas, causam impacto. Não encontram similaridade na nova
morada frente aos seus hábitos e costumes de origem e encontram um meio que é
agressivo para com eles. Tal situação impacta na construção de uma identidade e
identificação com este novo território de vida.
A procedência de vários lugares demonstra características culturais, hábitos
e costumes que se assemelham e simultaneamente divergem em alguns
pontos, pois, como toda relação comunitária surge a partir das interações
entre os indivíduos que buscam estabelecer um relacionamento ou um
vínculo de compromisso, com a identidade cultural que é diferenciada na
sua forma de entender e compreender a realidade externa e o mundo a sua
volta (ARENDHART; BOULEGART; CASTILHO, 2009, p.162).
A maioria destas pessoas não tem, nesta nova cidade, referencias de
familiares ou amigos. Não encontram base que possam apoiar esta transição e
precisam realizar este processo de forma individualizada. Desta forma, esta situação
de choque da mudança acaba por enfraquecer o processo de construção de uma
nova identidade e espírito de ligação com a localidade.
No sentido coletivo, a identidade sociocultural precisa ser construída, uma
vez que esta se constitui a partir das relações sociais de membros de um
mesmo grupo social. São essas relações que criam nas pessoas o
sentimento de pertencimento a um grupo. Portanto, quanto maior for o
compartilhamento das percepções comuns de uma dada realidade, maior
será a interação entre si. A identidade cultural passa por uma construção de
valores, hábitos, costumes e atitudes que caracterizam um grupo de
pessoas ou comunidade (ARENDHART; BOULEGART; CASTILHO, 2009,
p.167).
Como fator de complicação da situação, observa-se a transformação do
município numa "Cidade Penitenciária". Em 1938 ocorre a instalação em seu
território do Presídio Agrícola (hoje Penitenciária José Maria Alkimim). O presídio
representava um modelo para toda a América Latina. A escolha do local para sua
implantação foi influenciada pela distância das localidades de ocupação. Como
34
consequência da criação do presídio, nota-se um grande fluxo populacional
migrando para a cidade no intuito de acompanhar seus familiares em situação de
detenção. Deve-se considerar que, obviamente, um dos fatores de atos infracionais
por parte dos detentos era sua própria precariedade social. Com sua prisão, a
situação de seus familiares tornava-se ainda mais frágil. Desta forma, na maior parte
das detenções realizadas nessa penitenciária, na realidade, prendia-se uma família
que era obrigada a acompanhar seu familiar e viver em condições precárias.
Na década de 60, o município recebe outra unidade de detenção, a Casa de
detenção Antônio Dutra Ladeira (hoje, Presídio Antônio Dutra Ladeira). Em 1980, é
inaugurada, no município, a Penitenciária feminina José Abranches Gonçalves. Este
grande número de unidades prisionais e o título de "Cidade Penitenciária" acabam
por gerar no imaginário das populações das cidades da região metropolitana, um
estigma em relação a população nevense que passa a ser considerada como
perigosa, como que sua população fosse exatamente igual à população
penitenciária. Em 2006, é inaugurada mais uma unidade prisional: o Presídio
Inspetor Jose Martim Drummond. No ano de 2013, foi inaugurado, no município, um
complexo penitenciário com cerca de três mil vagas. Trata-se de uma parceria
público privada para a realização dos serviços penitenciários.
Destaca-se este processo de instalação de instituições penais no município
para se discutir a relação do governo estadual para com o município. Pode-se
afirmar que esta relação é de extrema desconsideração. O governo estadual
controla as ações no território municipal definindo a instalação destas estruturas as
quais geram grande impacto social no município. O governo estadual deixa claro sua
postura de controle e de incapacidade das estruturas do poder local para fazer frente
a esta situação. “Em suma, o Município de Ribeirão das Neves foi criado para
manter-se distante do centro urbano, afastado do poder político, mas articulado e
comandado de fora pelo Governo do Estado, que era (e ainda é) o grande
organizador do espaço urbano municipal” (ROGÊDO, 2010, p.06).
Esta postura do governo estadual tem claro objetivo e complementa uma
lógica de ocupação do solo da região metropolitana instituída desde a transferência
da capital para Belo Horizonte. Uma ocupação determinada pela capacidade
financeira. Há nitidamente uma definição de papéis em relação aos municípios da
região metropolitana e Ribeirão das Neves ocupa o lugar de depósito da população
pobre da região, bem como das estruturas de impacto negativos. O município,
35
dentro da lógica economicista imobiliária, representa o receptáculo de estruturas
degradantes que ocasionam desvalorização em relação a outras localidades, focos
dos investidores imobiliários. O governo estadual deixa clara sua posição de controle
sobre este território, definindo quais estruturas comporiam este espaço físico. Não
se permite nenhuma possibilidade de diálogo e discussões sobre estas definições.
Anulam-se os espaços de comunicação em relação ao governo estadual,
impossibilitando a população de manifestar e opinar.
A vontade e o comprometimento do Estado constituem-se, portanto, como
uma variável crucial para o sucesso de experiências de democracia
deliberativa. Enquanto modelo que é resultante das articulações, vontades e
compromissos entre Estado e sociedade, a democracia deliberativa requer,
por outro lado, um formato institucional que, dinâmico e submetido ao
diálogo constante entre o público participante, possibilite, na prática, a
realização de um processo deliberativo pautado na ampliação e na
qualificação da participação (LUCHMANN, 2002, p.31).
O governo do estado deixa claro a posição de não permitir que o debate e os
espaços institucionais se estabeleçam. A população, desta forma, não tem a
possibilidade, ou a tem reduzida, de desenvolver um processo de aprendizagem
sobre a cidadania deliberativa, não desenvolve seu potencial de organização e
realmente desacredita nas possibilidades de efetivação destas ações.
Em se tratando da realidade brasileira, as dificuldades ou limites para a
implementação de experiências participativas são gritantes, haja vista a
combinação de elementos perversos e constrangedores tais como: as
desigualdades sociais, as culturas autoritárias, clientelistas e
patrimonialistas, além da complexidade dos aparatos institucionais
(LUCHMANN, 2002, p.33).
Tal postura do poder público têm vários impactos na realidade do município e
de sua população.
Embora tenha uma população em torno de 300 mil habitantes, não há
organização e mobilização deste potencial de votos em ações para ganhos
estruturais ao município. Pateman (1992) destaca-se que,
A principal função da participação na teoria democrática participativa é,
portanto educativa, educativa no mais amplo sentido da palavra, tanto no
aspecto psicológico quanto no de aquisição de pratica de habilidades e
procedimentos democráticos. Por isso, não há nenhum problema especial
quanto estabilidade de um sistema participativo; ele se auto-sustenta por
meio do impacto educativo do processo participativo. A participação
promove e desenvolve as próprias qualidades que lhe são necessárias;
36
quanto mais os indivíduos participam, melhor capacitados eles se tornam
para fazê-lo (PATEMAN, 1992, p. 60).
Nota-se como apontado por Rocha (2011) uma balcanização do poder público
e o clientelismo como lógica de ação. Estes se dão através da indicação a cargos
públicos em troca de votos ou apoio a determinadas ações tanto do poder público
estadual e municipal.
Cria-se uma cultura da individualidade onde cada cidadão busca resolver
seus problemas pessoais.
(...) a cada dia que passa, a população se torna cada vez menos capaz de
se organizar, administrar, solucionar ou pelo menos participar ativamente da
resolução de seus problemas básicos. A sociedade, assim como a
comunidade, passa por um processo de individualização no qual se perde o
caráter coletivo das ações e das queixas ou reivindicações e, ao mesmo
tempo, perdem-se os valores que são referência e servem como padrão
comunitário de organização, mobilização e participação (ÁVILA apud
ARENDHART; BOULEGART; CASTILHO, 2009, p.162).
Estes barganham seu potencial de voto de forma isolada. Tal ação fragiliza as
capacidades de organização coletivas e não permite a criação de um capital social.
Esta característica é marcante no conjunto da população nevense e se
comprova pela baixa participação em ações coletivas, como por exemplo nas préconferências de saúde e nas conferências de saúde.
A complexidade do atual processo de modernização que se expressa
através de uma crescente diferenciação social e funcional e de uma
crescente exclusão e desigualdade social, alertam para a fragmentação dos
atores sociais que vêm apresentando um comportamento mais reativo que
proativo, acentuando um isolamento e um localismo que contribuem para o
debilitamento da participação cidadã nos processo de tomadas de
decisões(...) à insegurança soma-se a desconfiança do "outro" , cujo o
afastamento aprofunda uma retração para o âmbito da esfera privada com o
consequente afastamento das práticas de participação coletiva
(LUCHMANN, 2002, p.78).
Outro impacto marcante é o do próprio processo de desenvolvimento do
município, como já discutido no referencial teórico.
A lógica que estrutura a postura desta população
é uma lógica
individualizada. As pessoas aprendem que devem buscar a superação de suas
dificuldades de forma própria e não contar com o poder público ou com outras
pessoas. Há um rompimento em relação à sua identidade de origem e não se
estabelece com o novo território, uma nova identidade. Há na realidade uma
37
desconfiança e um temor. Desta forma, não é gerado o capital social, que segundo
Arenhart, Boulegart e Castilho (2009), é o componente chave do desenvolvimento,
onde a cooperação, a confiança e os laços com a comunidade propiciariam a liga
necessária para as ações coletivas em busca da mudança da realidade municipal.
38
5 O CONSELHO DE SAÚDE
A criação dos conselhos de saúde é fruto direto do Movimento de Reforma
Sanitária Brasileira e da própria criação do SUS. Através da constituição dos
conselhos objetivou-se institucionalizar espaços para a participação social na
definição das políticas públicas, entre elas a de Saúde.
Neste sentido, a criação de espaços institucionais de participação social,
como os conselhos de políticas públicas, esteve associada ao contexto de
Reforma Democrática do Estado e à ideia do controle social sobre o seu
funcionamento. Parte-se da concepção de que tais órgãos colegiados, com
a presença dos diversos segmentos sociais, especialmente aqueles tradicionalmente excluídos, pudessem “controlar” o Estado, garantindo que as políticas públicas, em especial a saúde, fossem pautadas pelas necessidades
da sociedade e não apenas por grupos privilegiados (CARVALHO, 1995, p.
28).
Na busca da institucionalização destes espaços, a legislação do campo da
saúde, determinou a criação dos conselhos de saúde para que houvesse repasses
federais de verba, bem como o pleno gerenciamento destas. Sendo assim, muitos
conselhos de saúde foram criados para regularizar esta situação legal.
Há que se considerar os diferentes contextos e trajetórias de criação e
desenvolvimento dos conselhos. Nesta perspectiva, encontra-se conselhos
bastante atuantes lado a lado com conselhos atrelados ao poder público, ou
ainda conselhos sem qualquer trajetória de funcionamento e atuação. A
criação dos conselhos ocorre por lei específica nas distintas esferas
de governo, a partir da iniciativa do chefe do executivo. Esta iniciativa
ocorre por diferentes tipos de interesses ou pressões, sejam de grupos e
atores econômicos, políticos ou ainda pela mobilização e pressão da
sociedade civil. Em muitos casos os conselhos não passam de peça fictícia
da administração pública, existindo apenas na letra da lei. (LUCHMANN,
2002, p.90. Grifos do autor).
O conselho de saúde de Ribeirão das Neves tem sua origem nesta
obrigatoriedade legal. A partir de sua criação e funcionamento seria permitido ao
gestor municipal de saúde, autonomia na definição das ações em saúde e nos
gastos. Tal fato é significativo, pois em sua origem, o conselho de saúde de Ribeirão
das Neves não teve um caráter de mobilização popular e sim o cumprimento de
legalidades burocráticas. O conselho não nasceu de um processo de mobilização
social, ele nasce para legalizar as ações da administração pública municipal. Rocha
39
(2011) aponta que os conselhos muitas vezes têm suas pautas e discussões
propostas e conduzidas pelos representantes do governo quando não a própria
formação do conselho sendo direcionado por representantes do poder público.
Conforme discutido no capítulo anterior, o processo de ocupação do território,
o próprio perfil da população migrante, bem como a lógica de poder e estruturação
de papéis dos municípios na constituição da região metropolitana de Belo Horizonte
levaram a não criação do capital social, o que oxigenaria a articulação da população
frente as melhorias necessárias ao desenvolvimento do município. Na realidade,
este conjunto de fatores ocasionou exatamente o contrário. A população de modo
geral não compreende que a solução dos problemas do município passam por um
processo de organização coletiva. Suas ações são em prol de soluções individuais
em benefício próprio. Não há uma identificação para com o município, não se
consideram pertencente à cidade, não desejam estar ali.
O elemento da constituição de identidades diz respeito ao grau de
articulação, densidade e heterogeneidade das praticas associativas e
identitárias da esfera societal. Recupera-se, aqui, à luz de uma perspectiva
Toqueviliana, a importância da sociedade civil e ou das práticas coletivas e
associativas na discussão, tematização e construção de uma nova
institucionalidade. O conceito de capital social de Putnam (1996) é central,
na medida em que, referente a um tipo de sociabilidade pautado em
critérios de confiança e de reciprocidade, desenha um contexto rico e
vibrante de vida associativa que no seu conjunto, forma um quadro de
civilidade que é central ou condicionante para a construção de uma
institucionalidade política responsável e eficaz no tratamento dos assuntos
da coletividade (LUCHMANN, 2002, p.59 e 60).
As más condições de vida, a precariedade de modo geral e a naturalidade em
outra cidade ou mesmo em outro estado acabam por gerar em grande parcela da
população um desejo de mudança, "de encontrar um lugar melhor para morar".
Desta forma, sua capacidade de se organizar e mobilizar pelas melhorias, para o
desenvolvimento local, acaba por ser muito baixa. Poucas são as pessoas que se
propõem a essa tarefa, em número pequeno acabam por não conseguirem
mobilizar-se para conquistas sociais ou fazer frente à implantação de estruturas que
acabam por gerar um grande ônus para o município, como os presídios. Ao se focar
na postura do governo estadual em relação ao município, deve-se observar que a
lógica do poder público municipal não é diferente em relação a esta mesma
população. Não se busca viabilizar verdadeiramente espaços de discussão e
definição das políticas públicas municipais. Na realidade, por força de leis federais o
40
município se vê obrigado a instituir os conselhos de políticas públicas, mas sua
postura contrária fica clara, quando esvazia o espaço deliberativo destes. Quando
muito, estes espaços são consultivos.
Tanto a representação como a participação direta buscam influir na
implementação e na condução pelo governo das políticas públicas
formuladas pelo Estado, de modo a conduzir a resultados que contemplem
interesses peculiares. A participação é sempre do interesse dos indivíduos e
grupos que a reivindicam para si e, portanto includente de alguns e
excludentes dos demais (MARTINS apud INOJOSA, 2004. p.4)
Ampliando a discussão, sobre a possibilidade do conselho municipal de saúde
se tornar efetivamente uma instância deliberativa à política pública de saúde, devese ressaltar a própria composição do Conselho. A avaliação, especificamente dos
conselheiros municipais de saúde representantes da comunidade (usuários), se faz
necessária. Gohn (2011) ressalta que a própria estruturação de nossa sociedade e
da organização do conselho acaba por enfraquecer a participação onde os
conselheiros representantes dos usuários não tem acesso ao conjunto de
informações que tem os demais representantes nos conselhos, onde o horário das
reuniões inviabiliza a participação e a falta de recursos financeiros também impede
ou fragiliza a participação.
Pode-se relacionar tal enumeração de Gohn com o resultado da estruturação
de nossa sociedade. Uma estruturação excludente que inviabiliza a participação
social através da impossibilidade de acesso a educação ou mesmo formas de
cooptação ou dificuldades para acesso, como horários incompatíveis com a
população trabalhadora.
Clamar por participação ou liberdade etc. No contexto do modelo
civilizatório capitalista marcado por contradições de classe, por uma
fundamental assimetria a separar dominantes e dominados, equivale no
essencial, das duas uma: ou a fazer demagogia política, ou a apontar na
prática para melhorias cosméticas, sem atentar o suficiente para as
barreiras existentes no bojo da sociedade instituída (SOUZA, 2001, p.103).
Relações assimétricas de poder, diferenças sociais gritantes, uma população
distante da mobilização social, baixo capital social, este conjunto de características
marcam a realidade do conselho municipal de saúde de Ribeirão das Neves.
Frente a esta situação, esta pesquisa se propôs a verificar se o Conselho Municipal
de Saúde de Ribeirão das Neves é uma espaço de exercício de democracia
deliberativa e de gestão social por parte dos representantes dos usuários. Eles
41
conseguem efetivamente deliberar sobre as ações da política de saúde? São
agentes ativos nas definições e avaliações desta ações?
No capítulo Relato de Pesquisa será desenvolvida esta questão.
42
6 RELATO DE PESQUISA
6.1 Referenciais Teóricos da Pesquisa de Campo
Esta pesquisa, de abordagem qualitativa, buscou avaliar se o Conselho
Municipal de Saúde de Ribeirão das Neves é realmente um espaço de democracia
participativa e gestão social, permitindo o debate, a discussão e a efetiva
participação social nas definições da política de saúde municipal.
Trevisan e Devechi (2010, p.148) afirmam que foi por intermédio das
pesquisas qualitativas que se passou “a considerar elementos não mensurados por
meios matemáticos, como a subjetividade, os valores, os contextos, os sentimentos,
as diferenças e as questões sociais e culturais, entre outros”. Ao se considerar o
objetivo desta pesquisa, que é o de compreender quais são as concepções pessoais
de cada conselheiro representante da comunidade (usuários) em relação ao
conselho, suas possibilidades de exercício da cidadania ativa, os obstáculos a esse
exercício, suas dificuldades em relação ao debate com os representantes de outros
segmentos e, principalmente, suas próprias fragilidades frente a essa atividade, a
escolha não poderia ser outra. A partir da definição da metodologia passou-se a
explicitar os métodos para a coleta das informações. A opção escolhida foi a
utilização da entrevista. Borbi e Quaresma (2005, p.70) afirmam que:
A entrevista como coleta de dados sobre um determinado tema científico é
a técnica mais utilizada no processo de trabalho de campo. Através dela, os
pesquisadores buscam obter informações, ou seja, coletar dados objetivos e
subjetivos. Os dados objetivos podem ser obtidos também através de fontes
secundárias, tais como censos, estatísticas, etc. Já os dados subjetivos só
poderão ser obtidos através da entrevista, pois eles se relacionam com os
valores, as atitudes e as opiniões dos sujeitos entrevistados.
Optou-se pela entrevista semiestruturada (APÊNDICE II). Esta consiste na
construção de um roteiro de entrevista com perguntas abertas e fechadas. Este
formato permite tanto a coleta de informações objetivas como informações
subjetivas, permite uma conversa com o entrevistado de forma que o entrevistador
possa coletar outros dados, além do objetivo inicial previsto. Os entrevistados foram
os conselheiros de saúde, representantes da comunidade (usuários), sendo 12
43
titulares e 12 suplentes. Todos foram convidados a participar, mas tiveram pleno
direito de se negarem à participação. Foram orientados pelo termo de consentimento
livre e esclarecido10 (APÊNDICE I), podendo posicionar-se favorável ou não à
participação.
Em caráter complementar à entrevista, foi utilizada a metodologia de pesquisa
documental.
A pesquisa documental é constituída pelo exame de materiais que ainda
não receberam um tratamento analítico ou que podem ser reexaminados
com vistas a uma interpretação nova ou complementar. Pode oferecer base
útil para outros tipos de estudos qualitativos e possibilita que a criatividade
do pesquisador dirija a investigação por enfoques diferenciados (NEVES,
1996, p.3).
Gil (2010, p.82) complementa a descrição da pesquisa documental,
informando que:
Dentre os documentos mais utilizados na pesquisa estão: 1.documentos
institucionais, mantidos em arquivos de empresas, órgãos públicos e outras
organizações; 2.documentos pessoais como cartas e diários; 3. material
elaborado para fins de divulgação, como folders, catálogos e convites; 4.
documentos jurídicos, como certidões, escrituras, testamentos e inventários;
5. documentos iconográficos, como fotografias, quadros e imagens; e 6.
registros estatísticos.
Como material documental foram utilizadas as atas das reuniões ordinárias e
extraordinárias do período de referência do estudo que vai de agosto de 2011 a julho
de 2013 (período da gestão que foi considerado para análise).
Para a análise das entrevistas, bem como das atas do conselho no período
definido, utilizou-se a técnica de análise hermenêutica dialética. Minayo (2007)
indica que a análise hermenêutica dialética se propõe a compreender o texto, sendo
uma compreensão ampliada, considerando o que é dito de forma indireta, através de
gestos, silêncios e outras formas de comunicações. Ampliada também é a
compreensão sobre o que seria um texto, considera-se como textos: documentos,
atas, biografias, entrevistas, livros, etc.
10
Anuência do participante da pesquisa e/ou de seu representante legal, livre de vícios (simulação,
fraude ou erro), dependência, subordinação ou intimidação, após esclarecimento completo e
pormenorizado sobre a natureza da pesquisa, seus objetivos, métodos, benefícios previstos,
potenciais riscos e o incômodo que esta possa acarretar (CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE,
2012).
44
A leitura de qualquer realidade constitui um exercício reflexivo sobre a
liberdade humana, no sentido de que os acontecimentos se seguem e se
condicionam uns aos outros, mediados por um impulso original: a cada
momento pode começar algo novo (MINAYO, 2007, p.331).
Aponta-se esta metodologia como a mais coerente frente à proposta da
pesquisa que considera uma inserção social, uma realidade municipal e uma
trajetória de não construção de sentimentos de identidade e pertencimento como
fatores que interferem e mesmo determinam o caráter de participação de uma
população e especificamente de um grupo que a representa no Conselho de saúde.
Os acontecimentos históricos ou da vida cotidiana são governados por uma
profunda conjunção interna da qual as pessoas não são completamente
independentes na medida em que são penetrados por ela de todos os
lados. Por isso junto da liberdade esta sempre a necessidade (MINAYO,
2007, p.331).
Desta forma, pode-se resumir que a análise hermenêutica dialética é a
metodologia mais completa para permitir a análise dos dados coletados de forma
mais realista e completa.
Nessa combinação de oposições complementares o método dialético tem
como pressuposto o método hermenêutico, ainda quando as duas
concepções tenham sido desenvolvidas através dos movimentos filosóficos
diferentes. Pois (...) a) ambas trazem em seu núcleo a ideia fecunda das
condições históricas de qualquer manifestação simbólica, de linguagem e
de trabalho do pensamento; b) ambas partem do princípio de que não há
observador imparcial, nem há ponto de vista fora da realidade do ser
humano e da história; c) ambas superam a simples tarefa de serem
ferramentas do pensamento, pois elas consideram o investigador parte da
realidade que investiga; d) ambas questionam o tecnicismo como caminho
capaz de realizar a compreensão e a critica dos processo sociais; e) ambas
referem-se à práxis e desvendam os condicionantes da produção
intelectual, marcada tanto pela tradição, pelos juízos, como pelo poder,
pelos interesses e pelas limitações do desenvolvimento histórico (MINAYO,
2007, p.350).
Como já descrito na metodologia, observou-se tanto o que está diretamente
colocado nas entrevistas e nas atas, assim como o que não foi dito diretamente, mas
mostra-se em gestos, silêncios e outras comunicações indiretas.
Na busca da significação específicas, é preciso que a análise contemple: a)
as comunicações individuais( entrevistas, histórias de vida, resultados de
discussões de grupo; b) as observações de condutas, costumes e relações
relativas ao tema saúde doença c) a análise das falas sobre instituições
oficiais (e outras informações sobre elas) e sobre outras entidades e
45
organizações alternativas que oferecem serviços no local; d) observação de
cerimônias e ritos atinentes ao tema (MINAYO, 2007, p.355).
6.2 A Coleta dos Dados
A pesquisa propriamente dita só teve início após o projeto ter sido aprovado
pelo Comitê de Ética e Pesquisa do Centro Universitário CEP-UNA ( ANEXO 1). A
coleta de dados iniciou-se na primeira semana de agosto. Principiou-se pelas
entrevistas e concomitantemente pela análise das atas. No entanto, ressalta-se que
o foco foi direcionado para as entrevistas. A princípio, foi considerado que seria fácil
a realização destas, pois um dos pesquisadores já havia sido membro do conselho e
tinha plena circulação neste, bem como bom contato com todos os conselheiros
representantes dos usuários. No entanto, ocorreram situações, as quais serão
narradas durante a redação deste relato de pesquisa, que requereram maior esforço
e "jogo de cintura" dos pesquisadores.
Em relação às entrevistas, conforme já foi dito, estas se iniciaram em primeiro
de agosto de 2013 e foram entrevistados 11 Conselheiros Municipais de Saúde
representantes dos usuários, dos quais oito foram titulares e três suplentes.
Para apresentação dos sujeitos e manutenção do anonimato deles, optou-se
por usar a letra C, identificando o nome “ conselheiro”, seguido de um número para
distingui-los (ex: C1, C2 ). Quando for realizada citação de trecho da ata do conselho
e for citado outro conselheiro que não foi entrevistado este será citado apenas pela
primeira letra do nome na forma maiúscula. As entrevistas ocorreram na sede do
Conselho Municipal de Saúde e em locais determinados pelos conselheiros: casa,
trabalho, de forma a facilitar sua disponibilidade, com duração média de 30 minutos.
Considerando-se um número total de 24 conselheiros de saúde titulares
e suplentes representantes dos usuários, foram entrevistados 11 conselheiros,
o que representa 45,83% da população considerada. Este número merece uma
análise e contextualização. Quando ocorre uma eleição para o conselho, o
conselheiro não se candidata especificamente ao cargo de conselheiro titular ou
conselheiro suplente, ele se candidata ao cargo de conselheiro. Após a contagem de
votos, os 12 candidatos com maior número de votos tornam-se titulares e do 13º
(décimo terceiro) ao 24º (vigésimo quarto) candidato mais bem votados, tornam-se
46
suplentes. É nítido que tornar-se suplente desmotiva o candidato. Pode-se fazer tal
afirmativa a partir da análise das atas do conselho no período desta gestão que
encerrou-se no dia 28/07/2013, com a eleição do novo conselho. Observa-se uma
baixa presença de conselheiros suplentes durante as várias reuniões realizadas.
Estes passam a considerar que a obrigação da presença é apenas dos titulares e
não frequentam as reuniões, bem como não se informam sobre as questões do
conselho. Há uma visão, um sentimento de menos valia com relação ao cargo de
conselheiro suplente, que o leva a considerar seu trabalho de menor importância e
desnecessário durante as reuniões do conselho. A fala da conselheira C11 ratifica
esta observação: " Eu era suplente e não recebia nenhuma convocação e o titular às
vezes nem vinha, mas também não passava a responsabilidade para mim e eu
fiquei sem acompanhar é... depois, no ano passado, fui convocada e desta época
para cá tenho feito o possível e o impossível para estar presente e desempenhar o
meu papel." Pela desistência do conselheiro titular a conselheira C11 passa a
ocupar o lugar de conselheira titular e só a partir deste momento passa a ser
frequente às reuniões.
Em relação a disponibilidade à entrevista, como não acompanharam as ações
do conselho, não é de se estranhar que, ao serem convidados para participar de
uma pesquisa sobre o conselho e sobre a necessidade da entrevista, estes se
esquivem, não dizendo diretamente não querer participar, mas criando inúmeros
obstáculos para a realização da mesma. Outro fator a ser considerado, foi o período
de início das entrevistas, no qual o conselho já se encontrava em transição, quando
muitos conselheiros não foram reeleitos. Tal fato desmotivou muitos dos
conselheiros que não disseram diretamente não desejar participar das entrevistas,
mas não compareceram nos dias e horários combinados, embora estes fossem
estabelecidos pelos próprios, conforme sua disponibilidade. Foram realizadas pelo
menos três tentativas de entrevistas para se considerar que o conselheiro não
estava disponível (desistência).
Em relação ao registro das reuniões, nota-se que as atas do conselho
municipal de saúde de Ribeirão das Neves são sucintas, objetivas e não apresentam
os conflitos das reuniões. Dentre as várias discussões que se fazem durante as
reuniões, observa-se que, o que é relatado por meio das atas, não traz a riqueza
destas discussões.
47
Durante o processo de análise foram lidas um total de 44 atas, sendo 21
referentes a reuniões ordinárias e 23 a reuniões extraordinárias. Faz-se aqui mais
uma ponderação. Como o próprio nome indica, uma reunião extraordinária significa
que, para ações que não estavam previstas ou planejadas faz-se necessário uma
reunião a mais, uma reunião extra. No entanto, deve-se ter em mente que as
reuniões extraordinárias devem ser uma exceção, pois há um calendário prédeterminado com as reuniões ordinárias que possibilita um planejamento para a
apresentação de projetos, prestações de contas e outros assuntos do conselho de
saúde. Contudo, não foi o observado; o número de reuniões extraordinárias foi
superior ao de reuniões ordinárias e foram, em sua totalidade, convocadas pelo
governo, na figura da secretária de saúde. Durante a construção, serão analisados
os temas destas convocações e como estes foram tratados pelos conselheiros, mas
ressalta-se que há, já no início, uma inversão. As reuniões ordinárias, com o
planejamento inerente a gestão pública, deveriam ser em número superior às
reuniões extraordinárias.
6.3 Uma Breve Contextualização
Se foi proposto realizar um estudo considerando uma trajetória de vida e de
possibilidades, considera-se pertinente iniciar pelo próprio fato de os conselheiros
estarem nesta cidade e não em outra. A trajetória da maioria absoluta dos
conselheiros os conduziu para o município de Ribeirão das Neves, isto é, dos 11
conselheiros entrevistados nenhum é natural de Ribeirão das Neves, 10 mudaramse para Ribeirão das Neves por dificuldades financeiras. Pagavam aluguel ou
residiam em condições de extrema precariedade e a possibilidade de aquisição de
um lote para a construção da residência própria foi o fator definidor da mudança
destes para a cidade. " Foi o lugar que eu achei assim; que eu consegui comprar ,
pela condições financeiras" (Fala da conselheira C4 durante entrevista). Apenas o
conselheiro C5 apontou que se mudou para Neves por seu desejo: "Eu não tinha
casa própria e comprei um lote aqui, gostei da cidade; gostei do bairro e da cidade.
Eu percorri vários bairros de Belo Horizonte e vim a gostar daqui e gosto até hoje".
48
Pontuam-se estes fatos com o objetivo de ressaltar que o pesquisador deve
buscar compreender as opções daqueles que participam de sua pesquisa e
compreender sua ausência de opções, como estes se posicionam frente a esta
realidade. Todos os conselheiros ressaltaram que, ao estabelecer residência no
município, buscaram se organizar, juntamente com outros moradores, na busca de
melhorias para os bairros. Tem-se como exemplo a entrevista da conselheira C8 que
nos diz que sempre morou em "casa de família", em áreas nobres de Belo Horizonte
e criticava as pessoas "que não tinham o que fazer", que ficavam perambulando
pelas casas e lugares em busca de conseguir coisas para os outros. Quando se
mudou para Neves (onde suas condições financeiras permitiam a aquisição de um
lote) numa área onde não havia água nem luz e as ruas eram de terra com o ponto
de ônibus mais próximo distante alguns quilômetros das residências, viu na
necessidade de superar todas estas dificuldades, o motivo de sua mudança de
postura e inserção na mobilização social, passando a ser um agente de
reinvidicação junto aos órgãos públicos como Copasa, Cemig, DER, e junto à
prefeitura Municipal. "Hoje sou presidente da associação de moradores, vivo
correndo atrás das coisas para melhorias do bairro, parece que tô pagando língua
do que falava antes". Para além de crenças e valores percebe-se que a realidade
adversa na cidade gerou em todos os conselheiros a necessidade de reinvidicar
melhorias na estrutura dos bairros e consequentemente da cidade. Ressalta-se,
ainda, que os valores cristãos da igreja católica e posteriormente das igrejas
evangélicas darão a base teórica para a mobilização destas pessoas.
6.4 A Análise
6.4.1 As Reuniões do Conselho
Em desejo de uma sociedade democrática com respostas concretas aos
problemas sociais. E, nesse sentido, acreditamos que pensar
desenvolvimento do território e gestão social do território, é investir no
sentido da reforma de nossas instituições (CARRION, 2012, p.270).
49
O Conselho Municipal de Saúde de Ribeirão das Neves é composto de 24
conselheiros sendo 12 representantes dos usuários, quatro representantes dos
trabalhadores, quatro representantes dos prestadores de serviços e quatro
representantes do governo. As reuniões ordinárias acontecem mensalmente às
quartas-feiras (terceira quarta-feira de cada mês), na parte da tarde a partir das
13:30 horas. Ocorrem também reuniões extraordinárias quando convocadas para
assuntos que não podem aguardar a próxima reunião ordinária, variando o dia desta
reunião, mas também sempre ocorrendo à tarde a partir das 14:00 horas.
A gestão do conselho que será analisada em nosso trabalho iniciou-se em
julho de 2011 encerrando-se em julho de 2013. Na primeira reunião extraordinária
desta
gestão,
em
17/08/2011,
ocorreu
um
fato
que
merece
destaque.
Historicamente, todos os presidentes do conselho municipal foram representantes
do governo, seja o próprio secretário de saúde ou um representante indicado por
ele. Nesta reunião ocorreu a eleição da primeira presidente que não era oriunda do
segmento governamental.
Trata-se de uma representante do segmento de
trabalhadores e representante também do movimento sindical, moradora do
município de Ribeirão das Neves há 22 anos. Tal fato é marcante , pois quebra a
hegemonia do governo em relação ao controle do conselho de saúde. Duas reuniões
após a eleição da presidente do conselho, foi eleito como vice-presidente, um
representante do segmento dos usuários. Após um ano a frente do conselho, esta
conselheira presidente convocou nova eleição e foi eleita como sua sucessora, uma
representante
dos
usuários.
A
primeira
conselheira
presidente
eleita,
representantes dos usuários. Torna-se relevante apontar estes dois momentos,
pois representam a possibilidade de maior autonomia11 frente à administração
municipal (representada pela Secretaria Municipal de Saúde, SMS).
O significado de autonomia vai ao encontro do conceito de poder e de
empoderamento:
Poder é a capacidade de as pessoas ou grupos de pessoas terem acesso e
controle do processo pelo qual decisões são tomadas, particularmente
decisões que afetam suas próprias vidas. O empoderamento, nesta
perspectiva, é feito mediante o acesso dos desempoderados ao espaço
político. Os desempoderados assumem um papel ativo na reconstrução do
espaço público ajudando na criação de um espaço político propício para
11
SOUZA (2001) define autonomia como o poder de uma coletividade se reger por si própria, por leis
próprias.
50
instituição de políticas que sustentarão o processo de desenvolvimento os
quais estão envolvidos (SOBRINHO; VASCONCELOS, 2011, p.307).
A autonomia, somente é verdadeira quando se tem o poder de definir suas
prioridades, definir seu caminho e as ações que serão realizadas para se alcançar
os objetivos desejados. Na discussão proposta, no capítulo Revisão Teórica, tratouse das concepções de poder, território e desenvolvimento local. Novamente estes
referenciais devem estar presentes. Há um conflito estabelecido neste momento da
eleição, conflito pelo controle do conselho de saúde que pode ser um agente de
definição da política de saúde. Necessariamente as definições das ações de saúde
determinarão os investimentos a serem feitos e as formas como eles acontecerão.
Trata-se de um orçamento de milhões, com investimentos estaduais e federais. Tais
investimentos tem a capacidade de determinar alterações no território, bem como
dos padrões de desenvolvimento da cidade.
Se a cidade produz ela mesma mecanismos de poder e de apropriação de
recursos, se ela constitui espaço de afirmação de legitimidade e valores
simbólicos, a disputa pela cidade pode e deve, ser a disputa por este
conjunto de recursos de que ela é origem e depositaria, eternizando, como
em suas ruas e edificações, mecanismos de reprodução da exploração e da
dominação (VAINER, 2002, p.27).
Desta forma, controlar o conselho de saúde amplia o poder do grupo que
deseja definir as ações da política pública de saúde. Pode-se afirmar que não é
interessante, para grupos que historicamente controlam a administração municipal,
que o conselho se torne um agente atuante e autônomo. Gohn (2011) ressalta que
em boa parte do país os conselhos tem tido, quando muito, um caráter consultivo. A
autora ressalta a importância de se construir o real caráter deliberativo dos
conselhos e a superação de um mecanismo de controle aperfeiçoado do poder
público e das elites locais no controle da população. Uma forma de se criar uma
imagem de participação e mudança, mas que na realidade mantém o status quo
preestabelecido. Considera-se que ao conquistar, através do processo eletivo, a
presidência do conselho, os demais segmentos representados nestes (trabalhadores
e usuários) empoderam-se. O empoderamento destes segmentos é fundamental
para uma participação ativa uma participação cidadã. Patemam (1992) ressalta que
o sentimento de capacidade de realização é fundamental para que o indivíduo
efetivamente se proponha a participar dos assuntos da coletividade.
51
6.4.2 Religiosidade e Mobilização Social
As leituras das atas e as conversas com os conselheiros indicaram a
religiosidade deste grupo. As reuniões do conselho sempre são abertas por uma
oração "O Pai Nosso". Ressalta-se este ponto, pois uma de nossas inferências é de
que o papel de liderança religiosa é fator de preparação e capacitação para o
exercício da função de conselheiro. Tal fato foi comprovado nas entrevistas, todos
os conselheiros entrevistados são membros de igrejas e exercem papel de liderança
neste grupo religioso, nas funções de pastores, diáconos, evangelizadores,
catequistas.
A atuação como liderança religiosa desenvolve a capacidade de oratória, o
trato com o público, bem como a capacidade de sensibilização e convencimento de
outras pessoas, características típicas do exercício da política (política aqui no
sentido amplo da palavra e não de política partidária). A religião ocupa um lugar
importante na vida destas pessoas, propiciando um entendimento de sua realidade e
gerando um desejo de mudança em prol da coletividade a partir dos ensinamentos
cristãos. Em sua entrevista, a conselheira C11, ao final, ressalta os ensinamentos da
mãe que ao contrário dela, era católica (a conselheira é evangélica Batista), mas
sempre lhe ensinou a importância de ajudar o próximo, "ela sempre separava as
frutas melhores para levar para a igreja". Ressalta um ensinamento muito importante
que teve com sua mãe. "Quando a gente está ajudando o próximo está se ajudando
também". Questionada se vê o trabalho do conselho de saúde como uma forma de
ajudar seus semelhantes, a conselheira não demonstrou nenhuma dúvida e
respondeu de imediato, “sim, é um trabalho para ajudar o próximo”.
Se percebe o território construído como um espaço de relações sociais,
onde há o sentimento de pertencimento dos atores locais à identidade
construída, e associada ao espaço de ação coletiva e de apropriação, onde
são criados laços de solidariedade entre esses atores (FLORES, 2006, p.5).
A atuação, enquanto liderança religiosa ou como membro de um grupo
religioso, acontece em relação a um determinado espaço físico, no qual esta igreja
se insere. Esta unidade religiosa propicia os momentos de troca e identificação,
52
compõe uma cultura12 de um grupo que pertence a essa determinada religião, há
uma identificação destes pares. Tal sentimento determina o cuidado de um em
relação ao outro e estabelece laços de confiança e união. Tem-se o substrato
essencial do Capital Social.
Putnam (2006), em seu ensaio sobre o "capital social" e sua própria
constituição na Itália moderna, aponta a importância das estruturas que constituem
laços sociais e permitem o desenvolvimento do sentimento de pertencimento. O
autor ressalta a importância da constituição de estruturas sociais como as igrejas,
por exemplo, que permitem que as pessoas se relacionem, sintam-se pertencentes a
esta estrutura e busquem ajudar e a colaborar com seus semelhantes. Considera-se
que a fala da conselheira C11 é clara neste ponto. O sentimento de pertencimento e
a "obrigação" de cuidar dos iguais leva sua família a dividir seus recursos, que
provavelmente não eram muitos, com outros moradores da comunidade. Patemam
(1992) aponta que cidadania é algo que se aprende como vários outros
comportamentos de nossa vida. A organização nos grupos religiosos é uma escola
privilegiada para os processos de aprendizagem sociais e políticos.
6.4.3 A Vida Política Partidária
Com relação à vida política partidária, o vínculo com partidos políticos
também se faz presente. Dos 11 conselheiros entrevistados, 9 tem
filiação
partidária, sendo que quatro deles, C5,C6,C7e C8, durante o exercício do mandato
de conselheiro, nesta gestão, se lançaram como candidatos ao cargo de vereadores
no município de Ribeirão das Neves. Inicialmente, enquanto realizava-se a redação
do projeto de pesquisa, chegou-se a levantar a hipótese de que o cargo de
conselheiro poderia ser ocupado como uma estratégia para possibilitar um espaço
que gerasse visibilidade e propiciasse uma condição de concorrer aos cargos
eletivos. No entanto, durante a entrevista, nota-se que os conselheiros que se
12
Toda cultura passa por processos de construção de significados culturais, sociais e econômicos
que são internalizados pelos próprios membros que fazem parte do grupo ou sociedade e por meio
deles vão construindo a sua identidade ( ARENDHART; BOULEGART; CASTILHO, 2009, p.162).
53
lançaram às eleições, apresentaram um trabalho social prévio, participação em
grupos religiosos e em associações de bairro.
Pode-se dizer que esses espaços propiciariam, se fosse o caso, maior
visibilidade do que o conselho, não sendo uma "vantagem" ocupar este espaço, se o
objetivo fosse gerar esta visibilidade. A afirmativa comprova-se também pelo número
de pessoas presentes durante a conferência de saúde e nas reuniões do conselho,
que são considerados muito baixos, ou seja, o conselheiro não é conhecido pelo
conselho e sim pelo seu trabalho anterior, e estar no conselho é uma consequência
deste trabalho. Desta forma, não se confirma a ideia de uso do conselho como um
espaço para projetos políticos individuais, pois o conselho não produz esta
visibilidade nem dá acesso a recursos e projetos que o permitisse.
6.4.4 Educação e Mobilização
Patemam (1992) fala do processo de participação como um processo
educacional onde a prática participativa qualifica esta participação, ou seja, quanto
mais se participa, melhor fica a participação. Considera-se também que o processo
de educação formal é um fator facilitador à participação. A educação formal propicia
uma qualificação na compreensão de nossa realidade e propicia uma capacidade
questionadora frente aos fatos e acontecimentos cotidianos (mesmo hoje com
significativa prática educacional com caráter prático formativo para o mercado de
trabalho, a educação é um mecanismo de emancipação. O mercado cada vez mais
precisa de profissionais habilitados a circular na dinâmica societal). Ao contrário do
imaginado, a grande maioria dos conselheiros, isto é, nove dos 11 entrevistados,
afirmaram ter o ensino médio completo ou estarem finalizando. Inclusive têm-se dois
conselheiros que possuem o ensino superior incompleto. Na prévia análise
realizada, foi considerado que o nível de educação formal não seria superior ao de
ensino fundamental completo.
A ampliação dos serviços públicos, ocorrida no município, tem permitido a um
grande número de munícipes, acesso aos serviços que antes não tinham, entre
estes a educação. Deve-se ressaltar, inclusive, programas de educação focais como
o EJA (Programa de Educação de Jovens e Adultos) voltado para pessoas que não
54
puderam estudar nos períodos considerados adequados da educação formal e que
buscam recuperar sua trajetória educacional. A partir do próprio desenvolvimento do
município e aumento do acesso às escolas e estruturas educacionais, os
conselheiros buscaram ampliar sua educação e são unânimes em afirmar que a
educação formal é imprescindível ao bom exercício de suas atividades. A
conselheira C4 afirma que deveriam ser criadas estratégias para promover o acesso
à educação aos conselheiros, incluindo cursos de nível superior.
Gohn (2011) aponta que a plena ação dos conselhos de políticas públicas
esbarra em uma série de obstáculos, entre eles as próprias habilidades dos
conselheiros para o exercício da função, considerando sua pouca familiaridade com
termos técnicos, com discursos e dizeres específicos da área e com a interpretação
de comunicação estatísticas. O aumento da educação formal dos conselheiros de
saúde é fundamental para a efetivação da capacidade deliberativa. O acesso a
informação e a correta interpretação desta informação são imprescindíveis aos
conselheiros para que possam propor alternativas e exercer sua função de fiscal
junto a administração pública.
6.4.5 As Reuniões Ordinárias e Extraordinárias
Como todo conselho, o conselho municipal de saúde de Ribeirão das
Neves se reúne mensalmente em uma data pré determinada (toda terceira quartafeira do mês), quando ocorrem as reuniões ordinárias. Quando necessário, são
solicitadas reuniões extraordinárias para tratar de assuntos que não poderiam
aguardar a próxima reunião ordinária.
O referencial teórico da democracia participativa e da gestão social remete à
concepção de que as reuniões do conselho devem acontecer em um ambiente que
propicie a plena participação de todos os conselheiros, de forma que sua visão de
realidade e sua forma de compreensão sejam consideradas em todas as decisões
do conselho.
A gestão social, por sua vez caracteriza-se por: comandada pela razão
comunicativa, pelo agir comunicativo; enfatiza a ação gerencial dialógica,
participativa; o processo decisório é exercido por meio dos diferentes
55
sujeitos sociais;baseada no entendimento mútuo entre os atores sujeitos na
harmonização interna dos planos de ação pelos atores; exige a presença do
discurso argumentativo sujeito as três pretensões de validade: veracidade,
correção normativa e autencidade, e a atuação dos atores com base na
cidadania deliberativa (ALLEBRANDT; DECKERT; OLIVEIRA, 2011 p.161).
Estes referenciais serão bases das considerações e, ao longo deste texto,
será discorrida a análise de avaliação das posturas dentro do conselho.
Destacam-se alguns pontos relativos a estes dois momentos de reuniões do
conselho e de seus conselheiros. Fica clara a diferença da temática das reuniões
ordinárias e extraordinárias. Nas ordinárias, são tratados temas de pouca relevância,
em sua grande maioria, informes do conselho e discussões de assuntos internos
como leitura e aprovação de atas, regimento interno, uso de cartão de transporte 13,
etc. As reuniões extraordinárias, em totalidade foram convocadas pelo governo, com
vistas a aprovação de projetos, bem como prestações de contas a serem
apresentadas ao Estado. Todas as propostas apresentadas pelo governo foram
aprovadas pelo conselho de saúde. Diferenciam-se momentos de mais ou menos
questionamentos a respeito dos temas apresentados nos projetos ou prestações de
conta. No entanto, destacam-se que todos os projetos governamentais
apresentados foram aprovados.
Nos municípios sem tradição organizativo-associativa, os conselhos têm
sido apenas uma realidade jurídico-formal (...) não atendendo
minimamente aos objetivos de se tornarem mecanismos de controle e
fiscalização dos negócios públicos (GOHN, 2011, p. 93, grifos do autor).
Estes projetos chegam com prazos por vencer, obrigando os conselheiros à
rápida aprovação, que na maioria dos casos, acontece na mesma reunião.
Transfere-se uma responsabilidade aos conselheiros e há uma pressão pela rápida
aprovação. Quando o conselho realiza algum movimento contra esta postura da
secretaria municipal de saúde, há um contramovimento, inclusive com ameaças. Um
exemplo deste tipo de situação, foi a tentativa de fechamento da pauta por um
conselheiro, para que reivindicações de estrutura física do conselho fossem
atendidas primeiramente. Em reunião com o secretário de saúde, a conselheira
presidente traz as seguintes informações para o conselho:
13
Cartão de bilhetagem do transporte público ao qual os conselheiros tem direito para viabilizar
seu deslocamento as reuniões do conselho.
56
Segundo a Presidente, o Secretário de Saúde
alertou sobre as
consequências do documento e sobre o fato de estar sofrendo pressão para
intervir juridicamente ao ato dos Conselheiros, pois, é como se o Conselho
o tivesse pressionando e que as coisas não podem funcionar assim, e se
agisse juridicamente, os conselheiros que assinaram o documento,
poderiam, até ser destituídos. Mas, que ele estava fazendo o possível para
contornar a situação. A Presidente o informou que o Conselho não estaria
vetando o Projeto, e sim fazendo um adiamento da votação e que já havia
enviado documento ao Ministério Público, dando ciência ao Promotor, sobre
a decisão tomada pelo Conselho. Os Conselheiros C9 e C6, disseram que
isso era ameaça e que o Conselho não poderia aceitar (Trecho da Ata da
reunião extraordinária do conselho de saúde de Ribeirão das Neves do dia
22/12/2011, grifos do autor, os nomes dos conselheiros, citados neste
trecho foram alterados conforme o padrão de identificação definido na
pesquisa.).
Ao longo desta pesquisa, foram ampliadas ideias de conflito e poder frente a
definição das ações que visam contribuir para o desenvolvimento de uma
determinada localidade (aqui, especificamente o desenvolvimento do município de
Ribeirão das Neves, a partir da política de saúde). Fica claro o comportamento de
ameaça do secretário de saúde frente a possibilidade de perder o poder de controle
sobre o conselho de saúde. Arendt (1985), em sua discussão sobre o poder, afirma
que a violência é o instrumento último de um grupo que detém o poder, frente ao
risco de poder perdê-lo. O trecho destacado da ata apresenta de forma cristalina a
postura agressiva do representante do poder, o secretário de saúde. Ele busca
utilizar-se do poder da lei para a intimidação dos membros do conselho que, de certa
forma, ameaçam suas perspectivas de controle sobre as ações da política de saúde.
Gohn (2011) e Rocha (2011) corroboram com a visão apresentada
anteriormente quando
apontam que os conselhos foram instituídos enquanto
mecanismos de controle social, mas na realidade os gestores do poder público não
desejam que esta capacidade seja efetivamente exercida, pelo contrário. Através de
vários mecanismos ou mesmo pela ameaça buscam controlar os conselheiros e o
conselho de forma que seus projetos sejam aprovados sem efetivamente respeitar a
prerrogativas do conselho de saúde.
A liberdade numa sociedade autônoma exprime-se por estas duas leis
fundamentais: sem participação igualitária na tomada de decisões não
haverá execução; sem participação igualitária no estabelecimento da lei,
não haverá lei. Uma coletividade autônoma tem por divisa e por
autodefinição: Nós somos aqueles cuja lei é dar a nós mesmos as nossas
próprias leis(CASTORIADIS apud SOUZA, 2001, p.105).
57
Durante as entrevistas, foi perguntado aos conselheiros se eles, em algum
momento, votaram contrários a algum projeto apresentado pelo governo. Todos
informaram que se sentiam com total tranquilidade para votar contra as propostas do
governo, caso não julgassem ser uma boa proposta, mas não souberam informar
durante a entrevista, se efetivamente tinham votado contra algum projeto e qual
seria. As análises das atas indicam que em nenhum projeto apresentado pelo
governo,
na
gestão
2011-2013,
houve
voto
contrário
dos
conselheiros
representantes dos usuários.
A autonomia constitui (...) a base do desenvolvimento, este encarado como
processo de auto-instituição da sociedade rumo a mais liberdade e menos
desigualdade; um processo, não raro doloroso, mas fértil de discussão livre
e "racional" por parte de cada um dos membros da coletividade acerca do
sentido e dos fins do viver em sociedade (SOUZA, 2001, p.105).
A autonomia aqui é entendida com a capacidade de opinar e definir as ações
que comporão as estratégias da política de saúde, ações estas, das quais estes
mesmos conselheiros serão usuários. Não se considera que efetivamente neste jogo
de poder se deseje que o conselho seja efetivamente uma instância autônoma.
Durante as reuniões, especialmente as extraordinárias, acontecem as
prestações de contas da secretaria de saúde. Considera-se que estas merecem
especial atenção. Na apreciação das prestações de contas ficam evidentes as
dificuldades dos conselheiros em realizar suas análises. Todos os entrevistados
disseram de forma direta, não ter conhecimento para avaliá-las e inclusive
solicitaram o apoio de um contador para ajudá-los nesta análise. Tal apoio foi
sugerido em algumas reuniões, onde o tema foi a prestação de contas, mas não se
concretizou este apoio durante esta gestão.
Gohn (2011) menciona o despreparo dos conselheiros representantes
dos usuários ao destacar que estes não têm acesso às informações como deveriam,
não estão habituados com as linguagens tecnocráticas do campo da saúde, bem
como com o trabalho com dados estatísticos para as prestações de contas.
Durante as entrevistas, tal ponto foi questionado e novamente se confirmou.
Os conselheiros não se sentem capacitados para efetivamente analisar a prestação
de contas. Eles afirmam não ter preparação e conhecimento para as análises dos
documentos recebidos. A conselheira C4, em sua entrevista aponta esta dificuldade
em dois momentos de sua fala: "Eu sentia muita dificuldade" (relatando quando da
58
avaliação das prestações de conta). "E também os termos são técnicos demais.
Tem gente ( conselheiros) que nem consegue saber o que estava escrito ali".
A análise das atas também exemplifica esta situação. Destaca-se a
prestação de contas do PROHOSP (Programa de Qualificação da Rede de Hospitais
conveniados ao SUS). A aprovação da prestação de contas chegou ao conselho
somente porque o Governo do estado não aceitou sem a aprovação do Conselho
Municipal de Saúde. "Conforme menciona a senhora “R” (Superintendente do Fundo
Municipal de Saúde), a prestação de contas foi enviada ao Estado sem passar pelo
Conselho e que a mesma está sendo trazida para regularização, uma vez que o
Estado não aceitou a prestação de contas,
sem a aprovação do Conselho
Municipal".(Trecho da Ata da reunião ordinária do conselho de saúde de Ribeirão
das Neves do dia 09/01/2012). A aprovação se referia ao período de 2009/2010. O
conselho não acompanhou a execução das obras realizadas no hospital municipal
nem foi informado dos gastos durante o processo das obras. Não fosse a postura do
Governo estadual, da não aceitação da aprovação sem ciência do Conselho
Municipal de Saúde, esta prestação sequer seria mencionada ao conselho.
Esse contexto sinaliza claramente a pouca relevância dada pela secretaria de
saúde ao papel exercido pelo conselho de saúde, o qual, na realidade, tem o papel
de referendar as ações da secretaria de saúde. Um dos conselheiros, C9,
representante da comunidade ressaltou esta situação e propôs que a apresentação
não fosse aprovada nesta reunião o que foi seguido por outros conselheiros e
resultou na convocação de uma reunião extraordinária. Nesta reunião extraordinária,
a discussão pouco avançou e a aprovação das contas aconteceu, havendo somente
o atraso de alguns dias no processo. Durante esta reunião extraordinária, alguns
fatos mereceram destaque. Primeiro, a fala da presidente do conselho que aponta o
papel desempenhado pelos conselheiros reforçando a ideia que o conselho tem
como papel principal referendar as ações da secretaria de saúde:
Os Conselheiros reuniram-se para tratar da prestação de contas do
PROHOSP. Iniciou-se a reunião com uma oração. A Presidente disse que
foi feita uma reunião com a mesa diretora e que foi proposto, que fosse
levado para a plenária decidir. Esclareceu ainda, que, o Conselho só se
reúne quando a Secretaria traz seus projetos para serem aprovados e
que não nos reunimos somente para conversarmos entre nós (Trecho
da Ata da reunião extraordinária do conselho de saúde de Ribeirão das
Neves do dia 02/02/2012. Grifos do autor).
59
O
posicionamento
dos
conselheiros,
claramente,
confirmou
a
não
compreensão das formas de apresentação da prestação de contas e a necessidade
de apoio técnico para compreensão do que lhes é apresentado.
O Conselheiro C9, afirmou que o Projeto foi apresentado e que tem que vir
alguém do hospital para esclarecer as dúvidas. O Conselheiro F. disse
que mesmo que vier alguém do hospital para esclarecer as duvidas,
ainda vamos ficar sem entender algumas coisas. A Conselheira M. disse
que temos que votar a prestação de contas apresentada pelo PROHOSP e
que daqui em diante temos que solicitar um técnico (contator) e que
poderia ser mandado da Secretaria um resumo da PROHOSP para ser
referendado e ou votação pelo conselho (Trecho da Ata da reunião
extraordinária do conselho de saúde de Ribeirão das Neves do dia
02/02/2012. Grifos do autor).
Por fim, e talvez mais relevante e preocupante, a fala do conselheiro C2, que
em um dado momento, demonstrando sua preocupação, realiza o seguinte
comentário:
O Conselheiro C2 disse que assistiu em uma entrevista na voz do Brasil que
o Conselheiro Municipal é responsável por acompanhar os gastos das
verbas que vêm para a Saúde no município e disse que sentiu a
responsabilidade que tem um conselheiro (Trecho da Ata da reunião
extraordinária do conselho de saúde de Ribeirão das Neves do dia
02/02/2012. Grifos do autor).
Tal comentário se destaca e gera uma reflexão sobre a real compreensão do
papel e da importância do conselho e dos conselheiros. Obviamente se manifesta a
total falta de conhecimento de uma das funções primordiais do conselho. A
fiscalização das contas em saúde é uma função primordial do conselho. Todo
indivíduo, ao se propor a ser conselheiro, deve saber destas prerrogativas do cargo.
E fica claro que este conselheiro, o qual já tem mandatos anteriores no conselho,
não sabia desta função, o que é preocupante.
Outra reunião marcante, relativa a apresentação do orçamento anual da
secretaria de saúde, ocorreu novamente em uma reunião extraordinária, no dia
27/02/2012. Nesta reunião compareceu a superintendente do fundo municipal de
saúde. Destaca-se o tempo de duração da reunião que foi de apenas duas horas,
tempo que foi suficiente para a aprovação do orçamento anual da saúde do
município. Não há registros na ata, inclusive escrita de forma bastante sucinta, de
questionamentos e / ou dúvidas por parte dos conselheiros, a respeito da
60
distribuição das verbas por áreas, o que explica a rapidez da reunião. A reunião tem
um caráter de apresentação, onde todas as ações já estão definidas e cabe ao
conselho somente referendar as decisões. E, a partir da análise das atas, nota-se a
ausência total de questionamentos e dúvidas. Neste sentido, o papel executado pelo
conselho foi mesmo o de referendar as decisões do governo.
Em outra reunião extraordinária, também convocada pelo governo em
21/11/2012 para a prestação de contas do fundo municipal de saúde, com
aprovação das contas de forma unânime, dentro do que tem sido observado no
conselho, permanece o mesmo padrão de postura frente às solicitações da
secretaria de saúde. Observa-se que em toda a ata não há nenhum registro de
dúvidas, questões, nada que leve a uma avaliação mais aprofundada da prestação
de contas. Trata-se inclusive de uma ata muito lacônica, onde a prestação de
contas, como já dito, foi aprovada por unanimidade.
Durante as análises, nos parágrafos anteriores, foi mostrado como o governo
acaba por gerar um controle sobre o trabalho do conselho. Tal fato fica claro durante
o período eleitoral. Ressaltam-se dois pontos que esclarecem a situação de
dependência do conselho em relação à administração. Primeiro, por questões legais
do período eleitoral, fica proibido durante 06 (seis) meses que antecedem ao pleito,
o estabelecimento de convênios ou outras prerrogativas de acordos públicos. Desta
forma, a administração municipal, por meio da secretaria de saúde, não tinha
projetos para serem aprovados e nem prestações de contas. Num segundo
momento, embora o gestor que administrava o município não pudesse concorrer
novamente às eleições, os membros do governo buscaram se articular em prol dos
candidatos de seu interesse no pleito municipal. Assim, o próprio foco da secretaria
de saúde foi para a disputa eleitoral, e com isso, não houve o envio de projetos, bem
como discussões dos programas de saúde e suas execuções durante o período
eleitoral. Fica claro o esvaziamento das pautas do conselho. Neste sentido, não
ocorreram, durante este lapso de tempo, reuniões extraordinárias.
Os assuntos
abordados nas reuniões ordinárias foram sobre o cartão de transporte e leituras das
atas de reuniões anteriores. Nada de relevante para a política de saúde municipal.
Os temas de maior relevância só retornariam à pauta pelas "mãos do governo",
para a abordagem de novos projetos, no caso específico, para ações em saúde
mental. Como afirma Rocha (2011) a pauta das reuniões dos conselhos de gestão
de políticas
públicas é controlada pelos
representantes do governo, seja
61
através da própria secretaria de saúde, que pressiona o conselho para referendar
seus projetos, seja pelo controle, através de seus representantes no conselho,
controlando e direcionando as pautas das reuniões.
Observa-se que em apenas duas reuniões do conselho, reunião ordinária do
dia 09/05/2012 e na reunião ordinária do dia 13/07/2012, houve a participação de
membros da comunidade, não pertencentes ao quadro de conselheiros. Nas duas
ocasiões a motivação foi queixas e denúncias a respeito da falta de resolutividade
das unidades de saúde.
Na primeira participação, com este propósito, houve vários questionamentos a
respeito da ausência destes representantes durante a conferência de saúde e o
porquê de suas queixas. Inclusive há o questionamento de interesses políticos
nestas ações, no sentido de esclarecer a razão da participação somente neste
momento. O conselheiro C9 disse que "as Conferências de Saúde não ocorrem em
ano eleitoral porque todos vem durante as campanhas e se não conseguem nada
deixam de participar das reuniões do Conselho" (Trecho da Ata da reunião ordinária
do conselho de saúde de Ribeirão das Neves do dia 09/05/2012 ). Notam-se
também os questionamentos apresentados pelos conselheiros, a respeito das
queixas, como se sentissem ameaçados em suas funções, pela participação de
membros da comunidade. Na segunda oportunidade, a receptividade das demandas
foi mais tranquila e bem cooperativa entre conselheiros e cidadãos.
A partir da reunião ordinária do dia 11/12/2012 (Reunião de prestação de
contas do 2º quadrimestre: maio, junho, julho, agosto), observa-se uma postura mais
ativa dos conselheiros, com muitos questionamentos e colocações durante as
reuniões. Esta postura permaneceu em todas as reuniões subsequentes, tanto
ordinárias como extraordinárias, inclusive com um movimento de fechamento de
pauta para as propostas do governo. Pode-se inferir que o fim das eleições e o início
de uma nova gestão motivaram os conselheiros a se mostrarem mais ativos nas
suas ações, possivelmente com o objetivo de mudar a postura de referendadores
para parceiros deliberativos. Tal postura se diferencia da maioria das outras
reuniões,
quando
o
conselho
colocou-se
apenas
como
referendador
da
administração da secretaria de saúde. No entanto, tal postura não permaneceu por
muito tempo. Novamente nota-se, pelo estudo das atas, que o governo volta a
conduzir as ações do conselho de forma a referendar seus projetos e sua visão de
gestão. Parte deste retorno à postura anterior refere-se ao fim do mandato desta
62
gestão e início da preparação da conferência de saúde. A realização da 7º
conferência de saúde acabou significando, para alguns conselheiros, um momento
para desmobilização. Durante as entrevistas, muitos conselheiros explicaram a
dificuldade para conciliar as atividades profissionais com as de conselheiro. Com a
aproximação do fim do mandato e da realização da conferência de saúde, buscaram
novas perspectivas no mercado de trabalho e deixaram o conselho em segundo
plano. "Eu não me candidatei esta vez porque eu infelizmente não estou apta mais a
participar, sou funcionária de uma empresa". Fala da conselheira C4 durante
entrevista explicando seu afastamento do conselho, pouco antes da realização da 7ª
conferência. Embora o trabalho de conselheiro seja de utilidade pública e a lei
determine o abono durante o horário de participação nas reuniões do conselho,
obviamente nenhuma empresa permanece com um funcionário que se ausenta
constantemente para tratar de assuntos que não são do interesse direto da
empresa.
6.5 Considerações
A proposta fundamental deste estudo foi obter um maior conhecimento a
respeito da atuação dos conselheiros de saúde representantes dos usuários.
Percebe-se que, mais significativamente do que era imaginado, o conselho tem um
papel definido: o de referendar as decisões da administração da secretaria de
saúde. Todos os projetos apresentados pela secretaria foram aprovados, bem como
todas as prestações de contas. Imaginar que os projetos e as prestações de contas
não deveriam ser aprovados, seria não acreditar na capacidade dos trabalhadores
da secretaria ou duvidar de algum modo, da índole e seriedade nas prestações de
contas. No entanto, como construído ao longo do texto, em muitas aprovações
sequer houve debates ou questionamentos, e tal fato é muito significativo.
Os conselheiros são unânimes em relatar suas dificuldades na avaliação dos
documentos técnicos, sendo que muitos não fazem ideia do que se apresenta nos
"calhamaços" de documentos que lhes são entregues para análise.
63
Durante as entrevistas, a maioria dos conselheiros relatou a necessidade de
um apoio técnico de um contador e ou de um advogado para orientar e apoiar as
avaliações do conselho. Houve também unanimidade dos conselheiros, em relação
à necessidade de capacitação permanente para o exercício da função de
conselheiro. Muitos relataram sua dificuldade de compreensão de quais eram suas
prerrogativas no conselho e de como desempenhá-las. Fica evidente seu desejo em
desempenhar plenamente o papel de fiscal das ações da política pública de saúde,
mas não apresentam a capacidade técnica para tal.
64
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Durante 21 anos o Brasil viveu um governo ditatorial (1964 a 1985). Neste
período houve um significativo processo de impedimento à participação social e
política da população. O retorno do Brasil à vida democrática marcou um momento
rico da nossa história. Muito se acreditou na transição do Brasil de um país desigual
a um país justo. O espírito que reinava entre a população e os representantes da
classe política, dos movimentos sociais, sindicais, etc., era o de devolver à
população brasileira sua capacidade de participação e de decisão. De acordo com
Macpherson apud Luchmann (2012, p.64), a democracia é muito mais do que um
método político; ela é um tipo de sociedade, ou “um conjunto inteiro de relações
recíprocas entre as pessoas que constituem a nação ou outra unidade”. Tal espírito
marcou
a construção da carta constitucional de 1988, "A Constituição Cidadã",
como a batizou Ulisses Guimarães. Um dos pilares que caracteriza a Constituição é
sua busca por criar espaços de participação da população frente a proposição e a
gestão das ações do poder público, ou seja, do controle social.
A democracia deliberativa (...) advoga que a legitimidade das decisões
políticas advém de processos de discussão que, orientados pelos princípios
da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do
bem-comum, conferem um reordenamento na lógica do poder político do
modelo democrático liberal (LUCHMANN, 2012, p.60).
A partir da Constituição de 1988 a participação social e o controle social serão
referenciais de todas as políticas públicas brasileiras e de outras estratégias. Dentro
das políticas públicas pode-se destacar a de Saúde como o campo que mais
avançou na implementação da democracia participativa. A institucionalização da
participação social no campo das políticas de saúde deu-se através dos conselhos
de saúde. Criados em cada esfera de governo, permitem a participação da
população nas definições de políticas públicas nos níveis municipal, estadual e
federal. Luchmann (2002) ressalta a importância do papel do Estado ao criar
espaços institucionais para o exercício da cidadania deliberativa.
Sustenta-se aqui que o poder deve organizar-se democraticamente através
de instituições que, construídas coletivamente através da discussão pública,
mediam as relações entre os interesses individuais e coletivos, na
construção do interesse público a ser implementado pelo complexo
65
administrativo estatal. Requer-se, neste sentido, um aparato institucional
pautado em regras e critérios que, resultantes de processos deliberativos,
sejam capazes de desobstruir os canais que impossibilitam ou limitam a
efetividade decisória dos processos participativos, tais como: as diferenças
de poder e/ou as desigualdades sociais, a cultura clientelista e autoritária e
a lógica burocrática da organização político-institucional (LUCHMANN,
2002, p.21).
No entanto, o fato de institucionalizar a participação, ou seja instituí-la através
da lei, não significa por si só sua efetivação. A experiência indica que se pode ter
vários mecanismos para se criar uma figura de participação, mas onde o controle é
exercido pelos mesmos grupos tradicionais. Uma cultura clientelista patrimonialista
como a que se apresenta na realidade brasileira não se altera apenas pela força da
lei, são necessários mecanismos que propiciem a compreensão das pessoas frente
ao papel da democracia e dos direitos sociais. Esta observação marcou o percurso
desta pesquisa. Desta maneira, buscou-se avaliar se o Conselho Municipal
de
Saúde de Ribeirão das Neves é realmente um espaço de democracia participativa e
gestão social, permitindo o debate, a discussão e a efetiva participação social nas
definições da política de saúde municipal.
Durante a construção desta dissertação, foram discutidos os conceitos de
democracia deliberativa ou participativa e de gestão social. A compreensão destes
conceitos remete a uma gestão das políticas públicas como proposto por Inojosa
(2004), onde as ações do poder público devem ter por finalidade a promoção do
bem estar dos cidadãos e a redução das desigualdades. Para tanto, estas políticas
públicas devem efetivamente atender a população. Assim, aqueles que serão
usuários destas políticas devem ser ouvidos de forma que as ações sejam efetivas e
resolutivas. Neste sentido, ressalta-se a importância do debate e das discussões a
respeito das ações a serem implementadas, especificamente aquelas ações do
campo da política de saúde do município de Ribeirão das Neves, com o objetivo de
promover o desenvolvimento local.
Nesta trajetória, discutiu-se o papel que o município de Ribeirão das Neves
tem no conjunto de municípios da região metropolitana de Belo Horizonte. Trata-se
do "quintal" da região, no sentido de ser o depósito daquilo que mais ninguém
deseja. O município em sua formação recebeu significativo contingente populacional
de baixíssimo poder aquisitivo. O processo de consolidação da industrialização
brasileira levou milhares de pessoas a migrar para as capitais do pais, no entanto,
esta população, em sua grande maioria, não tinha condições de adquirir residência
66
nas capitais e eram direcionadas para as cidades do entorno das capitais. Em Belo
Horizonte, o processo desenvolveu-se desta maneira. Ribeirão das Neves foi o
município que recebeu a população com maior nível de carência socioeconômica.
Seu crescimento sem precedentes na região e a total incapacidade do município de
organizar seu território acabaram gerando uma situação de precariedade
habitacional. As pessoas vivem em regiões sem água, luz, asfaltamento, acesso a
unidades de saúde, etc.
Estas pessoas procedem das mais diversas regiões para ocupar este território
e apresentam culturas diversas. Nesta mudança veem suas formas de vida sendo
desestruturadas e buscam se adaptar a esta nova realidade. No entanto, não se
observa a formação de uma identidade destas pessoas em relação a este município,
não ocorre a formação da territorialidade, ou seja, o sentimento de identidade frente
a um espaço físico. "Minha cidade", "Meu bairro".
(...) sentimento de pertencimento é um modo de agir no âmbito de um dado
espaço geográfico, significa a caracterização de uma noção de
territorialidade, onde as relações sociais e a localidade estão interligadas,
fortalecendo o sentido de identidade, e refletindo um sentimento de
pertencimento (FLORES, 2006, p.5).
Na realidade, tanta adversidade acaba por gerar um sentimento de revolta
para com a cidade. As pessoas afirmam só esperar uma oportunidade para se
mudar da cidade. Sem a identificação e o sentimento de territorialidade, observa-se
também uma ausência de capital social, este "cimento social" que propicia a
mobilização das pessoas em prol das mudanças, do desenvolvimento da localidade.
"O capital social passa a ser um dos componentes-chaves do desenvolvimento,
destacando a cooperação, a confiança, a identidade, a comunidade e a amizade
entre os indivíduos como um instrumento de solução para a ação coletiva"
(ARENDHART; BOULEGART; CASTILHO, 2009, p.163).
Esta situação precariza todas as ações de mobilização por busca de
melhorias para a cidade. A pouca participação da população nos movimentos sociais
acaba por fragilizá-los e torná-los pouco combativos. Basta observar a postura do
governo do estado frente a instalação dos presídios no município. Não há, em todo o
território nacional, um caso similar de uma cidade que tenha em sua área 07
unidades prisionais. A pouca capacidade de mobilização de sua população, entre
outros fatores, propicia tal situação.
67
A criação do conselho municipal de saúde de Ribeirão das Neves também
reflete esta situação. O conselho foi criado para legalizar uma situação frente a
legislação 8.142 de 1990 que estabelece o controle social através da criação dos
conselhos de saúde nos municípios. Não houve uma mobilização popular para a
criação deste conselho, seu propósito foi o de regularizar a situação da Secretaria
Municipal de Saúde em relação a legislação e ao Ministério da Saúde (o ministério
da Saúde exigia a existência nos municípios, de conselhos de saúde para a
obtenção do termo de Gestão Plena, o que dava autonomia ao município para a total
gestão de seus recursos e repasses recebidos do governo federal). Em sua origem,
o papel do conselho tem uma única função: regularizar uma situação e permitir aos
grupos que controlavam a administração pública, autonomia na gestão dos recursos.
Conforme discussão no referencial teórico, todos os territórios apresentam grupos
de poder. Estes grupos buscam controlar os espaços públicos de modo a dominar
as definições das ações do poder público, que passa a executar suas ações no
território contemplando os interesses destes grupos. O controle sobre o conselho de
saúde necessariamente passa por esta lógica.
Não há, na constituição do conselho de saúde, uma mudança das relações de
poder e hierarquias. A trajetória de trabalho do conselho de saúde é marcada por
um irrestrito controle pelos grupos que se revezaram a frente da administração
pública.
Historicamente o cargo de presidente do conselho era ocupado pelo
secretário de saúde e desta forma este acabava por organizar as pautas de
discussões e os assuntos. Tal situação só se modificou na gestão 2011-2013,
conforme exposto no Relato de pesquisa.
A partir da pesquisa, pode-se afirmar que o conselho de saúde do Município
de Ribeirão das Neves tem como função referendar as propostas da secretaria de
saúde. Seu papel não é o de um parceiro na construção da política de saúde
municipal. Os gestores da secretaria de saúde esperam e possibilitam tão somente
sua ação consultiva e referendadora das propostas.
Pode-se assim , considerando a prática realizada no conselho e o referencial
teórico construído ao longo da pesquisa, perceber que o conselho não é um espaço
onde efetivamente os conselheiros (considera-se aqui os conselheiros municipais
representantes da comunidade) tenham capacidade de participar, de forma
autônoma e plena. Assim, assevera-se que o conselho não é um espaço efetivo de
democracia deliberativa e/ ou de gestão social.
68
Entenderemos gestão social como o processo gerencial dialógico no qual a
autoridade decisória é compartilhada entre os participantes da ação( ação
que possa ocorrer em qualquer tipo de sistema social- público, privado ou
de organizações não governamentais). O adjetivo social qualificando o
substantivo gestão, será entendido como o espaço privilegiado de relações
sociais onde todos têm o direito à fala, sem nenhum tipo de coação
(TENÓRIO, 2005, p.102).
Há um nível de desigualdade entre os representantes no conselho,
especialmente entre os representantes da comunidade. E neste sentido, conforme
mencionado no Relato de pesquisa, os conselheiros são coagidos, inclusive com
ameaça de serem acionados juridicamente pelas suas ações, caso estas
prejudiquem o planejamento da secretaria de saúde. Esta postura se torna possível
pelas dificuldades que são inerentes ao papel de conselheiro, como analisar
documentos técnicos, prestações de contas, etc. A pouca familiaridade dos
conselheiros com as terminologias técnicas do campo da saúde e sua capacidade
de entendimento de documentos contábeis e ou jurídicos acabam por fragilizar
significativamente sua capacidade de debater e argumentar. Ressalta-se também
que todos os documentos acabam por ser enviados com prazos dentro da
legalidade, mas considerados insuficientes para uma avaliação apurada. A junção
destes fatores acaba por prejudicar significativamente as ações dos conselheiros,
que assim, exercem ações menos relevantes, como visitas a postos de saúde,
apuração de reclamações de usuários ou discussão de formas de melhorar a
estruturação do conselho de saúde.
A compreensão que se tem, após este estudo, é que o conselho é uma
ferramenta de alta capacidade para a qualificação das políticas públicas, mas que na
conjuntura das disputas de poder e controle do poder público não pode desenvolver
seu potencial para o pleno exercício do controle social
Para Pateman (1992), a participação é educativa e promove, por meio de
um processo de capacitação e conscientização (individual e coletiva), o
desenvolvimento da cidadania, cujo exercício configura-se como requisito
central para a ruptura com o ciclo de subordinação e de injustiças sociais
(LUCHMANN, 2012, p.60).
Na afirmativa de Pateman, o exercício da gestão social no conselho de saúde
seria um fator de empoderamento dos conselheiros representantes dos usuários, tal
possibilidade ameaçaria significativamente o controle sobre a política de saúde.
Desta forma, cabe controlar o conselho, bem como os conselheiros não
69
permitindo sua tomada de consciência de poder,
mantendo assim o status quo
constituído neste território.
Esta situação tem outro impacto significativo com relação ao desenvolvimento
do município e a geração de capital social. Não exercendo plenamente sua função
de controle e deliberação sobre as ações da política de saúde municipal, a
população acaba por desconhecer o conselho e/ ou desconsiderá-lo como uma
instância de resolutividade frente as suas demandas de saúde. A população acaba
por optar pela procura de vereadores do município para resolver individualmente sua
demanda. Desta maneira, fortalece as práticas clientelistas e a dependência frente
a estes elementos atravessadores das ações públicas. A solução individual acaba
por impedir as ações coletivas, a organização social e a constituição de capital social
no município e consequentemente o seu desenvolvimento. Abramovay (2000), ao
analisar a constituição do capital social, pontua que não exatamente seriam
necessárias muitas gerações para a formação de capital social. Ele aponta que um
conjunto de instituições capazes de mobilizar a população seria um fator suficiente
para a geração de capital social.
Estas instituições capazes de mobilizar a população ainda não se instituíram
neste território e desta forma, não se pode falar de capital social constituído, o que,
como já mencionado, impacta em todo o processo de desenvolvimento desta cidade.
O Desenvolvimento Local é uma das alternativas mais viáveis para se
proporcionar o desenvolvimento numa comunidade, pois, ao gerar
condições favoráveis para a cooperação, a ajuda mútua e ações conjuntas
criam fundamentos básicos para o início de um processo de organização e
planejamento em torno de objetivos comuns (ARENDHART; BOULEGART;
CASTILHO, 2009, p.161).
No entanto, nenhuma forma de controle é plena. Observam-se avanços,
mesmo que pequenos, e a partir desses avanços pode-se acreditar na possibilidade
dos conselhos trabalharem efetivamente de forma autônoma, onde todos os
segmentos representados tenham oportunidade de participar em nível de igualdade,
como proposto numa gestão social.
O grande desafio que se impõe ao gestor social me parece ser o de
conseguir, por meio de suas práticas, em sua interação com o território,
conciliar o sonho e o desejo de uma sociedade democrática com respostas
concretas aos problemas sociais. E, nesse sentido, acreditamos que pensar
desenvolvimento do território e gestão social do território, é investir no
sentido da reforma de nossas instituições (CARRION, 2012, p.270).
70
A partir destes entendimentos, como proposta de "produto" desta dissertação,
cujo o objetivo é o de empoderar os conselheiros e iniciar a reforma da instituição
conselho de saúde, conforme proposto por Carrion (2012) foi elaborado um curso de
qualificação de conselheiros de saúde, proposta de intervenção detalhada no oitavo
capítulo desta dissertação.
Esta proposta já foi apresentada ao conselho de saúde e à secretaria
municipal de saúde de Ribeirão das Neves e aguarda resposta para seu início.
71
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75
8 PROPOSTA DE INTERVENÇÃO
8.1 Apresentação
Esta proposta de qualificação de conselheiros de saúde, direcionada aos
membros do conselho municipal de saúde de Ribeirão das Neves, é resultado da
pesquisa - Democracia Participativa e Gestão Social: O Conselho Municipal de
Saúde de Ribeirão das Neves. Trata-se de proposta de contribuição para o
fortalecimento e qualificação das ações dos conselheiros municipais de saúde de
Ribeirão das Neves. Considera-se que as ações de controle social e deliberações
dos conselheiros de saúde são importantes para a superação da distância entre o
poder público e a população. É um mecanismo para tornar mais eficientes e efetivas
as políticas públicas, neste caso específico a política de saúde. Foram realizadas
entrevistas com os conselheiros e estudo aprofundado dos assuntos que se
relacionam
com
o tema.
Durante
os procedimentos de investigação
do
funcionamento do conselho de saúde de Ribeirão das Neves, observou-se uma
carência com relação ao conhecimento e informação, de maneira ampla, sobre os
fatos que englobam toda a dinâmica de gestão da saúde pública. Tal compreensão é
corroborada por Bonfim, que indica:
Depoimentos de militantes do movimento popular apontam que “chega a ser
angustiante a falta de preparo dos conselheiros para o desempenho de seu
papel quando acompanhamos os relatos sobre o cotidiano das suas tarefas
de representação. (...) Nos Conselhos Municipais muitos dos conselheiros
eleitos nunca tiveram oportunidade de qualificação técnica, profissional ou
política e não têm o mínimo de informação sobre o que é ser conselheiro.
Existe a vontade e a experiência política da militância, mas, quando nos
referimos aos conselhos institucionais, estamos falando de uma série de
normas e de procedimentos que precisam ser conhecidos. Concluímos que,
para ser conselheiro, a vivência política não é suficiente, é preciso conhecer
como funciona o conselho e a máquina pública. (BONFIM, 2000, p. 63).
A citação acima é retrato dos movimentos pela democratização da saúde na
cidade de São Paulo, mas retrata a exata realidade de muitos municípios do Brasil e
é um retrato da realidade no município de Ribeirão das Neves.
76
Pateman (1992) sustenta a ideia de que a cidadania deliberativa é um
processo que pode ser aprendido, como vários outros mecanismos pode-se
aprender a ser cidadão participativo. Nesta lógica, considera-se que o acesso às
informações é fundamental para o empoderamento dos conselheiros, especialmente
os representantes da comunidade (usuários) que acabam por ter pouca familiaridade
com a legislação e os princípios de organização do SUS e aos mecanismos de
prestação de contas. Considera-se que o domínio de assuntos mais técnicos e
conhecimentos sobre a gestão pública gerará um sentimento de capacidade e
tornará as ações dos conselheiros mais efetivas.
Os conselhos de saúde são mecanismos de avanço democrático, que devem
ser ampliados em qualidade de funcionamento, no intuito de produzir no campo
social, reflexos mais efetivos e fortalecidos, com vista ao bem estar coletivo. Com a
oferta desta qualificação, busca-se, por meio da difusão das ideias e conceitos
elaborados durante a pesquisa, levar adiante os conhecimentos adquiridos e
compilados no referido trabalho. Durante os encontros que tratarão desta proposta
de qualificação dos membros conselheiros, além da apresentação dos conceitos e
discussão de ideias, buscar-se-á sobretudo, despertar uma participação mais
consciente e fundamentada. Ressalta-se que não há objetivo de se dar aulas aos
conselheiros. O objetivo é o de uma construção coletiva do conhecimento a respeito
do SUS e do papel do conselheiro de saúde no controle e qualificação deste
sistema. Desta forma, esta proposta acontecerá através de oficinas temáticas.
Considera-se oficina como: "É um local de trabalho onde pessoas refletem sobre as
suas
vivências,
elaboram
questões
e
procuram
soluções
compartilhando
experiências e procurando novas informações" (Brasil, 2002, p.7). Deste modo,
torna-se claro o objetivo das trocas e construção do grupo frente aos conhecimentos
necessários ao exercício desta função.
A primeira oficina (considera-se que cada oficina terá a duração de cerca de
02 horas) será de apresentação coletiva dos conselheiros e participantes da oficina
e construção do conjunto de regras dos trabalhos do grupo. Como todo grupo,
obviamente espera-se afinidades e discordâncias. Desta forma, será preciso uma
discussão prévia das regras que orientarão os trabalhos nestes encontros, de forma
a conseguir o respeito das opiniões e pontos de vista de todos, bem como que os
trabalhos realmente sejam produtivos. Os pontos a serem abordados deverão ser
construídos com os conselheiros, mas já se apresenta um roteiro com temas que
77
são considerados: Controle social e cidadania, O SUS e o papel dos conselheiros,
Avaliação da gestão: Plano de saúde, programação anual de saúde, relatório de
gestão, O pacto de saúde.
Espera-se que a partir do primeiro encontro, sejam
propostas outras temáticas para serem debatidas. É importante ressaltar que dentro
do próprio conselho há uma comissão de educação permanente para os
conselheiros. O trabalho será o de apoiar esta comissão ofertando esta proposta de
qualificação.
Os momentos de encontro para a capacitação dos conselheiros acontecerão
nos dias das reuniões ordinárias, antecedendo-as de forma a evitar um duplo
deslocamento do conselheiro.
Apresentam-se os módulos temáticos que serão abordados nas oficinas, e,
novamente ressalta-se que estes assuntos e suas organizações nos módulos não
estão fechados. Uma ideia de referência será apresentada e espera-se ampliá-la, a
partir da primeira oficina com os conselheiros.
8.2 Oficinas
8.2.1 Oficina 1: Apresentação e Sensibilização
Como dito na introdução deste capítulo, o objetivo é o da construção em
conjunto com os conselheiros de saúde de um processo de aprendizagem coletivo,
onde todos possam aprender uns com os outros a respeito do funcionamento e
organização do SUS. Desta forma, não se trata aqui de um processo de aulas e sim
de uma construção coletiva do saber, um saber sobre o Sistema Único de Saúde. O
começo de uma construção coletiva deve ser exatamente o do conhecimento dos
parceiros desta construção, assim a oficina será iniciada pela apresentação coletiva
de todos os envolvidos nas oficinas e na elaboração das regras dos encontros e da
construção do conhecimento coletivo. Cada conselheiro terá até 2 minutos para se
apresentar e falar de suas expectativas e objetivos dentro do conselho (são 24
conselheiros, cerca de 50 minutos serão consumidos nesta apresentação inicial).
Considera-se um intervalo entre as duas horas de cerca de 10 minutos. Tem-se,
78
desta forma, ainda 60 minutos para a discussão das regras de nossos encontros.
Um dos pontos centrais será o das leituras prévias do material relacionado à oficina.
O objetivo é discutir com embasamento necessário e de uma forma que possa
maximizar o tempo dos encontros. Os textos e materiais propostos estarão
disponíveis. Será importante
estabelecer o compromisso na participação e na
assiduidade nos encontros, considerando que cada encontro seguinte necessitará
da discussão do encontro anterior. Caso a ausência seja imprescindível, o
compromisso de comunicação de forma prévia, será indispensável. Para discussão
da questão temporal das oficinas, será considerado o tempo de 02 horas, um tempo
adequado para discussões. No entanto, esta duração deve ser fruto das discussão
do grupo. A partir deste primeiro momento e das regras estabelecidas serão
iniciados os próximos encontros.
8.2.2 Oficina 2: O que é o SUS?
O objetivo, nesta oficina, é gerar um processo reflexivo dos conselheiros em
torno da estruturação e funcionamento do SUS. Nesta unidade será discutido: O
que é o SUS? Será iniciada esta oficina, com um vídeo que apresenta a discussão
do SUS e o direito de acesso dos usuários aos serviços prestados pelo sistema.
Após, uma discussão será realizada, abordando a criação do SUS, com objetivo de
discutir acessibilidade, atendimento, qualidade de atendimento. Esta discussão terá
como referenciais, além do vídeo, a legislação de número 8.080 de 1990. Durante
as discussões, serão relacionadas as referências do SUS, que estão descritas na lei
e o SUS do qual se faz uso. Há uma grande diferença entre, o que a lei indica como
serviços públicos de saúde e o que é ofertado à população pelo sistema. A partir
destas observações, a discussão será conduzida no sentido de buscar entendimento
sobre quais ações devem ser implementadas para se aproximar de um sistema mais
eficaz e eficiente, discutindo o papel dos cidadãos e dos conselheiros frente a esta
realidade e como a participação pode gerar qualidade de serviços.
Neste intuito, serão utilizados os seguintes textos e vídeo:
 Texto 1: Lei nº 8.080 de 19 de Setembro de 1990.
79
 Texto 2: Os Princípios do Sistema Único de Saúde de autoria de Carmen
Teixeira.
 http://www.youtube.com/watch?v=IUpAJz1wMVE.
8.2.3 Oficina 3: Controle Social e Cidadania: O Papel dos Conselheiros
Municipais de Saúde
Nesta oficina será debatida a essência do conselho de saúde, seu papel
como controle social e espaço de cidadania. Inicialmente será assistido o vídeo que
apresenta a definição e propósitos do controle social.
Após a exibição do vídeo, uma discussão será iniciada, a respeito do conceito de
controle social e qual sua importância, quem pode exercer este controle e como ele
pode ser exercido. Esta discussão terá como referenciais, além do vídeo, a
legislação número 8.142 de 1990, lei que trata da participação social no SUS. Como
já dito, abordar e discutir o controle social dentro do Conselho de Saúde é
fundamental. Cabe aos conselheiros serem fiscais da política de saúde averiguando
o bom andamento das ações de saúde bem como a boa aplicação dos recurso.
Nesta oficina, serão utilizados o seguinte texto e vídeo:
 Texto 1: Lei nº 8.142 de 28 de Dezembro de 1990.
 http://www.youtube.com/watch?v=YT1kyV31DH4
8.2.4 Oficina 4: O Conselho Municipal de Saúde
Na oficina anterior, foi discutido o tema: Controle social e cidadania: O papel
dos conselheiros municipais de saúde. Cabe agora uma discussão do lugar, do
espaço onde o conselheiro exerce suas atividades de forma a exercer sua cidadania
e o controle social sobre as atividades do poder público.
Esta oficina será iniciada como as anteriores, com a exibição de um filme
relativo ao tema. O debate, desta forma, terá como referenciais o filme, bem como
80
as leis que criaram este espaço de cidadania. As leis 8.080 e 8.142 de 1990, bem
como a resolução do Conselho Nacional de Saúde, especificada abaixo e a lei
municipal, que tiveram por objetivos aperfeiçoar e implementar o conselho de saúde
no município de Ribeirão das Neves.
Espera-se que nas discussões, seja possível empoderar os conselheiros e
conscientizá-los da importância de seu papel, bem como do lugar do conselho,
como espaço para o debate e deliberações sobre a política pública de saúde.
Nesta oficina, serão utilizados os seguintes materiais:
 Texto 1: Resolução nº 333 de 04 de Novembro de 2003.
 Texto 2: Lei nº 3.357 de 01 de Março de 2011.
 http://www.youtube.com/watch?v=vGEh5kV39Ok
8.2.5 Oficina 5: Planejamento em Saúde
Neste último encontro, será, inicialmente exibida a apresentação de um filme,
com o tema Pacto pela Saúde.
Planejamento significa antever os problemas, pensar e visualizar o que virá.
Preparar-se para o futuro. Um bom gestor deve ter esta visão de futuro, deve se
preparar com antecedência de forma a proteger a vida dos munícipes de sua
cidade. Não é uma tarefa simples, inclusive considerando a sempre curta
capacidade financeira.
Será abordada a cartilha elaborada pelo Ministério da Saúde: Manual do
Gestor Municipal de Saúde e apontada a importância do planejamento em saúde,
bem como os principais instrumentos deste planejamento e seus conceitos.
A partir da leitura do texto de referência e da exibição do vídeo, será iniciada
uma discussão sobre qual o lugar do conselho e dos conselheiros de saúde no
planejamento da secretaria de saúde, considerando principalmente que o papel dos
conselheiros de saúde é contribuir com este planejamento participando de sua
elaboração e na sua aprovação bem como fiscalizar o cumprimento do que foi
proposto neste planejamento inclusive a questão temporal destas ações.
81
Nesta oficina, serão utilizados os seguintes materiais didáticos:
 Texto 1: Cartilha do Ministério da Saúde: Planejamento do Sistema Único
de Saúde.
 Texto 2: Portaria GM nº 3.176 de 24 de dezembro de 2008.
 Texto 3: Cartilha elaborada pelo Ministério da Saúde: Manual do Gestor
Municipal de Saúde.
 http://www.youtube.com/watch?v=ed2xHV-2hnM
82
REFERÊNCIAS
BONFIM, Raimundo. Sistematização 1. A atuação dos movimentos sociais na
implantação e consolidação de políticas públicas. In: CARVALHO, M.C.A.A. &
TEIXEIRA, A.C.C. (orgs.). Conselhos Gestores de Políticas Públicas. São Paulo:
Polis, 2000. p. 63-67.
BRASIL. Presidência da República. Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm>. Acesso em: 02
março 2013.
_______. Presidência da República. Lei 8.142 de 19 de setembro de 1990.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8142.htm>. Acesso em: 02
março 2013.
_______. Conselho Nacional de Saúde. Resolução 196/96 de 23 de Outubro de
2012. Disponível em: http://conselho.saude.gov.br/web_ comissoes/conep/aquivos /
resolucoes/23_out_versao_final_196 _ENCEP2012. pdf >. Acesso em: 03 março
2013.
_______. Conselho Nacional de Saúde. Resolução 333/03 de 04 de Novembro de
2003. Disponível em: <http:// conselho.saude.gov.br/biblioteca/ livros/resolucao
_333. pdf>. Acesso em: 03 março 2013.
_______. Ministério da Saúde. Portaria 4.217/10 de 28 de Dezembro de 2010.
Disponível em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/ Portaria_ MS_4217
_28_12_2010.pdf> Acesso em: 03 março 2013.
_______. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão de Investimentos em Saúde.
Departamento de Gerenciamento de Investimentos. Caderno de Atividades: curso
de capacitação de conselheiros estaduais e municipais de saúde / Ministério da
Saúde, Secretaria de Gestão de Investimentos em Saúde, Departamento de
Gerenciamento de Investimentos. – Brasília: Ministério da Saúde, 2002.
_______. Ministério da Saúde. Organização Pan-Americana da Saúde. Sistema de
Planejamento do SUS (PlanejaSUS): uma construção coletiva – trajetória e
orientações de operacionalização / Ministério da Saúde, Organização PanAmericana da Saúde. – Brasília : Ministério da Saúde, 2009. 318 p. – (Série B.
Textos Básicos de Saúde).
83
RIBEIRÃO DAS NEVES. Lei 3.357 de 01 de Março de 2011. Reformula a criação
do Conselho Municipal de Saúde de Ribeirão das Neves. Disponível em:
<http://www.cmrn.mg.gov.br/images/stories/leis-municipais/2011/lei33572011.pdf >
Acesso em 03 de março de 2013.
SATO, Wanda Nascimento dos Santos; ANDREAZZA, Rosemarie;
LACAZ,
Francisco Antonio de Castro; SPEDO,Sandra Maria; PINTO, Nicanor Rodrigues da
Silva; SOUZA, Ana Lúcia Medeiros . Formação de Conselheiros para a Efetivação
da Participação e Controle Social no Sistema Único De Saúde: Análise de uma
Experiência. Anais do 2º Congresso Brasileiro de Extensão Universitária Belo
Horizonte – 12 a 15 de setembro de 2004.
PATEMAM, Carole. Participação e teoria democrática. Trad. Luiz Paulo Rouanet.
São Paulo: Paz e terra, 1992.
TEIXEIRA, Carmem. Planejamento em saúde: Conceitos, Métodos e Experiências.
Salvador: EDUFBA, 2010.
<http://www.youtube.com/watch?v=IUpAJz1wMVE> Acesso em: 04 ago. 2013.
<http://www.youtube.com/watch?v=YT1kyV31DH4> Acesso em: 04 ago. 2013.
<http://www.youtube.com/watch?v=vGEh5kV39Ok> Acesso em: 04 ago. 2013.
<http://www.youtube.com/watch?v=ed2xHV-2hnM> Acesso em: 04 ago. 2013.
84
APÊNDICE I – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
Prezado conselheiro,
Eu, Jéferson Batista Silva e Raquel Garcia Gonçalves, responsáveis pela pesquisa:
Democracia Participativa e Gestão Social: o Conselho de Saúde de Ribeirão das
Neves, fazemos um convite para você participar, como voluntário deste nosso
estudo.
Esta pesquisa pretende verificar a prática da democracia participativa e as formas de
decisão das deliberações no Conselho Municipal de Saúde de Ribeirão das Neves.
Acreditamos que ela seja importante, pois propiciará maior conhecimento a respeito
do Conselho de Saúde de Ribeirão das Neves e da atuação de seus conselheiros
representantes da comunidade (usuários). Para sua realização, será feita uma
entrevista que será gravada de forma a não perdemos nenhuma informação
prestada. O Sr. /Sr(a) tem liberdade de se recusar a participar e ainda se recusar a
continuar participando em qualquer fase da pesquisa, sem qualquer prejuízo para o
Sr. /Sr(a). Durante todo o período da pesquisa, o Sr. /Sr(a) tem o direito de tirar
qualquer dúvida ou pedir qualquer outro esclarecimento, bastando para isso entrar
em contato com algum dos pesquisadores ou com o Conselho de Ética em Pesquisa
da UNA. Não há qualquer benefício direto pela sua participação, mas a sua opinião
a respeito desse tema é muito importante para a discussão sobre as possibilidades
futuras para programas de capacitação para Conselhos Municipais de Saúde. Suas
respostas serão usadas exclusivamente para os fins deste estudo. Este termo de
consentimento ficará sob minha guarda até a finalização da pesquisa e, após, será
incinerado/queimado. Os fragmentos/frases de suas respostas, sem a sua
identificação, serão reproduzidos nos trabalhos para publicação e/ou apresentação
em reuniões científicas. A Sr. /Sr(a) não terá nenhum tipo de despesa para participar
desta pesquisa, bem como nada será pago por sua participação.
85
Eu, _______________________________________________, após a leitura (ou a
escuta da leitura) deste documento e ter tido a oportunidade de conversar com o
pesquisador responsável, para esclarecer todas as minhas dúvidas, acredito estar
suficientemente informado, ficando claro para mim que minha participação é
voluntária e que posso retirar este consentimento a qualquer momento sem
penalidades ou perda de qualquer benefício. Estou ciente também dos objetivos da
pesquisa, dos procedimentos aos quais serei submetido e da garantia de
confidencialidade e esclarecimentos sempre que desejar. Diante do exposto,
expresso minha concordância de espontânea vontade em participar deste estudo.
________________________________________________
Assinatura do voluntário ou de seu representante legal
________________________________________________
Assinatura de uma testemunha
Declaro que obtive de forma apropriada e voluntária o Consentimento Livre e
Esclarecido deste voluntário (ou de seu representante legal) para a participação
neste estudo.
______________________________________________________
Jéferson Batista Silva: (31)8881-0593 / (31)9208-0120
Raquel Garcia Gonçalves: (31) 9308-8771
Ribeirão das Neves, MG. Data: ___/___/____
Centro Universitário UNA. Rua João Pinheiro, 515, Centro, Belo Horizonte, MG,
Telefone: 3508-9110.
86
APÊNDICE II – Roteiro de Entrevista
Nome ______________________________________________________________
Data de nascimento ______/______/_______ Idade: _________________________
Bairro:______________________________________________________________
Naturalidade:_________________________________________________________
Estado Civil: _________________________________________________________
Escolaridade: ________________________________________________________
(Não sendo natural de Ribeirão das Neves) Qual sua cidade de nascimento?
___________________________________________________________________
Por que se mudou para Ribeirão das Neves?_______________________________
___________________________________________________________________
O que é para você morar em Ribeirão das
Neves ?_________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
É conselheiro de saúde há quanto tempo?_________________________________
Por que se candidatou ao cargo de conselheiro?_____________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Para você, qual a importância do Conselho de Saúde?_______________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Qual o seu papel nas reuniões do conselho?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Você participa de todas as reuniões, sejam elas ordinárias ou extraordinárias?
(
) Sim (
) Não
Você recebe as pautas das reuniões do conselho, sejam reuniões ordinárias ou
extraordinárias, com antecedência? (
) Sim (
) Não
Quanto tempo de antecedência?________________________________________
87
Você participa ou já participou da definição das pautas das reuniões do conselho?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Durante
as
reuniões,
você
realiza
perguntas?
Questiona
informações
prestadas?___________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Caso não concorde com as informações prestadas, qual a sua atitude frente a essa
situação?____________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Você já votou contrário a alguma proposta do governo? (
) Sim (
) Não.
Em quantos projetos do governo, você votou contrário à
proposta?___________________________________________________________
Você se lembra de quais foram essas propostas?____________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Quais seriam suas principais dificuldades nas ações de conselheiro?
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Participa de algum grupo religioso? (
) Sim (
) Não .
Tem alguma função específica junto a esse grupo religioso?___________________
___________________________________________________________________
Seu bairro possui alguma associação comunitária?__________________________
___________________________________________________________________
Participa ou já participou dessa associação de bairro?________________________
___________________________________________________________________
Como foi sua participação nesta associação _______________________________
___________________________________________________________________
Você participa de algum projeto social (creche, asilo, etc.) como voluntário?
88
(
) Sim (
) Não
(Em caso positivo) Em sua opinião, qual a importância dessa participação?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
89
ANEXO I - Aprovação pelo comitê de ética em pesquisa
90
91
92