10.ICMBIO_SubAmb_Maio2012

Instrumentos Econômicos
de Gestão Ambiental
Subsídio Ambiental
• Acabamos de perceber que um tributo sobre
emissões funciona como se estivéssemos
estabelecendo um preço pelo uso do patrimônio
ambiental que está sendo degradado por um
determinado agente social.
• Teoricamente, os mesmos resultados obtidos
com a fixação do tributo sobre emissões podem
ser obtidos com o estabelecimento de um subsídio
ambiental.
• Neste caso a autoridade pública paga ao
poluidor/degradador uma determinada quantia por
cada tonelada de emissões que ele/ela reduzir a
partir de um determinado nível tomado como
ponto de referência.
• Antes de detalharmos o subsídio ambiental vamos
ver aspectos do subsídio.
• A OECD (1996) define subsídios como medidas
para manutenção de preços abaixo no nível de
mercado para consumidores ou acima do nível do
mercado para produtores.
• Pode ser entendido, ainda, como um redutor de
custos a consumidores ou produtores por meio de
um suporte nos preços, dado direta ou
indiretamente.
• Sendo calibrados devidamente, terão papel
fundamental na mudança de comportamento do
agente degradador.
• Para Pindyck e Rubinfield (2002) subsídio
também pode ser analisado como um tributo
negativo.
• Em relação a um mercado que atua com
incidência de subsídios, o preço líquido recebido
pelo vendedor excede o preço pago pelo
comprador, e a diferença entre os dois é o valor
do subsídio.
• As quantidades produzidas aumentam, conferindo
aos subsídios efeitos contrários do que ocorre com
os tributos.
• O gráfico 1 ilustra um mercado onde as
elasticidades da oferta e da demanda são
semelhantes, antes da implementação dos subsídios.
• Ou seja, o benefício do subsídio é compartilhado
de forma parecida por produtores e consumidores.
• QD = quantidade demandada
• QO = quantidade ofertada
Gráfico 1
Efeito do subsídio sobre os mercados.
Preço
O
PV
P0
s
PC
D
Q0
Q1
Quantidade
• PC = preço pago pelos compradores;
• PV = preço recebido pelos vendedores
(já incluídos o subsídio);
• s = subsídios.
• Q0 = quantidade inicial, em equilíbrio entre oferta
e demanda;
• Q1 = quantidade ofertada e demandada após a
introdução do subsídio.
Gráfico 2: Equilíbrio entre oferta
e demanda – antes e depois do subsídio.
Preço em R$
O
120
O’
110
100
90
80
70
60
E
50
E’
40
30
Subsídio
D
20
10
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
Quantidade (em mil t)
•
A condição racional para estabelecer um
subsídio vem dos padrões econômicos de bemestar.
•
Isto nos diz que as falhas de mercado afetam o
nível ótimo dos bens e serviços ambientais
devido a existência de externalidades. [CLINCH
(2002)].
•
A prescrição dos economistas para corrigir
estas falhas de mercado pode ser:
•
a) internalização dos custos externos pela
introdução de tributos de tal forma que os
produtores de externalidades paguem pelo
custo social de suas atividades;
•
b) internalização dos benefícios externos
através do fornecimento de subsídios, de tal
forma que os produtores desses benefícios
sejam recompensados.
•
Subsídios também podem ser justificados
economicamente pela correção de outras
formas de falhas de mercado.
•
Clinch (2002) cita como exemplo, se a
distribuição de renda é considerada sub-ótima,
tributos e subsídios podem ser justificados
como um mecanismo re-distributivo.
•
No caso da existência de desemprego, subsídios
podem ser justificados em um projeto para uso
da mão de obra.
•
Almeida (1998) acrescenta, especificamente em
assuntos ambientais ainda os seguintes fatores,
como importantes na adoção dos subsídios:
•
a) aceleram a reestruturação de antigas
fábricas;
•
b) solucionam problemas econômicos
decorrentes da implementação das
recomendações políticas;
•
c) incentivam a introdução de tecnologias nãopolutentes.
•
Em alguns países, os subsídios também são
utilizados como medida complementar
necessária às regulações diretas.
• Nesse contexto, o subsídio atua como uma
“recompensa” pela redução.
• Apesar de apresentarem uma total simetria no
curto prazo, tributos e subsídios têm efeitos
distintos no longo prazo.
• No curto prazo, os incentivos criados pelo tributo
sobre emissões e pelo subsídio à redução de
emissões são essencialmente os mesmos.
• No longo prazo, os efeitos distributivos do
subsídio são bastante distintos dos do tributo.
• Vamos tentar perceber isso utilizando os mesmos
dados apresentados na aula sobre tributos.
• O nível inicial de emissões de uma determinada
empresa é de 10 toneladas/mês.
• A autoridade pública buscando reduzir esse
nível de emissões percebe que não seria
adequado utilizar um tributo sobre unidade
emitida, pois a empresa não teria condições
financeiras para pagar este tributo.
• Decide, então, oferecer um pagamento de R$
120,00 por tonelada/mês de emissões que a
empresa reduzir a partir deste nível.
• A análise que se segue é baseada nos dados
resumidos na Tabela 1, onde são apresentados os
custos marginais de redução, os custos totais de
redução, o subsídio total e o subsídio total menos
os custos de redução.
• Até que nível este empresário reduz suas
emissões?
Subsídio para a Redução das Emissões
Emissõe s
(toneladas/
mês)
10
09
08
07
06
05
04
03
02
01
00
Custos
Marginais
de Redução
0
15
30
50
70
90
115
130
180
230
290
Custos
Totais
de Redução
0
15
45
95
165
255
370
500
680
910
1200
Subsídio Total a Subsídio Total
R$ 120,00
menos
por tonelada
Custos Totais de
Redução
0
120
240
360
480
600
720
840
960
1080
1200
0
105
195
265
315
345
350
340
280
170
0
• O empresário procurará reduzir suas emissões, e
receber o subsídio por cada tonelada reduzida, até
o ponto em que o custo de redução for igual ao
valor do subsídio recebido (R$ 120,00/ tonelada/
mês).
• Não faz sentido ele gastar para reduzir mais do
que o valor que ele/ela espera receber pelo seu
gesto de reduzir.
• Isto indica uma redução até o nível de 4
toneladas / mês, onde o custo de redução é de R$
115,00 por tonelada.
• Veja bem que este é exatamente o nível obtido
na simulação que realizamos para o caso do
tributo ambiental.
• Obtendo o mesmo resultado significa que tributos
e subsídios são exatamente a mesma coisa?
• Não!!
• Em primeiro lugar, os subsídios apresentam a
dificuldade de estabelecer o ponto de referência.
• Ou seja, estabelecer o ponto a partir do qual
serão medidas as reduções.
• O poluidor desejaria que esse nível fosse o mais
elevado possível.
• Assim, seria previsível que o poluidor aumentasse
muito suas emissões quando das medições para
estabelecer esse ponto de referência.
• A autoridade pública poderia, então, estar
subsidiando a ineficiência.
• Em segundo lugar, a situação financeira da
empresa no “nível ótimo de emissão” (4 toneladas
/ mês) é completamente diferente no caso do
subsídio do que era no caso do imposto.
• Se vocês analisarem com cuidado, no caso do
imposto a empresa tinha um custo total de R$
850,00 para alcançar 4 toneladas / mês de
emissão.
• No caso de subsídio, ela tem uma receita total de
R$ 350,00.
Subsídio Ambiental
• Ora, dependendo da situação existente, essa
receita de subsídios pode se transformar em um
atrativo para que novas empresas decidam entrar
neste ramo de produção.
Subsídio Ambiental
• O resultado é que o subsídio, que em um
determinado momento busca reduzir a poluição,
em um momento posterior pode contribuir para
aumentar esta poluição.
• Fica claro, então, que tributo e subsídio
ambientais são equivalentes apenas em termos de
nível obtido de redução de poluição e em situações
reais bem específicas (não há aumento no número
de empresas e o nível de referência é
adequadamente fixado).
• Mas como podem ser estruturados os subsídios?
• Almeida (1998, p. 55) enuncia ser subsídio uma
denominação genérica pertinente a várias formas
de assistência financeira, cujo objetivo é oferecer
incentivos para que agentes poluidores promovam
a redução de poluição ambiental.
• E que, de acordo com critérios da OCDE (1989,
p. 15), a autora apresenta os principais tipos de
subsídios existentes:
• subvenção: assistência financeira não
reembolsável, prestada a agentes poluidores que
se decidam pela redução de seus níveis de
emissões;
• empréstimos subsidiados: empréstimos a taxas
de juros reduzidos (abaixo das praticadas no
mercado) para os agentes que adotaram medidas
anti-poluição;
• incentivos fiscais: depreciação acelerada ou
outras formas de isenção ou abatimentos de
impostos para os que praticarem medidas
antipoluentes.
• Jacobs (1991) alerta que os subsídios
constituem-se violação ao princípio de quem polui
paga.
• E aí o custo da proteção ambiental é assumido
pelo conjunto da sociedade.
• Parece revelador, então, que a incorporação de
instrumentos econômicos na política ambiental
brasileira esteja ocorrendo através do subsídio
ambiental.
• ICMS-verde, ICMS-ecológico, Bolsa Floresta, Bolsa
Verde, RPPN, entre outros, são materializações do
conceito de subsídio ambiental no Brasil.
• Resta saber se essa materialização sobrevive a
uma avaliação cuidadosa através dos critérios
indicados em algumas aulas passadas.
• Em nível internacional, algumas justificativas da
aplicação de subsídios com objetivo de melhorar os
indicadores de conservação da natureza são:
• Para solução de problemas como disposição,
controle e manejo de resíduos perigosos, Probst e
Beierle (SD) afirmam que os subsídios são
importantes instrumentos de política ambiental.
• Ajudam a desencorajar a disposição ilegal dos
resíduos ou reduzem os custos de manejo.
•
Os autores concluem que subsídios podem
encorajar uma rápida obediência (compliance),
e levar os poluidores ao hábito de utilizar os
meios mais adequados de manejo dos resíduos
perigosos.
•
Wilson (1996) demonstra que muitos países
têm estabelecido algum tipo de concessão ou
programa de subsídio para encorajar o
desenvolvimento de programas de redução do
lixo.
•
Estes subsídios funcionam como apoio
financeiro direto para redução dos custos,
empréstimos com juros subsidiados, ou até
mesmo, doação de áreas sem custos ou com
algum subsídio.
•
O autor descreve que alguns países investem
em subsidiar programas de pesquisas para
desenvolvimento de novas tecnologias,
reciclagem do lixo, instalação de centrais de
tratamento, buscando melhores opções que
sejam ambientalmente praticáveis.
•
Harris e Codur (1998) citam o exemplo de
sociedades que têm investido recursos para
manter atividades geradoras de externalidades
positivas.
•
Algumas instituíram programas de preservação
ou abertura de áreas rurais, pois é mais
interessante ter o meio rural como vizinho, ao
invés de permitir a entrada de indústrias,
muitas das vezes, poluentes.
•
Este contexto de beleza pode aumentar
significativamente os valores das propriedades
próximas, enquanto um desenvolvimento
industrial ou residencial na redondeza o
desvalorizaria.
• Tributo e subsídio ambientais são mais populares
entre os formuladores de política ambiental da
Europa e do Japão do que entre formuladores de
política ambiental dos Estados Unidos.
• Um relatório OECD (1997) identificava mais de
50 situações onde impostos e taxas eram usadas
nas áreas de poluição do ar, da água e sonora e
de disposição de resíduos sólidos.
• Impostos sobre emissão para controlar poluição
da água são usados na França, Itália, Alemanha e
Países Baixos.
• Impostos sobre emissão para controlar poluição
do ar são usados na França, Japão, Reino Unido e
Suécia.
• Os Estados Unidos fazem um uso muito mais
restrito dos impostos e taxas ambientais; as
exceções são: imposto sobre CFCs e taxas de
esgoto e de resíduos sólidos e perigosos.