Processo de exclusão e construção do sistema único de inclusão

Processo de exclusão e construção do sistema único de inclusão social no Brasil
Marcio Pochmann1
O presente texto preocupa-se em discutir a problemática de exclusão social no Brasil em
paralelo com o desafio de constituição de um novo padrão de políticas públicas de inclusão
nacional. Inicialmente, busca-se apresentar um breve diagnóstico a respeito do processo de
exclusão social em curso no Brasil.
A partir disso, realiza-se uma rápida análise crítica sobre a natureza das políticas sociais
desenvolvidas no país, procurando introduzir alguns elementos que possam contribuir na
montagem de um sistema único de inclusão social. Por fim, apresenta-se sinteticamente a
recente experiência do município de São Paulo que possui uma nova estratégia em curso de
inclusão social.
1. Processo de exclusão social
O Brasil é referência mundial quando se trata de relacionar riqueza com pobreza. Na maior
parte das vezes, utiliza-se a desigualdade de renda como expressão da distancia que separa
um seleto grupo de ricos - com acesso à praticamente tudo em termos de consumo - de uma
grande massa de pobres.
Todavia, o termo desigualdade de renda tem capacidade limitada para explicitar, no Brasil,
a complexidade que diz respeito às múltiplas relações existentes entre riqueza e pobreza. É
justamente por isso que o conceito de exclusão social vem sendo crescentemente adotado
para procurar dar conta de um fenômeno que se manifesta de maneira cada vez mais
complexa, principalmente quanto mais avançado for o estágio de desenvolvimento de um
país.
Mas isso não significa a associação pura e simples do reconhecimento da existência de
exclusão por oposição tão somente à condição de inclusão social. Embora seja verdadeiro o
pressuposto da polaridade entre a exclusão e inclusão, deve-se considerar o fato de que na
história da sociedade humana, a igualdade não tem sido algo recorrente.
Sabe-se que a exclusão social resulta de um processo simultaneamente combinado e
desigual com a inclusão. Ou seja, o desenvolvimento de um país tende a produzir tanto as
condições necessárias para a inclusão social como para a exclusão. No caso brasileiro, a
exclusão social pode ser identificada, inicialmente, a partir da diferenciação mais singela
entre famintos e bem alimentados, escolarizados e analfabetos, rendimentos altos e baixos,
cidadãos negros e brancos, entre outros variáveis. Os segmentos sociais tradicionalmente
excluídos são conhecidos como despossuídos pelo modelo econômico que predominou
entre 1930 e 1980, responsável pela transformação do Brasil da situação equivalente a de
uma grande fazenda, ainda no começo do século 20, para o estágio de oitava economia
mundial no final dos anos 70.
1
Professor licenciado do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia
do Trabalho da Universidade Estadual de Campinas. Secretário do Desenvolvimento, Trabalho e
Solidariedade da Prefeitura de São Paulo.
1
Não obstante os enormes avanços econômicos ocorridos, o país deixou de realizar as
reformas civilizatórias do capitalismo, o que impossibilitou o enfrentamento dos problemas
associados à concentração da riqueza e à exclusão social. Com a evolução brasileira, o país
incorporou rapidamente novas realidades sociais impostas pela força da industrialização e
urbanização, implicando necessidades humanas adicionais ao modo pretérito de vida.
Em função disso, a manipulação de critérios simplistas de estar ou não alimentado, ter ou
não alfabetização, possuir ocupação com rendimento adequado passou a se mostrar
insuficiente para dar conta do processo de exclusão. Também tornou-se inadequado apenas
a indicação quantitativa de acesso à educação, trabalho, renda, moradia, transporte,
informação, entre outros, necessitando acoplar a noção de qualidade do acesso aos bens e
serviços públicos.
Dessa forma, a simples constatação a respeito do acesso a um bem ou serviço deixou de ser
indicativo suficiente para a compreensão da condição de superação da exclusão social.
Constata-se que o fenômeno da exclusão transformou-se drasticamente, deixando de se
manifestar apenas nos tradicionais segmentos sociais que se encontravam na condição de
despossuído para avançar no estágio daqueles estratos sociais que algum dia já estiveram
incluídos socialmente.
Em síntese, o processo atual de exclusão social passa a reunir tanto segmentos sociais
deserdados de alguma condição de vida digna, em que numa situação anterior encontravase com um emprego adequado e com renda decente, mas que agora convivem com o
desemprego ou sem renda, como os estratos sociais tradicionalmente despossuídos de uma
situação previa de inclusão, sem terem anteriormente tido acesso, por exemplo, a um
emprego decente. Também aparecem cada vez mais constantemente os novos apartados do
acesso aos bens e serviços oriundos das novas tecnologias. Sem o aprendizado das novas
linguagens e o distanciamento do uso do microcomputador, parte dos brasileiros fica de
fora do que pode ser identificada como sociedade do conhecimento.
Certamente a evolução socioeconômica nacional desde 1981, que tem combinado a baixa
expansão da produção com a inserção passiva e subordinada na globalização, contribui para
a difusão de mais ampliada do processo de exclusão social. Mesmo segmentos sociais com
maiores níveis de escolaridade que se encontram nos grandes centros urbanos são
ameaçados, cada vez mais, pela exclusão do desemprego de longa duração e da grave
violência.
Quando se reúne um conjunto de indicadores econômico e social para o conjunto dos
municípios brasileiros consegue-se observar o desenho geográfico da exclusão nacional2.
Constata-se que apenas 26% dos brasileiros vivem em áreas que podem ser associadas às
ilhas de inclusão social, que se encontram rodeados pelo mar revolto da exclusão social que
absorve, em maior ou menos grau, a parcela restante da população.
2
Ver mais detalhes em Pochmann, M. & Amorim, R. (2003) Atlas da exclusão social no Brasil. São Paulo.
Cortez.
2
2. Bases para construção do sistema único de inclusão social no Brasil
Nos países desenvolvidos, a sociedade salarial foi consolidada a partir do século XX, a
partir de dois processos civilizatórios do capitalismo. De uma parte, a estruturação do
mercado de trabalho permitiu a predominância dos contratos de emprego assalariado e, de
outra, a constituição de uma distribuição secundária da renda nacional favoreceu a
ampliação do rendimento do trabalho no excedente econômico.
Com isso, o modo de produção capitalista, pela primeira vez na História, possibilitou que
determinados segmentos das classes trabalhadoras passassem a viver sem estarem
subordinados à dinâmica das forças de mercado. Mais precisamente foram os casos de
crianças e adolescentes com menos de 16 anos que puderam ficar afastados do mercado de
trabalho para elevar a escolaridade, assim como doentes, deficientes físicos ementais,
idosos, entre outros.
Essa condição de contenção da dependência das forças de mercado somente se mostrou
possível com a instalação de uma estrutura secundária de distribuição da renda, necessária à
transgressão da repartição simples da renda entre o trabalho e o capital. Com o Estado de
bem estar social absorvendo parcelas significativas do excedente econômico gerado, por
intermédio de fundos públicos oriundos das reformas fundiárias, tributárias e sociais, o
capitalismo de consumo de massa foi atingido. O pleno emprego, a estabilidade
ocupacional e a difusão do crédito foram elementos estratégicos das sociedades salariais
modernas.
Nas economias não desenvolvidas, não houve a constituição plena de sociedades salariais,
dada a condição de estruturação incompleta do mercado de trabalho e da ausência de uma
efetiva distribuição secundária da renda. No caso brasileiro verificou-se que entre as
décadas de 1930 e 1970 verificou-se a presença de um ciclo virtuoso da industrialização
nacional, acompanhada da rápida e descontrolada urbanização, o que permitiu haver um
movimento rumo à estruturação do mercado de trabalho3.
Mas isso se mostrou ser incompleto, uma vez que as reformas clássicas do capitalismo
contemporâneo não foram realizadas (agrária, tributária e social), o que provocou a
consolidação de uma sociedade apartada entre os incluídos pelo mercado de trabalho
organizado, com acesso às políticas sociais de garantia de uma certa cidadania regulada, e
os excluídos, mais conhecidos como despossuídos do progresso econômico alcançado até
então. Assim, o bolo da produção cresceu sem distribuição justa da renda nacional gerada.
No período mais recente, que se inicio em 1981, a economia nacional tem registrado a
estagnação da renda per capita combinada com forte oscilação no nível de produção.
Aliado a isso, o país tem passado também pela implantação de um novo modelo econômico
desde 1990, quando o papel do Estado foi reformulado, seja na atuação como empresário
(privatização do setor produtivo estatal), seja na regulação da concorrência intercapitalista
(abertura comercial, produtiva, financeira e tecnológica) e do trabalho (desregulamentação
das relações de trabalho e flexibilização do mercado de trabalho).
3
Para maiores detalhes, ver: POCHMANN, M. (2002) A década dos mitos. São Paulo: Contexto.
3
Nesse cenário, o mercado de trabalho apontou para o sentido de sua desestruturação
(desemprego elevado, desassalariamento das ocupações e ampliação do trabalho precário).
Em contrapartida, algumas medidas de proteção social e de garantia de renda estimuladas
pela Constituição Federal de 1988 terminaram sendo implementadas, como a ampliação da
aposentadoria para o trabalhador rural e do seguro desemprego, o Estatuto da Criança e do
Adolescente, a bolsa escola, entre outros. Apesar disso, os traços marcantes da
desigualdade não foram afetados, muito antes pelo contrário.
A reversão da situação atual de forte exclusão social é possível, urgente e necessária.
Tecnicamente é realizável. Precisa, no entanto, da superação de dois grandes problemas de
difícil resolução. De um lado, o problema da conformação de um novo padrão de
financiamento capaz de alavancar o crescimento econômico sustentado, com a necessária
elevação da produção interna, do nível geral de empregos e das divisas internacionais. Sem
isso, o Brasil pode vir a consolidar uma terceira década perdida.
De outro lado, o problema da construção de uma verdadeira estratégia nacional de inclusão
social, portadora de novos mecanismos institucionais e de gestão pública, capaz de superar
o atual padrão de políticas sociais e do trabalho fundado na setorialização das ações, na
desarticulação dos programas, na focalização de clientelas e na falta de integração
operacional. Até o momento, o resultado disso tem sido a baixa eficácia das políticas
sociais e do trabalho para romper com o ciclo estrutural de produção da exclusão social no
Brasil (pobreza, desigualdade de renda e desemprego).
Dois condicionantes do atraso no enfrentamento da questão social precisam ser resolvidos:
o padrão de financiamento e o nível de proteção social a ser assegurado a todos. Embora
não seja suficiente, o volume do gasto social alcança quantias não desprezíveis no Brasil.
Por isso é fundamental rever e simultaneamente ampliar as bases do financiamento do gasto
com as políticas sociais e do trabalho. Da mesma forma, necessita-se procurar fazer mais e
melhor do mesmo recurso existente, elevando a efetividade, eficácia e eficiência das
políticas públicas nacionais. A constituição de um verdadeiro orçamento unificado da
seguridade social, envolvendo também a problemática do trabalho no Brasil, com garantia
de verbas “carimbadas”, representaria um grande avanço ao quadro atual.
É nesse sentido que cabe avançar na constituição de um Sistema Único de Inclusão Social,
à exemplo do já conhecido e exitoso SUS (Sistema Único de Saúde). Até então o SUS tem
sido capaz de compreender um conjunto amplo de ações verticais nas três esferas
governamentais (união, estados e municípios), permitindo o desenvolvimento de um novo
modelo de gestão de controle centralizado e execução descentralizada, com a
intersetorialização, a articulação e a integração de um amplo e inovador conjunto das
políticas públicas orientadas para o enfrentamento do complexo quadro da questão social
no Brasil.
Mas a superação do atual modelo de política social e do trabalho exige uma inovadora
metodologia de ação governamental, capaz de identificar o cidadão na sua totalidade, não
de maneira parcial e setorializada. Como exemplo, cabe observar, no plano do governo
federal, como as políticas de garantia de renda são operadas de forma fragmentada e
4
pulverizada em diversos organismos e ministérios (bolsa escola na Educação, bolsa
alimentação na Saúde, bolsa de erradicação do trabalho infantil na Previdência, seguro
desemprego e qualificação profissional no Trabalho etc.). Com isso há a promoção de
elevado e injustificado “custo meio” (diversos cadastramentos e banco de informações,
atividades sócio-educativas, exigências específicas de seleção, acompanhamento dos
beneficiários, muitas vezes sem avaliação e monitoramento).
No Brasil, o chamado “custo meio” de implementação e desenvolvimento das políticas
públicas varia, em média, de 28% a 51% do total dos recursos aplicados. Tudo isso acresce
na contabilização da reprodução de certa concorrência entre as diferentes esferas
governamentais, assim como a setorialização, desarticulação e desintegração das ações
sociais e do trabalho no plano dos governos estaduais e municipais.
Sem a articulação e integração das ações, o objetivo da inclusão social geralmente termina
não sendo alcançado, pois dificilmente há condições de identificação plena das clientelas
atendidas com um ou mais programas e mesmo de segmentos sociais necessitados e não
atendidos. Quando é assistido por um determinado programa, muitos segmentos sociais não
se encontram integrados com outros programas, o que inviabiliza a operacionalização
sistêmica de uma estratégia de inclusão social, sem falar na ausência de políticas públicas
para diversos segmentos social e economicamente excluídos.
Apenas o pagamento de uma bolsa de garantia de renda a uma família carente não permite,
necessariamente, a plena inclusão, pois pode haver a presença de pessoas com problemas
psicológicos, de saúde, de dependência química, de baixa escolaridade, além das
dificuldades com moradia, transporte, saneamento básico, entre tantas outras condições de
exclusão social. Assim, a oferta de uma ação governamental isolada, não é suficiente para a
ruptura do ciclo estrutural da exclusão social no Brasil.
Nesse sentido, a promoção da intersetorialidade no conjunto dos programas governamentais
pode ser alcançada por meio de um comando único, garantindo maior êxito na gestão de
ações multivariadas tanto no sentido horizontal de um mesmo nível de governo (saúde,
educação, assistência, trabalho, etc.) como no sentido vertical entre as várias esferas de
governo (união, estados e municípios). Como resultado imediato, obtém-se a drástica
redução do custo meio de implementação e desenvolvimento das políticas públicas,
permitindo fazer mais e melhor do mesmo recurso existente, ao mesmo tempo em que torna
de fato o processo de inclusão social possível no Brasil.
3. A recente experiência do município de São Paulo
O município de São Paulo tem convivido historicamente com a inclusão social. A despeito
dos graves constrangimentos fiscais e financeiros que assolam a maior cidade latinoamericana, foi possível, a partir de 2001, iniciar o desenvolvimento de uma ampla
estratégia de inclusão social.
De acordo com as estatísticas produzidas pela Secretaria Municipal do Desenvolvimento,
Trabalho e Solidariedade (SDTS) há cerca de 589 mil famílias que vivem abaixo da linha
de pobreza absoluta. Desse universo que representa quase 20% do total de famílias
paulistanas, 266 mil já são beneficiadas pelos programas de inclusão social da Prefeitura do
5
Município de São Paulo durante os dois últimos anos, o que eqüivale a mais de 11% do
total da população.
Dos 96 distritos administrativos da cidade, 50 são atendidos pelos programas de inclusão
social. Até o final de 2004, todos os distritos administrativos das cidades serão
beneficiados, atendendo a praticamente todo o universo de famílias que vivem na condição
de pobreza absoluta. Em virtude disso, o breve relato a respeito da experiência paulistana
pode ajudar a contribuir para a conformação do sistema único de inclusão social no Brasil.
3.1 O contexto da exclusão social no município paulistano
O município de São Paulo encontra-se pressionado por três grandes fatores que respondem
pelo comportamento mais geral do processo de exclusão social. O primeiro está associado à
condução neoliberal das políticas macroeconômicas pelo governo federal, responsável pela
quintuplicação do desemprego, uma vez que as empresas foram obrigadas a fecharem as
portas ou a destruírem postos de trabalho existentes por conta de uma abertura comercial
abrupta, compartilhada com altas taxas de juros e câmbio desvalorizados desde 1990.
O segundo fator gerador de mais exclusão refere-se à pretérita condução irresponsável das
finanças municipais. O endividamento paulistano acumulado durante as últimas gestões
municipais (1992 a 2000) impossibilita a prefeitura de atualmente tomar empréstimos
novos, mesmo havendo instituições privadas e públicas interessadas nisso. Por outro lado,
devido ao acordo da dívida pública entre o município e o governo federal realizado em
2000, o orçamento paulistano passou a ser reduzido anualmente em 13%, com a finalidade
de financiar o pagamento do serviço da dívida contraída por administrações passadas.
Por fim, o terceiro fator que atua negativamente sobre o comportamento da exclusão social
refere-se ao padrão de ajuste fiscal imposto pelo governo federal, que faz com que a carga
tributária aumente fundamentalmente a partir da maior extração de recursos fiscais dos
municípios mais populosos. Em 1991, por exemplo, o município de São Paulo, que possuía
o terceiro maior orçamento público do país, respondia com 20% do total da arrecadação
tributária nacional. De cada 10 reais arrecadados no município, 2 reais compunham o
orçamento público da cidade.
Dez anos depois, em 2001, o município de São Paulo passou a responder pelo sexto maior
orçamento público do país, embora fosse, agora, responsável por 25% de toda a
arrecadação tributária nacional. Além disso, verifica-se que de cada 10 reais arrecadados na
cidade, somente 95 centavos ficam no orçamento municipal.
Em virtude de tudo isso, compreende-se que atualmente o espaço de atuação municipal mesmo para a maior cidade latino-americana - é muito mais difícil do que fora para as
administrações passadas. Mas isso não se mostrou suficiente para imobilizar e paralisar o
governo municipal, sobretudo no campo das políticas de enfrentamento ao processo de
exclusão social.
6
3.2 A construção da estratégia pública de enfrentamento da exclusão social no
município de São Paulo4
O maior município brasileiro e o mais importante centro produtivo latino-americano,
responsável pelo sexto orçamento público nacional não contava, até dezembro do ano 2000,
com uma política ou pelo menos com um conjunto mínimo de ações orientadas para o
enfrentamento do processo de exclusão social. Essa ausência não decorreu do simples fato
de não haver exclusão socioeconômica em São Paulo. Muito antes pelo contrário. Segundo
estudo realizado pela SDTS5, o município possui quase 20% do total das famílias vivendo
nas condições de pobreza absoluta e mais de 970 mil desempregados, conforme Pesquisa de
Emprego e Desemprego da Fundação SEADE e do DIEESE.
Apesar de expressivos, os graves sinais de exclusão socioeconômica no município de São
Paulo não foram suficientes para motivar a adoção de medidas governamentais efetivas,
que não fossem as tradicionalmente falidas políticas sociais, identificadas freqüentemente
com o clientelismo e fisiologismo, quase sempre alimentado pelo nepotismo, empreguismo
e corrupção. Mesmo as alternativas de corte neoliberal, criadas no campo das políticas
sociais e do trabalho desde 1990, a partir de iniciativas dos governos federal e estadual
paulista, não foram introduzidas no plano municipal.
Nesse particular, pode-se ressaltar que a recusa recorrentemente efetuada pelas duas
administrações de direita no comando do governo paulistano entre 1992 e 2000 terminou
por inibir a municipalidade do convívio com a maior focalização e racionalização dos
recursos públicos. Como se sabe, além de romper com a perspectiva de universalidade da
cidadania e restringir ainda mais a efetividade e eficácia das ações, as políticas neoliberais
no campo social e do trabalho transformam as vítimas do modelo econômico excludente
(pobres e desempregados) em responsáveis diretos por sua própria condição de pobreza e
desemprego.
Ao defrontar-se simultaneamente tanto com o atraso na formulação de uma estratégia de
combate à exclusão social quanto com a perspectiva oferecida pela condução neoliberal nas
políticas sociais e do trabalho pelos governos federal e estadual, a nova administração à
frente do governo paulistano, em 2001, procurou superar dois grandes constrangimentos
estabelecidos no exercício de definir e implementar uma ampla estratégia de inclusão
social. De um lado, tratou-se de estabelecer uma nova concepção de gestão administrativa
para permitir o desencadeamento do conjunto de ações voltadas para a inclusão social. De
outro lado, procurou-se organizar uma estratégia de políticas públicas municipais ampla o
suficiente para o enfrentamento simultâneo da pobreza, do desemprego e da desigualdade
de renda.
Diante do envelhecimento da estrutura administrativa do aparelho de Estado no âmbito
municipal, com quase duas décadas sem reformas, uma possibilidade seria associar a
construção de um novo programa de políticas sociais e do trabalho à velha concepção
assistencialista e residual, praticada continuamente pela experiência paulistana. Um
4
Realizado com base em POCHMANN, M. (2002) Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade. São Paulo:
Cortez.
5
Ver mais em SDTS (2002) Pobreza e violência no município de São Paulo. São Paulo: SDTS/PMSP.
7
caminho possível seria a conformação de uma secretaria fim (como educação, saúde, por
exemplo), levando necessariamente ao estabelecimento direto de uma associação dos novos
programas sociais à departamentalização e setorialização de programas, conforme a rotina
de ações tradicionais com enorme custo administrativo e risco de baixa eficácia. Uma outra
possibilidade, de constituição de uma secretaria meio, (como finanças ou governo, por
exemplo), poderia a ser contaminada por lógicas distintas das evidenciadas pela dinâmica
universalista da inclusão social, conforme registram algumas experiências administrativas
brasileiras.
Nesses termos, a solução encontrada foi a conformação de uma nova secretaria municipal
capaz de romper com as variantes de meio ou fim dentro da concepção da administração
pública. A opção foi instituir uma secretaria de projetos, ágil, enxuta e eficaz, capaz de
articular o conjunto do governo municipal (secretarias e empresas públicas) e organismos
não governamentais. Esta foi a diretriz definida estrategicamente pelo governo municipal,
como forma de integrar um amplo conjunto de programas sociais e do trabalho interna,
externa e territorialmente. Surgiu, assim, uma nova concepção de gestão administrativa
voltada para a inclusão socioeconômica no município de São Paulo.
Um segundo constrangimento a ser superado foi a montagem propriamente dita de uma
ampla estratégia de políticas públicas municipais de enfrentamento da pobreza, do
desemprego e da desigualdade de renda. O compromisso estabelecido durante a campanha
eleitoral de 2000 já definia uma gama de ações que precisavam ser colocadas em prática
imediatamente (Renda Mínima Familiar, Bolsa Trabalho, Começar de Novo e Banco do
Povo). Além dessas ações, seria necessário também implementar, de fato, uma estratégia de
conteúdo, integração, articulação.
Tão logo foram sendo aprovados os projetos de leis do executivo municipal pelo poder
legislativo, acompanhado de sua necessária regulamentação para implementação,
completava-se a estratégia mais ampla de combate à pobreza, desemprego e desigualdade
de renda com novos programas sociais e do trabalho. Esse conjunto de tarefas foi vencido
ao longo de 2001. Seu êxito deve ser compartilhado por todos que acreditam que uma nova
sociedade é possível de ser construída, pois os homens e mulheres fazem história, ainda que
sob realidades determinadas.
3.3 Uma nova concepção de gestão administrativa
A estrutura administrativa correspondente ao Estado que foi herdada do período autoritário
no Brasil praticamente não foi tocada com no curso do processo de democratização. As
práticas de governo de distribuição de poder no interior das administrações mantiveram
inalteradas diversas de suas características mais autoritárias e centralizadoras,
contraproducentes do ponto de vista do projeto de mudança típico de um governo
democrático e popular. Entre estas deve ser destacada, para os fins desta reflexão, a
concentração de poder e de “capacidades para governar” nas áreas “meio” típicas das
administrações tradicionais conservadoras e sua flagrante insuficiência nas áreas voltadas
ao governo das políticas sociais.
8
A contrapartida estrutural desta forma de governar é a priorização das agendas de
problemas das áreas meio em detrimento das áreas sociais. Pode ser atestada em qualquer
uma das administrações democráticas e populares que iniciaram o governo em janeiro de
2001 esta concentração de poder e de capacidade de governo tradicional.
Neste quadro mais amplo coube o papel de reconstruir as estruturas decisórias nas mais
diversas instâncias de governo, em especial nos governos locais. A opção que foi feita no
âmbito da SDTS foi a de repensar a estrutura de tomada de decisões, de gestão e de
coordenação para a ação de governo. Esse foi o caminho adotado tendo em vista a urgência
de ser criada do nada uma nova secretaria municipal com todas as suas estruturas
administrativas.
Considerou-se, necessariamente, repensar a estrutura de cargos disponíveis e necessários à
gestão do cotidiano da SDTS, com um bom ponto de partida para que fosse criada
viabilidade para a implementação do programa de governo para 2001-2004. Para além de
propor e defender a inversão de prioridades, com a definição e implementação de políticas
sociais como o fim e resultado nobre do exercício de governo, foi realizada uma ampla
reflexão sobre a capacidade para governar a constituir na SDTS (estrutura de cargos, meios
disponíveis, organização das equipes de coordenação de projetos, mecanismos de
avaliação, controle e assessorias existentes em uma administração municipais).
Cumpre resgatar e evidenciar com firmeza a distinção entre recursos de todas as naturezas
disponibilizadas às áreas meio e aqueles viabilizados às áreas sociais em um governo
municipal. Em que pese não ter havido nenhuma intenção de propor a redução de estruturas
de governo nas “áreas meio” da administração ou criticar as estruturas e mecanismos de
funcionamento das áreas fim tradicionais, foi essencial identificar as reduzidas estruturas de
governo focadas na gestão das políticas sociais. Essas diferenças podem ser observadas
tanto em relação ao tamanho do desafio que representa a gestão das enormes atribuições
hoje existentes nas administrações municipais nas áreas sociais, como pelo previsível
agravamento desta situação, tendo em vista a priorização destas áreas na ampliação do
atendimento das prefeituras.
A definição organizativa da administração da SDTS a partir de 2001 avançou sobre a
disjuntiva “área fim” X “área meio”, apesar de reconhecer toda sua carga histórica e
burocrática de ineficiência e ineficácia no atendimento das necessidades da maioria da
população.6 Optou-se por constituir uma estrutura de gestão que atendesse logo de saída a
alguns requisitos que têm se constituído na estrutura mestre de políticas de modernização
administrativa em curso em outros governos democrático-populares no Brasil. Essas
políticas implantadas podem ser qualificadas como uma experiência exitosa no campo da
esquerda.
Nesse sentido foi definida uma ênfase em uma atuação administrativa com base em
projetos, buscando garantir autonomia, agilidade e maior capacidade de articulação como
os demais setores do governo municipal envolvidos. No município de São Paulo foram
priorizadas como diretrizes para a definição da estrutura de gestão administrativa da SDTS:
6
Para maiores detalhes ver: MOTTA, F. (1991) Teoria Geral da Administração. São Paulo: Ed. Pioneira;
PETRUCCI, V. et alii. (1995) Escolas de Governo e Profissionalização do Funcionalismo. Brasília, ENAP
9
•
Criação de uma estrutura de gestão horizontalizada, com ênfase em ações matriciais,
consubstanciadas em Projetos bem delimitados;
•
Implementação fundada na articulação das ações da SDTS com as demais secretarias,
administrações regionais em um modelo de articulação baseado na idéia do governo local;
•
Foco de todo o processo de trabalho voltado para os segmentos destinatários da
estratégia de inclusão;
•
Descentralização da autoridade e gestão colegiada, buscando o gerenciamento das
ações de governo com participação;
•
Orientação por objetivos, colocando em segundo plano as regulamentações e a
cultura burocrática;
•
Descentralização de atribuições, com a progressiva cobrança de contas por
desempenho e responsabilização de coordenações e chefias;
•
Adoção de sistemas de informação e tecnologias de suporte.
A organização por programas, com responsabilização, horizontalização e articulação com
todos os setores da PMSP concedeu ênfase no fortalecimento do governo local, bem como
permitiu a aproximação do planejamento e tomada de decisão onde ocorre a implementação
efetiva das políticas.
O processo de inversão de prioridades exigiu um melhor balanceamento e adequação das
capacidades para governar à dimensão e significado de um projeto global que se pretende
transformador. Na prática, a estratégia adotada consolidou-se efetivamente em profissionais
capacitados e disponíveis para uma ação de governo efetiva e focada em seus objetivos. No
exercício de governo foi necessário alterar quantitativa e qualitativamente a estrutura de
cargos colocados à disposição da SDTS e a partir daí adotar uma postura de construção
permanente de uma nova forma de atuação no governo. Esse novo modo de funcionamento
de uma secretaria municipal procurou não apenas se constituir em uma nova estrutura de
pessoal para implementar projetos prioritários para a inclusão socioeconômica, mas
também buscou com êxito um modelo de funcionamento radicalmente fundado na
autonomia das equipes, no planejamento de projetos e na responsabilização de suas equipes
de coordenação.
3.4 A estratégia paulistana de desenvolvimento com inclusão social
Como não poderia deixar de ser, o município de São Paulo faz a sua parte, quando enfrenta
de maneira simultânea os grandes desafios colocados no campo da política social e do
trabalho. De início procura atuar diante de uma grande massa de despossuídos, que
representa o segmento social excluído do processo de modernização do sistema produtivo
entre as décadas de 1930 e 1970. Justamente quando o país registrou os maiores
indicadores de expansão econômica, através da industrialização nacional, algo em torno de
40% da população ficou de fora social e economicamente.
Simultaneamente, o governo do município de São Paulo precisou levar em consideração o
novo segmento social que foi deserdado pelo avanço do projeto neoliberal desde 1990 no
país, diante da expansão de uma grande massa de desempregados adultos e de jovens e
10
trabalhadores mais velhos que ficaram sem acesso adequado ao mercado de trabalho. Além
disso, a difusão da precarização nas condições e relações de trabalho em diversas
ocupações que expressam estratégias desesperadas de sobrevivência da população excluída,
representando uma nova fase de produção e reprodução da pobreza em todo o país.
Figura 02: Blocos programáticos da estratégia paulistana de enfrentamento da
pobreza, desemprego e desigualdade de renda
PROGRAMAS REDISTRIBUTIVOS
Renda Familiar
Mínima
Bolsa Trabalho
(Desempregados de
16 a 20 anos de
idade)
(Famílias pobres com
dependentes de 0 a 15
anos)
Operação
Trabalho
Começar de
Novo
(Desempregados de
21 a 39 anos de
idade)
(Desempregados
com 40 anos de
mais de idade)
PROGRAMAS EMANCIPATÓRIOS
Oportunidade
Solidária
(Incubadoras de
cooperativas e de pequenos
negócios)
Central de Crédito
Popular – São Paulo
Confia
Capacitação
Ocupacional e
Aprendizagem em
Atividades de
Utilidade Coletiva
PROGRAMAS DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO
LOCAL
Reestruturação Produtiva e
Relações de Trabalho
Centros de Desenvolvimento
Local e Solidário
(Recuperação de empresas,
condomínios de coletivos de
trabalhadores)
(Apoio e Articulação Local,
Atendimento dos Programas, Alocação
de Trabalho e Intermediação de
Negócios)
Essa nova fase de produção e reprodução da pobreza se manifesta ainda mais diante da
conformação de uma crescente faixa social que vai sendo apartada dos avanços da chamada
sociedade de informação. Tudo isso ocorre, em grande medida, porque o curso de evolução
das inovações tecnológicas mundiais ocorre de maneira inversa das opções assumidas pelo
Brasil nos anos 90. Não somente o histórico atraso educacional conferido à grande parte da
11
população impede o acesso às novas tecnologias, como também o rumo conduzido pela
política macroeconômica leva à construção de uma sociedade de baixa inclusão. A ausência
do crescimento econômico sustentado e o abandono de políticas abrangentes de
desenvolvimento tecnológico tornam o Brasil um país dependente passivo do exterior,
incapaz de universalizar para toda a população o ingresso na sociedade de informação.
Assim, a conformação de um terceiro bloco de excluídos, os chamados apartados pela
tecnologia digital constituem uma complexa realidade que tem sido enfrentada na terceira
maior cidade mais populosa do mundo.
A definição de uma nova geração de política social e do trabalho emergiu da opção tomada
pela maior parte da população da cidade de São Paulo durante as eleições municipais de
2000. Para não cometer os vícios e equívocos produzidos pelo projeto neoliberal, por meio
da focalização dos recursos públicos e da fragmentação das ações governamentais, o
governo paulistano ptou pela introdução de duas principais inovações na nova estratégia
paulistana de rompimento do ciclo estrutural de pobreza e de desigualdade de renda no
país.
A principal inovação resulta da constituição de três grandes blocos programáticos de ações
que fundamentam a estratégia paulistana de inclusão social, através da integração e
articulação entre si, e com critérios universais de atendimento aos excluídos, especialmente
pobres e desempregados. No primeiro bloco programático inscreve-se o conjunto de
políticas públicas quatro programas redistributivos de renda no território paulistano.
De um lado, o Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima (PRM) volta-se às famílias
pobres com dependentes em idade escolar de até 16 anos incompletos, diante da oferta de
uma complementação monetária associada à freqüência escolar, assim como o Programa
Bolsa Trabalho (PBT) visa atender aos jovens desempregados pertencentes a famílias
pobres de 16 a 20 anos de idade, como forma de garantir uma renda vinculada à freqüência
escolar e à capacitação adicional no desenvolvimento de atividades comunitárias. Em
outras palavras, o maior município brasileiro passa a dispor de uma estratégia de inclusão
social para a faixa etária de 0 a 20 anos, com distribuição de renda e maior escolaridade,
objetivando afastar do mercado de trabalho esse importante contingente populacional ou
ainda postergando o seu ingresso.
De outro lado, para os desempregados com idade superior a 20 anos de idade há dois
importantes programas. O Programa Operação Trabalho (POT) direciona-se aos
trabalhadores desempregados de longa duração, especialmente aqueles na faixa etária de 21
e 39 anos, fornecendo uma garantia de renda, capacitação e experiência prática laboral.
Para os desempregados com 40 anos e mais de idade há o Programa Começar de Novo
(PCN) voltado à garantia de uma renda vinculada à formação para atividades comunitárias
e de mercado, pretende atuar positivamente contra os focos de exclusão que se reproduzem
cada vez mais entre aqueles que perdem o emprego e não mais conseguem se reinserir no
mercado de trabalho.
No segundo bloco programático da estratégia paulistana de inclusão socioeconômica fazem
parte os programas emancipatórios, comprometidos com a criação de condições de
autonomização dos pobres e desempregados no município de São Paulo. Três programas
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destacam-se, sendo que dois deles encontram-se direcionados à capacitação massiva dos
beneficiados dos programas redistributivos de renda. Tratam-se fundamentalmente dos
programas de Capacitação Ocupacional e de Aprendizagem em Atividades de Utilidade
Coletiva (POAUC) e Oportunidade Solidária (POS).
O Programa de Capacitação Ocupacional e de Aprendizagem em Atividades de Utilidade
Coletiva visa difundir tanto a educação para o trabalho, a partir das deficiências do
funcionamento do mercado de trabalho, quanto a educação para a vida comunitária, de
envolvimento com o bem estar e a universalização da cidadania. Já o Programa
Oportunidade Solidária compreende a generalização da aprendizagem em empreendimentos
coletivos (associativos, cooperativas e comunitários) e individuais, objetivando constituir
bases de ampliação das condições de geração de ocupação e renda para os mais pobres.
Ainda dentro do segundo bloco programático convém ressaltar o papel do Programa
Central de Crédito Popular – São Paulo Confia (PCCP-SPC) -, voltado para a difusão do
microcrédito no município de São Paulo, sobretudo para beneficiados dos programas
redistributivos de renda. Assim, a ação integrada dos programas emancipatóris e sua
articulação com os programas redistributivos constituem uma inovação considerável.
No terceiro bloco programático fazem parte dos programas comprometidos com a
promoção do desenvolvimento local. De um lado, há o Programa de Reestruturação
Produtiva e Relações de Trabalho direcionado ao apoio de reconstituição de elos de cadeias
produtivas, recuperação de empresas falidas e investimentos em condomínios de
cooperativas. Ao funcionar por intermédio de fóruns de desenvolvimento, que reúnem tanto
setores de atividade econômica de forma tripartite (empresários, trabalhadores e
univresidades) como regiões geográficas e seus atores locais (representantes da sociedade
civil organizada), o governo municipal contribui para o empoderamento dos sujeitos sociais
e o avanço dos arranjos produtivos e de suas ocupações.7
De outro lado, o Programa Centros de Desenvolvimento Local e Solidários busca
reorganizar o mercado de trabalho e oferecer alternativas de demanda de ocupação e
negócios, por meio da criação de um serviço de alocação de mão-de-obra e de
intermediação de negócios, bem como o atendimento de beneficiários dos programas
sociais. O apoio à constituição de uma rede institucional voltada à articulação do conjunto
dos agentes econômicos regionais é papel imprescindível da administração local em prol do
desenvolvimento multipolar no município de São Paulo.
Até o ano de 2002, o município de São Paulo possuía um total de 266 mil famílias
beneficiadas pelos programas de garantia temporária de renda articulados com um conjunto
de ações direcionadas à emancipação das condições de produção da pobreza. Tudo se inicia
com a inclusão em dos quatro programas de garantia temporária de renda (Renda Mínima
Familiar, Bolsa Trabalho, Operação Trabalho e Começar de Novo), passando o beneficiário
por programas de capacitação ocupacional.
7
Funcionam atualmente no município de São Paulo 13 fóruns de desenvolvimento setoriais (hoteleiro,
moveis, têxtil, entre outros) e 6 fóruns de desenvolvimento distrital.
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Todos os programas redistributivos no plano horizontal da ação do governo municipal
paulistano não se mostrariam suficientemente inovadoras sem se encontrarem integrados e
vinculados verticalmente aos programas emancipatórios e de apoio ao desenvolvimento
local. A implementação e a condução da estratégia paulistana de desenvolvimento
socioeconômico a partir da integração e articulação das mais diferentes secretarias
municipais, assim como da parceria com a sociedade, conduz a uma nova geração de
política social e do trabalho, capaz de resultar em condições mais adequadas de
rompimento do ciclo estrutural da pobreza e da desigualdade de renda.
4. Considerações finais
Nas páginas anteriores foi possível identificar as transformações mais recentes na natureza
da manifestação da exclusão social. Além disso, foi possível constatar o quanto o Brasil
encontra-se distante de possuir um conjunto adequado de políticas de enfrentamento do
processo de exclusão social.
Em virtude disso, o breve relato a respeito da experiência paulistana de inclusão social
apresenta evidências concretas sobre a possibilidade de superação do ciclo estrutural de
exclusão que envolve grande parte dos brasileiros. A despeito de ser uma experiência de
âmbito municipal, especialmente quando se trato de um país como o Brasil de dimensão
continental, a estratégia paulistana aponta para a construção de um sistema único de
inclusão social.
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