O Modelo Social Europeu: factor de coesão da União Europeia no

Eduardo Ferro
Rodrigues
Ministro do Trabalho
e da Solidariedade
O Modelo Social Europeu:
factor de coesão
da União Europeia
no século XXI
[…] Tal como ontem, os importantes desafios
que hoje se colocam à Europa são, antes de
mais, a prova viva de que a integração
europeia é um projecto dinâmico que urge
reinventar a cada momento, por forma a que
a União constitua cada vez mais um espaço de
progresso, de tolerância e de solidariedade, em
que todos e cada um dos europeus possa rever-se e partilhar do sentimento de pertencer a
uma comunidade de valores em que as mu lheres e os homens constituem a causa e a con sequência do pensamento e da acção comu nitária. […]
Em direcção à Europa Social
A
s políticas económicas constituíram, durante muito tempo, o
principal motor de desenvolvimento do processo de construção
europeia, permitindo a passagem
de um mercado comum, caracterizado pela livre
circulação dos «factores de produção», para
estádios de integração sucessivamente mais
avançados, que culminaram na criação de uma
União Económica e Monetária, com todas as
vantagens que lhe estão associadas.
Dispondo de uma moeda única e de um mercado interno amplamente realizado, a União
Europeia é hoje um espaço marcado por uma
elevada estabilidade macro-económica e por um
crescimento sustentado, que constituem condições privilegiadas para enfrentar, com segurança, os desaVolvidos mais de 40
fios resultantes
anos sobre a assinatura
de uma econodo Tratado de Roma,
mia fortemente
e não obstante os
globalizada e cominegáveis progressos já
petitiva, baseada
alcançados em
na inovação e no
numerosos domínios,
conhecimento e
há que reconhecer,
no entanto, que
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danças tecnolóde uma política social,
gicas.
enquanto instrumento
Volvidos mais
fundamental para
de 40 anos sobre
atingir os fins ou
a assinatura do
objectivos enunciados
Tratado de Roma,
no artigo 2.º do Tratado,
e não obstante os
tem sido fruto
inegáveis progresde uma lenta evolução
sos já alcançados
em numerosos domínios, há que reconhecer, no
entanto, que a implementação de uma política
social, enquanto instrumento fundamental para
atingir os fins ou objectivos enunciados no artigo 2.º do Tratado, tem sido fruto de uma lenta
evolução.
A tal facto não são alheios alguns factores,
39
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porventura compreensíveis, mas não menos criticáveis.
Por um lado, durante vários anos, um entendimento por vezes redutor do princípio da subsidiariedade, bem como a crença de que o progresso social resultaria, por si só, do desenvolvimento económico proporcionado pelo mercado
único, limitou uma maior expansão das questões
sociais nas políticas comunitárias.
Por outro lado,
tem persistido,
É evidente que não
perfilho estas
em alguns meios,
hesitações, não só
a ideia de que a
porque considero que
existência de um
a
protecção social,
Estado-providênenquanto
factor
cia activo difiprodutivo, contribui
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co, não só por
também porque
via do aumento
entendo que
da despesa públia construção europeia
ca, que decorre,
tem um único
destinatário: os povos
nomeadamente,
europeus
dos custos com a
protecção social,
mas, também, porque a consagração de direitos
sociais dos trabalhadores introduz um elemento
de rigidez no mercado de trabalho que perturba
aquele crescimento.
É evidente que não perfilho estas hesitações,
não só porque considero que a protecção social,
enquanto factor produtivo, contribui para a per formance económica, mas também porque
entendo que a construção europeia tem um
único destinatário: os povos europeus.
Neste quadro, a política social deverá desempenhar um papel cada vez mais decisivo no conjunto das políticas da União, como resultado da
procura constante de novos e necessários equilíbrios, sobretudo entre o económico e o social,
enquanto condição essencial para aumentar o
bem-estar e o progresso das nossas sociedades.
Apesar de numerosos constrangimentos, a
União Europeia alcançou, sobretudo ao longo
da última década, importantes conquistas sociais: basta pensar na aprovação, em 1989, da
Carta Comunitária dos Direitos Sociais
Fundamentais dos Trabalhadores; ou no Acordo
sobre Política Social, anexo ao Protocolo Social
e este, por sua vez, ao Tratado de Maastricht, de
1992.
A entrada em vigor, em Maio de 1999, do
Tratado de Amesterdão, de 2 de Outubro de
1997, contribuiu, por outro lado, para dar um
novo e significativo impulso às questões sociais,
sobretudo em matéria de emprego e de combate
à exclusão social e no âmbito da luta contra a
discriminação.
Neste último domínio, a introdução de um
novo artigo no Tratado – o artigo 13.º, que consagra o princípio geral da não discriminação em
razão do sexo, raça ou origem étnica, religião ou
crença, deficiência, idade ou orientação sexual –,
constitui a base jurídica fundamental de uma
política contra o racismo e a xenofobia e de promoção dos direitos humanos, permitindo estender a esfera de intervenção comunitária numa
matéria que, antes, relevava da quase exclusiva
responsabilidade dos Estados-membros.
Ao abrigo daquela disposição, foi já aprovada
uma directiva relativa à aplicação do princípio
da igualdade de tratamento sem distinção de
raça ou origem étnica, esperando-se a adopção,
até ao final do ano, de uma proposta de directiva que visa lutar contra as discriminações no
mercado de trabalho fundadas na religião ou
crença, na idade, na deficiência, ou na orientação sexual, bem como um programa de acção
de combate a todas as formas de discriminação.
A inserção no Tratado de um novo capítulo
sobre o emprego, cujas bases gerais constam dos
artigos 125.º a 130.º, constituiu, por outro lado,
um passo significativo na luta contra o desemprego, que atingiu níveis intoleráveis no conjunto da União. Trata-se de um capítulo ambicioso,
uma vez que prevê uma colaboração permanente e periódica no quadro comunitário entre
os diversos actores, envolvendo compromissos
nacionais, objectivos quantificados e avaliação
entre pares ao nível europeu.
O Tratado de Amesterdão deu também um
importante passo em frente, ao incorporar, no
próprio Tratado, o Acordo sobre Política Social
Europeia, que figurava no Protocolo Social
anexo ao Tratado de Maastricht e que passou a
vincular os quinze Estados-membros. Existe
agora um quadro jurídico único no domínio da
política social, com objectivos próprios: a promoção do emprego e de direitos sociais, uma
protecção social adequada, o diálogo entre os
parceiros sociais, o desenvolvimento dos recursos humanos e a luta contra as exclusões.
O Tratado tem, pois, virtualidades próprias,
que, associadas às novas regras relativas ao
processo de decisão e mercê do empenhamento
político das instituições comunitárias e dos
Estados-membros, poderão vir a traduzir-se em
importantes progressos para a Europa social.
A Cimeira de Lisboa
mostrou o caminho
A realização, em 23 e 24 de Março de 2000,
no âmbito da Presidência Portuguesa do
Conselho da União Europeia, da Cimeira
Extraordinária de Lisboa, subordinada ao tema
Emprego, reformas económicas e coesão social –
para uma Europa da inovação e do conheci mento, marcou o início de uma nova etapa do
processo de construção europeia, assente na concretização do «triângulo» reformas económicas
– emprego – coesão social.
Em Lisboa, os Chefes de Estado e de Governo
dos quinze Estados-membros fixaram um novo
objectivo estratégico para a União Europeia, a
concretizar no espaço de uma década: fazer da
Europa o espaço económico mais dinâmico e
competitivo do mundo, baseado no conheci mento e capaz de garantir um crescimento
económico sustentável, com mais e melhores
empregos e com
A questão fundamental
maior coesão
é,
a este propósito,
s o c i a l.
saber
como articular
Pela primeira
a necessidade
vez, foi definida
de equidade,
uma estratégia de
sustentabilidade
abordagem coee eficácia do Estadorente e global das
-providência — que tem
questões econóconstituído, ao longo
micas e sociais,
das últimas décadas,
através da fixação
um importante factor
de diferenciação
de objectivos muida Europa no mundo —,
to claros, quer
com
as exigências
qualitativos quer
de
competitividade
quantitativos, em
ditadas pela nova
matéria de proeconomia, num quadro
tecção social, de
demográfico pautado
emprego e de luta
pelo envelhecimento
contra a exclusão
crescente
social, baseados,
da população
quanto a estes
dois últimos domínios, num método aberto de
coordenação de políticas, e reforçando o papel
de orientação do Conselho Europeu que, através
da realização de uma sessão anual, na
Primavera, dedicada àquelas questões, deverá
assumir um papel dinamizador dos processos e
iniciativas em curso no âmbito da Europa social.
No domínio do emprego, a União Europeia
propôs-se reforçar a Estratégia Europeia para o
Emprego, construindo novos objectivos quantificados, valorizando a dimensão da educação e
envolvendo mais fortemente os parceiros sociais,
de forma a reconquistar as condições de pleno
emprego e aumentar a taxa de emprego no conjunto dos países da União. Para a prossecução
destes objectivos, as políticas comunitárias deverão privilegiar algumas áreas-chave, como a melhoria da empregabilidade, a aprendizagem ao
longo da vida, o aumento do emprego nos
serviços e o aprofundamento de todos os aspectos da igualdade de oportunidades.
Em matéria de protecção social, domínio em
que o princípio da subsidiariedade é muito relevante, foi alcançado um amplo consenso político, quer em torno da necessidade de modernizar
os sistemas de protecção social – enquanto parte
de um Estado-providência activo que assegure
que o trabalho recompensa, garanta a sustentabilidade a longo prazo dos regimes de pensões, promova a inclusão social e forneça
serviços de saúde de qualidade –, quer quanto à
importância do desenvolvimento da cooperação
para a concretização daquele objectivo, salvaguardando sempre as especificidades históricas e
culturais dos Estados-membros.
O recém-criado Comité de Protecção Social,
em contacto quer com o Parlamento Europeu
quer com os parceiros da sociedade civil apoiará
aquela cooperação, tendo em vista a melhoria da
protecção social, enquanto elemento estruturante da modernização do próprio modelo social
europeu.
Por outro lado, a luta contra a exclusão social
e a pobreza é, hoje, igualmente, uma prioridade
central da União Europeia, não só porque a
perspectiva de uma economia próxima do pleno
emprego não garante, por si só, a coesão social,
mas também porque a integração dos grupos
mais desfavorecidos das nossas sociedades e a
promoção dos respectivos direitos sociais, constituem valores nucleares do modelo social
europeu.
As políticas de combate à exclusão social deverão basear-se, também, num método aberto
de coordenação, inspirado no processo do
Luxemburgo relativo ao emprego, que combine
um programa de acção da Comissão com planos
nacionais de acção a apresentar pelos Estados-membros, obedecendo a objectivos e a metas
quantificadas comuns, fixadas ao nível comunitário, e cuja implementação será objecto de um
acompanhamento e avaliação regulares, com
base num conjunto de indicadores previamente
definidos que permitam medir os progressos
alcançados.
41
A Cimeira de Lisboa, cujos mandatos vieram a
ser confirmados na Cimeira da Feira, constituiu,
assim, um momento de viragem para a Europa
neste final de século, influenciando hoje praticamente todos os processos e iniciativas em curso
no âmbito das políticas de emprego e das políticas sociais, e abrindo caminho a uma reflexão
em torno da modernização do modelo social
europeu e, consequentemente, do aprofundamento da própria política social.
Repensar o Modelo Social
Europeu
42
Se é verdade que a designação «modelo social
europeu» agrega diferentes modelos de Estado-providência, reflectindo as especificidades
económicas, sociais e culturais dos Estados-membros, não é menos verdade que podemos
identificar, em todos esses modelos, uma matriz
comum, que se traduz num conjunto de valores
essenciais, tais como: a existência de desenvolvidos sistemas de protecção social, baseados na
solidariedade entre as gerações, configurando
verdadeiros direitos sociais de cidadania; a generalização do direito ao ensino e o crescente investimento na educação; a importância assumida
pelo diálogo social; e a indissociabilidade da
regulação social do primado da democracia
política.
A reflexão em torno do modelo social europeu
tem vindo a ganhar particular acuidade no limiar deste novo século, em consequência, desde
logo, de uma combinação de constrangimentos
internos e externos, estando hoje no centro das
preocupações dos governos dos Estados-membros e das próprias instituições da União
Europeia.
A questão fundamental é, a este propósito,
saber como articular a necessidade de equidade,
sustentabilidade e eficácia do Estado-providência – que tem constituído, ao longo das últimas
décadas, um importante factor de diferenciação
da Europa no mundo –, com as exigências de
competitividade ditadas pela nova economia,
num quadro demográfico pautado pelo envelhecimento crescente da população.
Estou convicto de que o futuro do modelo
social europeu não passa pela desregulação
social, mas, antes, pelo seu ajustamento e modernização, investindo nos recursos humanos e
desenvolvendo um Estado social activo, em que
o emprego e a protecção social constituam os
instrumentos fundamentais da coesão social,
permitindo reduzir as desigualdades entre os
cidadãos europeus, de modo que todos, sem
excepção, possam beneficiar do crescimento
económico e do acesso à nova sociedade da
informação e do conhecimento.
A modernização do modelo social europeu
deverá basear-se numa estratégia coerente, centrada em torno de diversas prioridades de política de emprego e de política social: a) a educação
e a formação ao longo da vida; b) o aprofundamento do processo do Luxemburgo, através de
um maior envolvimento de todos os actores sociais relevantes na implementação da Estratégia
Europeia para o Emprego e de medidas que
visem a melhoria da qualidade no emprego; c) a
modernização da protecção social, concedendo
particular atenção à questão da sustentabilidade
dos regimes de pensões, à luta contra a exclusão
social e à erradicação da pobreza; d) a promoção
de medidas activas de inclusão social, especialmente dos grupos mais vulneráveis (minorias
étnicas, crianças, idosos, pessoas com deficiência...); e) o reforço da dimensão social em todas
as políticas comunitárias, numa óptica de main streaming, nomeadamente nas políticas de
saúde, de habitação, de educação, de formação
profissional e, muito especialmente, na política
de emprego.
Neste contexto, assume particular significado
o actual debate em torno da Agenda Social
Europeia, que permitirá definir, de forma coordenada e no respeito pelo princípio da subsidiariedade, o método e o calendário da política
social europeia para os primeiros anos do século
XXI.
Sendo previsível o alargamento das fronteiras
da União a outros países, que dela esperam não
só a prosperidade económica, mas também o
bem estar social, a modernização do modelo
social europeu deverá, ainda, permitir a mobilização das populações daqueles países, e dos
trabalhadores em especial, para o processo de
integração europeia, no qual os valores fundamentais da justiça e da solidariedade sociais
constituam um referencial comum para todos os
povos da Europa.
A cidadania europeia
e os direitos sociais
A política social deve assumir um papel primordial no reforço da coesão social, garantindo
a concretização de um conjunto alargado de
direitos sociais susceptíveis de promover uma
convergência real entre todos os europeus, sem a
qual a cidadania europeia tornar-se-á mais frágil,
porquanto disporá de uma menor capacidade
aglutinadora.
Promovendo um acesso efectivo de todos os
cidadãos, sem excepção e em condições de igualdade, a níveis elevados de bem-estar, aos bens e
serviços proporcionados pelas novas Tecnologias
da Informação e
É preciso, pois, que
Comunicação
a União Europeia, para
(TIC) e aos dialém de ser uma
reitos, nomeadaconstrução política
mente à habitae económica, seja
ção, à educação, à
também uma
justiça, à saúde e à
construção social
protecção social,
coerente, escorada
a política social
num conjunto de
direitos fundamentais
contribui para o
de
natureza social com
desenvolvimento
a
mesma
dignidade que
da própria cidaa
dos
direitos
cívicos,
dania política, eleque garantam
mento indispeno aumento do nível
sável para a legie da qualidade de vida
timação e demodos cidadãos europeus
cratização do
e, em particular,
projecto europeu.
dos trabalhadores
Na verdade,
considero que a Europa tem de significar alguma
coisa para cada cidadão europeu e não apenas
para alguns deles; o sentimento de pertença a
uma comunidade tem de ser um sentimento
colectivo – dos trabalhadores, das mulheres, dos
jovens, dos reformados, dos desempregados, dos
excluídos, dos pobres – o que será alcançado
através do reforço permanente da coesão social.
É preciso, pois, que a União Europeia, para
além de ser uma construção política e económica, seja também uma construção social coerente,
escorada num conjunto de direitos fundamentais
de natureza social com a mesma dignidade que a
dos direitos cívicos, que garantam o aumento do
nível e da qualidade de vida dos cidadãos
europeus e, em particular, dos trabalhadores.
Neste contexto, a Carta Europeia dos Direitos
Fundamentais, cuja preparação foi objecto de
um intenso debate ao nível da União e dos
Estados-membros, que, muito saudavelmente, se
estendeu à sociedade civil, poderá vir a reflectir-se numa tutela mais eficaz dos direitos sociais
no quadro da União Europeia.
A Carta tem o mérito de sistematizar, num
único documento, um catálogo de direitos sociais hoje dispersos por vários textos de natureza
diversa – entre os quais se destacam a Carta
Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais
dos Trabalhadores, de 1989, e as normas do
próprio Tratado –, o que tem dificultado a sua
apreensão pelo cidadão comunitário.
Contudo, o alcance do contributo da Carta
Europeia dos Direitos Fundamentais para o reforço da cidadania europeia e, em especial, para
a promoção dos direitos sociais, dependerá, em
última instância, da natureza jurídica que venha
a revestir – uma mera declaração política, ou,
pelo contrário, um instrumento integrado nos
próprios Tratados, dispondo de efeitos jurídicos
vinculativos, isto é, enumerando os direitos susceptíveis de serem invocados e controlados junto
dos órgãos jurisdicionais da União.
Julgo que uma solução do tipo meramente
declarativo ficará aquém das legítimas expectativas dos cidadãos europeus e, muito em particular, dos trabalhadores europeus, e não contribuirá para a prossecução da tão ambicionada
«Europa dos cidadãos».
Uma Europa da tolerância
e da solidariedade
Questões como o pleno emprego e o combate
ao desemprego, a formação ao longo da vida, a
modernização dos sistemas de protecção social,
a igualdade de oportunidades, o combate a
todas as formas de discriminação no mercado de
trabalho, a participação dos trabalhadores na
vida das empresas, o diálogo social, a luta contra a exclusão social e pobreza e a promoção da
inclusão social, só para dar apenas alguns exemplos, são matérias que entraram definitivamente
na agenda política da União, no pressuposto de
que o fim último da integração será sempre a
conquista de melhores condições de vida e bem-estar para todos os cidadãos.
Contudo, no limiar de um novo século, o
desenvolvimento do processo de construção
europeia continua a interrogar-nos e, sobretudo,
a apelar à nossa participação activa, na dupla
qualidade de cidadãos da União e dos Estados-membros que a integram.
Tal como ontem, os importantes desafios que
hoje se colocam à Europa são, antes de mais, a
prova viva de que a integração europeia é um projecto dinâmico que urge reinventar a cada momento, por forma a que a União constitua cada vez
mais um espaço de progresso, de tolerância e de
solidariedade, em que todos e cada um dos
europeus possam rever-se e partilhar do sentimento de pertencer a uma comunidade de valores em
43
que as mulheres e os homens são a causa e a consequência do pensamento e da acção comunitária.
Diremos apenas, por agora, que, apesar de
todas as dificuldades sentidas e do longo caminho ainda a percorrer, a Europa social entrou,
paulatina mas irreversivelmente, para o conjunto de prioridades da União. Não só porque entre
os fins que o artigo 2.º do Tratado impõe à
Comunidade contam-se a promoção de um ele-
44
vado nível de emprego e de protecção social, a
igualdade entre homens e mulheres, o aumento
do nível e da qualidade de vida e a coesão
económica e social; mas também, e fundamentalmente, porque a realização de uma verdadeira
«Europa dos cidadãos» constitui um imperativo
da própria cidadania europeia.
Novembro 2000