Os Controles Democráticos sobre os Serviços de Inteligência em

Os Controles Democráticos sobre os Serviços de Inteligência em Portugal e Brasil
sob uma perspectiva comparada
Carlos S. Arturi (UFRGS) e Júlio C. C. Rodriguez (Universidade de Lisboa)
O trabalho analisará, sob uma perspectiva comparada, os serviços de inteligência de
Portugal e do Brasil, a partir de sua redemocratização, nas últimas décadas do século passado,
até os dias atuais. A comparação permitirá melhor qualificar algumas hipóteses relativas aos
constrangimentos à consolidação dos novos regimes democráticos que se referem à
institucionalização dos serviços de inteligência e de segurança interna, com legitimidade e sob
controle democrático. Compartilhamos a premissa, explicitada por diversos pesquisadores, de
que serviços de inteligência e de segurança interna institucionalizados, legitimados e eficazes
são fundamentais para que os regimes democráticos cumpram as funções essenciais de manter
a ordem interna, a soberania do país e a eficácia na formulação de políticas de segurança
pública.
O problema crucial do tema em análise é a tensão, sempre existente nos regimes
democráticos, entre as funções coercitivas das organizações de segurança pública e as
liberdades e direitos civis dos cidadãos, bem como entre as necessidades do segredo das
funções de inteligência e os controles democráticos de suas atividades (accountability).
Especialmente nos países da “terceira onda” de democratizações, seus atuais órgãos de
inteligência e de segurança interna são, frequentemente, herdeiros daqueles que operavam
durante as ditaduras, vinculados à repressão política. Assim, o amálgama entre segurança
pública e segurança nacional, entre inimigo externo e interno, bem como o baixo controle
exercido pelas instituições políticas sobre as atividades e a regulamentação dos serviços de
inteligência e de manutenção da ordem interna, impregnou os passos iniciais da
institucionalização destas organizações na maioria dos países recentemente democratizados,
frequentemente com efeitos deletérios sobre as liberdades civis.
A questão que buscamos responder consiste em saber em que medida os atuais
regimes democráticos de Portugal e o Brasil conseguiram equacionar estes dilemas políticos
essenciais para a consolidação da democracia. Nesta perspectiva, como estão constituídos e
atuam seus sistemas de inteligência e de segurança interna? Qual o grau de controle político
democrático sobre as organizações de inteligência e de segurança? Qual o padrão das relações
entre civis e militares? Os limites, atribuições, os mandatos legais e a coordenação destes
órgãos estão claramente definidos? As instituições políticas e civis de controle e supervisão
destas atividades, particularmente o Legislativo e suas comissões especializadas, possuem
recursos e mandato legal para exercer a contento suas funções no regime democrático?
O objetivo central do paper consiste, portanto, na comparação entre os arranjos
institucionais dos serviços de inteligência e de segurança interna dos dois países, que
salientará suas convergências e divergências, sobretudo no que concerne aos controles
democráticos sobre estas organizações. A principal semelhança entre os casos estudados
consiste no fato de que estas organizações concentraram-se primordialmente, durante suas
respectivas ditaduras, na repressão da oposição política. As divergências entre os dois países
são, todavia, mais numerosas. Em Portugal, houve guerras coloniais e uma revolução com
ruptura entre o antigo e o novo regime, bem como a inserção do país na União Europeia, da
qual decorreram reformas de sua organização da segurança interna que a enquadram
atualmente nas regras democráticas daquela entidade regional. Por sua vez, o Brasil vivenciou
uma transição negociada, com alta continuidade política, persistência da militarização e baixo
controle civil sobre as organizações de inteligência e segurança. Com efeito, estas
características, associadas à baixa capacidade estatal para garantir os direitos dos cidadãos e
ao desinteresse do legislativo e da sociedade a respeito do controle destas organizações,
dificultam sobremaneira a legitimação e a institucionalização do sistema de informações e de
segurança do país, apesar das importantes reformas realizadas nos últimos anos para
aperfeiçoá-los. Em suma, a estrutura do sistema de inteligência brasileiro, ao contrário
daquela de Portugal, defronta-se ainda com o desafio de se institucionalizar, em período de
conflito e de indefinição aguda em relação ao seu futuro próximo. Embora não seja objeto da
análise, as políticas de inteligência militar serão abordadas apenas quando incidirem sobre a
segurança interna, através da militarização crescente da luta antiterrorista e das denominadas
“novas ameaças” (criminalidade transnacional, imigração ilegal, contestação internacional,
etc.).
Nossa hipótese central é a de que as principais variáveis explicativas da configuração e
evolução recente dos sistemas de inteligência e de segurança nos dois países são: as
características das ditaduras, o modo de transição política, as mudanças ocorridas durante a
consolidação da democracia, o desenho institucional inicial destes órgãos, a interação entre os
diversos e as escolhas estratégicas dos atores envolvidos, bem como as relações entre civis e
militares. Essas variáveis incidem diferentemente na configuração dos atuais serviços de
inteligência, conforme a história política de cada país. Igualmente, este esforço analítico
permitirá aquilatar o grau atual de institucionalização e de legitimidade dos sistemas
portugueses e brasileiros de inteligência e de segurança interna, à luz da ainda escassa, mas
qualificada, literatura científica a respeito do tema nos dois países. A produção especializada
destaca que a estrutura do sistema de inteligência brasileiro, ao contrário daquela de Portugal,
defronta-se ainda com o desafio de se institucionalizar, em período de conflito e de
indefinição aguda em relação ao seu futuro próximo. Nosso trabalho pretende melhor
qualificar esta assertiva, ao focar a análise nas instituições e mecanismos de controle
democrático destas organizações nos dois países.
Este trabalho aborda principalmente os serviços nacionais de inteligência externa e de
segurança interna (voltada crescentemente para atividades de caráter policial e de manutenção
da ordem, assim como para as “novas ameaças” e para a luta antiterrorismo). Atenção
semelhante será dedicada à verticalização das atividades de inteligência e de segurança, que
formam sistemas nacionais e regionais, e à sua horizontalização, criada pela expansão de
organizações especializadas. As fontes de dados utilizadas na pesquisa são provenientes de
documentos oficiais, da legislação específica, da bibliografia especializada e de material de
imprensa, relativas aos dois países. O trabalho apresenta os resultados da pesquisa de pósdoutorado do primeiro autor, que entrevistou vários responsáveis portugueses da área de
justiça e assuntos internos, e a de doutoramento do segundo autor. A pesquisa conta com o
suporte do Núcleo de Estratégia e Relações Internacionais (NERINT) e do PPG em Ciência
Política da UFRGS, bem como do Instituto de Ciências Sociais (ICS) da Universidade de
Lisboa.