Módulo 13 O Papel do Estado na Atividade

Módulo 13 ­ O Papel do Estado na Atividade Econômica Como vimos no módulo anterior, são muitos os instrumentos de política macroeconômica que permitem ao Estado atuar de forma significativa para minimizar as flutuações econômicas e atingir as metas de elevar o produto nacional, estabilizar preços, elevar o nível de emprego e até mesmo promover uma distribuição de renda mais justa. O papel do setor público na atividade econômica cresceu substancialmente no século XX, devido à própria evolução da sociedade. Até a década de 1930, a ação do Estado se resumia a garantir justiça e segurança, a fim de maximizar o bem­estar social. A oferta dos outros bens e serviços que correspondiam às necessidades do conjunto da população era responsabilidade do setor privado. No entanto, no início do século XX a estrutura do capitalismo mundial transforma­se, e a economia assiste a um intenso processo de formação de grandes monopólios, que agiam no sentido de reduzir a quantidade ofertada de produtos e elevar os seus preços. O surgimento dos monopólios deixa claro que a economia funcionando sem a intervenção do Estado tendia a garantir privilégios daqueles segmentos que detinham o poder econômico e, portanto, eram possuidores dos grandes capitais formadores de blocos monopolistas. Evidencia­se a necessidade da regulação da atividade econômica pelo setor público, sob pena de não se ter respostas satisfatórias para as questões básicas da economia: o que produzir, como produzir e para quem. Isto fica ainda mais claro com a quebra da Bolsa de Valores de Nova York, quando a economia mundial testemunha índices de desemprego assustadores e uma queda significativa na atividade econômica. Como resposta à Grande Depressão, há uma ampliação das funções econômicas do Estado, que passa a ofertar bens públicos, a elevar significativamente seus gastos, a ampliar a sua participação na produção nacional, e a expandir também a legislação que buscava a regulamentação da atividade econômica. Surgem novas funções para o Estado após os anos 1930, que passa a oferecer à sociedade não apenas bens públicos como saúde, educação, segurança, mas passa também a oferecer bens privados como produtos siderúrgicos, energia e transportes. Neste processo de elevação do papel do Estado na economia, dois fatos foram de fundamental importância. Em primeiro lugar, o sucesso do New Deal, amplo programa de fomento elaborado nos EUA para retirar a economia americana da depressão dos anos 30, que consistiu numa elevação da intervenção e dos gastos do governo, provocando a elevação da demanda agregada, do emprego e da renda. Este programa mudou a concepção clássica de que o governo deveria permanecer neutro, exercendo o mínimo de funções, e portanto, não deveria intervir diretamente na atividade produtiva, deixando o mercado dar o tom da economia. Um outro fato de profunda relevância para a ampliação do papel do Estado na atividade econômica foi a publicação da Teoria geral do emprego, juro e moeda de
John Maynard Keynes, em 1936. Nesta obra Keynes propugna que a retração do consumo gera uma crise de insuficiência de demanda e que para trazer a economia de volta ao pleno emprego seria imprescindível a elevação dos gastos do governo. Seria a forma mais eficaz de combater a depressão econômica. A evolução histórica do mundo e da economia, ao longo do século XX, também foi de fundamental importância para o crescimento das funções atribuídas ao Estado. Além dos elevados níveis de desemprego do início dos anos 30, que conduziram o Estado à ampliação de seus gastos, uma série de outros fatores induziu o processo de alargamento da intervenção governamental na atividade econômica. A Segunda Guerra Mundial ampliou a participação do Estado na economia devido às necessidades de aumento de gastos. Após o fim do conflito, a necessidade da reconstrução da Europa, destruída pela Guerra, a Guerra Fria e a concorrência com os países do socialismo real, tudo isto fez com que o Estado aparecesse como grande agente de fomento do desenvolvimento, através do fortalecimento do planejamento econômico. Outros fatores que foram fundamentais para a ampliação das funções atribuídas ao Estado foram: o crescimento da renda per capita, as mudanças tecnológicas, o crescimento populacional, o surgimento de novos grupos sociais atuando na política e as mudanças da previdência social. Todos estes fatores contribuíram de forma significativa para um aumento da demanda de bens e serviços públicos, e conduziram inevitavelmente a um aumento dos gastos do governo e de sua participação na economia. O desenvolvimento dos mercados financeiros e do comércio internacional tornaram as relações econômicas mais complexas, o que também ocasionou o alargamento do papel do Estado na atividade econômica. 13.1. As Funções Econômicas do Setor Público Conforme vimos acima, ao longo do século XX ficou evidente que o mercado não é capaz de garantir o bem­estar da sociedade, seja porque não consegue fornecer certos bens e serviços, seja porque o sistema de preços não possui a capacidade plena de auto­regulação ou porque provoca uma distribuição de renda injusta. Sendo assim, o setor público intervém na economia desempenhando quatro funções básicas: assegurar uma melhor alocação de recursos produtivos, melhorar a distribuição de renda, proporcionar a estabilidade econômica e promover o crescimento econômico. Ao intervir na economia, o Estado objetiva o progresso econômico e social do país, e para conseguir isto os governos buscam, através de sua ação, elevar o nível de emprego, promover a estabilidade de preços, alavancar o desenvolvimento econômico, promover uma distribuição de renda mais eqüitativa e equilibrar os intercâmbios comerciais com o resto do mundo. 13.1.1. Função Alocativa Através do exercício da função alocativa, o governo fornece bens e serviços que não podem ser fornecidos adequadamente pelo mercado, os chamados bens públicos, e intervém na oferta do setor privado através da política fiscal.
Por causa das falhas do mercado, uma série de bens e serviços deixaria de ser ofertada não fosse a interferência do setor público. Assim, o governo aloca recursos escassos e oferta bens e serviços públicos que o setor privado não consegue ou não se dispõe a oferecer, mas que são imprescindíveis à população. O setor público, portanto, complementa a iniciativa privada em setores onde o volume de investimento necessário é muito elevado, de longa maturação e oferece bens públicos. Os bens públicos são aqueles cujos investimentos para a produção não são orientados pelo mecanismo de preços. Estes bens não são vendidos no mercado, e são de livre acesso para toda a sociedade, não importando o nível de renda ou a condição social. Em outras palavras, os bens públicos são bens de consumo coletivo, e o fato de um agente econômico utilizar o serviço oferecido pelo poder público não significa que haverá redução da oferta para os demais agentes. Assim, o governo determina a produção destes bens para satisfazer as necessidades da população como um todo, sem exatamente se preocupar com a rentabilidade deste investimento e nem com a obtenção de lucro. O setor público, no exercício de sua função alocativa, pode oferecer bens sociais, como saúde e educação. Os custos destes bens em geral são muito elevados, comprometendo o acesso da população mais pobre a eles. Assim, o governo pode tanto oferecer diretamente estes bens, como pode também conceder subsídios à atividade privada para fornecê­los à população mais carente. O Estado também pode atuar, neste sentido, na oferta de bens de mercado cuja produção represente um custo alto, risco elevado e grande incerteza, o que inviabilizaria o desenvolvimento destas atividades pelo setor privado. São exemplos disto o desenvolvimento pelo setor público brasileiro dos ramos petrolífero, de telecomunicações, siderurgia e energia nos anos 1950. 13.1.2. Função Distributiva Muitas vezes, o livre funcionamento dos mecanismos de mercado não conduz ao bem­estar de toda a sociedade e a uma distribuição de renda eqüitativa. Na maior parte das vezes, o mercado deixado à sua própria sorte, provoca a concentração de renda e da riqueza nas mãos de um pequeno número de pessoas, enquanto a maioria da população padece do empobrecimento, do subemprego e até do desemprego. Assim, faz­se necessária a intervenção do setor público no sentido de promover uma distribuição de renda mais justa. O governo, por meio da tributação, retiraria recursos dos segmentos mais ricos da sociedade, sejam eles classes sociais, setores econômicos ou regiões, e os transferiria para os grupos mais carentes. Exemplos deste tipo de política é o estabelecimento de impostos progressivos, como o imposto de renda, onde os indivíduos mais ricos pagam uma alíquota maior de imposto, para gastar mais em segmentos mais pobres e para investir nas áreas (saúde, educação, saneamento, etc) que beneficiariam a parcela mais carente da população. A concessão de incentivos fiscais aos investimentos privados em regiões pobres também seria um exemplo deste tipo de política governamental.
Gastos com a melhoria da qualidade de ensino, com a ampliação de vagas nas escolas e com a implementação de cursos profissionalizantes podem facilitar o acesso dos mais pobres à educação e ao mercado de trabalho, o que caracterizaria também uma política pública de melhoria da distribuição de renda. Mas a ampliação destes gastos em geral irá depender de um aumento na tributação, que costuma penalizar os setores de maior renda do país. O mecanismo das transferências diretas de receita tributária para estados e municípios mais pobres também caracteriza­se como uma política distributiva do setor público. 13.1.3. Função Estabilizadora e de Crescimento Econômico Para elevar o nível de emprego, elevar o nível de atividade econômica, reduzir a taxa de inflação, manter a estabilidade da moeda ou alcançar o equilíbrio nas transações do país com o exterior, o setor público adota uma série de políticas para controlar os grandes agregados econômicos. Para isto o governo utiliza instrumentos de política fiscal, monetária, cambial, comercial e de rendas, as quais trabalhamos no módulo anterior. Quando existe desemprego, para elevar a demanda agregada, o governo aumenta seus gastos, caso haja déficit público e inflação, o governo intervém com uma política fiscal contracionista, reduzindo gastos e procurando desaquecer a economia. Para controlar preços e salários, o governo pode atuar tanto no sentido de manter o nível da demanda agregada, como para estimular o seu crescimento. Podemos ainda destacar a função estatal de promoção do crescimento econômico, quando o governo atua no sentido de ampliar os investimentos públicos, e estimular os investimentos do setor privado através da concessão de incentivos e financiamentos. Isto provocaria uma elevação da formação de capital e um crescimento econômico no longo prazo. 13.2. Tributação Um dos objetivos do sistema tributário é não provocar distorções no sistema de preços e na alocação de recursos, além de promover a chamada “eqüidade tributária”, onde todos os indivíduos pagam ao governo uma justa contribuição. Além disto, sabe­se que a sociedade possui um limite para a criação de novos impostos. Neste sentido, a estrutura tributária deve seguir alguns princípios básicos a fim de cumprir as suas funções e alcançar os seus objetivos. Em primeiro lugar, os impostos não devem alterar os preços relativos da economia, para não interferir na alocação de recursos. Para isto, os impostos devem seguir o princípio da neutralidade, e sua incidência deverá, portanto, alterar todos os preços da economia do mesmo modo, de forma que a posição relativa de cada um não se altera. Um tributo, além disto, precisa seguir o princípio da eqüidade, no sentido de distribuir seu ônus de forma justa entre os diferentes agentes da sociedade. Assim, o tributo deve onerar os indivíduos segundo suas posses e de acordo com os
benefícios que cada um recebe pela oferta governamental de bens públicos. Podemos então dizer que dois outros princípios de tributação derivam do princípio da eqüidade, quais sejam, o princípio do benefício e o princípio da capacidade de pagamento. O princípio do benefício propugna que cada contribuinte deve pagar ao Estado um montante proporcional aos benefícios que recebe do setor público em bens e serviços. Os serviços públicos que utilizam taxas específicas para seu financiamento, como o consumo de água, energia, educação, transporte urbanos, e outros serviços que o indivíduo paga em função do consumo, este princípio é aplicado. No entanto, o princípio do benefício é de difícil implementação. Primeiro, porque há uma dificuldade para identificar os benefícios que cada indivíduo atribui a diferentes quantidades do bem ou serviço público utilizado. Segundo, os consumidores em geral não revelam suas preferências por estes tipos de bens porque isto poderia acarretar uma elevação da sua contribuição. Segundo o princípio da capacidade de pagamento, cada indivíduo deveria pagar um montante proporcional à sua capacidade de pagamento. Existe, no entanto, uma controvérsia sobre qual a variável mais adequada para medir a capacidade de pagamento de cada um. Para alguns, a melhor medida desta capacidade seria a renda, mas sabemos que níveis semelhantes de renda podem representar diferentes níveis de riqueza (situação patrimonial). Outros acreditam que a melhor medida desta capacidade reside na mensuração das despesas de consumo. Uma carga tributária regressiva cresce à medida que o nível de renda se reduz, e assim quanto mais pobre o indivíduo, mais um mesmo volume de tributos irá pesar sobre o seu orçamento; uma carga tributária proporcional permanece a mesma independente do nível de renda; e uma carga tributária progressiva cresce com o nível de renda. Figura 13.1. DISTRIBUIÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA SEGUNDO OS NÍVEIS DE RENDA
Impostos, taxas e contribuições de melhoria formam a totalidade dos tributos. O exercício do poder de polícia ou a utilização (efetiva ou potencial) de serviços públicos específicos e divisíveis determinam a cobrança de taxas. Por outro lado, quando um bem imóvel tem elevado o seu valor patrimonial em decorrência de uma determinada obra pública, deverá ser cobrada a contribuição de melhoria. Já os impostos podem ser classificados de diversas formas. Uma primeira classificação dos impostos considera duas categorias: os impostos diretos e os impostos indiretos. Uma outra classificação divide os impostos em progressivos, proporcionais ou regressivos, como vimos acima. Como já trabalhamos no módulo V, impostos diretos são aqueles que incidem sobre a renda e o patrimônio. E os impostos indiretos são aqueles que incidem sobre as transações de mercadorias e serviços. Os impostos sobre a renda são progressivos; já os impostos sobre vendas são regressivos, já que todos pagam o mesmo valor de imposto sobre os bens adquiridos, esse valor representará uma proporção maior da renda dos contribuintes de menor renda. Do ponto de vista da eqüidade, o tributo progressivo seria o mais adequado porque é mais justo. 13.3. Déficit Público: Conceitos e Formas de Financiamento Quando a arrecadação supera o total dos gastos públicos, ocorre superávit das contas públicas. Por outro lado, quando o fluxos de despesas correntes supera o fluxo de receitas correntes do governo ocorre o déficit público. Já a dívida pública diz respeito à soma dos fluxos de déficits passados, referindo­se ao estoque do endividamento do país. Podemos enumerar alguns conceitos consagrados de déficit público. São eles:
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∙ Déficit nominal ou total: déficit total do governo, incluindo todas as despesas e receitas das três esferas do governo, mais as estatais e a previdência social. Também inclui juros e correção monetária sobre a dívida pública interna e externa.
∙ Déficit Primário ou Fiscal: são os gastos da administração direta menos o total da arrecadação tributária no período corrente, independente dos juros e correções da dívida passada. É medido pelo déficit total, excluindo a correção monetária e cambial e os juros da dívida contraída anteriormente. Um superávit primário indica que as receitas do exercício superam os gastos do exercício.
∙ Déficit Operacional: é medido pelo déficit nominal ou total, excluindo­se as parcelas de correção monetária e cambial da dívida passada. A única diferença entre o déficit primário e o déficit operacional é que este inclui os juros reais da dívida contraída anteriormente. Diante de uma situação de déficit público, o governo poderá lançar mão de diversas medidas para tentar sanar o problema. Ele a princípio poderá se valer de uma política fiscal contracionista, que inclui uma elevação da carga tributária e o corte nos gastos públicos. Subsistindo o déficit, o governo deverá solucionar o problema de como financiá­lo. As principais fontes de financiamento do déficit governamental são:
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∙ Empréstimos do Banco Central, através da emissão de moeda; isto representa uma expansão da base monetária, que poderá ocasionar uma elevação do nível geral de preços. É conhecido como monetização da dívida, e é uma forma de financiamento que não eleva o nível de endividamento governamental com o setor privado.
∙ Empréstimos do setor privado, através da emissão de títulos públicos, tanto para o setor privado nacional quanto internacional. Não há nesta forma de financiamento uma pressão inflacionária, mas há um conseqüente aumento da dívida pública interna, e uma elevação das taxas de juros.
∙ Empréstimos de banqueiros internacionais, ampliando assim o endividamento externo.