Políticas Públicas: um enfoque na participação cidadã

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Políticas Públicas: um enfoque na participação cidadã e no controle social
Public Policy: a focus on citizen participation and social control
Polyane Passos Mayer Especialista UTFPR [email protected]
RESUMO
O presente trabalho irá abordar sobre a conceitualização e objetivos das políticas públicas, tendo em vista que é
através delas que busca-se atender a demandas de alguns problemas que a sociedade enfrenta. Porém falar de
políticas públicas também requer que seja falado sobre a questão da participação da sociedade, pois é através de
discussões com a comunidade que devem se definir os problemas que estas estão enfrentando para tentar acabar
com eles. Neste sentido é que surge o papel do controle social, este está posto de forma e verificar a execução do
que foi proposto. Pode-se dizer assim que estes três temas estão interligados para que haja um espaço de
democratização. Este artigo trata-se de uma revisão bibliográfica, portanto não discutirá resultados.
Palavras-chave: Políticas públicas. Estado. Espaços de democratização. Conselhos.
ABSTRACT
This paper will address on the conceptualization and public policy objectives in view it is through
them that seeking to meet the demands of some problems facing society. But talking about public
policy also requires that you talked about the issue of participation of society as it is through
discussions with the community that should define the problems they are facing in trying to stop them.
In this sense it appears that the role of social control, since this is so and verify the implementation of
what was proposed. It can be said so these three themes are interlinked so that there is a space of
democratization. This article is a literature review, so do not discuss results.
Key-words: Public policy. State. Spaces of democratization. Councils.
Introdução
As políticas públicas existem para atender a certas demandas da sociedade, existem
para orientar como devem ser direcionados os recursos públicos.
Desta forma, o papel da
participação cidadã no processo decisório tem sido um tema cada vez mais discutido, embora
o tema não seja assim tão recente ele ainda trata de algumas ambigüidades e falta de consenso
em sua conceitualização.
O papel deste artigo não é o de trabalhar ou tentar encontrar um conceito único para a
participação, mas ele trará a idéia de diferentes autores acerca do tema e procurará discutir o
papel do controle social na participação. Porém para compreender um pouco mais a dimensão
deste tema vale relembrar algumas idéias acerca das políticas públicas tendo em vista que
estas remetem a idéia de nortear o poder público sobre algum tema ou demanda da sociedade
e estas demandas só são reais quando elas surgem a partir de discussões com a comunidade a
que o tema ou problema se refere.
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O controle social também tem um papel importante neste sentido, embora possa ser
entendido tanto do controle do Estado sobre o povo também tem sentido contrário, a
fiscalização do povo sobre o Estado, é este segundo enfoque que daremos neste estudo.
Neste sentido, o artigo está assim estruturado: trará uma conceitualização e os
objetivos das políticas públicas, em seguida abordará a participação e findará com o papel do
controle social na participação.
Políticas públicas: conceitualização e objetivos
Segundo Souza (2006) não existe uma única definição sobre o que são políticas
públicas, muitas delas enfatizam que as políticas públicas existem para resolver problemas e
concentram o foco no papel do governo.
As definições de políticas públicas guiam o nosso olhar para o lucus onde os
embates em torno de interesses, preferências e idéias se desenvolvem, isto é,
os governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definições de
políticas públicas assumem, em geral uma visão holística do tema, uma
perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das partes e os
indivíduos, instituições, interações, ideologias e interesses contam, mesmo
que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores” (SOUZA,
2006, p.25).
Embora o termo políticas públicas remetam a idéia de governo, esta envolve
diretamente a comunidade, pois é a esta que as políticas se destinam, deste modo não há como
falar neste tema sem pensar também no cidadão.
Para Teixeira (2002, p.2), políticas públicas são “diretrizes, princípios norteadores do
poder público, regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade,
mediações entre atores da sociedade e do Estado”. São políticas formuladas em documentos
que orientam as ações que envolvem recursos públicos, porém nem sempre há
compatibilidade entre os criadores destas políticas e as pessoas a quem estas se destinam.
As políticas públicas são um processo dinâmico, com negociações, pressões,
mobilizações, alianças ou coalizões de interesses. Compreende a formação
de uma agenda que pode refletir ou não os interesses dos setores majoritários
da população, a depender do grau de mobilização da sociedade civil para se
fazer ouvir e do grau de institucionalização de mecanismos que viabilizem
sua participação (TEIXEIRA, 2002, p. 5).
Isto é, as políticas públicas compreendem a participação cidadã, a criação de espaços
para que a comunidade possa discutir os seus problemas para assim se buscar soluções para
seus problemas, estes espaços buscam, portanto um consenso para resolver problemas, sejam
eles globais ou locais.
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O objetivo de uma política pública é ajudar setores da sociedade considerados
vulneráveis, estas demandas geralmente surgem através dos movimentos da sociedade civil.
As políticas públicas visam a promoção do desenvolvimento, ampliação dos direitos de
cidadania, regulação de conflitos entre atores sociais (TEIXEIRA, 2002, p.3). A seguir
podemos visualizar as modalidades de políticas públicas.
Estrutural:
Buscam interferir em relações estruturais como renda,
emprego, propriedade, etc.
Natureza e grau de intervenção
Conjuntural ou emergencial:
Objetivam amainar uma situação temporária, imediata.
Universais:
Para todos os cidadãos.
Segmentais:
Abrangência dos possíveis benefícios
Para um segmento da população, caracterizado por um fator
determinado.
Fragmentais:
Destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento.
Distributivas:
Visam distribuir benefícios individuais, costumam ser
instrumentalizados pelo clientelismo.
Redistributivas:
Visam redistribuir recursos entre os grupos sociais, buscando
Impactos que podem causar aos
Creta equidade, retiram recursos de um grupo para beneficiar
beneficiários ou papel nas relações
outros, o que provoca conflitos.
sociais
Regulatória:
Visam definir regras e procedimentos que regulem
comportamentos dos atores para atender interesses gerais da
sociedade, não visariam benefícios imediatos para qualquer
grupo.
Quadro 1 – Modalidades de políticas públicas.
Fonte: Adaptado de Teixeira (2002, p.3).
Como pode ser observado no quadro 1 há três modalidades de políticas públicas, na
primeira delas busca-se definir questões estruturais e emergenciais. Já a segunda refere-se ao
tipo de abrangência a quem a política pública se destina. A terceira diz respeito ao impacto
que a política pública irá causar, pode ser para definir distribuições bem como para
regulamentar algo.
Elaborar uma política pública significa “definir quem decide o quê, quando, com que
conseqüências e para quem (TEIXEIRA, 2002, p. 2). Para o autor anteriormente citado é
preciso estar em evidencia a diferença entre políticas públicas e políticas governamentais, pois
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as políticas públicas dizem respeito a um processo de elaboração submetido ao debate
público, enquanto as políticas governamentais são estatais e há uma certa descontinuidade
cada vez que há uma troca de governo.
A presença cada vez mais ativa da sociedade civil nas questões de interesse
geral torna a publicização fundamental. As políticas públicas tratam de
recursos públicos diretamente ou através de renúncia fiscal (isenções), ou de
regular relações que envolvem interesses públicos. Elas se realizam num
campo extremamente contraditório onde se entrecruzam interesses e visões
de mundo conflitantes e onde os limites entre público e privado são de difícil
demarcação. Daí a necessidade do debate público, da transparência, da sua
elaboração em espaços públicos e não nos gabinetes governamentais
(TEIXEIRA, 2002, p.2).
É possível, portanto verificar a importância da criação de espaços de participação para
se decidir quais políticas públicas devem ser adotadas, no entanto o que vem a ser esta
participação da sociedade civil? Como ela funciona? No próximo tópico serão abordadas estas
questões.
O papel da participação cidadã
Antes de abordarmos o papel da participação e da governança é preciso perguntar:
Afinal o que é participação? Neste sentido Bordenave (1992) nos diz que para compreender o
conceito de participação é preciso ter em mente o seu contrário, ou seja, o significado do
termo marginalidade que significa “ficar de fora de alguma coisa, às margens de um processo
sem nele intervir” (BORDENAVE, 1992, p.18). Ainda para o autor a participação tem duas
bases complementares, uma base efetiva, “participamos porque sentimos prazer em fazer
coisas com outros” (BORDENAVE, 1992, p.16), e uma base instrumental, “participamos
porque fazer coisas com outros é mais eficaz e eficiente que fazê-las sozinhos”
(BORDENAVE, 1992, p.16).
A participação é inerente à natureza social do homem, tendo acompanhado
sua evolução desde a tribo e o clã dos tempos primitivos, até as associações,
empresas e partidos políticos de hoje. Neste sentido, a frustração da
necessidade de participar constitui uma mutilação do homem social. Tudo
indica que o homem só desenvolverá seu potencial pleno numa sociedade
que permita e facilite a participação de todos. O futuro ideal do homem só se
dará numa sociedade participativa” (BORDENARE, 1992, p. 17).
Bordenave (1992, p.23) ainda afirma que “a prova de fogo da participação não é o
quanto se toma parte mas como se toma parte”.
Corwall (2002) diz que nos dias hodiernos diferentes grupos estão abrindo espaços
para a participação das pessoas em diferentes segmentos. Isto seria uma decorrência de um
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pressuposto de que com a participação é que é possível tomar as melhores decisões. Por isso,
a participação tem trazido algumas inquietações, tais como: quem pode participar? O que eles
pensam acerca de participação? Como as pessoas nos diferentes espaços e locais percebem
seu senso de cidadania e de direito?
Gaventa e Valderrama (1999, apud CORNWALL, 2002) sugerem que abramos nossa
mente para uma visão de participação no desenvolvimento. Participação sugere mais do que
convites a participar, mas estende-se a formas de participação autônomas através das quais os
cidadãos podem criar suas próprias oportunidade e condições para o envolvimento.
Para Corwall (2002), a democracia é deficiente, esta precisa de uma interação maior
entre o cidadão e o Estado, uma participação que vá além da consulta, que abra novas
possibilidades de voz, onde os cidadãos se tornem incorporados aos sistemas deliberativos. A
literatura sobre participação foca nos mecanismos de envolvimento que existem e como
supostamente eles funcionam, mas pouca atenção é dada nas instâncias de participação, como
eles funcionam na prática, quem faz parte, em que bases, com quais recursos, em termos de
conhecimento, materiais ativos ou sociais e conexões políticas. Porém alerta que a
participação é um tema ambíguo, pois em alguns casos a metodologia da participação pode
ser usada para produzir uma falsa participação para na verdade criar certa regulação e
controle. E esta ambigüidade faz necessária a exploração deste tema, ou seja, verificar a
profundidade do tema.
Corwall (2002) ainda afirma que a participação tem sido usada no serviço público,
contudo salienta a autora que “o governo tem uma idéia de participação onde eles dão o
dinheiro a comunidade, mas somente para fazer o que o governo quer que eles façam, eles não
ouvem a comunidade e chamam isso de participação”. Para ela, algumas agências de
desenvolvimento usam a participação para uma linguagem de mercado, construindo
consumidores participantes. Como cita Foucalt (apud CORNWALL, 2002), estas usam a
participação como ferramenta de novas formas de servidão e controle, domesticando a
participação. Para esta corrente a participação é a capacidade dos pobres e menos poderosos
negociarem com os poderosos, incluindo o Estado.
Assim, é preciso visualizar as pessoas não como passivos beneficiários nem
consumidores empoderados de escolhas, mas como agentes: “the makers and shapers” de seu
próprio desenvolvimento (CORWALL, 2001, p. 55).
Demo (1996) diz que participação é conquista e não pode ser entendida como dádiva,
concessão ou preexistente. Não pode ser entendida como dádiva “porque não seria produto de
conquista (...) seria de todos os modos uma participação tutelada” (DEMO, 1996, p.18). Não
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pode ser entendida como concessão “porque não é fenômeno residual ou secundário (...) seria
apenas um expediente para obnubilar o caráter de conquista” (DEMO, 1996, p.18). Não pode
ser entendida como algo preexistente “porque o espaço de participação não cai do céu por
descuido, nem é o primeiro passo” (DEMO, 1996, p.18). Ou seja, a participação é algo que
precisa ser conquistado e construído aos poucos.
Para Cortes (2005) o conceito de participação está relacionado ao envolvimento de
participantes em fóruns de participação, já o de governança se refere “às capacidades
gerenciais dos governos, à eficácia de suas políticas e ao processo decisório na promoção de
desenvolvimento socioeconômico sustentável, em contextos democráticos” (Cortes, 2005,
p.16).
Cortes (2005) afirma que em seus estudos encontrou dois grandes blocos que falam
sobre participação. No primeiro há um grupo de céticos em relação ao papel dos fóruns
participativos no sentido de favorecer espaços democráticos na gestão pública e tornar mais
eficiente a implementação de políticas públicas, pois há desconfiança por parte deste grupo
em relação à legitimidade dos participantes e que os processos nos fóruns são pouco
democráticos.
Para os céticos os fóruns participativos não produzem, necessariamente,
formas mais democráticas de relação entre governo e sociedade civil. Além
de não oferecerem oportunidades universais de representação dos cidadãos,
os participantes preferenciais reais seriam grupos sociais com maior
capacidade organizativa, detentores de interesses particulares, que possuem
recursos de poder diferenciados derivados de status social superior, ou de
seu tipo de inserção no mercado de trabalho ou profissional. As agendas e as
dinâmicas de funcionamento dos fóruns são controladas, principalmente, por
representantes governamentais, por profissionais ou por grupos sociais,
política e economicamente fortes (CORTES, 2005, p. 30 e 31).
Já no segundo bloco é ressaltado que é através da participação que é possível a
democratização da gestão pública. No entender deste grupo “interesses, tradicionalmente
excluídos do processo de decisão, passariam a ser considerados e gestores de políticas
públicas e burocracias governamentais seriam induzidas a tomar decisões levando em conta
tais interesses (CORTES, 2005, p.14). Para este bloco a constituição dos fóruns favorece a
boa governança.
Os trabalhos otimistas concebem os fóruns participativos como indicativo de
formas de democracia participativa, a qual seria mais democrática do que a
democracia representativa. A democracia participativa favoreceria a
apresentação à esfera de núcleos temáticos de interesses gerais, através da
ação de movimentos sociais e associações da sociedade civil (CORTES,
2005, p.31).
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Portanto, percebe-se a partir destas idéias que a democracia representativa é
ineficiente, que é preciso buscar uma democracia mais participativa.
Jacobi (2002) diz que a luta por espaços de participação na América Latina é um
aspecto desafiador, pois para ele desde o início da década de 90 a participação vem se
institucionalizando como um dos marcos da democracia representativa, entretanto o que se
observa são propostas que permanecem mais na teoria do que na prática.
A participação popular se transforma no referencial de ampliação das
possibilidades de acesso dos setores populares dentro de uma perspectiva de
desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos
democráticos, mas também de garantia da execução eficiente de programas
de compensação social no contexto das políticas de ajuste estrutural e de
liberalização da economia e de privatização do patrimônio do Estado
(JACOBI, 2002, p.444).
Para o autor acima citado, tanto o Brasil como outros países da América Latina estão
fortemente ligados a uma cultura política marcada por tradições estatistas, centralizadoras,
patrimonialistas, ou seja, relações de clientelismo. Porém entende-se que a participação
“coloca a sociedade em contato com o Estado e reconcentra em si mesma, buscando seu
fortalecimento e desenvolvimento autônomo” (JACOBI, 2002, p. 445).
Ainda para Jacobi (2002, p. 445) a questão da participação da população visa “o
fortalecimento de práticas políticas e de constituição de direitos que transcendam os processos
eleitorais e seus freqüentemente ambíguos e/ou contraditórios reflexos sobre a cidadania”.
Isto é, a forma de democratização posta hoje é ineficiente, através da participação citadina é
que é possível abrir espaços efetivos de democratizar os processos decisórios.
Através da participação é possível saber melhor em que os recursos são aplicados e
como estão sendo geridos, desta forma iremos agora verificar o papel dos conselhos e do
controle social.
Controle social: o papel dos conselhos na participação
Após a discussão do que é a participação e de que forma esta funciona, vale questionar
então qual papel do conselho na gestão participativa? Para Drucker (2002), o papel do
conselho é o de resolver justamente questões controversas, o que as pessoas fazem,
inconscientemente, é contar ao conselho todas as notícias boas e minimizar os problemas.
“Um conselho forte é benéfico para a instituição” (DRUCKER, 2001 p.130). Um bom
conselho não é aquele que simplesmente concorda com tudo por receio de discutir
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efetivamente sobre determinadas questões, ‘você’ depende do conselho, portanto ele precisa
ser mais eficaz.
Para Antunes (2002), é necessário ter em mente a diferença entre conselho consultivo
e conselho deliberativo. Tendo em vista que o conselho consultivo não toma decisões mas é
apenas consultado quanto a resolução dos problemas, “sua função é sugerir soluções que
poderão, ou não, ser encaminhadas pela direção” (ANTUNES, 2002, p. 22). Já o conselho
deliberativo tem poder de decisão, ou seja, tem maior força de atuação na escola, estes
apresentam verbos como “definir (diretrizes), elaborar, aprovar, decidir, indicar, garantir,
arbitrar, eleger, deliberar, etc.” (ANTUNES, 2002, p. 22 e 23).
Para Cunha (2003) os conselhos são instrumentos de controle social, são uma
conquista da sociedade civil e expressão da democracia. A autora ainda conceitua controle
social como “a capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas políticas públicas,
interagindo com o Estado na definição de prioridades e na elaboração dos planos de ação do
município, estado ou do governo federal” (CUNHA, 2003, p.2).
Segundo Correia (2008) a expressão controle social tem origem na sociologia e é
empregada para “designar os mecanismos que estabelecem a ordem social disciplinando a
sociedade e submetendo os indivíduos a determinados padrões sociais e princípios morais”
(CORREIA, 2008, p. 104). A autora diz ainda que o termo controle social pode ser concebido
em dois sentidos diferentes, tanto para designar o controle do Estado sobre a sociedade como
o controle da sociedade sobre as ações do Estado, neste trabalhos há um enfoque neste
segundo sentido do termo.
O controle social deve se dar no sentido de estas formarem cada vez mais
consensos na sociedade civil em torno do seu projeto de classe, passando do
momento econômico-corporativo ao ético-político, superando a
racionalidade capitalista e tornando-se protagonista da história, efetivando
uma reforma intelectual e moral vinculada às transformações econômicas
(CORREIA, 2008, p.105).
Ou seja, quando a autora nos fala sobre “o controle social deve se dar no sentido de
estas”, o termo “estas” se refere as diferentes classes, pois para ela, numa visão mais marxista,
a participação e o controle social tem a ver com luta de classes. Desta forma o controle social
“visa à atuação de setores organizados na sociedade civil que representam na gestão das
políticas públicas no sentido de controlá-las para que atendam, cada vez mais, às demandas e
aos interesses destas classes” (CORREIA, 2008, p.106).
Neste sentido, o papel do controle social e da participação na construção de políticas
públicas é de fundamental importância para verificar o andamento das atividades propostas.
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Este remete aquela idéia do controle da população sobre o Estado e não somente o que muitas
vezes ocorre hoje em dia que é a regulação do Estado sobre os cidadãos, não uma regulação
em um sentido pejorativo de controle e poder, mas uma regulação de forma a não abrir
espaços para que os problemas sejam realmente discutidos.
Considerações finais
Vimos então que o papel das políticas públicas é definir formas de atender a demandas
de setores carentes, de direcionar de que forma serão gastos recursos públicos. Todavia , vale
ressaltar que é através da participação da sociedade civil que surgem as reais demandas, pois
caso a sociedade não seja ouvida corre-se o risco de que as políticas públicas sejam
direcionadas para atender outras demandas.
Assim, a participação é extremamente importante, seja ela realizada através de
reuniões, simpósios, fóruns, etc. O importante é abrir espaços de participação para que ocorra
o debate na sociedade, para uma democratização mais efetiva do que somente aquela
representativa. Como citam os autores aqui discutidos é preciso compreender que estes
espaços de participação não surgem do nada, eles precisam ser conquistados e assim ir
construindo a participação dos diferentes segmentos da sociedade para que hajam debates
sobre os problemas que enfrentamos atualmente, para que se encontre um consenso de como
agir para melhorar a situação hodierna.
Já o controle social desempenha através dos conselhos um papel fiscalizador, pois não
basta somente discutir em que devemos aplicar os recursos e onde direcionar as políticas
públicas, mas deve-se primar pelo acompanhamento do andamento destas atividades no
sentido de assegurar sua execução.
Este estudo trata-se de um pequeno fragmento de estudos futuros, espera-se com ele
abrir maiores discussões acerca do tema, bem como, esperamos ter atendido o objetivo
proposto no início do trabalho.
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Referências
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