Poder local e participação: discussão em torno da cidadania Ana

Poder local e participação: discussão em torno da cidadania
Ana Adalgisa Simão
Viviane Santos Pereira
Edgard Alencar
Ana Carolina Santana
Jaciara Fernanda de Carvalho
Patrícia Aparecida Ferreira
Robson Amâncio
Resumo: A sociedade como um todo vem sofrendo mudanças estruturais principalmente no
setor público. Modelos de gestão participativa podem ser vistos como novas transformações
desse cenário, pois representam uma forma mais democrática de governar, substituindo assim
modelos representativos, bem como assistencialistas. A questão central desse ensaio
concentrará na discussão sobre o papel do governo local e suas formas de atuação junto à
sociedade, fundamentando-se na discussão de outros autores. O poder local é o elo de gestão
pública mais próximo da sociedade, podendo promover o desenvolvimento através da gestão
participativa, no entanto isso não pode ser apontado como unanimidade, uma vez que foge das
preocupações dos governantes e também da população em geral. Portanto a busca pela
democracia participativa deve começar com o mínimo de disciplina da sociedade civil através
de conselhos, associações, sindicatos entre outros. Por meio dessas organizações, a população
pode opinar, avaliar e até mesmo decidir questões juntamente com a gestão local,
contribuindo assim para o desenvolvimento da cidadania.
Palavras-chave: poder local; participação; desenvolvimento
Introdução
O mundo contemporâneo vem passando por inúmeras transformações, resultando em uma
série de crises que levam a um reposicionamento de diversos atores sociais existentes em
nossa sociedade demandando mudanças estruturais e relacionais.
Uma das mudanças pode ser observada no setor público da sociedade, buscando substituir
modelos representativos, onde o governo decide isoladamente o que deve ser feito para
benefício de toda uma sociedade; por modelos participativos, onde as pessoas passam a
exercer a cidadania, optando, decidindo e avaliando o que realmente é necessário para o
desenvolvimento da sociedade.
Durante décadas, a intervenção governamental foi desperdiçada em ações paliativas, de forte
cunho assistencialista, que atuavam na realimentação da miséria e manutenção do status quo,
pouco contribuindo para transformações efetivas no sentido da conquista da cidadania e de
condições dignas de sobrevivência (Tenório e Rozenberg, 1997).
Em virtude das demandas atuais de segmentos expressivos da sociedade brasileira, sugerindo
um movimento de busca de superação tanto das práticas clientelistas e particularistas, as
instituições públicas vêem-se, frente à necessidade de atende-las (demandas), utilizando para
isso a implantação de novas alternativas de gestão.
Tais iniciativas podem ser consideradas constituintes embrionárias de um processo de
construção de um novo Estado no Brasil, a um só tempo mais democrático e mais eficiente,
um Estado mais permeável às exigências e à dinâmica da sociedade civil (Farah, 1997). Esse
modelo de gestão se caracteriza em função gestão democrática, com espaço para a
participação plena, incentivando a organização dos beneficiários para que estejam aptos a
opinar, decidir e avaliar o processo.
Dentro desse contexto, o poder local tem sido visto como um espaço privilegiado para a
realização da democracia, da participação cidadã e de iniciativas econômicas e sociais, que
conseqüentemente ocasionará o desenvolvimento, não se restringindo apenas ao
desenvolvimento econômico, mas compreendendo o social e humano, que proporcionará uma
melhoria da qualidade de vida dos cidadãos.
Surge então, uma valorização dos níveis subnacionais de governo em detrimento do governo
central devido ao esgotamento da capacidade de lidar com problemas complexos e extensos
por parte dos governos centrais, levando à transferência desses problemas para os níveis
subnacionais, principalmente o municipal (Pinho e Santana, 2002).
A partir desse contexto, surge a questão: O governo local e seu novo modelo de gestão
participativo em si, podem ser vistos como suficientes para transformar sujeitos passivos em
sujeitos ativos?
Dessa forma, esse ensaio pretende discutir o papel do governo local e suas formas de atuação
junto à sociedade, fundamentando-se na discussão de vários autores. A partir dessa discussão
teórica, serão apontadas as justificativas que respondem positiva ao negativamente à questão
presente neste ensaio. Para uma melhor compreensão sobre o tema, será, inicialmente
discutido o papel que o Estado tem exercido nas relações sociais capitalistas ao longo do
tempo, seguido de uma discussão sobre poder local e desenvolvimento e finalmente, questões
referentes à democracia e participação presentes nos novos modelos de gestão, por sua vez
inerentes à concepção de desenvolvimento local.
Essa discussão se faz presente no projeto de dissertação, onde o objetivo é analisar a
percepção dos produtores familiares, técnicos, extensionistas, agentes de desenvolvimentos e
representantes do governo municipal (secretários da agricultura e/ou prefeitos), em relação a
diversificação agrícola/rural, como possível alternativa para o desenvolvimento da
agropecuária sul-mineira. A partir disso, desenvolveu-se uma discussão em torno do poder
local e participação como agentes facilitadores do processo de implementação da
diversificação nas propriedade rurais.
Estado e seu papel nas relações sociais de uma sociedade capitalista
Dentro da concepção marxista, Gramsci apud Belik (1995), afirma que o Estado é antes de
mais a nada a força (coerção) e o consenso, e sobre esta idéia coloca sua definição de Estado
como “hegemonia encouçorada de coerção”, dentro da concepção ampliada do Estado, ou
seja, Sociedade Civil e Sociedade Política; Estado e Governo. A sociedade civil tem como
base a relações de produção enquanto a sociedade política tem a ideologia.
Ainda sob a concepção do mesmo autor, considera a obra de Poulantaz em suas discussões
sobre a questão da autonomia do político no Estado, afirmando que existe um primado de
relações de produção sobre as forças produtivas e processo de trabalho, e disto decorre que as
relações políticas e ideológicas estão inseridas nas relações de produção. Assim o processo de
produção e exploração é ao mesmo tempo processo de reprodução das relações de
dominação/subordinação política e ideológica. Ou seja, há uma relativa separação do Estado e
das relações da produção do capitalismo. Entretanto O Estado cumpre um papel político:
organiza a burguesia segundo seus interesses, em um bloco no poder. Este bloco no poder
pode conter “classes provenientes de outros modos de produção presentes na formação social
capitalista”.
Posteriormente, Claus Offe apud Belik (1995), passa a utilizar o conceito de neocorporatismo
para detalhar a ação dos grupos de interesses e o funcionamento das instituições gestoras de
políticas públicas. Do ponto de vista do processo de decisão política, o neocorporativismo
aparece como a melhor solução para os problemas dos sistemas econômicos e políticos, pois
passa por uma via “alternativa à socialização dos meios de produção ou à restauração das
forças de mercado não tolhidas pela monopolização e pela intervenção governamental” (Offe,
1989:248 apud Belik (1995))
O processo de elaboração de políticas deveria ser constituído a partir de abordagem
interpretativa, onde as pessoas pudessem expor suas reais necessidades e a partir de então a
criação ações a fim de atende-las. Mas seria uma visão um quanto romântica, acreditar na
adoção desse tipo de abordagem como única e verdadeira, uma vez que, dentro de uma
sociedade existe uma rede de interesses, por sua vez conflitantes entre si, cada qual buscando
seus próprios benefícios e não os benefícios coletivos.
Segundo Demo (1986), devido ao fato do capitalismo ser um sistema conflituoso e
explorador, faz-se míster colocar limites à selvageria, não tanto por razões de boa vontade ou
de moralidade, mas por questão de sobrevivência.
A negociação dos conflitos não se tornou uma sugestão atraente ou uma prática
de boas maneiras, mas uma necessidade vital. A partir daí começou um processo
importante de conquista do espaço do trabalhador na sociedade e no crescimento
econômico dos países, que levou à formação de nações com expressiva
predominância de estratos médio. (Demo, 1986: 15).
Poder local e desenvolvimento
Desenvolvimento compreende um processo que permeia a história de dada sociedade, que
envolve todo tipo de avanços, retrocessos, conflitos, pactos entre os atores envolvidos, e que
gradualmente, ao longo do tempo, permite um incremento na qualidade de vida de dada
população. (Brose, 1999)
De acordo com Amartya (2000), o desenvolvimento deve ser visto como um processo de
expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam, uma vez que a violação da liberdade
resulta diretamente de uma negação de liberdades políticas e civis por regimes autoritários e
de restrições impostas à liberdade de participar da vida social, política e econômica da
sociedade.
Novas maneiras de representação social emergem em nossa sociedade juntamente com formas
alternativas capazes de promover o desenvolvimento. Ou seja, modelos de gestão que
possuam um caráter democrático, de forma a abrir espaço para a participação plena e
incentivando a organização dos beneficiários para que estejam aptos a opinar, decidir e
avaliar.
Dentro desse contexto, acredita-se que os governos locais tenham maior facilidade em
promover esse tipo de gestão, uma vez que possuem um contato mais direto com a sociedade.
Porém devido à restrita competência que lhe cabe, o governo municipal não deve ser visto
como salvação, mas considerado como um novo posicionamento da sociedade civil, frente a
problemas sociais, capaz de redefinir o escopo das tradicionais ações em níveis federais.
Ao transferir o problema para o nível municipal, este seria mais habilitado a enfrentá-lo, dado
que a sociedade está mais próxima do governo e, assim, a definição das soluções,
acompanhamento, interações e controles seriam mais factíveis em menores agregados do que
em maiores (Pinho e Santana, 2002).
Por um lado, vemos o Estado reconhecer sua incapacidade de assumir a
responsabilidade exclusiva e isolada pela formulação de políticas públicas e pela
tomada de decisões sobre temas e questões que na verdade pertencem ao
conjunto da sociedade. Por outro, a sociedade busca encontrar seu espaço de
influência através do desenvolvimento de formas variadas de organização social,
da abertura de novos canais de participação...(Tenório & Rozenberg, 1997: 102).
Dessa forma, a questão do desenvolvimento local pode, aqui, ser considerada como uma
resposta ao contexto de globalização, reestruturação produtiva e crise do padrão de
desenvolvimento. Dessa forma, ganha substância quando associada à construção de padrões
alternativos, supondo que as dinâmicas geradoras de desigualdade e exclusão não podem ser
desconstruídas pelo alto, ou substituídas por outros sistemas de fluxos apartados de outros
lugares (Silveira, 2002).
(...) o público não é um dado a priori, mas uma construção social, um
resultado a ser alcançado na luta política democrática. O Estado é virtualmente
considerado como espaço de realização do público, mas só na medida em que
represente a sociedade e possibilite que ela se desenvolva. Por outro lado, o
público remete à auto-realização da sociedade e, portanto, aponta para a
possibilidade de que as necessidades coletivas sejam autonomamente satisfeitas a
partir da sociedade, mas sem que isto implique que o Estado abdique de suas
responsabilidades (WANDERLEY & RAICHELIS, 2001: 159).
No caso brasileiro, em alguns governos sub-nacionais, estão em andamento algumas
experiências que incorporam organizações da sociedade civil, como ONGs, movimentos
populares, associações de moradores, sindicatos, entidades empresariais, universidades,
entidades sociais, científicas e culturais, etc. Entretanto, como afirma Graziano (1992), o
desenvolvimento local sustentável no seu sentido mais amplo continua distante das
preocupações da sociedade brasileira em geral e dos nossos formuladores das políticas
públicas.
Gestão Democrática e Participação
À sombra da desorganização da sociedade civil, o Estado e o grupo dominante
“pintam e bordam”, porque não aparece força contrária capaz de coibir
desmandos, corrupções e aproveitamentos próprios... O Estado, de instância de
serviço à sociedade, passa a tutela e já distribui favores, não mais cumpre
deveres (Demo, 1986: 28).
O enfoque do desenvolvimento local pressupõe que haja um mínimo de organização social
para que os diferentes sujeitos sociais possam ser os reais protagonistas dos processos de
transformação de seus lugares, o que nem sempre ocorre (Graziano, 1992).
A participação popular passa assumir um importante papel dentro da elaboração de políticas
públicas. Com a participação tende-se a romper com a idéia de administração tradicional de
que “quem governa é só o governo”, passando a incluir, no ato de governar, a comunidade
(Pinho e Santana, 2000).
A participação popular, na visão de Graziano (1992) reside, atualmente, em uma das
principais questões das políticas públicas no Brasil. Afirma que essa é uma questão
geralmente negligenciada nos diagnósticos governamentais. Considera que
o Estado, nos seus diferentes níveis, não se encontra aparelhado para oferecer
respostas “as questões levantadas pelas populações locais. E não se trata apenas
das carências de meios técnicos, recursos humanos ou financeiros suficientes para
enfrentar os problemas. Também não basta diagnosticar a questão. É preciso ir
mais fundo e reconhecer que, depois de séculos de regimes autoritários, nem a
sociedade, nem os governos federal, estadual e municipal estão acostumados à
“prática de consertação”, ou seja, de processos participativos que tenham por
objetivo formar consensos – condição necessária para que as políticas públicas
sejam bem sucedidas.
(Graziano, 1992:25)
Mas o que é participação? Segundo Oakley e Marsden (1985), analisando diferentes projetos
de desenvolvimento, foram identificaram diferentes significados atribuídos ao termo: a)
envolvimento voluntário dos indivíduos nos programas, sem, contudo, participarem da sua
elaboração; b) sensibilização dos indivíduos, aumentando-lhes a responsabilidade para
responderem as propostas de programas de desenvolvimento e encorajando iniciativas locais;
c) envolvimento dos indivíduos no processo de tomada de decisão, na implementação dos
programas, na divisão dos benefícios e na avaliação das decisões tomadas; d) associação do
conceito de participação com a iniciativa de pessoas e grupos, visando a solução de seus
problemas e a busca de autonomia; e) organização de esforços de pessoas excluídas para que
elas aumentem o controle sobre recursos necessários ao desenvolvimento e sobre as
instituições que regulam a distribuição desses recursos; f) associação do conceito de
participação com o direito e o dever dos indivíduos participarem na solução dos seus
problemas, terem responsabilidade de assegurar a satisfação de suas necessidades básicas,
mobilizarem recursos locais e sugerirem novas soluções, bem como de criarem e manterem as
organizações locais;
A concepção de participação e desenvolvimento atribuídos a discussão desse trabalho se
fundamenta no último conceito apresentado por Oakley e Marsden, ou seja, haverá
desenvolvimento nos seus três aspectos (econômico, social e político) uma vez que as pessoas
passarem do estado passivo de representação para o estado ativo.
Para Alencar (2001), o planejamento participativo pode ser um método que ajuda o agente
externo a afastar-se de uma postura tutorial. A intervenção assume um caráter tutorial quando
a ação do agente externo é orientada no sentido de introduzir “idéias” previamente
estabelecidas sem que haja participação da população alvo de sua ação na formulação de tais
“idéias”, cabendo à população, nessa forma de intervenção, apenas executar as ações
“prescritas”.
Através de uma intervenção educativa (participativa), a população alvo é estimulada pelo
agente externo a desenvolver a habilidade de diagnosticar e analisar seus problemas, decidir
coletivamente sobre as ações para solucioná-los, executar tais ações e avaliá-las, buscando,
sempre que necessário, novas alternativas (Alencar, 2001: 99).
Bordenave (1983) considera fundamental dentro da discussão sobre a participação a
identificação do grau de controle dos membros sobre as decisões e quão importantes são as
decisões de que se pode participar.
Quando fala-se em controle, evidentemente não é igual os membros participarem de
atividades decididas pelo próprio grupo e participarem de uma atividade controlada por outro
ou outros. Há casos em que os dirigentes apenas informam os membros da organização sobre
as decisões tomadas; outros em que a administração consulta ou não os seus subordinados,
solicitando críticas, sugestões ou dados para resolver algum problema. Em um degrau
superior está a co-gestão, na qual a administração da organização é compartilhada mediante
mecanismos de co-decisão. O grau mais alto de participação é a autogestão, na qual “o grupo
determina seus objetivos, escolhe seus meios e estabelece os controles pertinentes sem
referência a uma autoridade externa...” (Bordenave, 1983: 33).
Com relação à importância das decisões, Bordenave (1983) afirma que em qualquer grupo ou
organização existem decisões de muita importância e outras não tão importantes. Segundo sua
importância, as decisões podem ser organizadas em níveis, do mais alto ao mais baixo, sendo
que nos níveis de formulação de políticas e planejamento, a participação fica restrita a uns
poucos “burocratas”, “teocratas” ou “lideranças”.
Deve-se ter o cuidado de distinguir a legítima participação da mera manipulação, formas
válidas de cooperação Estado-sociedade da simples cooptação ou, da pseudoparticipação
(Tenório & Rozenberg, 1997).
De acordo com Demo (1986), muitas propostas participativas acabam sendo uma maneira de
disfarçar novas e sutis opressões. O que normalmente acontece é que tenta-se encobrir o poder
com a capa da participação. Dessa forma, é preciso encarar o poder de frente para realizar a
participação, pois quem acredita em participação, estabelece uma disputa com o poder.
As alternativas de gestão para o setor público, através do envolvimento com a sociedade civil
organizada, possibilitam uma maior proximidade entre os mesmos. Dessa forma, as pessoas
terão maiores possibilidades de participar de processos de decisão onde o principal sujeito
envolvido são elas mesmas. Poderão refletir e opinar sobre o que realmente é bom e
necessário para que suas reais necessidades sejam atendidas, ocasionando uma melhoria na
qualidade de vida da população.
É fundamental porém, que tenhamos consciência que esse processo não é algo fácil de ser
realizado, uma vez que envolve questões envolvendo controle e poder. É necessário que haja
uma descentralização do poder, ou seja, o Estado, juntamente com seus governantes, deverá
transferir o poder de decisão sobre o que fazer para a sociedade. Deverá ocorrer uma
transformação nas formas de planejamento, ou seja, as ações tutoriais deverão ser
transformadas em ações participativas.
É preciso que a sociedade expresse seus reais interesses, caso contrário, as democracias
continuarão a depender da boa vontade de líderes comprometidos com ideologias populares.
Deve-se entender que democracia não é a falta ou eliminação de poder, mas o controle do
poder de baixo para cima. E a participação é o exercício da democracia, através da qual
aprendemos a eleger e a deseleger, a estabelecer o rodízio de poder, a exigir prestação de
contas, a desburocratizar, a forçar os mandantes a servirem à comunidade. Enfim descobrimos
como formar autênticos representantes da comunidade e de os manter como tais (Demo,
1986).
Considerações finais
A partir da apresentação das diferentes visões, dos diferentes autores, pode-se concluir que o
grande desafio da gestão municipal democrática é transformar a democracia representativa em
democracia participativa, ou seja, incluir um conjunto de instituições que disciplinam a
participação popular no processo político, que vêm a formar os direitos políticos que
qualificam a cidadania, não só por meio das eleições, mas também pela vida partidária,
sindical e, nos mais diferentes tipos de associações e conselhos.
Para que isso aconteça, é fundamental que haja uma maior integração entre os diversos atores
socais que compõe a sociedade, para que sejam elaboradas políticas e ações que realmente
atendam aos interesses dos beneficiários. Conseqüentemente é estritamente necessário um
mínimo de organização da sociedade civil.
Todavia, temos que considerar alguns aspectos sobre esse processo de organização e
participação da sociedade civil: a) há uma série de interesses por parte de outros atores sociais
que compõe a sociedade a fim de que a sociedade civil permaneça em seu estado passivo de
representação; b) a participação exige um processo de conscientização, ou seja, é preciso que
as pessoas entendam a importância de sua atuação no processo de tomada de decisão sobre o
que realmente é necessário para melhoria de seu bem estar, o que pode ser dificultado pelo
próprio fator cultural inerente à sociedade brasileira, de que quem governa é o governo. c)
participação envolve disputa de poder, conseqüentemente deve-se diferenciar participação de
mera manipulação, ou seja, é preciso estar atento ao grau de importância das decisões e ao
grau de controle dos membros sobre as decisões.
O poder local, dentro do ambiente de participação, tem sido visto como um espaço
privilegiado para a realização da democracia, da participação cidadã e de iniciativas
econômicas e sociais, que consequentemente ocasiona o desenvolvimento, não se restringindo
apenas ao desenvolvimento econômico, mas compreendendo o social e político,
proporcionando uma melhoria da qualidade de vida aos cidadãos.
Mas pelo fato de não possuir grande poder de influência estando sujeito as políticas federais e
estaduais e por representar um segmento que muitas vezes possui interesses próprios, o
governo local e seu modelo participativo de gestão não devem ser vistos como suficientes em
si para a transformação dos sujeitos passivos em sujeitos ativos; mas pode significar um novo
posicionamento da sociedade civil, frente a problemas sociais.
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