Conta uma antiga lenda árabe que Lúcifer, o anjo caído, foi banido

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A NATUREZA DOS NOSSOS TRIBUTOS
Foch Simão Júnior
Auditor da Receita Federal
Engenheiro Civil- Escola Politécnica da USP
Mestre em Engenharia - Escola Politécnica da USP
Mestre em Administração Pública e Governo- FGV
Conta uma antiga lenda árabe que Lúcifer1, o anjo caído, foi banido ao Inferno não por ter
se revoltado contra Deus, pois este como Pai amoroso é a eterna fonte de amor e perdão.
Mas quis o sapientíssimo Pai dar-lhe uma lição. Enviou-o às trevas para que percebesse
quão inútil seria a sua pretensão de tornar pior a essência humana.
Tomado por este conceito, Hobbes (1587-1666) em sua obra, Leviatã, parte do princípio de
que, no seu Estado Natural, os homens são insaciáveis e egoístas. Em virtude desta
característica a essência humana é predisposta à competição pela segurança, riqueza e
glória. Na formulação de Hobbes o espírito solitário, pobre, sujo e brutal, cônscio de sua
efêmera duração, imbuí-se do desejo de disseminar a guerra de todos contra todos, na busca
racional dos seus próprios interesses, inviabilizando qualquer iniciativa consensual que
resulte na forma harmônica de instituir uma relação comercial, produtiva ou civilizada, sem
que o resultado interesse a alguém.
A proposição de um Contrato Social que assegure à humanidade um incremento no seu
bem estar em troca da redução da sua sordidez, soe ser a solução que melhor se coaduna à
Lúcifer, “filho da alva”, era o primeiro dos querubins cobridores, santo, incontaminado. Permanecia na
presença do grande Criador, e os incessantes raios de glória que cercavam o eterno Deus, repousavam sobre
ele. “Assim diz o Senhor Jeová: Tu és o aferidor da medida, cheio de sabedoria e perfeito em formosura.
Estavas no Éden, jardim de Deus; toda a pedra preciosa era a tua cobertura… Tu eras querubim ungido para
proteger, e te estabeleci; no monte santo de Deus estavas, no meio das pedras afogueadas andavas. Perfeito
eras nos teus caminhos, desde o dia em que foste criado, até que se achou iniqüidade em ti.” (Ezequiel 28:12 a
15).
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capacidade racional do homem. A razão impele-nos a este acordo global de paz, mas a
natureza pérfida da humana alma não nos garante o seu cumprimento. Há que existir um
arbítrio supremo que assegure o direito comum ao custo da autonomia individual. O ente
que reúne as mais diversas vontades em uma comunhão de interesses, o qual, nas palavras
de Tulcidedes, constitui-se no freio às ambições dos poderosos e no consolo ao desespero
dos desvalidos é o soberano, materializado na forma de um governo.
Nos termos do Contrato Social, a soberania é a expressão do poder consensual, com o seu
metabolismo peculiar à cultura e ao meio do qual emana. Mas qualquer que seja a sua
origem, o seu produto comum é o de aglutinar em uma única instância a submissão do livre
arbítrio de cada súdito, contendo em suas entranhas o potencial suficiente para a
manutenção da harmonia de todos, cobrando-lhes um alto preço pela sua violação. Este
gigante metafísico, detentor supremo do poder do direito, sujeita a prerrogativa
discricionária da força, concebendo pleno sentido às instituições sociais da justiça e da
propriedade.
Mesmo esta forma autoritária de intervenção governamental possui uma perspectiva
limitada de legitimidade, pois há a exigência muito mais intensa de justificá-la,
principalmente nos setores do desenvolvimento humano mais sensíveis a estas
considerações, envolvendo o direito à liberdade ou à dignidade do indivíduo. O poder de
império, atualmente, deve ser ponderado na sua relação com o cidadão, de maneira que
abranja a sua vida interna, enquanto membro da sociedade ou externa, como parte de um
mundo mais integrado politicamente, procurando não afetar, de forma contundente, os
interesses de terceiros ou que só os afete em termos conceituais relativos à
autodeterminação.
A soberania manifesta em forma de governo tem sob sua responsabilidade os mais diversos
encargos, espelhando os anseios e o caráter da sociedade dos seus súditos. O grau de
comprometimento de uma sociedade com o Pacto Social firmado não é necessariamente
aquele que designado pela Carta Magna propaga-se pelas cantilenas públicas, mas, sim
aquele que extraído da experiência vivida por seus cidadãos revela a realidade da sua lida
diária. Se a sociedade não se organiza para atribuir e controlar as funções a serem
desempenhadas por um governo que a representa, não pode esperar que este exerça com
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competência as suas funções básicas de alocar e distribuir recursos, e moderar as relações
sociais. Enfim, as características de um Estado revelam o verdadeiro caráter dos seus
cidadãos e o governo que estes elegem demonstra as suas mais evidentes intenções.
Entre a intenção e a prática no desempenho das ações públicas, o que se deve ter em conta é
que toda função adicional atribuída a um governo pertencente a países em desenvolvimento
se constitui em um aumento dos encargos assumidos por um organismo já sobrecarregado
de obrigações, cuja estrutura administrativa ou não possuí as condições necessárias de
suporte técnico e humano ou é objeto de uma interferência política predatória, de modo
agravar o seu grau de eficiência. Entre as funções necessárias desenvolvidas por um
governo existem aquelas que por sua natureza, nunca ou raramente foram objeto de
polêmica, em decorrência da sua importância na interferência estrutural com as demais
funções exercidas. A primeira delas é a que proporciona aos governos os meios necessários
à sua atuação, condicionando a sua própria existência, ou seja, o sistema tributário.
A alternativa ao sistema tributário eficiente seria o complemento do financiamento do
Estado via contratação de empréstimos, fato no entanto temporal, que analisado do ponto
de vista doméstico, termina por drenar parte do capital do país destinado à produção, cujo
desvio de recursos representa, em ultima instância, a retirada em mesmo montante da renda
da classe trabalhadora. A entrada do poder público em busca de empréstimos no mercado
financeiro, concorrendo por capital, desloca a demanda pelo ativo pecuniário aumentando
os juros pagos, o que desestimula o investimento produtivo, atrofiando a demanda pelos
fatores de produção, dentre os quais encontra-se a mão de obra. Nas circunstâncias deste
financiamento ser obtido com capital estrangeiro, o pagamento dos juros contratados
representa uma transferência de capitais tomados à economia do país devedor, já que a
fonte de pagamento dos juros será a dos recursos obtidos com as atividades próprias do
governo, vendendo seus próprios ou repassando parte dos tributos.
Uma vez que o Estado moderno procura o equilíbrio entre a capacidade de atender aos
anseios dos seus cidadãos e a competência de buscar os recursos necessários, sem
comprometer a sua soberania, a alternativa financeira ideal se constitui na tributação das
possíveis matérias coletáveis. Modernamente, dentro deste conceito há diversos modelos
paradigmas que são geralmente atrelados aos processos políticos eletivos, que pautam a
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conduta fiscal dos governos como fruto do sufrágio de suas propostas. No entanto, aos
países classificados como em desenvolvimento os desígnios da história reservaram uma
única opção de conduta tributária, a que sublima o caráter político partidário dos governos,
pairando acima das suas idéias e dos seus princípios. O crescimento das atividades
capitalistas na última década impôs a criação de mercados razoavelmente definidos e
satisfatoriamente estáveis, o que provocou uma interdependência entre as nações, o que
relegando a um estágio secundário as fronteiras nacionais, confundindo nesta dinâmica
econômica os assuntos domésticos e os internacionais. Tal qual o Pacto Social concebeu o
Leviatã como figura sócio-política, esta eclosão do ego rentista do capitalismo produziu o
Pacto Financeiro, gerador do Leviatã como pressuposto fiscal, mas, com um agravante de
características pantagruélicas, o insaciável vício da Derrama2.
O modelo alcunhado de Leviatã pressupõe que os governos, indiferentes às manifestações
próprias ao processo eleitoral, visem de forma autônoma a maximização das receitas, cuja
pretensão tem os seus limites calcados nas virtudes inerentes ao arcabouço legal da
sociedade, que restringe por um lado o seu poder fiscal de tributar, questionando por outro
lado o emprego desta receita para o bem estar dos cidadãos.
Atavicamente o homem é predisposto ao acúmulo de riquezas fruto do da sua atividade
produtiva, com dois objetivos básicos: satisfazer as suas necessidades ao longo do tempo,
fato temporal, e prover o futuro da sua prole, fato intemporal. Este acúmulo de capital por
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O século XVIII foi caracterizado pelo brutal aumento da exploração portuguesa sobre sua colônia na
América quando a nação ibérica conheceu um período de maior decadência econômica, em virtude dos
déficits crescentes resultantes das transações comerciais com a Inglaterra. Diante do grave problema fiscal
instituiu-se uma política compensatória, o que para o Brasil representou na prática uma exploração mais
intensa e racional das suas riquezas. O governo da Metrópole organizou para tanto companhias de comércio
monopolistas, de forma a controlar a exploração de diamantes, ouro e demais recursos minerais, através da
cobrança dos tributos instituídos pela Coroa, fixados em “Um Quinto” vinculado à produção. A intensa
exploração das riquezas minerais levou em um curto período de tempo ao esgotamento dos garimpos,
reduzindo o quinhão monopolista. Para a Coroa, no entanto, a redução no pagamento de impostos era
atribuída a fraude e ao contrabando, o que conduziu à mudança na política tributária: Em 1750, o quinto foi
substituído por um sistema de cota fixa, definido em 100 arrobas por ano (1500 Kg). Como a produção do
ouro continuou a diminuir, tornou-se comum o não pagamento completo do tributo, acumulando-se a cada
ano o montante da dívida tributária. Em 1763, a Coroa resolveu instituir a Derrama, que em verdade não era
um novo imposto, mas a cobrança da diferença em relação a aquilo que deveria ter sido pago. Essa cobrança
executada de forma arbitrária e com extrema violência pelas autoridades portuguesas no Brasil, gerou não
apenas um problema financeiro, mas também o aumento da revolta contra a situação de dominação, legandonos a seqüela de trauma tributário.(HOLANDA,1973, p. 395)
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sua vez, serve de base potencial à incidência da tributação. Esta atividade publicana ao
longo da história, modelou-se cientificamente com princípios e métodos que variam em
conformidade com o processo econômico a que está atrelado, elegendo a base de incidência
mais adequada às condições vigentes. Normalmente, a política fiscal se constitui em uma
função da despesa pública, cuja definição tem um significativo componente político
eleitoral. Neste contexto, a característica administrativa com relação ao binômio divida
/política pública tem sua repercussão sobre os indivíduos, uma vez que estes reagem
diferentemente aos efeitos das políticas públicas, de acordo com o seu grau de expectativa.
Em uma visão intemporal da administração pública, é de se presumir que os governos
modelem a sua identidade e natureza visando satisfaze-la ou justificar a sua frustração.
A questão da manutenção de uma relação harmoniosa entre a dívida pública e o seu
financiamento envolve variáveis exógenas, juros, superávits primários etc, como parâmetro
não discricionário da equação financeira constitutiva do orçamento nacional. Conforme a
conveniência político-econômica, grau de desespero, a política fiscal pode eleger como
campo de incidência preferencial a renda, o consumo, o capital ou todas as opções
concomitantemente. O fato inevitável é que qualquer que seja o tipo de incidência de um
imposto este indefectivelmente ocasiona distorções econômicas.
Para que se tenha uma elementar noção dos efeitos tributário sobre a decisão econômica das
pessoas, tomemos um modelo composto por dois períodos da vida de um indivíduo,
(BRENNAN & BUCHANAN: 1980). O primeiro período o indivíduo gera renda a partir da
sua atividade produtiva a qual pode ser poupada gerando mais renda ou é gasta no
consumo. No segundo período o indivíduo não tem mais atividade produtiva e consome
apenas o fruto da sua poupança e ou a renda por ela gerada. Na figura 1, o segmento AO
representa o consumo da renda no primeiro período, tendo o seu máximo em A,
representando o total emprego da renda em consumo. Na abscissa o segmento OF
representa
ao montante da poupança efetivada pelo individuo no primeiro período e
disposta para consumo no segundo período. O ponto de máximo F indica que toda a renda
foi poupada para o segundo período, sendo que OF>OA, em função dos rendimentos
inerentes à poupança .
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Figura 1 Modelo de dois períodos de Brennan e Buchanann
Atendendo ao princípio de que o consumidor maximiza a sua utilidade, a curva de
indiferença de um indivíduo qualquer na ausência de tributos se equilibra para o ponto M.
Nesta escolha intemporal o indivíduo irá despender com consumo OH e por conseqüência
poupar HA, que no segundo período vai lhe proporcionar o montante para consumo
OK>HA.
Ao se introduzir um imposto sobre a renda haverá um deslocamento da curva de restrição
orçamentária para o segmento DC, alterando tanto a estrutura de consumo como a de
poupança, reduzindo os gastos presentes e futuros. Se o imposto incidir sobre o.capital, os
efeitos dependem claramente da noção que o contribuinte possui de antecipar tal imposto,
na ocasião da sua decisão entre consumo e poupança. Considere inicialmente o exemplo
da total ausência de conhecimento e suponha que o contribuinte faça a sua decisão de
poupar sem realizar exame sobre a provável incidência do imposto. Comportar-se-á então
como na ausência completa do imposto. Isto é, conservará HA no período 1 para um
consumo previsto de 0K no período 2. Neste ponto, HA representaria seu estoque de
capital no fim do período 1. No presente caso, considerando a hipótese dentro dos limites
do ajuste dos dois períodos de vida do contribuinte, o governo maximiza a sua receita
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apropriando-se deste capital poupado. Na ausência de limitações legais explícitas esta
apropriação será confiscatória.
Em um sistema normal, sob as circunstâncias do império da Lei, o Estado Leviatã e o
contribuinte deparam-se com um dilema, escolher um ponto onde ambos poderiam ter um
ponto de equilíbrio supostamente paretiano ou permanecerem duelando em torno do ponto
de fuga estabelecido em A. As condições do equilíbrio paretiano são as que definem o
moderno Estado fiscal pressupondo, portanto, a existência de uma prerrogativa de
cidadania por parte dos destinatários deste poder império, envolvendo os direitos inerentes
ao princípio da reprodutividade e os deveres de arcarem com os custos dos impostos, na
medida da respectiva capacidade contributiva de cada cidadão. Este binômio fiscal impõe
que tenhamos um Estado assentado em uma estrutura impositiva suportável, balizado por
estritos limites jurídico-constitucionais que integram a chamada constitucionalidade
tributária, com suporte nos princípios da legalidade, equidade, irretroatividade e
proporcionalidade (capacidade contributiva), até este momento, promovidos pela
Constituição Federal, (CF, art. 150).
A alternativa deste equilíbrio somente é possível se houver condições de se estabelecer de
forma intemporal um acordo obrigatoriamente relevante, incorporado-o ao sistema político
e tributário como clausula pétrea que impeça qualquer tentativa de estelionato eleitoral,
conquistando institucionalmente a confiança do cidadão. Por esta razão é que até hoje não
se vislumbra alguma alteração significativa no estatus quo vigente, criando o meio de
cultura para que Leviatã tenha a menor limitação constitucional possível que sirva de apoio
à eventual ação defensiva da cidadania. Ao escolher entre todas as regras disponíveis,
Leviatã selecionará sempre a regra de maximização de receitas, o que induz o contribuinte
a tentar minimizar os riscos ao seu capital. Nesta disputa entre o Estado como entidade
política restrita por um sistema econômico global e os seus semicidadãos como unidades
relativas de consumo e fontes tributárias potenciais, Leviatã vê-se compelido a aplicar
várias estratégias impositivas selecionando um arcabouço tributário que lhe proporcionar a
maximização de receitas, restando ao contribuinte alocar a sua curva de indiferença preço
consumo da melhor forma possível, tentando otimizar a sua utilidade em função da matéria
coletável, segundo W, W’,W”. No caso de imposto sobre a renda irá alocar W” gerando o
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equilíbrio do contribuinte em N na figura 1, onde a linha paralela ao segmento AF é
tangente à curva de preço-consumo. Há também a viabilidade de se tributar o consumo,
segmento DF, gerando dois efeitos diversos. O primeiro reduzindo o consumo em face da
redução da renda ponto N. O segundo trocando o consumo presente pelo consumo futuro,
ponto P. Uma terceira opção é a tributação do capital gerando um ponto de equilíbrio em U,
Evoução do PIB em dólares no Plano Real
900
774,8
807,2
800
787,0
704,1
US$ bilhões
700
595,4
600
543,1
529,2
519,1
500
400
300
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fonte de dados primários: Boletim do Banco Central.
2001 projeção.
com um efeito negativo sobre a poupança.
Figura 2. Evolução do Produto Interno Bruto em US$
Entretanto, este mecanismo tributário só será bem sucedido se houver por parte do cidadão
uma certa confiança no sistema, não só garantindo o justo emprego das receitas públicas,
como asseverando a equidade de critérios e a manutenção das regras tributárias, evitando
expedientes de ocasião como REFIS, isenções, atos declaratórios discricionários etc., que
redimem os sonegadores, punindo financeiramente os adimplentes cidadãos, seja tributando
escorchatemente a mesma base tributária ou seja ampliando-a com artifícios normativos.
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Esta Derrama é de forma pueril constantemente anunciada pelos arautos dos governos que
vêm nos sucessivos recordes de receita uma conquista institucional, mas, cegos ignoram a
estagnação do desenvolvimento produtivo e social do país, como bem demonstra a figura 2.
Bibliografia.
BRENNAN, Geoffrey & BUCHANAN James M. The Power to Tax: Analitical
Foundation of a Fiscal Constituition. Cambridge: Cambridge University Press, 1980
HETTICH, Walter & WINER, Stanley L. Democratic Choice and Taxation. Cambridge:
Cambridge University Press, 1999.
HOBBES, Thomas. Leviatã. 1º ed. São Paulo: Ícone, 2000.
HOLANDA, Sérgio Buarque de. História Geral da Civilização Brasileira. A Época
Colonial. 3. ed. Tomo I, 2.v. São Paulo: Difusão Européia do Livro, 1973.
MARTIN, Hans Peter & SCHUMANN Harald. A Armadilha da Globalização. O Assalto
à Democracia e ao Bem-Estar Social. 4. ed, São Paulo: Globo, 1998.
NABAIS, José Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Coimbra: Almedina,
1998.
(Volta à 1.ª página da edição atual)
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