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FUNDOS DE COMBATE E ERRADICAÇÃO
especificidades e generalizações
DA POBREZA NO BRASIL:
Cleonice Correia Araújo1
Maria Eunice Ferreira Damasceno Pereira2
Salviana de Maria Pastor Santos Sousa3
RESUMO: Discussão sobre os Fundos de Combate e Erradicação da
Pobreza constituídos em estados brasileiros: sua formulação e
particularidades dos processos de gestão de programas e ações
implementados. É parte do esforço investigativo empreendido no
âmbito do projeto “Avaliação das Políticas Relacionadas ao Fundo de
Combate e Erradicação da Pobreza no Brasil”, desenvolvido no
contexto do Grupo de Avaliação e Estudos da Pobreza e das Políticas
Direcionadas à Pobreza (GAEPP) da Universidade Federal do
Maranhão (UFMA). Utilizam-se como procedimentos metodológicos
pesquisa bibliográfica, documental e empírica. Conclui-se, com base
em resultados sistematizados, que as ações articuladas a esses
Fundos, por razões estruturais e conjunturais, não agregam potencial
para causar impactos de maior profundidade sobre a questão da
pobreza que afeta, de forma aguda e persistente, grandes parcelas da
população brasileira.
PALAVRAS-CHAVE:
participação.
pobreza,
fundo
de
combate
à
pobreza,
FUNDS FOR COMBATING AND ERADICATION OF POVERTY
IN BRAZIL: specificities and generalizations
ABSTRACT:Discussion about the Funds for Combating and
Eradication of Poverty made in Brazilian states: its formulation and
particularities of the processes of program management and actions
implemented. It is part of the investigative effort undertaken under the
project "Evaluation of Policies Related to the Fund for Combating and
Eradicating Poverty in Brazil", developed in the context of the Group ‫أف‬
1
Cleonice Correia Araújo doutora em Políticas Públicas pela UFMA, professora do Departamento de Serviço Social
da UFMA e membro do GAEPP (Grupo de Estudo e Avaliação da Pobreza e das Políticas Direcionadas à Pobreza)
<cleo. [email protected]>.
2 Maria Eunice Ferreira Damasceno Pereira doutora em Economia Aplicada pela Universidade Estadual de Campinas,
professora do Departamento de Serviço Social da UFMA e do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da
Universidade Federal do Maranhão, membro do GAEPP (Grupo de Estudo e Avaliação da Pobreza e das Políticas
Direcionadas à Pobreza) <[email protected]>
3 Salviana de Maria Pastor Santos Sousa doutora em Políticas Públicas UFMA, professora do Departamento de
Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Maranhão e
membro do GAEPP (Grupo de Estudo e Avaliação da Pobreza e das Políticas Direcionadas à Pobreza)
<[email protected]>.
2
Evaluation and Study of Poverty and Poverty Targeted Policy (GAEPP)
of the Maranhão Federal University (UFMA). Bibliographical,
documental and empirical researches are used as methodological
procedures . Concludes, based on systematic results, that actions
related to those funds, for structural and cyclical reasons, do not add
potential to cause impacts in greater depth on the issue of poverty that
affects, in so acute and persistent way, large portions of brazilian
population.
KEYWORDS: poverty, fund to combat poverty, participation.
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo resulta de investigação que vem sendo realizada no
contexto do Grupo de Avaliação e Estudos da Pobreza e das Políticas Direcionadas à
Pobreza (GAEPP) 4, sobre as medidas desenvolvidas no Brasil com base no Fundo de
Combate e Erradicação da Pobreza – FCEP. Este se constitui em uma das
alternativas governamentais utilizadas nas últimas décadas para enfrentar o fenômeno
da pobreza no país, expressando, portanto, uma das faces do atual Sistema de
Proteção Social.
O FCEP foi regulamentado através da Emenda Constitucional nº 31, de 14
de dezembro de 2000 e prorrogado, por tempo indeterminado, em votação na Câmara
dos Deputados, em dezembro de 2010. Com a finalidade de congregar políticas
estruturantes com ações de transferência de renda, seu artigo 79 preconiza que deve
ser regulado por lei complementar estadual razão pela qual, a partir de sua
implantação, os estados subnacionais foram constituindo fundos estaduais e criando
estruturas combinadas com as diretrizes propugnadas em nível nacional.
O eixo fundante do debate sobre a instauração das políticas configuradas
no país com base no FCEP pode ser sintetizado em três indagações básicas que
orientaram a pesquisa desenvolvida: qual o potencial desse Fundo para responder às
demandas postas pela pobreza e pela desigualdade social no país? Como os estados
4 O GAEPP (www.gaepp.ufma.br), criado em 1996, é um Grupo interdisciplinar da Universidade Federal do
Maranhão (UFMA). É vinculado ao Departamento de Serviço Social e articulado ao Programa de Pós-Graduação em
Políticas Públicas e cadastrado no Diretório Nacional dos Grupos de Pesquisa no Brasil do CNPq. Desenvolve
atividades de pesquisa, de consultoria, assessoria e capacitação de recursos humanos, privilegiando a temática
pobreza, trabalho e políticas sociais, centrando-se na análise e avaliação de Políticas Públicas.
3
subnacionais vêm incorporando e traduzindo em ações concretas o que é preconizado
na Emenda Constitucional que dá origem ao Fundo? E como os recursos desse Fundo
vêm sendo administrados pelos governos dos estados subnacionais?
Denominada “Avaliação das Políticas Relacionadas ao Fundo de Combate
e Erradicação da Pobreza no Brasil” 5, a pesquisa que dá suporte às reflexões
desenvolvidas nesse texto é referenciada nas categorias teóricas pobreza, justiça
social e proteção social que, articuladas, conformam um debate histórico, rico e
tensionado.
De fato, a ideia de justiça social, remete à sua articulação com as novas
formas de solidariedade que se vêm construindo, a partir da crise do Welfare State (e
das crises subseqüentes de regulação do sistema capitalista). De acordo com
Rosanvallon (1995), a nova configuração societária gerada a partir da crise determina
a ultrapassagem do caráter formal dos direitos sociais, com a articulação de novas
formas de participação e contrapartidas individuais6. Como advoga Telles (2006), esse
modelo expressa
[...] a lógica de uma cidadania restrita em que os direitos não se universalizam. Pois,
para além do que existem como regra formal, os direitos – desde que reconhecidos
– estruturam a linguagem que torna a defesa de interesses audíveis na sociedade e
dá forma reconhecível aos conflitos. As práticas regidas pelos direitos montam o
cenário no qual a experiência da diversidade conflituosa dos interesses se faz como
história na medida mesmo em que constrói as balizas por onde o conflito se faz
legível e compreensível nos registros de seu acontecimento (TELLES, 2006, p. 105106).
Para Robert Castel (1995), que também analisa as atuais formas de
organização da solidariedade que estão na base da configuração dos sistemas
contemporâneos
de
Proteção
Social,
a
integração
política
deveria
vir,
necessariamente, acompanhada de possibilidades de ampliação do emprego estável.
Como isso não acontece, o grande problema que se coloca para a gestão
governamental, é o que fazer pelos desempregados, pelos mais fracos, pelos
despossuídos, pelos mais pobres.
É nesse âmbito que o FCEP é preconizado com o objetivo de viabilizar, a
todos os brasileiros, acesso a níveis dignos de subsistência com recursos aplicados
em ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, reforço de renda
5 A pesquisa foi aprovada pela UFMA (Resolução Nº 690 - CONSEPE); pelo CNPq (processo: 303116/2008-0;
protocolo: 488931515119325 Chamada/Edital: produtividade em Pesquisa), pela FAPEMA (Edital Universal 2010) e
pelo PIBIC para concessão de Bolsas de Iniciação Científica a seis alunas do Curso de Serviço Social da UFMA nos
anos de 2010 e 2011.
6
Pereira (2003, p.3) chama a atenção para o uso corrente e enviesado dessa ideia de contrapartidas ou
condicionalidades que “vem fazendo parte dos mecanismos de controle das políticas sociais focalizadas como se o
alvo da proteção tivesse alguma falta pessoal a expiar”..(sic). Para ela, “esses e outros mecanismos não são e nunca
foram veículos de inclusão social, pois têm como principal objetivo excluir e manter excluído o máximo possível de
demandantes para aliviar as despesas governamentais com áreas improdutivas”.
4
familiar e outros programas de relevante interesse social voltados para melhoria da
qualidade de vida. Nesse sentido, constitui-se como o que Honorato (2008, p.9) chama
de a outra face da solução capitalista criada com o Fundo Público7, isto é, “a
implementação de algumas ações sociais como a aprovação da Social Security Acts
(Lei de Seguridade Social), em 1935, que garantiu uma pensão para os aposentados e
um salário desemprego, embora de baixíssimo valor”
1.2. Sobre a dinâmica da pesquisa
O pressuposto teórico que dá suporte ao processo de investigação é que,
para além de ações pontuais ou articuladas, a pobreza, enquanto parte estrutural do
sistema capitalista só pode ser eliminada mediante uma ruptura com esse modo de
produção. Pode, no entanto, ser enfrentada e reduzida com a utilização de políticas
públicas distributivas e redistributivas. Nesse sentido, os fundos públicos destinados a
minorar a situação de pobreza têm certa relevância, particularmente, considerando-se
a configuração da questão social de países como o Brasil.
Para tal, não basta que a gestão governamental seja compartilhada e que
se envolvam diferentes sujeitos sociais interessados na implementação das políticas
públicas. É fundamental que sejam garantidos recursos, socializadas informações,
respeitada a autonomia dos três entes governativos e afiançado o respeito à cultura e
à situação particular das regiões envolvidas. Considerando-se a natureza pública dos
recursos empregados, portanto, é importante que o controle social e a avaliação sejam
incorporados como ferramentas essenciais ao processo de gestão.
Na construção do objeto de estudo foram considerados quatro movimentos
básicos
substantivados
por
meio
de
pesquisa
avaliativa:-
levantamento,
sistematização e disponibilização de dados secundários e de estudos desenvolvidos; mapeamento da situação de pobreza e das propostas governamentais desenvolvidas
em consonância com a configuração do Fundo; identificação das concepções de
justiça, pobreza e proteção social que fundamentam e justificam as propostas
elaboradas em estados previamente selecionados; análise da pertinência das
propostas desenvolvidas nos estados selecionados em relação à realidade a ser
modificada, identificando-se: os sujeitos envolvidos, as prioridades definidas, os
critérios de elegibilidade do público, os modelos de gestão e de avaliação propostos, o
7
Ferramenta para a superação da crise e ampliação do lucro do capital, sem com ele se confundir por não gerar valor,
mas, “antivalor” (HONORATO, 2008, p.9)
5
volume de recursos em relação aos públicos eleitos e a relação das ações
relacionadas ao Fundo com a Política de Assistência Social e com as ações do Plano
Brasil Sem Miséria.
Em termos da sua organização, o presente texto está estruturado em dois
itens, além desta introdução: o item 2 trata sobre particularidades dos fundos de
combate e erradicação da pobreza em estados subnacionais e o item 3 apresenta
síntese das principais conclusões sistematizadas.
2. PARTICULARIDADES DOS FUNDOS DE COMBATE E ERRADICAÇÃO DA
POBREZA EM ESTADOS SUBNACIONAIS
Com base no mapeamento de Estados subnacionais, feito pela internet em
sites diversificados identificou-se a existência de Fundos de Combate e Erradicação
da Pobreza em todos os estados das regiões Nordeste e Centro-Oeste, em 75% dos
estados da região Sudeste, em apenas um estado da Região Sul (Santa Catarina),
sendo que não foi encontrado registro na região Norte.
Os três estados analisados nessa fase da pesquisa de campo apresentam
dados diferentes, em termos da configuração atual da pobreza, como pode ser
atestado pelo Estudo da Situação Social nos Estados divulgados pelo Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA, 20128).
No Estado de Goiás situado na Região Centro-Oeste, a extrema pobreza é
a nona menor no País. Enquanto em 2001, o índice nacional era de 10,5% e, em
2009, foi reduzido para 5,2%, em Goiás, no começo dos anos 2000, 6,5% da
população vivia em pobreza extrema e em 2009, o indicador teve redução para 3,2%.
As desigualdades de renda média também diminuíram entre na relação
urbano - rural, pois o incremento na renda domiciliar per capita da zona rural (52,8%)
foi superior ao observado na urbana (33,3%). Na área rural, ela passou de R$ 287,1
em 2001, para R$ 438,8, em 2009.
Na Região Nordeste, o Estado do Ceará, embora tenha observado, na
última década, uma redução acelerada no número de pessoas abaixo da linha da
extrema pobreza (R$ 70 per capita), os percentuais de extremamente pobres do
estado caíram em relação a 2001 (cerca de 22 %), mas ainda eram de 11% em 2009.
Enquanto isso, no Maranhão, também situado na Região Nordeste, estado
considerado pelo estudo do IPEA, um dos mais pobres do país, entre 2004 e 2009
houve uma redução do índice de pobreza extrema em 47%, mas a proporção da
8
IPEA, Relatório da Situação Social dos Estados. Disponível em
http://agencia.ipea.gov.br/images/stories/PDFs/situacao_social/120118_relatorio_situacaosocial
_es.pdf. Acesso em 05 de abril de 2012
6
população maranhense abaixo da linha da miséria (renda de R$ 70 por pessoa) ainda
é muito superior à média nacional (13%). Na relação urbano/rural, 63% dos
maranhenses mais pobres moram na zona rural de pequenos municípios e 78% não
têm acesso ao saneamento básico.
Os elementos sintetizados do estudo de campo, expostos a seguir, indicam
que no processo de gestão dos Fundos Estaduais, as ações desenvolvidas não têm
sido capazes de qualificar decisões estatais historicamente engendradas a ponto de
mudar a realidade das populações beneficiadas.
2.1 O PROTEGE no Estado de Goiás9
No Estado de Goiás, o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza
denomina-se PROTEGE - Fundo de Proteção Social do Estado de Goiás. Foi criado
através da Lei no 14.469, de 16 de julho de 2003, regulamentada pelo Decreto nº
5.832 de 30.09.2003 e sempre esteve alocado na Secretaria da Fazenda. Inicialmente
era uma superintendência dessa Secretaria (isto de 2003 até 2007), mas partir de
2008 passou a ser uma gerência, denominada de Gerência do Fundo Protege.
Em termos de recursos o PROTEGE conta com 2% de adicional sobre o
ICMS de produtos supérfluos (cigarro, bebidas, armas e munições, perfumarias e
cosméticos, telecomunicações, energia elétrica e gasolina) e 5% de um benefício fiscal
que é concedido às empresas pelo Estado (em torno de sete milhões/mês). Afora
estas duas estratégias, para composição do Fundo é, também, previsto o recebimento
de doação.
O objetivo precípuo do PROTEGE é o combate à pobreza. No momento da
pesquisa, os gestores do PROTEGE referiram que as áreas privilegiadas no
planejamento de aplicação dos recursos do Fundo eram educação, saúde, assistência
social e transporte.
No que diz respeito ao processo de gestão, o Estado tem sistema de
planejamento, avaliação e monitoramento que é denominado de SIGEPLAN. Nele os
gestores cadastram as atividades, projetos e também definem metas e indicadores,
embora, não se verifique ainda um processo substantivo de monitoramento. Quanto à
avaliação, é desenvolvida com base nos dois critérios (finalidade em relação ao
9
As entrevistas feitas em Goiás os gestores do PROTEGE foram desenvolvidas sob a
coordenação da Profª Dra. Maria Eunice Ferreira Damasceno Pereira com a participação da
aluna de Iniciação Científica Ivanara Lima.
7
combate à pobreza e forma de aplicação dos recursos) aos quais se alia um terceiro
critério relacionado ao impacto financeiro desse projeto nas reservas do Fundo.
Seguindo a estrutura do processo de gestão conformada a partir da
Constituição de 1988, o PROTEGE tem suporte em um Conselho Diretor, composto
por políticas que se situam em três eixos: políticas vinculadas ao campo da Saúde, ao
campo da Educação e ao campo da Assistência Social que inclui agricultura familiar e
habitação popular. Porém, como em outras unidades da federação e outras políticas, o
processo de controle social não se consolidou como previsto na legislação.
2.2. O FECOP no Estado do Ceará10
No Ceará, o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza tem a sigla
FECOP (Fundo Estadual de Combate à Pobreza). Foi instituído através da Lei
Complementar nº 37, de 26 de novembro de 2003 a qual foi regulamentada pelo
Decreto nº 27.379 de 1º de março de 2004. Tal Fundo passou a vigorar desde 1º de
janeiro de 2004 e tinha prazo de finalização estipulado para 31 de dezembro de 2010.
Esse prazo, porém foi prorrogado seguindo a orientação definida em nível federal.
O FECOP foi instituído com base em dois macro-objetivos: promover
transformações estruturais para combater a pobreza e assistir às populações abaixo
da linha de pobreza. Utiliza como fonte de recursos um adicional de 2% na alíquota do
ICMS (ou do imposto que vier substituí-lo), incidente sobre os seguintes produtos e
serviços: bebidas alcoólicas, armas e munições, embarcações esportivas, fumo,
cigarros, energia elétrica, gasolina, serviços de comunicação. Além disso, pode ainda
contar com outras receitas que vierem a ser destinadas a ele (SEPLAG11, 2010).
De início, o FECOP, formulou alguns critérios para a alocação e
distribuição dos seus recursos visando o atendimento dos 20 municípios com menor
Índice de Desenvolvimento Municipal (IDH-M)12 no ano 2000. Posteriormente, definiuse o atendimento das populações pobres situadas no meio urbano de Fortaleza,
tomando-se como referência o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal por
Bairro (IDHM-B).
10
As entrevistas feitas no Ceará com os gestores do FECOP foram desenvolvidas sob a coordenação da
Profª Dra. Maria Eunice Ferreira Damasceno Pereira com a participação das alunas de Iniciação
Científica Ivanara Lima, Ellen Suenne Ferreira Bandeira; Abinoã Cunha da Silva.
11
Secretaria de Planejamento e Gestão – SEPLAG. Gerência Executiva do FECOP – GEF. Relatório de
Desempenho do Fundo Estadual de Combate à Pobreza: FECOP - Ano 2010
12
De acordo com informações contidas na Cartilha do FECOP, os municípios cearenses com menor
IDHM no ano 2000 eram: Salitre, Aiuaba, Catarina, Quiterianópolis, Granja, Moraújo, Tarrafas, Parambu,
Cariús, Irauçuba, Caririaçu, Ibaretama, Graça, Itatira, Choró, Potengi, Ipaporanga, Arneiróz, Alcântaras e
Ocara.
8
No momento da pesquisa, a gestão do FECOP encontrava-se na
Secretaria Estadual de Planejamento (SEPLAG), particularmente na Gerência
Executiva Financeira (GEF), constituindo-se uma Unidade da Coordenadoria de
Planejamento Orçamento e Gestão - CPLOG.
As ações do FECOP, compostas de Políticas Estruturantes e de
Transferência de Renda, são desenvolvidas pelas Secretarias Estaduais, Municipais,
ONGs, OSCIPS ou entidades comunitárias, todos os projetos apresentados são
analisados pela Gerência Executiva com base em critérios técnicos e de viabilidade
econômica, posteriormente são submetidos à aprovação do Conselho Consultivo de
políticas de Inclusão Social – CCPIS13.
Dentre as políticas estruturantes têm sido priorizados programas da
Agricultura Familiar, da Política de Assistência Social e de Infraestrutura, sobretudo as
ações relacionadas à construção ou melhoria de habitações, onde se concentram mais
de 60% dos recursos do FECOP. Outros programas atendidos estão relacionados às
áreas de esportes, cultura e educação.
A Sociedade Civil participa do FECOP propondo projetos para as
secretarias setoriais, que avaliam as propostas, elaboram orçamento e submetem ao
Conselho Consultivo de Políticas de Inclusão Social. Esse Conselho também conta
com a participação da sociedade civil, pois entre os seus membros há representantes
do Conselho Estadual da Criança e do Adolescente, Conselho Estadual da Saúde e
Conselho Estadual de Educação.
Em 2011 houve esforços com vistas à elaboração de um Plano para a
Erradicação da Extrema Pobreza, análogo à proposta do Governo Federal.
2.3 O FUMACOP no Estado do Maranhão14
No Maranhão, o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza é
conhecido como FUMACOP15·. Foi instituído pela Lei 8.205, de 22 de dezembro de
13
De acordo com o Relatório de Gestão 2010.
As entrevistas com os gestores do FUMACOP e de projetos desenvolvidos no Maranhão foram
realizadas pelas alunas de Iniciação Científica Alzira Ericeira; Caroline Chaves Pinto; Abinoã Cunha da
Silva e Aneilde dos Santos Araujo
15
Marco Legal: ESTADO DO MARANHÃO. Lei 8.205, de 22 de dezembro de 2004; Decreto nº 21.725, de
29 de novembro de 2005; Decreto nº 22.149, de 31 de maio de 2006, que aprova o Regulamento do
Fundo Maranhense de Combate à Pobreza e do Comitê de Políticas de Inclusão Social; Lei nº 8.409 de 15
de maio de 2006, autoriza o Poder Executivo a abrir ao FUMACOP crédito especial onde foi estabelecido
o primeiro programa de trabalho para o Fundo no exercício de 2006; Lei nº 8.697, de 30 de outubro de
2007 - modifica a Lei que instituiu o FUMACOP, redefinindo o Conselho de Políticas de Inclusão Social e
criando a Superintendência de Planejamento e Gestão do FUMACOP na estrutura da Secretaria de
Estado do Planejamento e Orçamento – SEPLAN; LEI Nº 8.840, de 15 de julho de 2008, altera a Lei 8.205,
de 22 de dezembro de 2004; Decreto nº 24.513, de 04 de setembro de 2008, - altera e aprova o
14
9
2004 e regulamentado em novembro de 2005, como unidade destinada a captar,
canalizar e gerenciar recursos estaduais com vistas a desenvolver políticas de
combate à pobreza no Maranhão. Sua proposta original foi baseada em diagnóstico
realizado pelo IPEA sobre a realidade estadual. Em 2010, a Assembleia Legislativa,
por meio da Medida Provisória 84, de 21 de dezembro, aprovou a prorrogação do
FUMACOP para 31 de dezembro de 2021, mantendo o acréscimo de dois pontos
percentuais sobre as alíquotas do ICMS nas operações internas e de importação com
produtos e serviços como combustíveis, telefonia, energia, cigarros, bebidas, entre
outros.
Os princípios sobre os quais se assenta o FUMACOP, de acordo com sua
Cartilha
de
Procedimentos16
(2010)
são:
transparência,
regionalização,
descentralização, participação, focalização e controle. Com base em tais princípios, o
governo afirma que pretende desenvolver um processo de gestão moderna e próxima
das demandas estaduais com maior aproveitamento dos recursos disponíveis.
A atual versão do FUMACOP corresponde à prorrogação do Fundo até 31 de
dezembro de 2021 e expressa um refluxo em termos da participação da sociedade no
processo de gestão, já que as decisões passaram a ser tomadas de forma
verticalizada.
Da mesma forma, expressa uma dificuldade: a disseminação das ações para
todo o Estado, considerando os níveis de pobreza estadual pode ser uma decisão
adequada, porém, a inclusão de todos os 217 municípios como alvos das ações, sem
um aumento relativo dos recursos, inclusive de pessoal, aponta para uma redução da
capacidade de enfrentamento da pobreza.
Outro ponto problemático são os critérios definidos para focalização dos
usuários, particularmente de algumas ações como o Viva Luz17 e Viva Água18, uma vez
Regulamento do Fundo Maranhense de Combate à Pobreza e do Conselho de Políticas de Inclusão
Social; Resolução CPIS-FUMACOP Nº 01 / 2009 – 14 de dezembro de 2009 - Altera Dispositivos Da
Cartilha de Procedimentos do Fundo Maranhense de Combate à Pobreza - FUMACOP, versão 2009,
define nova estratégia de ação e autoriza sua inclusão nos exercícios de 2009 e 2010; Medida Provisória
Nº 063, de 25 de novembro de 2009, dá nova redação ao art. 14 e acrescenta os arts. 14-A 14-H à Lei nº
8.205/2004. Tal medida foi transformada na, Lei Nº 9.085 de 2009 de 16 DE dezembro publicadas no
DOE de 22 de dezembro de 2009.
16
Disponível em www.seplan.ma.gov.br/fumacop
O Viva Luz objetiva a “isenção do pagamento da fatura de energia elétrica de unidades consumidoras
residenciais de famílias com consumo médio de até 50kwh/mês” (Maranhão, 2010). Nesse universo, pode
contemplar pessoas e famílias com alto poder aquisitivo e baixo consumo que possuem imóveis
fechados,). Nesse universo, pode contemplar pessoas e famílias com alto poder aquisitivo e baixo
consumo que possuem imóveis fechados, como casas de veraneio. Embora a CEMAR desenvolva um
esforço de filtrar unidades consumidoras nesse nível, considerando fora dessa isenção aquelas situadas
17
10
que tais critérios ainda não conseguem incluir de fato os de menor poder aquisitivo e
nem excluem totalmente aqueles de maior padrão de renda.
Quanto ao atendimento das metas propostas para o ano de 2010, a análise
desenvolvida pela própria Secretaria de Planejamento e Gestão (2011) aponta que, das
265 ações programadas no PPA para aquele ano, no contexto das quais se encontra as
financiadas pelo FUMACOP, apenas 17% atingiram as metas, sendo que 42%
atenderam de forma moderada e 41% ou não atenderam ou tiveram atendimentos
pouco significativos. Entendem os analistas do governo que tais dados demonstram,
sobretudo, a necessidade de aperfeiçoamento dos instrumentos de planejamento de
modo a possibilitar melhor execução das políticas públicas e uma análise mais
fidedigna, sistemática e metodológica dos programas.
3. CONCLUSÃO
Considerando-se a configuração histórica da sociedade brasileira, os
programas estaduais analisados balizados pelo FCEP não parecem agregar potencial
no sentido de causar impactos de maior profundidade sobre a questão da pobreza,
que afeta de forma aguda e persistente grandes parcelas da população desse país.
De fato, a análise dos Fundos de Combate à Pobreza, estruturados nos
estados subnacionais, possibilitou identificar as tensões e ambiguidades que
perpassam essa política pública, o que se mostra claro já nos conceitos e perspectivas
teóricas e políticas que estão subjacentes no seu desenho.
Em relação à concepção de pobreza, uma das balizas conceituais desses
Fundos, embora em alguns documentos oficiais seja incorporada numa perspectiva
ampla, multidimensional, é o enfoque conservador, restrito à relação renda e consumo
e referido à perspectiva absoluta de pobreza que prevalece. Tal compreensão da
pobreza se reflete na perspectiva de proteção social que subjaz na engenharia dos
projetos desenvolvidos, os quais, apesar de proporem a agregação de ações
estruturantes às de formato focalista, priorizam medidas pontuais, com as de
transferência de renda. Um exemplo emblemático pode ser atestado pelos dados do
Relatório do TCU (2005), referentes ao repasse de recursos federais destinados ao
em bairros que concentram pessoas de classe média, esse método não se tem mostrado como solução
adequada e definitiva, considerando os propósitos da ação.
18
O Viva Água menciona o critério de baixa renda para isentar unidades consumidoras residenciais que
apresentem consumo mensal de até 25 m3. Contudo, não institui o que é baixa renda, que parâmetros
são empregados para se considerar uma família pobre ou não, já que esse nível de consumo
corresponde ao de usuários com poder aquisitivo situado fora dos padrões tradicionais de medição da
pobreza. No caso dessa ação, outro ponto relevante a considerar é a exclusividade da CAEMA como
parceira do governo, processo que exclui milhares de consumidores pobres do benefício, em municípios
que possuem outras operadoras como prestadoras de serviços básicos de abastecimento de água.
11
Programa Bolsa Família, em 2004: dos R$ 5.360.453.081, 68,6% eram provenientes
do FCEP19.
Tal concepção se distancia daquela que configurou o modelo de Proteção
Social desenhado na Constituição de 1988, o qual espelha ideais universalistas,
vinculados a uma perspectiva de cidadania em que os direitos são inscritos num
código de pertencimento dos indivíduos e dos grupos à nação.
Nesse sentido, os dados de realidade indicam que as atuais políticas de
enfrentamento à pobreza, no contexto das quais se situam os Fundos aqui analisados,
não alteram substancialmente a condição de pobreza e de desigualdade de seus
usuários.
De fato, sabe-se que a redução da pobreza demanda a conformação de um
projeto de desenvolvimento nacional capaz de apontar oportunidades de admissão de
sujeitos sociais no espaço público para satisfação de suas necessidades e
desenvolvimento de suas potencialidades, o que ainda não ocorre no Brasil. Isto
porque, nesse país, do ponto de vista histórico, pobreza e desigualdade social sempre
se aliaram à baixa densidade do processo de participação resultando no alijamento de
significativos segmentos da população, sobretudo, do partilhamento da riqueza
socialmente produzida e das decisões de cunho macrossocietário.
Desconsiderando-se os aspectos de natureza substantiva, fundamentais
para compreensão e combate à pobreza, há que se ponderar também que o próprio
processo de gestão dos Fundos Estaduais ainda carece de melhor sistematização de
modo a articular demandas concretas e respostas possíveis. Situa-se como parte
desse descompasso, o planejamento desenvolvido, em geral, ainda de natureza
incremental, embora haja gestor que entenda ser necessário “conhecer mais a
realidade”, defendendo que devam existir critérios técnicos para a definição de
inclusão dos programas a serem financiados. Do mesmo modo, o processo de
operacionalização das ações ainda se faz desarticulado de um efetivo sistema de
monitoramento e avaliação, o que poderia contribuir para um maior aprimoramento de
tais ações.
Outras dificuldades vinculadas ao processo de gestão também se
verificam, tais como: divulgação insuficiente das ações, limitação de pessoal, processo
de prestação de contas dificultado pelo burocratismo, persistência do primeirodamismo e do clientelismo político e indefinição de critérios para uma focalização das
ações desenvolvidas.
19
Conferir art. 5º da Medida Provisória 132 de 20 de outubro de 2003 que cria o Bolsa Família e dá outras
providências
12
REFERÊNCIAS
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