2002.026780

Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2002.026780-0, de Joinville. .
Relator: Des. Mazoni Ferreira. .
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE
ACERCA DA TRANSFERÊNCIA DE CLÁUSULA DE INALIENABILIDADE
INCIDENTE SOBRE IMÓVEL DOADO A PARTICULAR – ATO ADMINISTRATIVO
DE EFEITO CONCRETO – AUSÊNCIA DE ABSTRAÇÃO, GENERALIDADE OU
NORMATIVIDADE DO PRECEITO LEGAL – INVIABILIDADE DE
QUESTIONAMENTO DA NORMA PELO PROCEDIMENTO ELEITO – EXTINÇÃO
DO PROCESSO.
“Não se conhece de ação direta de inconstitucionalidade contra atos normativos de efeitos
concretos, ainda que estes sejam editados com força legislativa formal” (ADIN n. 1.716,
Min. Maurício Corrêa).
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade n.
2002.026780-0, da comarca de Joinville (Vara da Fazenda Pública), em que é requerente o
representante do Ministério Público do Estado de Santa Catarina e requerido o Município
de Joinville:
ACORDAM, em Tribunal Pleno, por maioria de votos, extinguir o processo sem
julgamento do mérito. Vencido o Exmo. Sr. Des. Francisco Oliveira Filho.
Custas na forma da lei.
I_
RELATÓRIO:
O Ministério Público do Estado de Santa Catarina ajuizou ação direta de
inconstitucionalidade contra o Município de Joinville, relativamente à Lei n. 3.864/98, que
assim dispõe:
“Art. 1º. Fica a Sociedade Esportiva Cruzeiro do Sul, autorizada a transferir a cláusula de
inalienabilidade, do imóvel constante no artigo 1º, da Lei n. 481, de 16 de maio de 1958,
para o imóvel registrado sob n. 46.870, fls. 34, livro 3-AK, da 1ª Circunscrição Imobiliária
desta Comarca de Joinville.
Art. 2º. A liberação da cláusula de inalienabilidade do imóvel descrito no art. 1ª da Lei n.
481, fica condicionada à apresentação da averbação no registro n. 46.870.
Art. 3º. Os recursos advindos da alienação do imóvel constante no art. 1º, da Lei n. 481,
deverão, obrigatoriamente, ser aplicados na reconstrução da sede náutica do clube acima
nominado, localizado no Bairro Espeinheiros, junto à Lagoa Saguaçu, ou seja, no imóvel
registrado sob o n. 46.870.
Art. 4º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 5º. Revogam-se as disposições em contrário.”
Alegou, em síntese, que: a) a Lei n. 481/58 autorizou o Município de Joinville a doar, com
cláusula de inalienabilidade, à Sociedade Cruzeiro do Sul, uma área de terras pertencente
ao patrimônio municipal; b) a Lei n. 3.864/98 incorreu em inconstitucionalidade em
decorrência da violação dos princípios consagrados no art. 37 da CF e art. 16 da
Constituição Estadual – CE; c) a referida norma atenta contra a moralidade administrativa,
já que beneficia entidade privada, ao fundamento do dever do Município de fomentar a
atividade desportiva, estando aquela, contudo, desativada há mais de 10 anos; d) a
sociedade não cumpriu o encargo que lhe foi imposto, qual seja, proporcionar, promover e
estimular a prática do desporto na cidade, razão pela qual deveria a doação ser revogada e,
em conseqüência, restituído o bem ao patrimônio público; e) “a concessão de novo
benefício, consistente na aludida transmissão de cláusula, para outro imóvel abandonado,
diga-se de passagem, mostra-se destituída de moralidade, à medida que o Município
deveria buscar a revogação da doação pela ineficiência de seus efeitos, e não, de modo
inverso, ampliar a graça, aceitando a venda do bem doado, de grande valor (imóvel central),
para uma finalidade nitidamente aleatória”; f) “além de estarmos diante de justificativa
imoral, não houve apreciação de valor e tampouco certame”; g) imprescindível se mostra
no caso a realização de licitação; h) “permitindo que o imóvel doado possa ser alienado
pelo donatário, eliminou o Município a possibilidade de retorno daquele bem ao patrimônio
público”.
Ao final, pugnou, liminarmente, pela suspensão da aplicação da Lei n. 3.864/98, e, no
mérito, pela declaração de inconstitucionalidade da citada lei.
O Município de Joinville e a respectiva Câmara de Vereadores prestaram as informações
solicitadas (fls. 251 a 261 e 290 a 293), argüindo, preliminarmente, a impossibilidade
jurídica do pedido. No mérito, defenderam a legalidade da norma ora em debate.
Às fls. 305 a 318, o Município de Joinville apresentou defesa, suscitando, em preliminar, a
impossibilidade jurídica do pedido. No mérito, defendeu, mais uma vez, a
constitucionalidade da lei impugnada.
A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Dr. Gilberto Calado de Oliveira,
opinou pela procedência da ação.
II _
VOTO:
A presente ação direta de inconstitucionalidade deve ser julgada extinta, porquanto
impugna lei formal – de efeito concreto –, o que não se admite nestes tipos de demanda,
faltando, assim, ao representante ministerial o interesse processual, diante da inadequação
do procedimento eleito.
In casu, verifica-se que o objetivo não é a declaração de inconstitucionalidade de uma
norma, mas sim, repita-se, de um ato administrativo de natureza e efeito concreto, previsto
em lei formal.
O ato em questão restringe-se a determinar a transferência de cláusula de inalienabilidade
de um imóvel doado à Sociedade Esportiva Cruzeiro do Sul para outro, bem como a
aplicação do produto da venda na reconstrução da nova sede da mencionada sociedade.
Pois bem, observa-se que a norma objurgada não apresenta quaisquer atributos de
abstração, generalidade ou normatividade, pelo contrário, possui uma destinação específica
e destinatário certo, inexistindo dúvida acerca de seu caráter formal.
Portanto, por não se submeterem os atos de efeitos concretos, em sede de controle
concentrado, à jurisdição abstrata, por ausência de densidade normativa no conteúdo de seu
preceito, há de se julgar extinta a presente demanda, com fulcro no art. 267, VI, do CPC.
A respeito do assunto, já manifestou-se o Supremo Tribunal Federal:
“Não se conhece de ação direta de inconstitucionalidade contra atos normativos de efeitos
concretos, ainda que estes sejam editados com força legislativa formal” (ADIN n. 1.716,
Min. Maurício Corrêa).
“A ação direta de inconstitucionalidade é o meio pelo qual se procede, por intermédio do
Poder Judiciário, ao controle da constitucionalidade das normas jurídicas in abstrato. Não
se presta ela, portanto, ao controle da constitucionalidade de atos administrativos que têm
objeto determinado e destinatários certos, ainda que esses atos sejam editados sob a forma
de lei – as leis meramente formais, porque têm forma de lei, mas seu conteúdo não encerra
normas que disciplinem relações jurídicas em abstrato.” (ADIN n. 647, Min. Moreira
Alves).
“A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem ressaltado que atos estatais de efeitos
concretos não se expõem, em sede de ação direta, à jurisdição constitucional abstrata da
Corte. A ausência de densidade normativa no conteúdo do preceito estatal impugnado
desqualifica-o – enquanto objeto juridicamente inidôneo – para o controle normativo
abstrato” (RTJ 154/432).
No mesmo sentido, também já decidiu esta Corte de Justiça:
“Ação direta de inconstitucionalidade – Lei municipal – Ato administrativo de natureza e
efeito concreto – Ausência de quaisquer atributos de abstração, generalidade ou
normatividade – Inviabilidade de questionar sua legitimidade constitucional – Processo
extinto” (ADIN n. 2002.003886-5, Des. Souza Varella).
“CONSTITUCIONAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI
FORMAL – DESCABIMENTO – EXTINÇÃO DO PROCESSO.
‘A ação direta de inconstitucionalidade é o modo pelo qual se pede ao Poder Judiciário o
controle das normas jurídicas em abstrato, não se prestando ao controle de atos
administrativos, que têm objeto determinado e destinatários certos, ainda que sob a forma
de lei – as leis meramente formais –, porque seu conteúdo não encerra norma que disciplina
relação jurídica em abstrato’ (Osvaldo Luiz Palu; Sidney Guerra e Gustavo Merçon; ADI
n.º 2.347, Min. Ilmar Galvão; ADI n.º 2.100, Min. Néri da Silveira; ADI n.º 647, Min.
Moreira Alves)” (ADIN n. 2003.006293-9, Des. Newton Trisotto).
Do voto do relator desse último acórdão, extrai-se:
“1. Quanto ao alcance, as leis podem ser classificadas como gerais, especiais, excepcionais
e singulares, conforme Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho (Novo curso de
direito civil, Saraiva, 2003, 4ª ed., p. 16). Esclarecem que ‘as chamadas ‘leis singulares’,
entendidas como os atos normativos direcionados a uma pessoa especificamente, somente
podem ser consideradas leis em uma acepção muito mais ampla da palavra do que seu
conteúdo jurídico stricto sensu’ (p. 13).
Com eles consoa Dimitri Dimoulis:
‘As normas gerais abrangem grupos muito amplos, cujos integrantes não podem ser fixados
com antecedência. Exemplos: todos os seres humanos possuem o direito à vida; todos os
funcionários públicos devem respeitar o princípio da probidade administrativa; quem furtar
será submetido à pena criminal. Tais normas estabelecem como destinatários um número
indeterminado de pessoas aplicando-se a todos aqueles que pertencem ou pertencerão no
futuro a certo grupo.
As normas individuais destinam-se a pessoas previamente conhecidas. Dependendo da
norma, o destinatário pode ser um único indivíduo (exemplo: o Tribunal do Júri condena a
ré Maria de Oliveira a dez anos de prisão por homicídio) ou um grupo, cujos membros são
conhecidos (exemplo: decreto de desapropriação que atinge vários proprietários de
terrenos)’ (Manual de introdução ao estudo do direito, RT, 2003, p. 67-8).
2. Na doutrina e nos tribunais há muito se encontra consolidada a tese da inadmissibilidade
da ação direta de inconstitucionalidade em relação às leis singulares ou formais. Isto
porque, faltando-lhes as características da generalidade e da abstração, nenhum interesse há
na declaração, no controle concentrado, da sua inconstitucionalidade.
A respeito da quaestio, anotam Sidney Guerra e Gustavo Merçon (Direito constitucional
aplicado à função legislativa, América Jurídica, 2002, p. 316) e Osvaldo Luiz Palu
(Controle de constitucionalidade, RT, 2001, 2ª ed., p. 206):
‘No que tange à Ação Direta de Inconstitucionalidade, Regina Ferrari assevera que ‘a
finalidade da ação direta de inconstitucionalidade não é a defesa de um direito subjetivo, ou
seja, de um interesse juridicamente protegido lesado ou na iminência de sê-lo. Ao contrário,
a ação direta de inconstitucionalidade presta-se para a defesa da Constituição. A coerência
da ordem constitucional, e não a defesa de situações subjetivas, consubstancia a finalidade
da apontada ação. Por isso consiste em instrumento de fiscalização abstrata de normas,
inaugurando ‘processo objetivo’ de defesa da Constituição.’’
‘A ação direta de inconstitucionalidade é o modo pelo qual se pede ao Poder Judiciário o
controle das normas jurídicas em abstrato, não se prestando ao controle de atos
administrativos, que têm objeto determinado e destinatários certos, ainda que sob a forma
de lei – as leis meramente formais –, porque seu conteúdo não encerra norma que disciplina
relação jurídica em abstrato.’
Há precedentes do Supremo Tribunal Federal que respaldam esse entendimento:
‘Normas que, ao tratarem da pensão concedida aos ex-Governadores do Território Federal
de Rondônia, apresentam efeitos concretos, não revestindo caráter normativo, razão pela
qual são insuscetíveis de apreciação em ação direta. Os diplomas em referência, ademais,
por promoverem alterações em benefício preexistente, não podem ser impugnados
isoladamente, mas somente em conjunto com a lei alterada, que, sendo anterior à
Constituição em vigor, não é passível de exame em controle concentrado de
constitucionalidade. Ação direta não conhecida.’ (ADI n.º 2.347, Min. Ilmar Galvão).
‘Lei de diretrizes orçamentárias. Vinculação de percentuais a programas. Previsão da
inclusão obrigatória de investimentos não executados do orçamento anterior no novo.
Efeitos concretos. Não se conhece de ação quanto à lei desta natureza. Salvo quando
estabelecer norma geral e abstrata. Ação não conhecida’ (ADI n.º 2.100, Min. Néri da
Silveira).
‘A ação direta de inconstitucionalidade é o meio pelo qual se procede, por intermédio do
Poder Judiciário, ao controle da constitucionalidade das normas jurídicas ‘in abstrato’’
(ADI n.º 647, RTJ 108/165).
Do voto do relator desse acórdão, Ministro Moreira Alves, destaco o excerto que segue:
‘2. A ação direta de inconstitucionalidade é o meio pelo qual se procede, por intermédio do
Poder Judiciário, ao controle da constitucionalidade das normas jurídicas in abstrato. Não
se presta ela, portanto, ao controle da constitucionalidade de atos administrativos que têm
objeto determinado e destinatários certos, ainda que esses atos sejam editados sob a forma
de lei – as leis meramente formais, porque têm forma de lei, mas seu conteúdo não encerra
normas que disciplinem relações jurídicas em abstrato.
No caso, tanto o artigo 7º como o artigo 9º da Lei 8.029 são leis meramente formais, pois,
em verdade, têm por objeto atos administrativos concretos: o primeiro autoriza o Poder
Executivo a transferir o acervo da Fazenda Experimental do Café, em Varginha (MG), e do
Programa Nacional de Melhoramento da Cana-de-Açúcar para a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuária; e o segundo determina a incorporação ao patrimônio da União dos
bens imóveis das autarquias e das fundações referidas na mesma lei, os quais não tenham
sido transferidos às entidades que as absorvem ou sucedem.
Se as entidades representativas da lavoura cafeeira entendem que, em face do disposto no
artigo 33 da Lei 1779, de 22 de dezembro de 1952, têm direito adquirido a estabelecer a
destinação do acervo de uma dessas autarquias – o Instituto Brasileiro do Café –, o meio
próprio para a defesa desse direito que pretendem ter será o de se valerem da ação cabível
para a defesa de direito subjetivo próprio, e não o de pretenderem, por intermédio da
Confederação sindical a que, por intermédio das Federações Estaduais da Agricultura, se
vinculam os sindicatos a que os produtores de café estão associados, obter indiretamente,
por via de ação direta de inconstitucionalidade incabível, o reconhecimento da existência
daquele direito.
3. Por outro lado, no tocante aos incisos III e IV do artigo 2º do Decreto 99240, de 7 de
maio de 1990, são eles de natureza regulamentar: disciplinam a competência dos
inventariantes que promoverão os atos de extinção das autarquias e fundações declarados
extintos por esse mesmo Decreto com base na autorização da Lei 8.029, de 12 de abril de
1990, não sendo assim, segundo a firme jurisprudência desta Corte, susceptível de ser
objeto de ação direta de inconstitucionalidade.’
No mesmo sentido manifestou-se o Ministro Celso de Mello:
‘Leis formais, cujo conteúdo veicule atos materialmente administrativos, não se expõem,
porque destituídas de qualquer coeficiente de normatividade, à jurisdição constitucional
concentrada do Supremo Tribunal Federal, em sede de ação direta.
Objeto do controle normativo abstrato, perante a Suprema Corte, são, exclusivamente, atos
normativos federais ou estaduais. Refogem a essa jurisdição excepcional de controle os atos
materialmente administrativos, ainda que incorporados ao texto de lei formal.
Não se tipificam como normativos os atos estatais desvestidos de abstração, generalidade e
impessoalidade. Esta Corte já proclamou, em algumas oportunidades – e sem maiores
disceptações – a impropriedade da ação direta de inconstitucionalidade ajuizada com o
objetivo de impugnar atos do Poder Público que se revelem despojados de qualquer
conteúdo normativo.’”
Sendo assim, por ser a referida norma ato administrativo concreto sob forma de lei, deve
ser declarada a extinção da presente ação por falta de interesse de agir, sob a modalidade de
“inadequação do método eleito”, isto porque, utilizou-se o representante do Ministério
Público de procedimento incorreto para impugnar o preceito em debate.
Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery lecionam sobre a falta de interesse
processual:
“O autor movendo a ação errada ou utilizando-se do procedimento incorreto, o provimento
jurisdicional não lhe será útil, razão pela qual a inadequação procedimental acarreta a
inexistência de interesse processual. Se a parte possui, a seu favor, cheque com eficácia
executiva, deverá promover sua cobrança pela via da ação de execução. Ao revés, se ajuizar
ação de cobrança pelo rito comum, de conhecimento, portanto, não terá preenchido a
condição da ação interesse processual, devendo o magistrado extinguir o processo sem
julgamento do mérito. Isto porque, com a ação de conhecimento, poderia obter sentença
condenatória (título executivo judicial, CPC 584 I), que lhe será inútil, pois já possui título
executivo extrajudicial (CPC 585 I) com a mesma força e eficácia da sentença
condenatória” (Código de Processo Civil Comentado, RT, 2003, 7ª ed., p. 629 e 630).
Frisa-se que, sendo as condições da ação – possibilidade jurídica do pedido, legitimidade
das partes e interesse processual – matéria de ordem pública, é perfeitamente possível o
reconhecimento de ofício pelo Magistrado (art. 267, § 3º, do CPC).
Por derradeiro, acrescenta-se que, diante do reconhecimento da ausência de uma das
condições da ação, torna-se desnecessário o exame das alegações trazidas pelas partes.
À vista do exposto, julgo extinto o processo, sem julgamento de mérito, com base no art.
267, VI, § 3º, do CPC e art. 12 da Lei Estadual n. 12.069/01.
III _ DECISÃO:
Nos termos do voto do relator, por maioria, julgaram extinto o processo sem julgamento do
mérito.
Participaram do julgamento, com votos vencedores, os Exmos. Srs. Des. Anselmo Cerello,
Pedro Manoel Abreu, Silveira Lenzi, Alcides Aguiar, Amaral e Silva, Gaspar Rubik, Orli
Rodrigues, Newton Trisotto, Sérgio Paladino, Maurílio Moreira Leite, Solon D’Eça Neves,
Volnei Carlin, Irineu João da Silva, Luiz Cézar Medeiros, Wilson Augusto do Nascimento,
Sérgio Roberto Baasch Luz, Monteiro Rocha, Fernando Carioni, Luiz Carlos Freyesleben,
Rui Fortes, Gastaldi Buzzi, Marcus Túlio Sartorato, César Abreu, Salete Silva Somariva,
Ricardo Fontes, Nicanor da Silveira, Salim Schead dos Santos, e, com voto vencido, o
Exmo Sr. Des. Francisco Oliveira Filho.
Pela douta Procuradoria-Geral de Justiça, lavrou parecer o Exmo. Sr. Dr. Gilberto Callado
de Oliveira.
Florianópolis, 4 de agosto de 2004.
Jorge Mussi
PRESIDENTE COM VOTO
Mazoni Ferreira
RELATOR
Declaração de voto vencido do Exmo. Sr. Des. Francisco Oliveira Filho:
EMENTA ADITIVA
CONTROLE CONCENTRADO – PROCESSO OBJETIVO – GARANTIA DA ORDEM
JURÍDICA – MATÉRIA COLOCADA EM COTEJO COM OS ARTS. 16 DA CARTA
POLITICA ESTADUAL, E 37 CAPUT, DA MAGNA CARTA – EXEGESE – VOTO
VENCIDO.
Enquanto o processo subjetivo possibilita a tutela de situação específica, a ação direta de
incostitucionalidade tramita em processo objetivo, o qual tem como finalidade a defesa da
ordem jurídica, independentemente de partes e contraditório. Ipso facto, há um autor,
inexistindo, porém réu no polo passivo.
Evanescente efeito concreto não ofusca a incompatibilidade material ou formal de norma
jurídica com o texto constitucional, autorizando, em conseqüência, o controle abstrato.
A hipótese decorre da revogação de doação de imóvel pertencente ao patrimônio Municipal
através da Lei. n. 3.864, de dezembro de 1.998, incorporando, por brevidade, a esta
manifestação o inteiro teor da peça vestibular desta actio (fls. 2 usque 10). A matéria é
colocada em cotejo com o art. 16, da Carta Política Estadual, e 37 caput da Magna Carta,
este como reforço de motivação.
Ora, data venia, a espécie não versa sobre ato administrativo de efeito concreto, mas sim,
de evento adequado ao instrumento invocado. Ocorre que “no modo abstrato de controle de
constitucionalidade temos o processo objetivo, assim chamado por oposição ao processo
subjetivo, a tutelar este uma situação subjetiva, individual ou coletiva. O objeto do primeiro
é a garantia da ordem jurídica, abstratamente considerada, e não a solução de controvérsia
individuais e (ou) coletivas. Quando se afirma tratar-se de processo objetivo se quer dizer
aquele em que não há interesses individuais ou coletivos específicos... (Osvaldo Luiz Palu,
Controle de Constitucionalidae, Ed. R.T., 2ª ed., n. 9.9.1, p.192).
Logo, não há um interesse jurídico subjetivo específico in casu, mas no primeiro plano a
preponderância da ordem jurídica, atingida nos pressupostos do art. 16, da Constituição
Estadual. Esta é a questão relevante. Resultado: se assim não for a exegese, dificilmente irá
avante o controle concentrado em diversas situações, pois poderá emergir distante interesse
subjetivo.
Daí o dissenso com o respeitável veredicto majoritário.
Francisco Oliveira Filho