PL288E11 - Câmara de Vereadores de Santa Cruz do Sul

PROJETO DE LEI Nº 288/E/2011, DE 07 DE DEZEMBRO DE 2011.
Autoriza o Poder Executivo a selecionar e firmar
Termo de Parceria com entidade de direito
privado, sem fins lucrativos para atender os
programas Saúde Prisional, Estratégia Saúde da
Família - ESF, Estratégia de Agentes
Comunitários de Saúde - ACS, Estratégias
Comunitárias de Redução de Danos e Núcleos
de Apoio à Saúde da Família - NASF.
Art.1º Fica o Poder Executivo autorizado a selecionar e firmar Termo de Parceria
com entidade de direito privado, sem fins lucrativos, que detenham o certificado de Organização
da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, para atender os Programas Saúde Prisional,
Estratégia Saúde da Família - ESF, Estratégia de Agentes Comunitários de Saúde - ACS,
Estratégias Comunitárias de Redução de Danos e Núcleos de Apoio à Saúde da Família - NASF,
nos termos da Lei Federal nº 9.790/99 e Decreto nº 3.100/99.
Art.2º O Termo de Parceria firmado de comum acordo entre o Poder Público e as
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público discriminará direitos, responsabilidades e
obrigações das partes signatárias.
Art.3º As atividades desenvolvidas pelas entidades que firmarem parceria com o
Poder Público Municipal serão custeadas por este, observando-se os limites legais aplicáveis à
matéria, bem como o estabelecimento no Termo de Parceria, cujo custeio não poderá exceder o
desembolso previsto no Programa a que estiver vinculado, acrescido da contrapartida do
Município.
Art.4º As despesas decorrentes da presente Lei correrão à conta de dotações
orçamentárias que constarão no orçamento programa para o exercício de 2012.
Art.5º Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação.
Santa Cruz do Sul, 07 de dezembro de 2011.
NEIVA TERESINHA MARQUES
Prefeita Municipal
JUSTIFICATIVA
SENHOR PRESIDENTE
SENHORES VEREADORES
Em anexo, estamos encaminhando para apreciação e aprovação desse Colendo Poder
Legislativo o Projeto de Lei nº 288/E/2011, de 07 de dezembro de 2011, que AUTORIZA O
PODER EXECUTIVO A SELECIONAR E FIRMAR TERMO DE PARCERIA COM
ENTIDADE DE DIREITO PRIVADO, SEM FINS LUCRATIVOS, QUE DETENHAM O
CERTIFICADO DE ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO OSCIP, PARA ATENDER OS PROGRAMAS SAÚDE PRISIONAL, ESTRATÉGIA SAÚDE DA
FAMÍLIA - ESF, ESTRATÉGIA DE AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE - ACS,
ESTRATÉGIAS COMUNITÁRIAS DE REDUÇÃO DE DANOS E NÚCLEOS DE APOIO À
SAÚDE DA FAMÍLIA - NASF, NOS TERMOS DA LEI FEDERAL Nº 9.790/99 E DECRETO
Nº 3.100/99.
Existe a necessidade veemente de selecionar, através de edital de concurso, uma
Organização da Sociedade Civil de Interesse Social - OSCIP, tipo de entidade atualmente aceita
pelos Tribunais de Contas da União para desenvolver, de forma conjunta com o Poder Público os
Programas Saúde Prisional, Estratégia Saúde da Família - ESF, Estratégia de Agentes
Comunitários de Saúde - ACS, Estratégias Comunitárias de Redução de Danos e Núcleos de
Apoio à Saúde da Família - NASF.
Cabe ressaltar que, no exercício de 2010, após exaustivas reuniões e análises a
respeito do assunto, principalmente no tocante à forma de contratação da equipe que integra o
ESF, Acs e redutores de Danos, houve a decisão em realizar o concurso público, de acordo com a
orientação dada pelos Tribunais de Contas.
Atualmente o Tribunal de Contas do Estado tem aceito a figura da OSCIP permitindo
aos Municípios a contratação de uma organização não governamental, selecionada através de um
certame licitatório.
O Ministério da Saúde sugere o uso das OSCIPs visando a contratação do PSF e
PACS conforme manual orientativo “Modalidade de Contratação de Agentes de Saúde – Um
Pacto Tripartite” (anexo).
São muitas as alternativas existentes para a contratação dos ACS e PSFs, dentro desse
enfoque de reconhecimento de direitos sociais descrito anteriormente. Com esse perfil, ficam
afastadas as formas precárias de contratação, sem vínculo permanente: cooperativas, temporários,
autônomos,etc. Remanescem a contratação direta pelo Poder Público Municipal e a contratação
indireta, mediante instrumento jurídico apropriado.
A contratação indireta se dá mediante contrato, convênio ou termo de parceria com
entidade de direito privado. A simples terceirização, por meio de contrato precedido de licitação
para uma empresa fornecedora de mão-de-obra, é inviável por ser inadmissível para o Ministério
Público do Trabalho, que considera ilegal este tipo de terceirização para atividades finalísticas do
Poder Público.
O convênio com entidade privada sem fins lucrativos pode se dar, mas o Ministério
Público do Trabalho não recomenda esta solução, como se infere de seu entendimento, amparado
no documento da Procuradoria Geral do Trabalho que avalia toda essa questão.
Daí o amparo concedido à figura do Termo de parceria a ser celebrado entre o
Município e uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) criada na forma
da Lei nº 9790/00. Nessa hipótese, não há uma terceirização das atividades, mas sim uma
comunhão de esforços entre o Poder Público e a entidade do terceiro setor, para, em conjunto,
implementarem os Programas. A OSCIP é, portanto, parceira do Poder Público, e entre suas
responsabilidades, bem delineadas no respectivo Termo, está a contratação dos ACS e ESFs.
Desse modo, ficam estabelecidas algumas etapas para a construção dessa solução:
a) escolha pelo Município de uma OSCIP que deverá ser uma entidade qualificada
pelo Ministério da Justiça, cujo objeto social seja o de promoção gratuita da saúde (inciso IV,
artigo 3º da Lei nº 9790/99;
b) celebração do Termo de Parceria, cujo modelo segue anexo, no qual serão definidas
as responsabilidades do Município e da OSCIP, com as metas e resultados esperados, bem como
os meios a serem fornecidos pelo Poder Público;
c) contratação dos ACS, PSFs, Redutores de Danos, NASF e Saúde Prisional nos
moldes do respectivo Termo de Parceria. A OSCIP promoverá o processo seletivo para a
contratação dos ACS, ESFs, NASF, Redutores de Danos e Saúde Prisional sob regime da CLT,
com todos os direitos e vantagens da legislação trabalhista, agindo sob sua orientação e comando.
O modelo ora apresentado tem, ainda, outra grande vantagem, a par de ser um meio
jurídico seguro para as prefeituras. Trata-se da questão dos limites de despesa com pessoal,
fixados na legislação de responsabilidade fiscal.
Como se sabe, a contratação direta pelo Poder Público, a qualquer título, importa em
incidência dos limites estabelecidos pela Lei Complementar n.º 101/2000, para as despesas com
pessoal.
Todavia, essa solução ora apresentada não acarreta essa repercussão. De fato, como se
trata de uma parceria com uma OSCIP, co-responsável pelo desenvolvimento dos Programas, que
será a empregadora dos ACS, ESFs, Redutores de Danos, NASF e Saúde Prisional têm entendido
os órgãos de contas que essas despesas (o repasse da prefeitura para a OSCIP) não devem ser
computadas para efeitos de onerar o limite das despesas de pessoal das prefeituras.
Veja-se, a propósito, o posicionamento do Tribunal de Contas do Estado do Paraná:
“O valor repassado pela União, a título de transferência voluntária, para custeio do programa, na
parte de pessoal, não será computado para fins de cálculo dos gastos previstos nos artigos 18 e 19
da Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000, e, embora componha a Receita Corrente
Líquida, deverá ser excluído, por se tratar de ingresso de recursos vinculados (transferências
correntes) à realização de projeto específico e objeto de convênio”(Resolução n.º 9.117/2001).
Por conseqüência, conclui-se, mais uma vez da vantagem desse modelo.
Por fim, faz-se necessário trazer o posicionamento do Tribunal Pleno do TCE do RGS
em decisão prolatada em 20/07/2011, Relator Conselheiro Algir Lorenzon, que acolheu os
fundamentos do voto do Conselheiro Hélio Saul Mileski discorrendo sobre a terceirização da
Saúde, mais precisamente sobre contrato de gestão, conforme segue:
“O Contrato de Gestão, ou acordo-programa,constitui-se em
moderno instituto em nosso ordenamento jurídico na busca pela
atualização da Administração Pública. Trata-se de compromisso
institucional o qual pode ser celebrado entre o Poder Público e um
ente público, sendo este qualificado como Agência Executiva ou,
ainda, com uma entidade não-estatal qualificada como
Organização Social (Chiovenato - 422). Estas entidades tomam o
compromisso de seguir critérios e de desenvolver procedimentos
de melhoria de gestão. Através de contrato conectado com o Plano
de Governo, com a autonomia de gestão que lhes é outorgada, as
entidades buscam cumprir metas e objetivos fixados no contrato de
gestão, tendo,sobretudo, como alvo central o atendimento de
políticas públicas com vistas a alcançar ao cidadão o mais
perfeito serviço público possível, cabendo à Administração direta
a averiguação do atingimento dos resultados. Indispensável
lembrar que os Contratos de Gestão têm característica
fundamental de consubstanciarem-se em documentos que se
destinam a regular relação entre a Administração Pública e a
entidade contratada. Este instrumento, por suas peculiaridades
(flexibilidade/dinamicidade), permite que haja acompanhamento
do desempenho de metas e objetivos inicialmente entabulados,
tolerando, ainda, que se adotem novos desígnios com vistas ao
atendimento do objetivo principal das políticas públicas, a partir
de variações ocorridas no desenvolver do cumprimento das metas.
Já na ótica da Administração Pública (contratante),esta espécie de
contrato serve como mecanismo de implementação de políticas
públicas na forma descentralizada, especialmente pela sua
característica peculiar de atrelar a liberação de recursos ao
atendimento das finalidades, obrigações e resultados estabelecidos
no ajuste. Isso nos faz concluir que a lógica estabelecida nos
contratos de gestão traz de maneira implícita o acolhimento do
princípio da eficiência, pois que, proporciona, no exercício da
atividade pública, a produção de ações apropriadas ao amparo do
interesse público. Relativamente à legitimidade dos contratos de
gestão,é de se referir que ela surgiu, também, com a edição da EC
19/98 (Reforma Administrativa), a qual inseriu no caput do artigo
37 da Carta Federal, artigo destinado à Administração Pública
direta e indireta, o princípio da eficiência como um dos principais
suportes de atuação da Administração pública em geral.”
E, perante a Lei de Responsabilidade Fiscal não há o que se falar em burla ao seu
artigo 18 salientando, ainda, que:
“No entanto, isso tudo somente se torna factível e legítimo se
existirem formas legalmente constituídas e controle de gastos
rigoroso. Desse modo, no que tange ao controle
administrativo dos contratos de gestão, é de se repetir que o
próprio instrumento foi criado de forma a estabelecer regras
específicas que promovem, por si só, o inicial e mais
simplificado e eficiente controle por parte do Gestor
contratante, tendo em vista que a entidade contratada poderá
suportar restrições e até mesmo redução no percentual das
verbas repassadas e, se necessário, uma desqualificação de
seu título se não desempenhar as disposições coladas no
ajuste inicial. Nesse aspecto, tendo em conta a necessidade
da existência de um sistema de controle efetivo, que proceda
ao acompanhamento da regularidade da aplicação dos
recursos públicos e da adequada prestação dos serviços de
saúde, impõe-se o fortalecimento do sistema de controle
interno da Administração Pública, especialmente o
municipal,juntamente com os Conselhos Municipais de
Saúde. O controle interno, consoante as prerrogativas
constitucionais que lhe são dirigidas (artigo 74 da CF),
juntamente com as regras de direito financeiro que lhes são
fixadas (artigos 76 a 80 da Lei nº 4320/64), com atribuições
de realizar o acompanhamento da execução orçamentária,
dia a dia, dando ênfase aos procedimentos de auditoria, no
sentido de efetuar não só o controle de legalidade da
execução contratual, mas também o acompanhamento dos
programas de trabalho e do orçamento, verificando o
cumprimento de metas e alcance de resultados, funcionando
como um verdadeiro controle de eficiência e de
produtividade.
Os Conselhos Municipais de Saúde, criados pela Lei n.
8.142, de 28.12.1990, que regulamentou a participação da
comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde – SUS,
visa atingir todas as esferas de governo, potencializando o
controle social sobre a coisa pública. Os Conselhos de Saúde
se destacam como de essencial importância para a
implantação do novo modelo de gestão da saúde. Através
destes órgãos é que se corrobora a participação popular - a
efetiva democracia participativa, onde existe efetiva estrutura
de influência da sociedade civil sob a administração pública
– tendo em vista, principalmente, que a sua composição deve
garantir proporcionalidade de membros da sociedade civil
(60%) e do Poder Público (40%). Os conselhos municipais
de saúde são instituídos para definir as prioridades na gestão
da saúde pública e estabelecer diretrizes, no âmbito
municipal, a serem observadas quando da elaboração do
Plano Municipal de Saúde, além de formular estratégias e
controlar a execução da política de saúde que integram o
SUS, etc.”
Conclui, que não há impedimentos legais, administrativos ou de controle para a
Administração celebrar contratos de gestão no âmbito da saúde, ao contrário, na prática, haja vista
o exemplo de São Paulo, há o indicativo de que os programas de ação conjunta entre o Estado e a
sociedade têm se revelado altamente benéficos à prestação de serviços de saúde à população”.
Diante de todo o exposto, a Secretaria Municipal de Saúde aguarda a manifestação
favorável do projeto de lei para que possa regularizar e dar, com o máximo de urgência, todas as
providências para o desenvolvimentos dos programas relacionados ao ACS, ESFs, NASF,
Redutores de Danos e Saúde Prisional seguindo os princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
Santa Cruz do Sul, 07 de dezembro de 2011.
NEIVA TERESINHA MARQUES
Prefeita Municipal