2. Emergência e tipologia dos regimes de bem estar social

2. Emergência e tipologia
dos regimes de bem estar
social

Definição básica do Estado de Bem Estar Social
(Harold Wilensky):
 “A essência do EBES reside na proteção
oferecida pelo governo na forma de padrões
mínimos de renda, alimentação, saúde,
habitação e educação, assegurados a todos os
cidadãos como um direito político, não como
caridade” (Faria, 1998, p.39)
 Institucionalização dos direitos sociais de
Marshall


Política social é diferente de WS: o primeiro é
um conceito genérico e o segundo refere-se a
formações históricas e institucionais específicas.
Análise de Wilensky (1958, com Lebeaux, com
analise do gasto em 22 países; e em 1975, com
análise do gasto social em 64 países): ênfase
no volume do gasto social para delimitar a
explicação sobre a expansão do EBES – Lógica
da industrialização ou Teoria da Convergência.
 Variáveis estruturais: mudança demográfica e
tempo existência do aparato público de
assistência social

Teoria Convergência: Estado assume padrões
mínimos de vida porque família perde perdem
capacidade de suprir necessidades dos
indivíduos mais vulneráveis. Processo evolutivo
gerado pela industrialização, com perda da
função protetiva da família e o surgimento de
grupos marginalizados
 Políticas sociais como requisito e conseqüência
da economia e tecnologia industrial
 Políticas sociais como reflexos do nível de
desenvolvimento econômico e da estrutura
demográfica da população (certo determinismo
econômico)
 Críticas
a teoria da convergência ou lógica
da industrialização:
 desconsideram a variável política. A
hipótese de que situação semelhantes
levam a respostas (outputs) semelhantes
não se sustenta.
 Truísmo: países afluentes tendem a dispor
de maior volume de recursos para
programas sociais

Ramesh Mishra (1977): organizou a literatura
sobre políticas sociais a partir de cinco
perspectivas teóricas distintas:





teoria da cidadania (Marshall);
teoria da convergência;
funcionalismo;
marxismo;
perspectiva dos serviços sociais (Titmuss).
Relação entre perspectivas da cidadania, da
convergência e dos serviços sociais (expansão dos
serviços sociais como resposta a necessidades
individuais, decorrente dos problemas advindos com a
industrialização).

Falácia de se explicar WS como subproduto da
industrialização: Estudos empíricos mostram
relação entre dimensões do WS e a força política
dos partidos socialistas e dos sindicatos
operários.
 Teóricos neomarxistas (Clauss Offe, Adam
Przerworski etc) e a ênfase na natureza
competitiva da dinâmica político-partidária
 Provisão pública de bem estar teria dissolvido o
conflito de classes inerentes à mercantilização do
trabalho: “a garantia da legitimidade do sistema
capitalista seria a transformação de uma parte do
excedente econômicos nos mecanismos
redistributivos do Estado de Bem Estar Social”
(Faria, p. 44). Políticas sociais seriam funcionais
ao capitalismo.

Modelo dos recursos de poder ou paradigma
social democrata (consolida-se nos últimos anos
dos 70: Walter Korpi; Gosta E. Andersen; John
Stephens): diversidade na provisão de bem estar
entre países é devida as diferenças existentes
na distribuição dos recursos políticos entre as
classes.
 Correlações entre níveis de gasto, índices de
sindicalização e estabilidade dos governos de
esquerda.
 Ùtil para explicar desenvolvimento WS nos
países escandinavos mas insatisfatória para
explicar o mesmo fenômeno em sociedades não
democráticas

Novo institucionalismo e a percepção do Estado
e da burocracia pública como atores relevantes
capazes de influenciar o resultado das políticas.
 Estado é mais do que mera arena para conflitos
sociais, mais do que uma resposta automática
aos problemas criados pela industrialização e
mais do que instrumento de perpetuação do
capitalismo.
 Ênfase nas questões de capacidade
administrativa, coesão institucional e autoridade
política.
 Questão do legado prévio das políticas (policy
feedback): política forma grupos, issues etc.
Aprendizagem (Paul Pierson, 1996).
 Distinção
das quatro modalidades de
políticas públicas, por Salinsbury (1968):
 Distributiva,
redistributiva, regulatória e
auto-regulatória. Políticas redistributivas
(políticas de bem estar por excelência)
estão associadas com sistemas decisórios
integrados, como afirmam também os
neoinstitucionalistas
Tipologias do Estado de Bem Estar
Social ou Regimes de Política Social
 Modelos
históricos: Bismarckiano e
Beveridgeano
 Bismarckiano: (Alemanha Imperial, 1880).


Caráter seletivo/corporativo e seu propósito de
pacificar operários industriais, minar
organização trabalhista e promover a paz
social.
Benefícios seletivos para grupos de status
(interesses comuns, baseados na estrutura
ocupacional e de classe), voltados para
seguridade básica (contribuições de patrões e
empregados)

Beveridgeano: reformas realizadas na Inglaterra
no pós 2º guerra, buscando a solidariedade entre
classes e evitar decadência no pós guerra.
Seguridade entendida como mecanismo
macroeconômico capaz de assegurar a
estabilidade social (Keynes)
 Componentes principais do plano: pleno
emprego, serviço nacional de saúde e abono
família. Critérios de universalização de
benefícios e serviços.
 Sem comprovação de carência, benefícios para
todos por tipos de instabilidade econômica a que
estavam sujeitos.
 Impacto do plano Beveridge na produção
acadêmica de Marshall e Titmuss
Três funções ou modelos contrastantes
de políticas sociais segundo Richard
Titmuss (1974)

Ênfase no papel da ética do trabalho que os
modelos fomentam e no papel da família.
 Modelo residual: nível mínimo de provisão pública
de bem estar. O papel preponderante do mercado
e da família na garantia das necessidades
individuais.
 Benefícios direcionados aos mais pobres. Nível
mínimo de proteção focalizada.
 Concessão benefícios depende comprovação de
carência (means test): pobres que merecem e que
não merecem proteção.
 Modelo
de produtividade e desempenho
industrial: mecanismos estatais são
considerados complementares à
economia, baseados na ética da
recompensa e incentivos.
 Modelo Redistributivo Institucional: papel
essencial das instituições públicas de bem
estar. Serviços e benefícios universais,
independentes do mercado e baseados na
ideia de necessidade. Bem estar individual
visto como responsabilidade coletiva.

Três modelos como tipos ideais. Distintas fontes
históricas:
 Residual: experiência norte americana
 Políticas bismarckianas (produtividade e
desempenho)
 Legado de Beveridge (modelo redistributivo
institucional)

Wilensky e Lebeaux (1958): provisão residual e
institucional de bem estar. Modelos polares
restringem alcance da análise. Leva em conta a
extensão da responsabilidade estatal pela
provisão de bem estar social.
Tres mundos do Bem Estar por G.
Esping Andersen (1990)

Base empírica: dados de países industrializados
para estruturar três regimes de Estado de Bem
Estar Social, correspondentes à tipologia de
Titmuss.
 Uso do termo Regime de Bem Estar para incluir
não apenas políticas sociais, mas tambem
questões como emprego, salários, controle
macroeconomico etc.
 Categorias centrais: desmercantilização (decommodification) e estratificação social.
 Desmercantilização:
possibilidade dos
individuos e famílias manterem padrão de
vida independente da participação no
mercado.
 Estratificação social: tipo de estratificação
gerado pelos diferentes tipos de WS.:
 “Estado de Bem Estar Social é em si
mesmo um sistema de estratificação. É
uma força ativa no ordenamento das
relações sociais” (E. Andersen, 1990)

Regime Liberal: beneficios mediante
comprovação de carência, com transferências
universais modestas. Beneficios focalizados
para os mais pobres. Assistência social em nível
mínimo, com alto nivel de estigmatização dos
beneficiários.
 Grau de desmercantilização baixo.
 Estratificação fomentada é uma relativa
igualdade na pobreza entre os beneficiários do
sistema, proteção diferenciada pelo mercado
para as maiorias e um dualismo de classe entre
os dois.
 Estados Unidos, Canadá e Austrália
 Regime
Conservador ou Corporativista:
mercado não é o único responsável pela
provisão de bem estar. Preservação das
diferenças de status é fundamental.
Concessão de direitos mantém viés de
classe e status. Família continua tendo um
papel fundamental. Precedência da família
em relação ao Estado na provisão de bem
estar.
 Impacto redistributivo é pequeno.
 Alemanha, França e Austria
 Regime
Social Democrata: predominância
de princípios universalistas na provisão
pública. Evita dualismo estado e mercado
e entre classes operaria e média.
 Igualdade nos padrões mais elevados de
bem estar
 Serviços de alta qualidade e beneficios
generosos.
 “todos se beneficiam, todos são
dependentes e todos supostamente se
sentirão no dever de contribuir”.
 Minimização
da dependência da familia e
do mercado representa enorme carga
para serviços sociais. Dependência da
condição do pleno emprego para sua
manutenção.
 A questão do pleno emprego e gênero.
 Suécia, Dinamarca, Noruega
 A questão
do Esping Andersen destaca
importância e o impacto de distintos
formatos institucionais. Relação entre
mobilizaçao da classe operária e distintos
arranjos institucionais levando a
configuraçoes de regimes distintos.
Maneira como os paises gastam, os
montantes e a forma como gastam.
 Enfase na predominancia do estado ou do
mercado. Critica feminista pelo não
reconhecimento do papel da familia na
provisao do bem estar.

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

A questão do gênero. Critica feminista a
produção sobre bem estar. “woman-friendly
state”
Ótica/perspectiva centrada na mulher põe
ênfase na forma como as políticas sociais
impactam nos padrões de dominação e
exploração, sobre a condição da mulher.
Reforça o capitalismo e o patriarcado.
Trabalho oculto feminino, o trabalho doméstico
(assistência e prestação de serviços).
O acesso a creches como expressão do WS
com olhar de gênero. Padrao homem provedor
forte (Irlanda e Gra Bretanha), modificado
(França) ou fraco (Suécia).
3. Crise e reformulações
By: Andersen( ), Xavier Merrien (2007), Ferrera (2007),

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
WS e as promessas de integração nacional.
Novo contexto e o enfraquecimento das bases
do WS:
economias abertas e globalmente integradas.
O desafio do pleno emprego: aumento serviços e
da industria
Tendências demográficas: envelhecimento
populacional e baixa fertilidade (natalidade?).
Aumento da taxa de dependência e cargas
fiscais severas)
Mudanças nos padrões familiares
Trade off entre crescimento do emprego e uma
seguridade social generosa e igualitária.
 Perspectiva
liberal: privatização do bem
estar, retorno aos benefícios seletivos.
 Críticos da perspectiva liberal defendem o
investimento social: programas ativos para
o mercado de trabalho, treinamento e
educação permanente (capital humano).

Papel das forças globais e dos aspectos
econômicos na transição do WS: Integração
global: abertura econômica, comercial. Ambiente
de intensa competitividade. Desemprego não é
cíclico e o crescimento da renda escapa das
economias nacionais.
 Papel dos mecanismos políticos e institucionais
na produção de consenso político. Capacidade
institucional para negociar acordos conflitantes e
objetivos conflitantes de bem estar.
 A adaptação dos WS ao novo contexto depende
do legado institucional e grupos e interesses que
se conformaram.
WS Ocidentais:

Desajuste entre esquemas de seguridade
existente e novas necessidades e riscos, novas
demandas emergentes (estrutura ocupacional
mais diferenciada e heterogênea, alteração da
estrutura familiar, novas formas de exclusão
social).
 Tendências demográficas podem ser
administradas politicamente. Relação entre
emprego feminino e fertilidade/natalidade. O grau
de incentivo ao emprego feminino, o grau de
expansão do trabalho irregular e precário, a taxa
de ocupação e dependência a partir de políticas
relacionadas a aposentaria são determinantes.

Escandinávia: taxa total de ocupação 20% mais
alta que a média da Europa Continental.
 Participação máxima do emprego feminino, na
Escandinávia, ao contrário da Europa
Continental.
 Expansão do trabalho irregular: sul da Europa
(Itália) e América Latina.
 Alto custo do emprego, direitos trabalhistas
rígidos dificultam o crescimento do emprego e um
dos modos de resolver isso é privatizar
programas de bem estar.
 Tendências
gerais do pós emprego
industrial. Ocupações mais especializadas e
expansão do trabalho precário e
trabalhadores contingentes, jornadas de
meio período e autônomos.
 Problemas endógenos do WS: crescente
discrepância entre o modelo dos programas
atuais e as demandas sociais. Isso se dá
porque tal modelo foi informado por uma
ordem social que não é mais predominante
(classe industrial homogênea, ciclos de vida
mais lineares, diferenciação das ocupações.
WS em outras regiões
 Leste
Europeu e Japão: envelhecimento da
população.
 América Latina e Leste da Ásia:
incompatibilidade da estrutura da família
tradicional extensa e as exigências do
emprego industrial urbano. Ásia: conflito
entre WS e tradição confuciana de
obrigações familiares.

Leste Europeu: legado de regime de bem estar
avançado, centrado em 3 pilares: emprego pleno
e quase obrigatório; seguridade social ampla e
universalista e sistema de benefícios altamente
desenvolvido, baseados nas empresas e salários
indiretos (estratégia de maximização do
emprego, como países escandinavos, pois
minimiza a carga de dependência do WS).
 Reformas ruíram os pilares: desemprego em
massa e o colapso/privatização das empresas
públicas fez com que essas sejam menos
capazes de prover serviços usuais.
 Programas de preservação da renda sofrem
deficits e tem-se o crescimento da pobreza,
mortalidade e morbidade.

Leste Asiático, Japão e Coréia do Sul investem
na força de trabalho educada, com altos
investimentos em educação, saúde e serviços
sociais.
 Desde o inicio dos 70, tem-se três conjuntos de
respostas às transformações econômicas e
sociais: a) escandinavos: expansão do emprego
no setor público; b)anglo saxoes (Gra Bretanha,
Nova Zelandia e EUA): desregulamentação dos
salários e certo desmantelamento do WS; c)
Europa Continental (França, Alemanha, Itália):
estratégia de redução induzida da oferta de mão
de obra (?)

Caminho escandinavo: expansão do emprego. Ate
metade dos anos 80, o setor público respondia a
cerca de 80% dos empregos na Dinamarca e Suecia.
Hoje, na Escandinavia, o emprego público é cerca de
30%.
 Cobertura de creches Suecia e Dinamarca, licenças
e auxilio maternidade generosos,e alta taxa de
participação feminina é alta, em torno de 80%, mais
alto que o dos homens adultos da Europa:
resultados: igualdade e aumento taxa fertilidade.
 Concentração das mulheres em empregos de meio
período no setor público, com altas taxas de
absenteismo.
 Alta proporção de empregos de baixa qualificação
(apesar de bem pagos) que a estratégia centrada
nos serviços sociais produz.

Crescente carga tributária que resulta de um
mercado de trabalho baseado no setor público.
Capacidade fiscal em declínio na Suécia
combinada com uma pressão para expansão do
emprego e preservação da renda real.
 Declínio relativo dos salários, ajuste marginal dos
benefícios sociais, para tentar reduzir
desincentivos ao trabalho e taxas de
absenteismo. Aumento do numero de anos de
contribuição previdenciária, mudanças nas
regras de aposentadoria, introduzindo direitos
previdenciários com base em contribuições
(Suécia)
 Ênfase
na “ativação”: levar as pessoas de
volta ao trabalho. Aumento das exigências
de trabalho e treinamento (“políticas de
estímulo ao emprego e ativação do
mercado de trabalho”) para os que
recebem seguro desemprego na Suécia de
Dinamarca.
 Jovens e adultos passam a ser grupos
mais priorizados. Políticas de reciclagem e
aprendizagem por toda a vida.

Desafios: conflito entre princípio igualitário e
universalista e crescente heterogeneidade da
estrutura populacional. Estratos sociais mais altos
podem evadir do WS (previdência e serviços) e
baixa capacidade fiscal para propiciar elevação.
 Dificuldade de manter pleno emprego. Redução do
gasto público por meio de ajustes marginais como
redução nível dos benefícios e promoção de
subsídios seletivos.
 Altas taxas de desemprego na Suécia, embora
produtividade esteja na média européia.




Rota Liberal: estratégias de desregulamentação orientadas
para o mercado nos anos 80: Grã Bretanha, Nova Zelândia,
EUA. E também Austrália e Canadá, em menor grau).
Australia e Nova Zelandia: redução do protecionismo e na
Australia as políticas de liberalização foram desenvolvidas
em cooperação com sindicatos fortes; Reino Unido e EUA:
enfraquecimento das organizações coletivas (sindicatos).
Flexibilidade no mercado de trabalho e salários, por meio
da redução da carga de encargos sociais e impostos e
depreciação do salário mínimo.
WS norte americano: suposto de que planos de empresas
complementam a rede de proteção pública. Resultado:
declínio da parcela de trabalhadores cobertos pela
previdência e planos de saúde ocupacionais. Empresas
tendem a cortar beneficios e grande parte da força de
trabalho encontra-se empregadas em empresas de baixa
cobertura.
 Aprofundamento
da desigualdade e da
pobreza nos regimes liberais:
 Década de 80: ganhos dos estratos mais
baixos caíram em relação aos médios:
11% EUA; 14% Reino Unido; 9% Canadá
e 5% Austrália. Desregulamentação dos
salários e dos encargos trabalhistas, em
resposta à reestruturação econômica.
 Europa Continental e Escandinavia:
estabilidade e declínio na desigualdade
dos ganhos e nenhum país teve
crescimento da pobreza.

Austrália e Canadá: benefícios mais seletivos e
enfraquecimento dos programas de direitos básicos
(benefícios e pensões familiares e para infância).
Elegibilidade baseada na declaração de
rendimentos e não em testes de meios (means
test). Seletividade visa excluir os ricos e não incluir
apenas os comprovadamente pobres.
 Flexibilização salarial: crescimento emprego nos
anos 80 foi 2 ou 3 x mais alto nesses paises que no
resto da OCDE.
 Baixos salários favorece integração de jovens,
mulheres e migrantes no mercado de trabalho.
Perigo: proletariado pós industrial cronicamente
empobrecido. Mercado baseado em baixos salários
gera dependência de transferências para elevar a
renda real e se produz “armadilhas de pobreza”.
Novos empregos se concentram em empresas com
benefícios reduzidos ou inexistentes.
pobreza infantil – Austrália,
Canadá(11% para 14%), Reino Unido (5%
para 15%) e Estados Unidos (12 para 22%
nos anos 80). Baixa capacidade de ganho
por parte de mães solteiras e depreciação
dos benefícios, ausência de assistência à
infância impede mulheres de trabalharem.
 Crescente


A redução do trabalho:
Anos 60: taxa ocupação era de 65% na Europa,
América do Norte, Escandinávia. Taxa população
empregada na OCDE caiu para 57%.
 Problema da exclusão: pequeno número de
incluídos, com altos salários e direitos sociais e um
grupo dependente da renda do provedor masculino
e das transferências do WS.
 Europa Continental: Seguridade social segmentada
ocupacionalmente, voltada para aposentadorias,
com oferta limitada de serviços sociais (papel
central da família como unidade central). Cobertura
de creches abaixo de 5% na Alemanha, Itália e
Holanda (é cerca de 50% na Suécia e Dinamarca).
Idosos que vivem com filhos é cerca de 40% na
Italia e Espanha mas é menos de 19% na
Escandinávia e de 15% nos EUA.

Estratégias de aposentadoria precoce para lidar
com a desindustrialização. O caráter deficitário
da previdência social. Aposentadorias em
massa, aumento das contribuições sociais,
encargos trabalhistas mais altos, redução do
emprego drástica (França e Itália). Crescimento
da economia informal e autônomos.
 Flexibilização trabalho teve pouco impacto no
crescimento líquido total do emprego na Itália e
França.
 Paradoxo: bem estar das familias e individuos
dependem do que confere rigidez ao mercado
de trabalho: estabilidade, salários altos e
onerosas contribuições.




Argentina, Chile, Europa Oriental e Central: estratégia
liberal, privatização da previdência, rede pública de
seguridade reduzida, assistencia focalizada baseada em
testes de meios e mercado livre para regular mercado de
trabalho.
Brasil e Costa Rica: passos em direção ao fortalecimento
de rede pública de seguridade social.
Leste Asiático: único e ao mesmo tempo híbrido. Rede
deficiente para os jovens, velhos e doentes e centramento
na familia como meio de prover assistência. Planos
segmentados por ocupações e crescimento do bem estar
financiado por empresas.
Países ex-comunistas: perda emprego (12% da força de
trabalho entre 1989 e 1993), crescimento da pobreza
(40% Polônia, 80% na Ucrânia). Falta de instituições
financeiras privadas dificulta o estabelecimento de
seguros privados. Estrutura remanescente lembra
estratégia de ajuda aos pobres, nos primórdios da
proteção nos países avançados.

Trade off universal entre igualdade e pleno
emprego, entre igualdade e eficiência.
 WS avançados: redução e/ou corte benefícios e
medidas de flexibilização. Flexibilização pode ter
sucesso na criação empregos, mas cresce
pobreza e desigualdade.
 Australia e Canadá: liberalização, maior
focalização e seletividade ampla e ampliação
beneficios para mais vulneráveis.
 Escandinávia: deslocamento da preservação
passiva da renda real para promoção do
emprego (investimento social). Graus baixos de
pobreza e exclusão e desemprego entre os
jovens, ao contrário da Europa Continental.
 Privatização
do WS é uma das estratégias
mais defendidas. Diminuir o gasto e
incentivar a independência, tentativa de
responder às demandas diferenciadas e
individualizadas da sociedade pós
industrial.
 Demandas menos tangíveis por novos
modos de integração social, cidadania e
solidariedade.




Novos riscos: conciliar trabalho e cuidados familiares, riscos
de obsolescência dos atributos profissionais, riscos de
marginalização e exclusão.
Necessidade de desenvolver nova estratégia de política social
que coloque no centro do WS os novos riscos, as mulheres e
os jovens, promovendo capacidades e oportunidades antes
que ressarcimento posterior dos danos.
Trabalho precário, encargos familiares, não autosuficiência,
exclusao social, indisponibilidade de oportunidades
adequadas de formação ao longo da vida...esses riscos não
encontram uma proteção adequada nos WS europeus.
Recalibragem do sistema: redimensionar as tutelas no setor
da velhice, fortalecendo-as em outros (mães que trabalham,
crianças em situação de pobreza). “Necessidade de
reescrever o contrato entre as gerações”.
Envelhecimento demográfico, ocupação feminina e proteção
social são fenômenos conexos entre si. A sustentabilidade
financeira do WS depende dos recursos gerados pela
participação feminina no mercado. Contenção do
desequilíbrio demográfico depende da disposição das
mulheres em ter filhos.
 Objetivo
para o estado de bem estar no
século XXI: combater a herança de
desigualdade e exclusão. Investimentos
necessários no setor de instrução.