DIREITO CONSTITUCIONAL

II COLÓQUIO DE DIREITO AMBIENTAL
UFRGS - 15/05/2012
DIREITO AMBIENTAL E OS (NOVOS)
INSTRUMENTOS ECONÔMICOS
Daniel Martini,
Promotor de Justiça/RS.
Master Direito Ambiental Internacional – CNR – ROMA/ITÁLIA -2008/2009;
Doutorando em Direito Ambiental – Universidade de Roma3/ITÁLIA – 2008/2012
[email protected]
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“CRISE AMBIENTAL”
Sociedades antigas: perigos externos...
Sociedade de riscos: decorre das próprias decisões e os riscos
gerados pela sofisticação da tecnologia que, agora, não
consegue reagir... (Ulrich BECK)
Quem é (somos) o vilão?
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SISTEMA DO DIREITO E SISTEMA ECONÔMICO
Ferrajoli diz que o mercado é o lugar das liberdades
individuais, refrattario al paradigma dello stato di diritto,
mas é o direito que vai garantir as liberdades (Principia
Iuris, 2007, vol. II, p. 253/4)
Por que o mercado (globalizado) não aceita bem a
interferência do direito?
Falta de um organismo mundial de controle ambiental?
Falimento do sistema puro de comandos e controles?
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MEIO AMBIENTE E MERCADO
“every economic action can have some effect
on
the
environment,
and
every
environmental change can have an impact
on the economy..”
(Hanley; Shogren & White – 1997)
- Caso Portaria 36/2010 - FEPAM
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DIREITO AMBIENTAL X SISTEMA ECONÔMICO
• Comportam preocupação semelhante:
melhoria do bem-estar (qualidade de vida
física e espiritual) das pessoas e a
estabilidade do processo produtivo (vida
material).
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Se objetivam a mesma coisa, qual é
o problema?
Equilíbrio competitivo não socialmente
eficiente enquanto não leva em consideração
os custos externos associados à poluição e
então se limita a maximizar o benefício líquido
privado e não o benefício líquido social da
poluição.
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Corrigir estas falhas é difícil: as dificuldades
surgem porque o ar, a água etc são bens de
“propriedade comum” e os direitos de
propriedade não são bem definidos...
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OS BENS DE USO COMUM
• Problema: falta de definição da propriedade – bens
de propriedade comum (difusa) são não-excludentes
– tendem ao esgotamento.
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A Tragédia dos Comuns (Garret Hardin – 1968)
• As pessoas, ao utilizarem os recursos naturais, como o ar, a água, as
florestas, os animais, que são de propriedade comum ou não têm uma
propriedade bem definida para fins econômicos, comportam-se como se
donos únicos fossem, sem, no entanto, preocuparam-se com a
preservação destes recursos.
• Ou seja, como se donos únicos fossem, esgotam-nos e após abandonam;
no momento de chamar à ordem a responsabilização pela preservação ou
até pela recuperação destes recursos, não há quem o faça, não há um
sujeito responsável.
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A Tragédia dos Comuns (Garret Hardin – 1968)
•
Quando algo não tem propriedade defina, ou não tem um dono que cobre pelo seu uso, não
nos preocupamos em mantê-lo, já que não possui, para nós, um valor econômico. O proveito
econômico destes bens comuns é muito superior para quem deles se utiliza até o
esgotamento do que os custos que recebe, por serem rateados por todos; logo, como o custo
da “matéria prima” será muito baixo, o agente o explorará até o limite da sua necessidade ou
esgotamento, sem se preocupar em preservar. Ou seja, como o custo para o agente será
muito baixo (pois rateado por toda a sociedade), explorará até o esgotamento.
•
Exemplo da camada de ozônio. Como não há quem cobre pelo seu uso (definição do direito
de propriedade), eventual deterioração da camada de ozônio prejudicará a todos igualmente,
independentemente de ter contribuído para a destruição. Assim, provavelmente quem
fabrica geladeiras, sprays, isopor, ou outros produtos que contenham gases agressivos à
camada de ozônio, não se importará com isto, pois estará lucrando com esta atividade e os
prejuízos estarão sendo distribuídos a todos os indivíduos do planeta, de forma igual.
•
(COSTA, Simone S. Thomazi. Análise, v. 16., nº 2. Porto Alegre, ago/dez 2005, p. 301/323)
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Comportamento free rider
• Tendencialmente, os indivíduos ou agentes
econômicos utilizar-se-ão dos recursos
naturais na medida em que estes lhes estejam
disponíveis gratuitamente. Quando, todavia,
algum ônus lhe seja imposto, ou tenderão a
reduzir ou a eliminar o seu uso.
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Comportamento free rider
Ex.: uma dada empresa lança poluentes (seus efluentes líquidos, por
exemplo) não tratados e de forma clandestina em um rio. Como ela não
tem custos com este comportamento, não se preocupará em adotar
medidas de prevenção ou minimização dos impactos, com a construção de
uma estação de tratamento de efluentes.
Então, com este comportamento, ela estará “tomando carona” nos custos
sociais de despoluição dos rios. Ou seja, a poluição produzida pela sua
atividade industrial não é internalizada; ao contrário, todo o custo será do
governo, que necessitará de investimentos e políticas públicas adequadas
para a despoluição dos rios (Simone da Costa).
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CORREÇÃO...
• Ainda que a propriedade permaneça
(comum), a decisão do uso deve ser de
agente (governo), para garantir que
superexplorado e estabeleça um preço
utilização (internalização).
de todos
um único
não seja
pela sua
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AS EXTERNALIDADES...
São falhas no sistema de mercado (deseconomia) e
ocorrem quando as atividades de produção e ou
consumo geram custos ou benefícios que não são
contabilizados pelo mercado.
Exemplos:
- externalidades negativas (custos sociais): poluição ou
esgotamento dos recursos naturais.
- ext. positiva: lucro imobiliário decorrente da construção de
um parque – PSA???
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A INTERNALIZAÇÃO...
• A internalização corrige um defeito do mercado (a
externalidade) e estabelece uma situação “ótima”
(Ótimo de Pareto) – não é possível melhorar a
situação de alguém sem que se piore a situação de
outrem.
• Eficiência no uso dos recursos naturais
• Quando o mercado não corrige estas imperfeições
(normalmente não faz), o que fazer?
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INTERNALIZAÇÃO
• O E deve atuar para fazer com que o meio
ambiente (e seus custos) seja incorporado ao
mercado:
– Arthur Pigou e a Correção do Mercado;
– Ronald Coase e a Extensão do Mercado.
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Arthur Pigou e a Correção do Mercado
O Estado deve introduzir um sistema de
imposto em caso de deseconomia externa
(efeitos sociais negativos) e de subvenção ou
incentivo em caso de economia externa
(efeitos sociais positivos).
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Ronald Coase e a Extensão do Mercado
• Estado atribui direitos de propriedade e
pressupõe acordo entre os sujeitos envolvidos
para internalizar os efeitos externos.
– Disposição a pagar: poluidor pode se dispor a
pagar um preço para continuar poluindo, mas a
“vítima” pode também pagar um preço para o
poluidor diminuir a poluição (soluções de
mercado).
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ECONOMIA AMBIENTAL
• A economia preocupa-se com o meio ambiente quanto sente
a necessidade de controlar o mau uso dos bens ambientais
(dec. 70) - ESCASSEZ
• Inicialmente a ideia era a adoção de políticas de controle e
posteriormente desenvolvimento tecnológico para corrigir a
distorção e fazer o mercado internalizar os custos.
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ECONOMIA ECOLÓGICA
Não é suficiente apenas
externalidades, mas sim ...
internalizar
as
...buscar a estabilidade das funções ecológicas,
particularmente ...
a capacidade do ambiente em oferecer os recursos naturais para o
funcionamento do sistema econômico e
absorver os rejeitos, delineando “os limites do crescimento”.
(Maurício de Carvalho Amazonas)
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Economia Ambiental x Economia
Ecológica
Ao contrário da economia clássica, os “economistas ecológicos”
apontam não ser suficiente a internalização das externalidades.
Será necessário encontrar uma “escala sustentável”, ou seja, qual
o estoque de capital natural capaz de suportar as funções
ecossistêmicas básicas, assim como o fornecimento de matériasprimas e a capacidade de absorção dos resíduos gerados.
(Adam Smith vs. John Nash)
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QUAL O PAPEL DO DIREITO?
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ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO
• A aplicação do instrumental analítico e empírico da
Economia, em especial da microeconomia e da
economia do bem-estar social, para se tentar
compreender, explicar e prever as implicações
fáticas, bem como a lógica (racionalidade) do próprio
ordenamento jurídico.
• AED é a utilização da abordagem econômica para
tentar compreender o Direito no mundo e o mundo
no Direito.
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EXEMPLO DE APLICAÇÃO DOS INSTRUMENTOS
ECONÔMICOS
“custo-efetividade” (Cânepa, 2010)
• Rio dos Sinos: 86mil ton/ano de DBO5, originados na pecuária, resíduos
sólidos e industriais.
• Se decide/necessita abater 40%
• Custo de abatimento de cada setor:
– Indústria: U$ 23.400 ton/ano
– Resíduos sólidos: U$ 11 ton/ano
– Pecuária: U$ 4 ton/ano
Define-se por regulação um preço (cotas transferíveis ou cobrança direta pelo lançamento):
U$ 8 ton/ano
Como se comportarão os diversos setores?
- gastar menos ou
- investir o mesmo valor mas obtendo maiores benefícios...
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Etapas de políticas ambientais
• Primeira fase, dos fins do séc. XIX até o período
anterior à II Guerra: resolução de conflitos
individuais – direito civil.
• Segunda Fase, de 1950 em diante: Políticas de
comandos e controles
• Terceira Fase, hoje, nos países desenvolvidos:
padrões progressivos e instrumentos econômicos.
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INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL
• Políticas de comandos e controles – determinações
legais que não dão aos agentes econômicos outras
opções para solucionar o problema. Resultado: burla
da lei.
• Incentivos de mercado – visam dar maior
flexibilidade aos agentes envolvidos, sem
comprometer a eficiência dos resultados ambientais
esperados.
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INSTRUMENTOS “DE MERCADO”
(classificação de Carmen Augusta Varela - FGV)
• DIRETOS:
–
–
–
–
Taxas e tarifas;
Cotas transferíveis;
Subsíduos à produção menos poluente;
Sistema de restituição de depósitos.
• INDIRETOS
– Impostos e subsídios a equipamentos, processos,
produtos...
– Subsídios a produtos similares nacionais.
INSTRUMENTOS ECONÔMICOS
• Reduzem a regulamentação (não excluem),
• dão maior flexibilidade aos agentes envolvidos
(alternativas),
• reduzem os custos de controle de problemas
ambientais e
• estimulam tecnologias mais limpas.
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COMO ADEQUAR A TEORIA DO
DIREITO?
• Teoria do Ordenamento (atos conformes e atos desviantes):
•Ordenamento protetivo-repressivo (três modos de
impedir uma ação não desejada):
– Torná-la impossível, difícil ou desvantajosa.
• Ordenamento promocional (como obter a ação
desejada [direito-moral?]):
– Torná-la necessária, fácil ou vantajosa.
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TÉCNICA DO ENCORAJAMENTO
• “...La tecnica dell’incoraggiamento mira non soltanto
a tutelare ma anche a provocare l’esercizio degli atti
conformi, spareggiando nel caso di atti permessi la
possibilittà di fare con quella di non fare, rendendo
particolarmente allettanti gli atti obbligatori e
particolarmente ripugnanti quelli proibiti.”
(BOBBIO, Norberto – Dalla Struttura alla Funzione –
Nuovi Studi di Teoria del Diritto. Editori Bari: Editori
Laterza - 2007).
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COMO SE DÁ?
• FACILITAÇÃO
• SANÇÃO POSITIVA
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SANÇÕES POSITIVAS
• Bobbio aponta que o novo direito
(promocional) não se limita a permitir ou
proibir, mas promover.
• Para tanto, a sanção (a quem realizar o
preceito da norma) assume uma dimensão
não mais de pena, mas positiva, sob a forma
de incentivos e prêmios (recompensa).
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CONCLUSÕES
•
Os instrumentos de comandos e controles não são totalmente favoráveis: não
dão opção de soluções com menores custos e não estimulam a busca por
tecnologia que reduza a poluição abaixo dos índices estipulados.
•
É possível usar o mercado como instrumento para atingir uma alocação eficiente
dos recursos naturais se se consegue internalizar os custos (poluidor
[consumidor/produtor] - pagador) – “ganha-ganha”
•
Um nível de poluição (como uso dos recursos naturais) que maximize o benefício
líquido social (Pareto), mas que incorpore uma escala sustentável.
•
Necessidade da regulamentação para garantir a liberdade do mercado (antitruste, tutela do consumidor, etc.) – Keynes?
•
Ou seja, pacotes de políticas públicas que englobem soluções mistas
(comandos e controles e instrumentos econômicos, notadamente com o uso
de sanções positivas) e negociadas (Tac)
•
Deve-se buscar uma política realista, que seja eficiente em termos de custos e
efetivos no sentido de atingir os objetivos SOCIAIS propostos (melhor qualidade
ambiental e um menor custo social).
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