A Reforma Bresser - Gran Cursos Presencial

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - GESTOR
Alex Fontenele
Aulas 01 e 02 – Mar/Abr 2009
Instrutor
Alessandro ‘Alex’ Fontenele
Engenheiro Civil formado pela UFC
Bacharel em Direito (UnB/UFC)
Mestrado em Engenharia de Produção pela COPPE/UFRJ
Mestrado em Administração de Empresas pelo COPPEAD/UFRJ
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela
ENAP/DF (1999 e 2006)
Pós Graduado em Direito Público e Controle Externo pela UnB/DF
MBA em Gestão de Energia CEFET/RJ
Ex-executivo da Cia de Cigarros Souza Cruz
Ex- Analista do BACEN
Ex- Gestor
Analista de Controle Externo do TCU
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PROGRAMA DE
PÓS-GRADUAÇÃO
Professor: Alessandro Fontenele
1. Origem do Estado e da Administração pública modernos: teorias voltadas
para formação espontânea ou natural do Estado e para a formação contratual
do Estado.
2. Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Pós-Burocrático: modelo
patrimonialista, o modelo burocrático (Weber) e o modelo gerencial.
3. Evolução da administração pública no Brasil: Reformas de Estado no Brasil
Recente: República Velha (1889-1930);.Reforma burocrática (1936); Período
militar e a segunda reforma: decreto-lei 200 (1967); Programa Nacional de
Desburocratização; .Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995).
4. A redefinição do papel do Estado: Reforma do Serviço Civil (mérito,
flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho
do Estado de 1995.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PROGRAMA
DE PÓS-GRADUAÇÃO
5. Caracterização das organizações: tipos de estruturas organizacionais,
aspectos comportamentais (motivação, clima e cultura).
6. Modernas Ferramentas de Administração: benchmarking, qualidade total,
reengenharia e planejamento estratégico.
7. Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo
Federal, instituído pelo Decreto nº 1.171, de 22/06/94.
8. Exercícios Objetivos e Subjetivos
Avaliação
Ponto 1: Formação do Estado
Estado é uma instituição organizada políticamente, socialmente e, também,
juridicamente, ocupando um território definido, normalmente onde a lei máxima
é uma Constituição escrita, e dirigida por um governo que possui soberania
reconhecida tanto interna como externamente. Um Estado soberano é
sintetizado pela máxima: Governo, Povo e Território.
Uma outra faceta do Estado, essa menos conhecida, mas tão importante
quanto a outra, é que o Estado é o responsável pela organização e pelo
controle social, pois detém, segundo Max Weber, o monopólio legítimo do
uso da força (da coerção, claro que dentro dos limites da legalidade).
Formação do Estado
Há duas correntes teóricas que tentam explicar a origem do Estado: os nãocontratualistas e o contratualistas.
Para os não contratulistas, a origem do Estado pode ser familiar ou
patriarcal. Essa corrente se inpira em Aristóteles. Para ele, o homem é um
animal político que vive em grupo e é naturalmente social. A própria família já
é uma espécie de sociedade (sociedade doméstica), onde já surge uma
autoridade, a quem cabe estabelecer as regras.
É também não contratulista a teoria que atribui a origem do Estado a atos de
força. Essa teoria baseia-se na imposição de regras de um grupo por meio da
coerção física. É a "lei do mais forte" típica do estado de natureza.
Finalmente, há a origem derivada de causas econômicas, que atribiui as
origens do Estado à dominação por meio da acumulação primitiva de
excedentes de produção e na apropriação. Está normalmente associada à
teoria marxista.
Formação do Estado
As terorias contratulistas, normalmente atribuídas a Thomas Hobbes e John
Locke, explicitam em comum a interpretação individualista, dado o contrato ser
um ato firmado entre indivíduos conscientes e deliberados que abrem mão em
parte ou em todo de seu arbítrio para que outrem o exerça.
Esse é o exercício estatal, ao prescrever condutas que devem ser observadas
e seguidas de forma heterônoma e externa pelos indivíduos sob a sua tutela.
A evolução do Estado compreende, segundo a divisão mais aceita em ciência
política, cinco fases distintas:
o Estado Antigo,
Estado Grego,
Estado Romano,
Estado Medieval e o
Estado Moderno.
1. Estado Antigo
Também designado oriental ou teocrático, significando as formas de Estado mais
recuadas no tempo. Normalmente se originou de Grandes Impérios que se formaram no
Oriente, desde 3.000 antes da era Cristã, até o século V da era cristã, quando o império
romano desmoronou ante a invasão dos bárbaros, dando início à Idade Média.
As características distintivas deste tipo de Estado são: a) sua natureza unitária; b)
religiosidade.
O Estado antigo sempre aparece como uma unidade, não admitindo qualquer divisão
interior.
Eram formados e mantidos pela força das armas, e os povos viviam em constantes
guerras. Disso decorre duas importantes observações:
1ª) que os impérios não tinham base física definida: seus territórios ora aumentavam
em decorrência de conquistas, ora diminuíam, em decorrência de derrotas militares;
2ª) não eram Estados nacionais, pois reuniam povos de diferentes raças, conquistados
e escravizados.
A monarquia absoluta era a única forma de governo conhecida, e o poder exercido em
nome dos deuses tutelares do povo.
2. Estado Grego
Esse Estado, apontado como a fonte da democracia, curiosamente nunca
chegou a ser um Estado Democrático, pelo menos na acepção do direito
público moderno. Em Atenas, por exemplo, de uma população de cerca de
meio milhão de habitantes, cerca de 60% eram escravos (sem direitos
políticos) e 20 mil eram estrangeiros (também não dotados de direitos
políticos). Além do fato de que as mulherres não tinham os mesmos direitos
dos homens gregos, os cidadãos daquele Estado.
A principal característica do Estado Grego era a separação entre a religião e a
política. Outra característica importante eram as cidades-Estado ou polis, com
poder político circunscrito aos limites territoriais da comunidade urbana.
Os atenienses entendiam que a verdade do Estado consistia na boa opinião. A
República, de Platão, por isso considerada ideal, é o Estado justo, que realiza
a unidade possível e está nas mãos dos filósofos. Segundo o ideal platônico,
incumbe aos sábios reinar, aos guerreiros proteger e às classes obreiras
obedecer. E só no Estado que o homem pode atingir sua perfeição e realizar a
plena satisfação de seu destino.
3. Estado Romano
3. Estado Romano
O Estado romano tinha, em sua organização, uma base familiar. Os elementos
das gens deveriam ser obrigatoriamente ligados às famílias e, ainda que exescravos ou estrangeiros, tinham de obter uma ligação a uma família para
poder, como membro da gens, participar da sociedade romana.
A reunião de gens formava uma cúria. A reunião de cúria, formava uma tribo.
A reunião da tribo formava a civitas, primitivo Estado romano.
No Estado romano, o homem gozava de relativa liberdade em face do poder
estatal, não sendo obrigado, praticamente, a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei. O Estado romano era famoso pela evolução do
seu direito, o que tornou o Império extremamente poderoso e um Estado
organizada, no qual a vontade nacional era a fonte legítima do Direito.
4. Estado Medieval
Com a queda do império romano, deu-se a decadência do Estado na Europa Ocidental
e a ascensão do feudalismo. Da velha Roma, somente o direito romano sobreviveu,
ainda que restrito aos mosteiros católicos.
O Estado medieval, essencialmente fragmentário, não conhecia o conceito de
personalidade jurídica do Estado, e, assim, todas as situações eram encaradas e
solucionadas como relações de ordem individual, no plano do direito natural. No Estado
Medieval firma-se a supremacia da lei, sendo os usos e os costumes fontes principais
do Direito, juntamente com as regras do Direito Natural. O Direito Natural é a própria lei
eterna, imutável, que Deus inseriu na consicência de todos, tendo como preceito basilar
que o homem não deve fazer aos outros o que não quer que lhe façam.
O senhor feudal era o proprietário exclusivo de terras, sendo todos os seus habitantes
seus súditos. Exercia o senhor feudal, atribuições de chefe de Estado, ao arrecadar
tributos, administrar a justiça e expedir ordens e regulamentos.
É exatamente essa fragmentação do poder exercido pelo Imperador e uma infinidade de
poderes menores dos senhores feudais, que levaram a uma multiplicidade de ordens
jurídicas e uma instabilidade política, econômica e social, gerando uma intensa
necessidade de ordem e de autoridade, que seria o germe da criação do Estado
Moderno.
5. Estado Moderno
As deficiências da sociedade política medieval determinaram as características
fundamentais do Estado Moderno. A necessidade de restaurar a unidade do
Estado romano fez despertar a consciência para a busca da unidade, que
afinal se concretizaria com a afirmação de um poder soberano, no sentido de
supremo, o mais alto de todos dentro de uma precisa delimitação territorial.
A palavra Estado foi empregada pela primeira vez, em sentido próximo ao
moderno, por Maquiavel, que a define como a sociedade política organizada, o
que implica a existência de uma autoridade própria e de regras definidas para
a convivência de seus membros.
O pensamento político de Maquiavel rompe com o tradicionalismo e seculariza
o Estado, ou seja, torna-o laico. Assume a independência estatal em relação à
religião.
Estado Moderno
O Estado Moderno serve de base à Ciência Política. Esta é uma consequência
da própria modernização da sociedade que começa no século XVI e culmina
com a Revolução Industrial.
Este processo tem um elemento central, a tecnologia. Esta modernização
possibilita igualmente uma maior mobilidade social. A sociedade moderna é
caracterizada pela tecnologia, pelo aumento da produtividade, pela mobilidade
da população e pelo aparecimento de novos grupos sociais.
É a época da ascensão da Burguesia. Outra novidade do Estado Moderno é a
nova forma de legitimação de poder.
Antes quem legitimava o poder era um Deus Absoluto, mas quem vai se tornar
o novo elemento legitimador é o Povo. Assim, surgem novas Instituições como
os Parlamentos, onde o povo se faz representar.
Estado Moderno
Este Estado Moderno não nasceu de uma só vez, mas foi o resultado e um
longo processo de mais e três séculos.
A fase mais antiga é a Monarquia. A Monarquia acompanha o
desenvolvimento do Estado Moderno e vai, pelo processo de burocratização,
lançar a primeira forma de Estado Moderno. O primeiro monarca a governar
um Estado centralizado e burocratizado, que atendia as características de um
Esatado moderno foi D. João II, Rei de Portugal. O Estado monárquico
absolutista vai acabar, na Inglaterra e na França, com as duas revoluções
burguesas: a revolução gloriosa de 1689 e a revolução francesa de 1789,
respectivamente.
A segunda fase do Estado Moderno é o Estado Liberal, consequência directa
das Revoluções burguesas na França e na Inglaterra. Este Estado é
representativo e oligárquico, mas potenciou, entre outras coisas, ao
aparecimento do ideal dos Direitos do Homem e pela separação de poderes.
No século XIX o Estado Liberal tornou-se imperial e vai dominar globalmente o
Mundo graças ao processo chamado Imperialismo.
Estado Moderno
A terceira fase do Estado Moderno assenta na crise do Estado Liberal, depois
de diversas revoltas das camadas mais populares contra a exploração
burguesa, que surge nos finais do século XIX. O Estado liberal perde a sua
capacidade para responder às exigências sociais. Surgem assim as ideologias
extremistas de Direita (Fascismo) e de Esquerda (Comunismo).
A quarta fase fica marcada pelo aparecimento do Estado Democrático Liberal,
consequência da grande crise económica e social de 1929. A resposta à crise
passou pelo alargamento da democracia a toda a sociedade, adoptando para
a administração do Estado medidas de cariz social, derivadas do pensamento
de John Maynard Keynes.
Ponto 2: Do modelo racional-legal ao paradigma
pósburocrático.
Unidade I: Da Burocracia à Administração Pública
Gerencial
A BUROCRACIA CLÁSSICA:
origens, definição, características, principais problemas
e sua reformulação atual
Fonte Primária: Notas de Aula do Professor Fernando Luiz Abrucio – ENAP
2006
A Burocracia Clássica
1) Origens:
 O termo burocracia é muitas vezes usado como correlato de grandes máquinas
administrativas que existiram em Impérios antigos (como o chinês) ou então para
descrever a estrutura organizacional da Igreja Católica, na Idade Média.
 Em ambos os casos, a palavra burocracia tem um sentido bem diferente de sua
conotação moderna.
A Burocracia Clássica
No mundo moderno, o conceito de burocracia vai se
relacionar, em suas origens, com dois aspectos gerais:
1) A criação do Estado-nação e seu desenvolvimento
2) A idéia de administração pública, que é resultado da
criação de um espaço estatal onde o público é
separado do privado.
A Burocracia Clássica
Primeira definição de Administração Pública: Revolução
Francesa – o funcionário da coroa passa a ser funcionário
do público (Superação do Patrimonialismo)
Para entender o surgimento da burocracia é necessário
primeiro descrever as bases iniciais do Estado nação
moderno.
A Burocracia Clássica
De maneira geral, o Estado Moderno pressupunha a
criação dos seguintes elementos:
Delimitação de um território com fronteiras bem definidas;
2.
Legitimidade do poder
surgimento da burguesia;
político:
absolutismo
e
3. Centralização política;
4- Constituição de uma estrutura administrativa mínima
(exército, tributos e os primórdios da burocracia).
A Burocracia Clássica
Principal característica administrativa: o modelo
patrimonialista – é contra este modelo que em boa medida
a administração burocrática será constituída.
Definição do modelo patrimonialista:
Não há separação nítida entre o espaço público e o
privado;
Forma de constituição de lealdade política entre o Estado
absoluto
e
os
grupos
privados
mais
fortes
(predominantemente aristocráticos)
A Burocracia Clássica
 O modelo patrimonial gerava nepotismo e favorecimento aos protegidos pelo poder
público – caso francês.
 No entanto, os primeiros passos de expansão do espaço liberal-democrático, por
meio de eleições, embora bem restritas, não acabaram por completo com o
patrimonialismo.
 Em muitos casos, houve a criação de outra lealdade patrimonial, a clientelista, cujo
objetivo era retribuir com cargos públicos aos apoios recebidos na eleição. Isso
ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no Brasil.
A Burocracia Clássica
Causas que levaram à formação da administração pública
burocrática:
Há pelo menos três grandes causas, complementares e
não concorrentes
a) Processo de racionalização capitalista (Weber).
Mediante este processo, todas as organizações
complexas, privadas e públicas, devem profissionalizar
sua gestão, padronizar os métodos administrativos e
buscar maior eficácia em suas ações, em termos de
estrutura hierárquica e qualificação prévia dos
funcionários (formação escolar). Argumento técnico e
funcionalista.
A Burocracia Clássica
b) Expansão e complexificação do papel do Estado
Primeiramente, exército regular e tributação eficiente.
Depois, direitos de propriedade, proteção legal (rules of
law)
Ao longo do tempo, houve expansão para outras
atividades regulatórias e investimento em infra-estrutura.
Nos países em desenvolvimento e mesmo nos casos de
modernização conservadora (Alemanha), o Estado como
vetor do desenvolvimento dependeu da constituição de
uma burocracia meritocrática. Argumento da Economia
Política.
A Burocracia Clássica
c) Ampliação da liberal-democracia e a criação de
políticas públicas para garantir direitos sociais
De forma tensa e conflituosa, o liberalismo transformouse em liberal democracia com a ampliação do sufrágio. A
luta por direitos se ampliou e levou à criação, paulatina,
de políticas sociais, que demandavam de uma burocracia
profissional e meritocrática para realizar esta nova tarefa
Esta luta por democratização e ampliação dos direitos
também resultou em medidas para tornar mais igualitário
o acesso aos cargos públicos.
Em suma, a criação da burocracia esteve no centro dos
conflitos da montagem da liberal democracia até a sua
transformação mais adiante em democracia. Argumento
da Ciência política.
Modelo Burocrático Weberiano
O modelo de administração pública burocrática é muitas vezes citado
como modelo burocrático weberiano, pois foi o sociólogo Max Weber o
primeiro a descrever uma estrutura burocrática em sua forma típica ideal
(descrição das principais características).
No entanto, Max Weber tinha um duplo sentimento em relação à
burocracia: considerava que ela era imprescindível para a racionalização
das atividades estatais, algo que a classe política não conseguiria fazer
sozinha, mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e, por isso,
sempre propôs um controle político sobre ela.
Ademais, não há um único modelo de administração burocrática.
Há diferenças de origem, implementação e mesmo de sentido entre países
e regiões
Burocracia: O Tipo Ideal
Características do Tipo Ideal de Burocracia e Suas Disfunções
1 O Tipo Ideal de Burocracia
O estudo sistemático da burocracia foi feito por Max Weber, que concebeu e
descreveu o que se conhece como a burocracia ideal. Algumas
características da burocracia ideal descrita por Weber já existiam em muitas
organizações, séculos atrás.
Os estudos de Weber procuravam estabelecer estrutura, estabilidade e ordem
às organizações por meio de uma hierarquia integrada de atividades
especializadas, definidas por regras sistemáticas.
Longe de serem inflexíveis, as burocracias foram estabelecidas para oferecer
meio mais eficiente de obter o trabalho feito. Cada funcionário definiria
precisamente sua atividade e a relação com outras atividades. Burocratas
eram os gerentes habilidosos que faziam as organizações funcionar.
Burocracia
Como concebida originalmente, a burocracia tinha as seguintes
características:
 1. divisão de trabalho - as atividades são desmembradas em tarefas simples, de tal modo
que qualquer pessoa, de qualquer tipo de organização, poderia se tornar especializado
num tempo mínimo; a especialização faz o trabalho humano intercambiável, o que contribui
grandemente para a eficiência organizacional. Cada posição tem claramente definidas as
responsabilidades e a delegação de autoridade competentes:
 2. hierarquia de autoridade - posições ou empregados são organizados de modo a formar a
hierarquia (cadeia de comando) na qual a organização está estruturada; cada posição na
hierarquia organizacional contém responsabilidade e deveres específicos, bem como
privilégios;
Burocracia
 3. racionalidade - todos os membros da organização são selecionados com base na
qualificação técnica para um desempenho adequado; as promoções ocorrem por
desempenho e capacitação técnica (mérito): um esforço consciente é feito para adequar o
desempenho do trabalho às qualificações do funcionário e/ou candidato,
independentemente das características de raça, sexo, religião ou classe social deste. O
critério guia deveria ser simplesmente o grau de adequação do potencial do empregado em
termos de educação, treinamento, conhecimento e habilidade, para desempenhar a
atividade numa organização;
 4. regras e padrões - as decisões gerenciais são guiadas por regras, disciplina e controles,
relacionados à conduta dos deveres oficiais. aplicados de forma impessoal tanto aos
empregados da organização como aos clientes, fora dela;
Burocracia
 5. compromisso profissional - os administradores trabalham por salários fixos e não são os donos dos
negócios que administram; os gerentes são treinados para as atividades administrativas visando a melhor
qualificação para o alcance da eficiência organizacional e para o controle da atividades dos empregados
neste mesmo sentido; Critérios de proteção e ascensão definidos de antemão, em contraposição ao
arbítrio pessoal; Predominância do controle legal como critério de avaliação da ação administrativa (due
process);
 6. registros escritos - com o objetivo de estabelecer continuidade organizacional e com o propósito de
alcançar uniformidade de ação, as burocracias mantêm registros, elaborados para detalhamento das
transações da organização;
 7. impessoalidade - as regras e os procedimentos são aplicados de modo uniforme e imparcial; todos os
funcionários são avaliados de acordo com regras objetivas, de tal modo que não se permita ao superior
considerações pessoais ou emocionais para "colorir" as avaliações.
Burocracia
 8. Seleção meritocrática do corpo de funcionários, a partir de critérios de seleção e
promoção baseados em competências definidas pela especialização profissional;
 9. A eficácia como princípio norteador da racionalidade, isto é, a criação de meios
para atingir certos resultados definidos como produtos tangíveis, com pouca
preocupação sobre os custos, a otimização, a democratização e o impacto da ação
governamental (efetividade);
 10. Rígida divisão entre políticos e burocratas – embora o próprio Weber propusesse
o controle dos primeiros em relação aos segundos, não obstante ele manteve a
separação entre os que têm o saber técnico e os que têm a legitimidade política.
Burocracia: Vantagens
Entre as principais vantagens da burocracia, proclamadas por seus
criadores iniciais, estariam:
A racionalização da ação administrativa, numa era de expansão do
Estado;
Uma definição precisa de cargos e processos operacionais e a
delimitação clara dos limites e responsabilidades de cada função;
A continuidade da administração, estabelecendo mais claramente a
diferença entre Estado e Governo;
E, sobretudo, a erradicação dos princípios patrimoniais de poder.
O estudo de Peter Evans & Rauch
Em análise sobre oitenta países, estudo de Peter Evans & Rauch mostrou
que a substituição de um modelo patrimonial pela criação de uma
burocracia profissional foi uma condição não suficiente porém necessária
para o desenvolvimento dos países no século XX.
Na verdade, é possível dizer que sem uma administração pública baseada
no mérito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades.
Sem entrar ainda nas críticas mais recentes à burocracia, muitos autores
do século XX perceberam que poderiam surgir disfunções vinculadas
intrinsecamente ao modelo.
Entre eles destacam-se Michels, Merton, Crozier, Claude Lefort, e na
América Latina, Hélio Jaguaribe (década de 50), Bresser Pereira (décadas
de 60 e 70) e Maurício Tragtenberg (décadas de 70 e 80)
O MODELO IDEAL DA BUROCRACIA DE WEBER
Gestores são
profissionais, não
proprietários
Aplicação uniforme a
todos as pessoas das
mesma regras e normas
Pessoas são selecionadas
com base nas suas
aptidões técnicas
Orientarão para
a Carreira
Seleção
Formal
Impessoalidade
Princípios da
Burocracia
Divisão do
Trabalho
Autoridade
Hierárquica
Elevada
Formalização
Funções são subdivididas
em tarefas simples,
rotineiras e bem-definidas
Sistema de regras e
padrões escritos de todos
procedimentos operativos
Organizações
hierárquicas, com uma
cadeia de comando clara
Problemas Endógenos da Burocracia
Entre os problemas endógenos da burocracia, poderíamos citar
1) O mito tecnocrata e a visão negativa em relação aos políticos e a falta
de accountability;
2) criação de espaços de poder definidos por aqueles que controlam a
produção das regras, que concentrariam para si as informações e as decisões
referentes à interpretação dos regulamentos, estabelecendo verdadeiros
cartórios: A complexificação da atividade política: o nascimento dos
policy-makers
3) O fortalecimento do formalismo
4) O apego exagerado a regulamentos, meios dominando os fins: o
processo organizacional seria mais voltado a responder, quase que
exclusivamente, à legalidade e não aos resultados das políticas.
5) O controle da delegação pelos entes políticos torna-se mais difícil
Problemas Endógenos da Burocracia
6) Uma evolução em prol do insulamento. A Burocracia e o interesse
público: os “caçadores de renda” e o corporativismo;
7) Os problemas de desempenho: Procedimentos versus resultados
8) A complexificação dos “Es” da Administração Pública (economia,
eficácia, eficiência, efetividade, eqüidade e ética)
A crise da Burocracia e a crise do Estado
A crise atual da burocracia é vinculada a seus problemas
endógenos, mas deriva principalmente dos novos desafios
colocados pelo mundo contemporâneo, desde pelo menos a
década de 1970.
Tais desafios relacionam-se à crise do Estado, às mudanças
sociais e tecnológicas do mundo contemporâneo e á
democratização. Tudo isso leva à necessidade de
reconstrução do modelo de administração pública, sob o
alicerce do lado mais positivo do modelo burocrático, que é a
profissionalização do serviço civil.
A crise da Burocracia e a crise do Estado
Primeiro fator: Crise do Estado
paradoxo: nunca o Estado foi tão necessário e tão frágil para resolver os
dilemas coletivos. Isto é resultado de dois aspectos:
Crise fiscal do Estado, resultante, inicialmente, da crise econômica mundial da década
de 1970 (as duas crises do petróleo) e das suas conseqüências nos anos 1980. Após
ter crescido por décadas, principalmente no período seguinte ao pós-guerra, a maior
parte dos governos não tinha mais como financiar seus déficits. Além disso, a pressão
por novos gastos derivados das mudanças sociais originadas após a Segunda Guerra
Mundial (como a elevação da expectativa de vida e aumento da participação da mulher
no mercado de trabalho, com o conseqüente aumento das despesas previdenciárias)
tem dificultado o financiamento dos déficits governamentais;
Internacionalização e enfraquecimento do poder estatal:a globalização do
capital e a interdependência dos mercados financeiros tornaram o Estado mais
frágil perante o capital internacional; por exemplo a circulação de capital entre
as grandes economias, que até a década de 1980 respondia por menos de
25% do PIB destes países, hoje supera, e muito, esse produto interno bruto.
A crise da Burocracia e a crise do Estado
Segundo Fator: As transformações tecnológicas e produtivas, que
exigem um Estado mais ágil e eficiente;
Terceiro Fator: mudanças sociais e culturais, como o envelhecimento da
população, a maior inserção das mulheres no mercado de trabalho,
aumento da escolaridade média, a urbanização, entre as principais,
aumentaram as demandas por direitos e novas políticas estatais, com
melhor qualidade na provisão;
Quarto Fator: Democratização e ampliação da esfera pública,
aumentando o número de atores sociais importantes e criando novas
formas de controle e participação na esfera pública (por exemplo: o papel
do Terceiro Setor, a descentralização etc.)
A NOVA GESTÃO PÚBLICA (NGP): Administração
Pública Gerencial
O modelo burocrático, afora os seus problemas endógenos,
não consegue responder a estes novos desafios. A
administração pública atual precisa responder a estes novos
imperativos, aumentando a eficiência, a efetividade e a
accountability pública.
Dessa conclusão, nasceu a Nova Gestão Pública, cujas
características principais são, resumidamente, as seguintes:
Administração Pública Gerencial
A) Profissionalização da alta burocracia: É o ponto de
partida da Nova Gestão Pública. Para isso, deve-se constituir
um núcleo estatal estratégico, fundamental na formulação,
supervisão e regulação das políticas, e formado por uma elite
burocrática tecnicamente preparada e motivada. Esta elite
burocrática terá também que desenvolver a capacidade de
negociação e responsabilização perante o sistema político.
b) Transparência: A administração pública deve ser
transparente e seus administradores, responsabilizados
democraticamente perante a sociedade. Isto porque a
profissionalização da burocracia não a torna completamente
imune à corrupção, fenômeno mundial que tem aumentado
demasiadamente na América Latina.
Administração Pública Gerencial
c) Descentralização: Descentralizar a execução dos serviços públicos é
tarefa essencial no caminho da modernização gerencial do Estado latinoamericano. Primordialmente, as funções que podem ser realizadas pelos
governos subnacionais e que antes estavam centralizadas, devem ser
descentralizadas. Esta medida busca não somente ganhos de eficiência e
efetividade, mas também aumentar a fiscalização e o controle social dos
cidadãos sobre as políticas públicas
d) Desconcentração: Nas atividades exclusivas de Estado que
permanecerem a cargo do Governo Central, a administração deve ser
baseada na desconcentração organizacional. Os órgãos centrais devem
delegar a execução das funções para agências descentralizadas ou para
organizações públicas não estatais. Dessa maneira, orienta-se a
administração pública pelo controle dos resultados obtidos pelas agências
autônomas ou organizações sociais (exemplo: Holanda)
Administração Pública Gerencial
e) Gestão por resultados: A Nova Administração Pública (New Public
Management) orienta-se, basicamente, pelo controle dos resultados, ao
invés do controle passo a passo das normas e procedimentos, como fazia
o modelo burocrático weberiano. No caso latino-americano, entretanto, as
normas e procedimentos estatais terão de receber ainda um destaque
especial, em razão da fragilidade histórica do Estado de direito.
f) Novas formas de controle
A maior autonomia gerencial das agências e de seus gestores deve ser
complementada por novas formas de controle. O controle deixa de ser o
primordialmente burocrático, que buscava aferir se todos os procedimentos
tinham sido cumpridos de forma correta, para se preocupar mais com os
ganhos de eficiência e efetividade das políticas. Combinação de quatro
tipos de controle.
Administração Pública Gerencial
Controle por resultados: realizado a partir de indicadores de
desempenho estipulados de forma precisa nos contratos de
gestão.
Controle contábil de custos: que estará preocupado não somente com a
checagem dos gastos realizados, mas também com a descoberta de
formas mais econômicas e eficientes de fazer as políticas públicas
Controle por competição administrada (ou por quase-mercados): nos
quais as diversas agências buscam oferecer o melhor serviço público aos
usuários
Controle social: por meio do qual os cidadãos avaliarão os serviços
públicos ou participaram de sua gestão.
Administração Pública Gerencial
g) Orientação para o cidadão-usuário
Outra característica importante da Nova Gestão Pública é a orientação da
prestação dos serviços para o cidadão-usuário. Trata-se de uma revolução
na administração pública, já que o antigo modelo burocrático weberiano
era auto-referenciado, isto é, voltado mais para a afirmação do poder do
Estado e da burocracia estatal do que para responder às demandas dos
cidadãos.
h) Accountability (responsabilização)
Finalmente, é fundamental modificar o papel da burocracia em relação à
democratização do Poder público. Segundo os princípios da Reforma
Gerencial, é preciso aumentar o grau de responsabilização do servidor
público em três aspectos:
Administração Pública Gerencial
1. Perante a sociedade, tornando a administração pública
mais transparente, voltada para a prestação de contas. Neste
sentido, é preciso treinar os funcionários públicos para que
comecem a tratar os cidadãos como consumidores cujos
direitos devem ser respeitados. Além disso, a burocracia terá
que enxergar o usuário do serviço como um possível aliado na
busca para resolver os problemas
2. Perante os políticos eleitos nos termos da democracia
representativa, sejam do governo sejam da oposição;
3. Perante os representantes formais e informais da sociedade
que estejam atuando junto à esfera pública não-estatal
A Nova Gestão Pública
O modelo gerencial tornou-se realidade nos dias de hoje pois através da
definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da
descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de
valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais
capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços
sociais.
Foi na Inglaterra e nos EUA de Thatcher e Reagan que a administração
gerencial ou managerialism mais prosperou. Em função disso, foi rápida a
identificação dessas práticas com o neoliberalismo
Na Grã-Bretanha a administração gerencial tinha três tipos ideais, que podiam
ser distinguidos em Managerialism puro, Consumerism e Public Service
Orientation – PSO
A Nova Gestão Pública
1. Managerialism – ou “gerencialismo puro”, tinha como eixo central o conceito
de produtividade e sua utilização visava buscar a diminuição e otimização dos
gastos públicos em uma era de escassez, em um contexto que tinha como
ponto central à busca da eficiência, com clara definição das responsabilidades
dos funcionários, dos objetivos organizacionais e maior consciência acerca do
valor dos recursos públicos.
2. Consumerism – podendo ser traduzido como “satisfação dos consumidores”
introduzia a perspectiva da qualidade como uma estratégia voltada para a
satisfação do consumidor, através de medidas que visavam tornar o poder
público mais leve, ágil e competitivo: descentralização administrativa, criação
de opções de atendimento, como incentivo à competição entre organizações
públicas e adoção de um novo modelo contratual.
A Nova Gestão Pública
3. Public Service Orientation – PSO – tendo uma ótica de “serviço orientado para o
público”, é um conceito que levanta novas questões e põe em xeque antigos
valores, não estando, ainda, com seu arcabouço teórico fechado. Tem como uma
de suas idéias-chave a conjugação entre a accountability e o binômio
justiça/equidade. Embora contenha críticas ao managerialism e ao consumerism, a
PSO não descarta as idéias desenvolvidas no seu âmbito.
Ao invés de se constituir em uma doutrina rígida e fechada, a NGP tem
apresentado um grande poder de transformação, incorporando as críticas à sua
prática, e assim modificando algumas peças de seu arcabouço. Mais do que isso:
as atuais transformações apontam para uma pluralidade de concepções
organizacionais que ultrapassam o mero gerencialismo, de modo que não existe
um paradigma global capaz de respondera todos os problemas enfrentados pela
crise do modelo burocrático weberiano.
Pode-se, mesmo assim, notar uma certa tendência “evolucionista”, que vai do
managerialism ao PSO.
Ponto 3: Evolução da administração pública
no Brasil
Administração Pública Brasileira
As Reformas de Vargas
Fontes: Francisco Gaetani – Notas de Aula ENAP 2006
O Estado Brasileiro em 1930
Ausência do Estado Nacional
Ausência de instituições nacionais
Comando político das oligarquias estaduais
Ausência de alternância no poder
Prática do clientelismo em todos níveis
Fragilidade das Forças Armadas frente às forças públicas
estaduais (RS, MG, SP)
O Governo Provisório
As primeiras iniciativas modernizantes
“O problema do funcionalismo”: A questão do Mérito
A Comissão de Compras e Materiais
O aparelhamento das Forças Armadas
A Problemática Previdenciária
A ascensão do Corporativismo
Os antecedentes das reformas
A questão dos salários das Forças Armadas
A Comissão Mista (Executivo-Legislativo)
Destaque: Simões Lopes
Objetivos da Reforma de 1937
A situação de instabilidade política de Vargas nos períodos de 1930/1934 e
1934/1937 impediu que as reformas caminhassem mais rapidamente,
conquanto se percebesse os primeiros ensaios do que pudesse vir a ser uma
administração burocrática. Mas, em muitos aspectos, o País ainda era o de
antes de 1930.
Era necessário dar um salto que pudesse levar a:
• organização de um serviço público nacional, com a realização
dos primeiros concursos públicos;
•
necessária acomodação mérito & clientelismo;
• necessidade de um equacionamento da questão “pessoal” e do
seu impacto orçamentário e financeiro.CRISE DO CAFÉ
As Reformas
Uma comissão funcionando no Palácio: A Comissão Federal
do Serviço Público (PR)
A inspiração norte-americana
A Lei de Classificação de Cargos e Salários
As Comissões de Eficiência
Problemas e Influências nas Reformas
 A contínua criação de novos órgãos para cada novo
problema: A influência intelectual do “departamentalismo”
 O impasse com a área econômica (Fazenda)
INFLUÊNCIAS
Administração Científica
A Burocracia Weberiana
A Reforma de 1937
 Uma solução centralizadora por causa da Ditadura do Estado Novo
 A sobre-centralização inesperada: as funções legislativas e
processuais do extinto Congresso
 Mais órgãos e mais complexidade
 A hiper-centralização na Presidência: pessoal, compras, normas e
Orçamento
 A difícil estruturação da área orçamentária no âmbito de um crise
fiscal
 Consolidação de uma agenda da administração pública e dos
processos de planejamento e orçamento
A Reforma de 1937 - Balanço
A reforma de Vargas foi motivada pela necessidade da Criação de um Estado
Nacional, que fosse dotado de dotado de um serviço público meritocrático,
compatível com as necessidades de um Estado que estava sofrendo um
processo d centralização.
A reforma de fato logrou a constituição da arquitetura administrativa do Estado
brasileiro, com uma iniciante organização burocrática.
O fato de o Estado da era Vargas ser fruto de grande período de autoritarismo
e centralização, levou o serviço público brasileiro a ter forte característica de
formalismo excessivo, notando-se também a persistência do clientelismo e do
patrimonialismo característicos da República velha.
Administração Pública Brasileira
1937-1963 – As reformas abortadas
O processo de redemocratização
Com a redemocratização, perdeu-se algo do trabalho de Simões Lopes. O
momentum da reforma foi perdido. Tanto era assim que se considera que
as reformas da época de Varas acabaram abortadas, muito embora não
tivesse havido um desmonte da administração pública.
 A perda de momentum
 Enfraquecimento mas não desmonte
 A criação da Fundação Getúlio Vargas
 O ciclo dos institutos previdenciários
 A associação do mérito e da modernização com o governo
autoritário
As reformas do início dos anos 50
As novas formas de organização do Estado via empresas
estatais
O Estatuto de Funcionalismo Público de 1952
A reforma administrativa abortada de 1953
A criação da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo
A criação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal
Os programas de formação em parceria com Universidades
Norte-Americanas
As reformas da segunda década dos anos 50
O Prestígio da ADM Indireta
A COSB e Hélio Beltrão: A questão da simplificação
A CEPA e Simões Lopes
A gestação do domínio do planejamento
O Plano de Metas
Os Grupos Executivos
O protagonismo do BNDES
A recorrência do clientelismo
O Breve Governo João Goulart
 O Plano Trienal de Celso Furtado
 O Ministério Extraordinário da Administração
 Mas há a politização da reforma
 Foco em estruturas
 O aprofundamento do clientelismo
A administração pública Antes da Revolução
de 1964
A hiper-centralização no topo do executivo
A rigidez e inadequação das estruturas
O fracasso do projeto modernizador
A fragmentação da Administração Direta
A resiliência do clientelismo
A politização da administração
A mudança inconclusa para Brasília
Administração Pública Brasileira
1964-1969 A modernização sem consenso
A reforma prioritária de Castelo Branco
Os primeiros momentos
Com os Governos militares, notadamente na década de 60, grande
ênfase foi dada ao Planejamento e à estruturação da administração
pública. Não houve, no entanto, consenso entre os condutores da
reformas da administração pública: Teixeira Dias, Hélio Beltrão e,
ainda, Simões Lopes.
A criação do Ministério
Coordenação Geral
Extraordinário
do
Planejamento
e
A convergência entre Castelo Branco e Roberto Campos (e entre
este e seu auxiliar Teixeira Dias)
A prioridade dada à reforma administrativa pede um novo projeto,
mais ambicioso e abrangente
COMESTRA
Em 1964, o governo Castelo Branco instituiu comissão especial (Comestra) para
cuidar da reforma administrativa, ungida de grande prestígio, pois seu
presidente não era o ministro-extraordinário para a Reforma Administrativa,
mas sim o ministro-extraordinário para o Planejamento e Coordenação, Roberto
Campos. A Comissão tratou de rever todas as propostas existentes para a área
desde o governo Kubitschek, tendo, inclusive, retirado projetos de lei em
tramitação no Congresso. Ao final de 36 meses de trabalho, apresentou um
anteprojeto que se transformou no Decreto-lei no 200, de 25/2/67.
“Embora a constituição tivesse sido promulgada um mês antes, Castello Branco
baseou-se, ainda, nos poderes extraordinários conferidos pelo Ato Institucional
no 4, de 7/12/66, para editá-lo (As reformas administrativas no Brasil: modelos,
sucessos e fracassos. Olavo Brasil de Lima Junior. RSP Ano 49, Número 2,
Abr-Jun 1998)”
COMESTRA
Os Melhores e Mais Brilhantes: Simões Lopes, Hélio Beltrão, Carlos Medeiros,
Jorge Flores, Arantes, Roberto Campos/Teixeira Dias, representantes das
Forças Armadas
Três visões em conflito:
Simões Lopes – Centralidade do DASP
Hélio Beltrão – Descentralização e delegação
Campos/Dias – Instrumentalização
33 reuniões, cinco versões e crescentes impasses
A Visão Prevalente (ASESTRA)
Pode-se afirmar que houve uma prevalência das teses de Campos e Dias,
tanto que o DASP perde o seu protagonismo centralizador e Beltrão vai para a
iniciativa privada. Nota-se a grande preocupação em prestigiar os técnicos
em detrimento dos políticos, situação facilitada pela ditadura.
Campos e Dias sempre tiveram a preocupação de interação entre
planejamento e administração, com o prestígio a um “embrionário núcleo
duro” de tomadores de decisão e de formuladores de planos. Os principais
pontos da proposta podem ser sintetizados como:
•
A institucionalização do planejamento
•
A institucionalização do orçamento programa, com cuidado com a dimensão
financeira
•
Descentralização e delegação horizontais e verticais
•
A redefinição do papel do DASP (serviço público da administração direta)
ASESTRA
Campos retoma a reforma e cria ASESTRA
 O diálogo com os americanos, franceses e ingleses
 O desenho de um “embrionário núcleo duro”
 A preocupação com uma composição entre indicados
politicamente e os quadros de carreira
 A permanente preocupação com a interação entre
planejamento e administração
Os principais pontos da proposta
 A institucionalização do planejamento
 A institucionalização do orçamento programa
 A dimensão financeira
 Descentralização e delegação horizontais e verticais
 A desenhada simbiose de dois “policy domains”: administração e
planejamento
 A reformulação da função controle
 A redefinição do papel do DASP (serviço público da administração
direta)
A reformulação do controle
A divisão do controle interno do controle externo
A criação do controle interno
A resistência do TCU
O fim do controle ex-ante
A Entrada de Costa e Silva
 A incorporação das propostas de Beltrão
 O alinhamento de Beltrão com Costa e Silva
 O novo texto constitucional e o Decreto Lei 200
 O antagonismo de Beltrão com Roberto Campos
 A visão de Beltrão sobre a Administração Pública
 A ascensão da visão tecnocrática economicista
 A persistência do DASP
Curiosidades (Reforma de 64-67)
 A prioridade dada à reforma
 A reforma no Ministério da Fazenda com o apoio da FGV
 A resiliência do DASP
 O paradoxal papel de Beltrão
 A visão estratégica de Campos e Teixeira Dias
 A atualidade da proposta de então
 O diálogo com a comunidade internacional
A Reforma de 1967 - Balanço
A reforma de 1967 foi feita para dotar o Brasil de condições para crescer, já que outros
países já haviam conseguido conjugar o binômio Administração & desenvolvimento,
conseguindo altas taxas de crescimento, principalmente depois da segunda guerra. Era
a prevalência da administração científica.
Assim, a reforma objetivava combater a disfuncionalidade e paralisia da administração
federal, criando as condições necessárias para a emergência do Estado
Desenvolvimentista.
A reforma investiu fortemente na criação das condições para a descentralização da
Administração Direta, passando muitas das funções desempenhadas pelo Estado para
sociedades de economia mista e autarquias, mas também desconcentrando atribuições
para os Estados Membros e mesmo para municípios.
O esvaziamento do núcleo do estado e a expansão descontrolada da administração
indireta, no entanto, foram algumas das consequências negativas da Reforma militar.
Administração Pública Brasileira
1970-1984 A modernização sem consenso
Médici/Geisel/Figueiredo
 A ascensão do planejamento
 O declínio e as subordinação e da esfera da administração pública à
esfera econômica
 O crescimento da administração indireta
 O descontrole da expansão da administração indireta
 A visão de modernização do regime autoritário e a questão da
corrupção
 A impossibilidade de accountability em regime fechado
 O esvaziamento da administração direta
 O atrofiamento da comunidade de administração pública (vis a vis o
clímax no final dos anos 60)
A questão do mérito
 O abandono do tentativa de se implantar reformas meritocráticas na
administração direta: A consolidação da dicotomia direta & indireta
 As diferentes formas de tratamento da questão do mérito na
administração indireta
 O desinteresse acadêmico pela administração direta
 A ascensão e consolidação da tecnocracia desenvolvimentista em
enclaves: Ilhas de excelência, autonomia e insulamento burocrático
 A falta de estatísticas e de instrumental teórico para analisar,
destrinchar e compreender a problemática do mérito
A Volta de Hélio Beltrão (Final do Governo de
Figueiredo)
Beltrão se incorpora ao Ministério da Abertura: Um ministro a
serviço da população
Uma força tarefa a cargo da desburocratização
A conexão direta com o cidadão e com o empresariado
O apoio do Presidente e a localização na Presidência
Simplificação como tarefa permanente e Confiança como
premissa da administração
Beltrão antecipou vários elementos da Nova Gestão Pública,
tanto em 67-69 quanto quem 79-82
Fim do Regime Militar: Administração Direta
era um quadro desolador
Ausência de estatísticas
Proliferação de quadros e regimes
Desinformação generalizada
Descontrole e corrupção
Absoluta predominância dos quadros indicados politicamente, mesmo que
técnicos
Obsolescência do DASP
Descolamento do debate internacional
Administração Pública Brasileira
1985-1989 A Reforma da Re-democratização
Tancredo Neves Presidente
Beltrão ingressa na Comissão de Transição, possivelmente seria criado
um ministério da descentralização
Blindar e proteger a PETROBRAS
Aluizio Alves se integra à equipe de Tancredo
Aluizio Alves convence Tancredo a assimilar Sarney
Tancredo convida Aluizio Alves a assumir DASP
DASP é transformado em Ministério Extraordinário da Administração
Pública
Sarney Presidente
Aluizio Alves e Sarney eram velhos conhecidos
Aproximação Aluizio Alves e João Sayad
Criação do Grupo de Trabalho da Reforma
Criação de Sub-Grupos Temáticos
Participação de acadêmicos, especialistas,
Vicente Paula Mendes (FJP) e outros
Arantes,
Sarney
Merece destaque o fato de o DASP ser transformado em Ministério
Extraordinário da Administração Pública. O Governo Sarney tentou
fortalecer a administração direta, mantendo a descentralização e a
delegação, mantendo também a dicotomia entre administração direta e
indireta.
São criados neste período a STN, a ENAP, a SEPLAN – PR. Também são
criadas importantes carreiras do Serviço Público brasileiro, como as de
Gestor, AFC e APO. Iniciam-se também aqui os estudos e projetos para
Planos de Carreira e para o Regime Jurídico Único - RJU.
A Administração Pública e a
Redemocratização
Com redemocratização, antigos debates, antes ocultos na
ditadura militar voltam à tona:
•
Políticos x Técnicos
•
Democracia x Corrupção x accountability
•
A revanche dos outros poderes
•
O contágio da questão previdenciária
•
A extensão do regime estatutário
•
O fim das fundações públicas
•
Mérito versus populismo
A Administração Pública e a
Redemocratização - Balanço
A reforma de Sarney foi feita num ambiente de transição democrática, de
Crise fiscal do Estado e de Hiperinflação e num Estado inchado, ingovernável,
não accountable, permeado por interesses políticos e corporativos.
Seu objetivo primordial era o de restabelecer as normas de funcionamento do
Estado de Direito Democrático, promovendo a redemocratização do
funcionamento da administração pública.
A redemocratização do funcionamento da administração pública de fato
ocorreu, mas à custa do enrigecimento excessivo, das regras de transição
desastrosas e do retorno do formalismo.
Administração Pública Brasileira
1990 – 1994 Desmanche & Truncamento
Collor de Mello
 A retórica anti-Marajás
 A criação da Secretaria de Administração Federal ligada diretamente ao
Presidente
 Downsizing sem planejamento
 O ministério da Economia (Planejamento e Fazenda juntos)
 Desestruturação, descontinuidade e desorganização da memória
administrativa
 A retirada do Plano de Carreiras
 A marcha inexorável do RJU - aprovação por consenso em dezembro
90
A descontinuidade das reformas
 A ausência de concursos
 A regeneração interrompida (APO, AFC, EPPGG)
 A problemática
disponibilidade
re-integração
dos
colocados
em
O Governo Itamar
 A recriação da SAF e o breve experimento da Gestão
Erundina/Cahim
 A re-incorporação dos colocados em disponibilidade
 A recomposição salarial
 A Lei 8666
 Os impactos da estabilização macro-econômica:
o fim das mágicas com salários
a clarificação das contas da Previdência
Administração Pública Brasileira
1995-1999 A Reforma Gerencial de Bresser Pereira
Os Primeiros Passos
 A criação do Ministério da Administração e Reforma do
Estado
 O discurso de posse: a preocupação com o terceiro
setor, flexibilidade, eficiência e mérito
 A ascensão da reforma do Estado à agenda das
Reformas Constitucionais
 A opção pela estratégia de “constitucionalização”, não de
“limpeza” da Constituição
O desenho da Reforma Bresser
 O contato com o debate internacional
 A opção pelo diálogo com os britânicos
 A opção cega pela Nova Gestão Pública
 O desenho de uma nova estrutura para o Estado Brasileiro
 O Plano Diretor da Reforma do Estado
 Estatísticas e transparência
 A retomada parcimoniosa de alguns concursos
O Plano Diretor da Reforma do Aparato do
Estado
 A delimitação da reforma ao aparato estatal
 A comparação com o mercado de trabalho do setor privado
 A publicação de dados sobre os três poderes
 O conceito de atividades típicas do Estado
 O conceito de público mas não estatal
 Agências Executivas e Organizações Sociais
 A visão linear da evolução da administração
patrimonialismo, burocracia, gerencialismo
pública:
A Reforma Bresser - Balanço
A reforma ocorreu num ambiente de consolidação democrática e de
Estabilização macro-econômica. Foi fortemente inspirada na Nova Gestão
Pública, em voga no Reino Unido.
A reforma visava combater a paralisia e desestruturação da administração
pública. Flexibilizando a administração pública de modo a torná-la mais
eficiente, principalmente com a criação de novos arranjos organizacionais e
trabalhistas na Administração Federal.
A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais,
principalmente as agências executivas e as organizações sociais foram pontos
negativos dessa importante reforma.
Reformas de Gestão Pública no Brasil Moderno –
Esquemas e Resumo
Tipo de Reforma x Regime Político
Ciclo Autoritário
Ciclo Democrático
Reforma Burocrática
1937
1988
Reforma Gerencial
1967
1998
O que explica as mudanças
Novas idéias
Novo contexto social e econômico
Sclerosis (falência) de velhas estruturas
Redefinição de como os interesses interagem
A ação de empreendedores de políticas públicas
As Reformas dos anos 30
Contexto
social
econômico
e Brasil rural – Sociedade oligárquica – Estado
fragmentado – Baixa complexidade
Idéias
Reforma orçamentária e do serviço público norteamericano
Sclerosis
Erosão das bases de poder oligárquicas
exacerbação do clientelismo - disfuncionalidade
Interesses
Classes médias – setores industriais – militares
Empreendedores
Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes
–
As reformas de 1967-Castelo Branco
Contexto econômico e Polarização política – crise econômica
social
industrialização e urbanização desequilibradas
–
Idéias
Administração & desenvolvimento – PPBS – UK,
US e França
Sclerosis
Disfuncionalidade e paralisia da administração
federal
Interesses
Classes médias – tecnocracia – militares –
empresariado moderno
Empreendedores
José Nazareth Teixeira Dias
Roberto Campos e Hélio Beltrão
A reforma do Estado da Redemocratização
(1988)
Contexto econômico e social
Transição democrática – Crise fiscal do
Estado–Hiperinflação
Idéias
“Progressive Public Administration” – França
Sclerosis
Um Estado
accountable
Interesses
Administrativistas - Políticos – Outros Poderes
– Corporativos
Empreendedores
Assembléia Constituinte
inchado,
Aluisio Alves
Gileno Marcelino
ingovernável,
não
A Reforma Gerencial
de Bresser Pereira
Contexto econômico e Consolidação democrática – Estabilização macrosocial
econômica – Consenso de Washington
Idéias
Nova Gestão Pública – Reino Unido
Sclerosis
Paralisia e desestruturação
pública 1988-1994
Interesses
Equipe econômica – Governadores
Empreendedores
Luiz Carlos Bresser Pereira
da
administração
O objetivo da reforma
Reforma
Visão do problema
1937
Criação de um Estado Nacional dotado de um serviço público
meritocrático
1967
Criação das condições necessárias para a emergência do
Estado Desenvolvimentista
1988
Restabelecer as normas de funcionamento do Estado de
Direito Democrático
1998
Flexibilizar a administração pública de modo a torná-la mais
eficiente
As conquistas de cada reforma
Reforma
Os pontos positivos
1937
A constituição da arquitetura administrativa do Estado brasileiro
1967
A criação das condições
Administração Direta
1988
A redemocratização do funcionamento da administração pública
1998
A criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na
Administração Federal
para
a
descentralização
da
Os principais problemas das reformas
Reforma
Os problemas derivados
1937
Autoritarismo e centralização – Formalismo excessivo – Persistência do
clientelismo
1967
O esvaziamento do núcleo do estado – Isomorfismo organizacional - A
expansão descontrolada da adm. indireta
1988
O enrigecimento excessivo e isonômico - As regras de transição
desastrosas – O retorno do formalismo – O desbalanceamento dos
poderes
1998
A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais Sustentabilidade
Ponto 4: A Reforma de Bresser:
mérito, flexibilidade e responsabilização
1. A crise do Estado Brasileiro
Na visão de Bresser Pereira, o mundo assiste a um debate acalorado
sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida
contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia.
Para Bresser Pereira, a crise do Estado teve início nos anos 70, mas só
nos anos 80 se tornou evidente. Tornou-se claro afinal que a causa da
desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves
desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a própria
crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a
sobrecarga de demandas a ele dirigidas.
A Reforma de Bresser
A Administração Pública Burocrática surge na segunda metade do século
XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o
nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu
desenvolvimento
a profissionalização,
a idéia de carreira,
a hierarquia funcional,
a impessoalidade,
o formalismo,
O poder racional-legal.
Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores
públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre
necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão
de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
A Reforma de Bresser
A Administração Pública Gerencial emerge na segunda
metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão
das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao
desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia
mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os
problemas associados à adoção do modelo anterior.
A eficiência da administração pública - a necessidade de
reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o
cidadão como beneficiário - torna-se então essencial.
A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada
predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na
prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de
uma cultura gerencial nas organizações.
A Reforma de Bresser
A administração pública gerencial constitui um avanço e até
um certo ponto um rompimento com a administração pública
burocrática.
Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus
princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial
está apoiada na anterior, da qual
conserva, embora
flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como
a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência
de um sistema estruturado e universal de remuneração, as
carreiras, a avaliação constante de desempenho, o
treinamento sistemático.
A Reforma de Bresser
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se
nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa
profissionalização da administração pública, que continua um princípio
fundamental.
Na administração pública gerencial há uma busca para que haja
(1) a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá
atingir em sua unidade,
(2) a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para
que possa atingir os objetivos contratados, e
(3) o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior
participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e
deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
A Reforma de Bresser
3. O diagnóstico e a solução: Responder
(1) O Estado deveria permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas
delas poderiam ser eliminadas? Ou deveriam ser transferidas da União para os
estados ou para os municípios? Ou ainda, devem ser transferidas para o setor
público não-estatal? Ou então para o setor privado?
(2) Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras,
deveria o Estado criar novas instituições?
(3) Para exercer as suas funções o Estado necessitaria do contingente de
funcionários existente? A qualidade e a motivação dos servidores eram
satisfatórias? Dispunha-se de uma política de recursos humanos adequada?
(4) As organizações públicas operavam com qualidade e eficiência? Seus serviços
estavam voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido
como um cliente, ou mais orientadas para o simples controle do próprio
Estado?
A Reforma de Bresser (Mostrar esse slide)
No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira centrou-se a
atenção, de um lado, nas condições do mercado de trabalho e na política
de recursos humanos, e, de outro, na distinção de três dimensões dos
problemas:
(1) a dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem
legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;
(2) a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores
patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores
gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e
(3) a dimensão gerencial, associada às práticas administrativas.
As três dimensões estavam inter-relacionadas. O plano era o de promover
de imediato a mudança da cultura administrativa e reformar a dimensãogestão do Estado, enquanto se providenciava a mudança do sistema legal,
que seria feita via emenda constitucional.
A Reforma de Bresser
4. Mérito, Flexibilização e Responsabilização
Bresser admitia que a cultura burocrática havia superado,
embora não destruído, o patrimonialismo. Mas ele também
afirmava que o modelo burocrático implantado no país
somava aos defeitos inerentes à administração pública
burocrática com a carência de mecanismos autoreguladores e era refratária às inovações.
Sua capacidade de resposta aos novos e constantes
estímulos era limitada, fato que a tornava arcaica e
ineficiente.
A Reforma de Bresser
O mecanismo por excelência de motivação, na administração pública
burocrática, é o da promoção por mérito em carreiras formalmente
estabelecidas.
Através desse mecanismo, em que o tempo, além dos cursos, a avaliação
de desempenho e os exames são essenciais, o administrador ascende
lentamente na sua profissão. Mas, dada a dinâmica do desenvolvimento
tecnológico das sociedades contemporâneas, esse sistema de carreira foi
se tornando crescentemente superado, pois os jovens administradores
não estão dispostos a esperar o alcance dos 50 anos para ocuparem
cargos de direção.
Por outro lado, a instabilidade do sistema político e administrativo
brasileiro dificultou adicionalmente desenvolvimento de carreiras. O
sistema de premiação e motivação dos funcionários públicos foi
crescentemente identificado com a ocupação de cargos em comissão.
A Reforma de Bresser
Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos
servidores públicos brasileiros, relacionado-a com a missão do servidor,
reconhecendo o mérito daqueles que melhor desempenho apresentam.
Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido do que para o
empregado privado, já que a atividade do Estado está diretamente voltada
para o interesse público, enquanto que a atividade privada só o está
indiretamente, através do controle via mercado.
Entretanto, em momentos de crise e de transição, o papel do Estado e do
servidor público ficam confusos. A idéia burocrática de um Estado voltado
para si mesmo está claramente superada, mas não foi possível ainda
implantar na administração pública brasileira uma cultura de atendimento
ao cidadão-cliente. A meritocracia na administração pública brasileira está
apenas começando.
A Reforma de Bresser
Mas a implantação de uma meritocracia na Administração Pública brasileira não viria
desacompanhada da flexibilização de nossas pesadas estruturas, herança da
burocracia. Ele indicou que a modernização da gestão se faria através da implantação
de laboratórios especialmente nas autarquias voltadas para as atividades exclusivas do
Estado, visando iniciar o processo de transformação em agências autônomas, ou seja,
em agências voltadas para resultados, dotadas de flexibilidade administrativa e ampla
autonomia de gestão.
Primeiramente seria implementada uma ação de avaliação institucional, com o objetivo
de identificar a finalidade de cada órgão da administração pública no sentido de
promover o (re)alinhamento com o objetivos maiores do Estado. Depois, seria
elaborada uma sistemática de avaliação, a partir da construção de indicadores de
desempenho, para mensurar os graus de consecução dos objetivos pretendidos.
Em paralelo, seriam implementadas ações na área de recursos humanos, que
permitissem o aperfeiçoamento das capacidades gerenciais e técnicas do setor público,
através de recrutamento de pessoal estratégico, a partir de concursos e processos
seletivos públicos anuais caracterizando, desta forma, um processo permanente de
atualização dos quadros do aparelho do Estado.
A Reforma de Bresser
O conjunto de ações na área de recursos humanos tem por
objetivo, a valorização do servidor público eficiente, através do
reconhecimento por parte do cidadão de seu trabalho e, da
conseqüente mudança de imagem perante a sociedade,
envolvendo maior grau de autonomia, iniciativa e
responsabilização, diminuindo controles formalistas e
incentivando a adoção de uma política que seja conseqüente
tanto com o bom desempenho quanto com o mau
desempenho.
A Reforma de Bresser
5. Críticas à Reforma Bresser
A despeito de sua reconhecida importância, a reforma Bresser não deixou de ser alvo
de pesadas críticas. A maior delas foi a de que a Administração Pública Gerencial
não conseguiu romper com o neopatrimonialismo e com as tendências autoritárias
da gestão pública brasileira.
Bresser imaginava a existência de diversos controles democráticos para garantir a
cooperação desinteressada dos burocratas públicos, mas esses controles sugeridos
não se manifestam na realidade, pois os burocratas continuaram escapando ao
controle pela sociedade.
Além disso, acusam a reforma pela fragmentação do Aparelho de Estado, pois os novos
formatos organizacionais sugeridos (agências executivas e reguladoras e o terceiro
setor) pela reforma não substituíram os antigos (autarquias, fundações públicas),
havendo uma convivência de ambos. A causa disso foi o fracasso do projeto das
agências executivas e das organizações sociais, que não alcançou a extensão
esperada por Bresser.
A Reforma de Bresser
Uma outra série de críticas refere-se à elitização do modelo proposto por
Bresser, já que não houve efetivamente uma participação popular na reforma,
que foi idealizada e realizada de forma top-down. As decisões estratégicas
são tomadas por um pequeno grupo (insulamento burocrático) que se situa
fora do controle político e do escrutínio público, gerando o isolamento dos
decisores, ou seja, a
administração pública continua sustentando a
centralização do poder e o idealismo tecnocrático (autoritarismo e
neopatrimonialismo).
O modelo preconizado por Bresser preza o ideal tecnocrático e valoriza mais
as carreiras ligadas ao núcleo estratégico em detrimento aos servidores
públicos que prestam serviços diretamente ao cidadão, revivendo outras
épocas em que a administração direta era desprestigiada.
Empreendedorismo Governamental: O Estado
Regulador
O Plano de Bresser levava em conta que a reforma do Estado
envolvia múltiplos aspectos. Um deles era o ajusta fiscal,
que devolve ao Estado a capacidade de definir e
implementar políticas públicas.
O programa de privatizações e desestatizações, com
parcerias entre entes públicos e privados ou com a
passagem via contratos administrativos de atividades para
a iniciativa privada, refletia a conscientização da gravidade
da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do
Estado de promover poupança forçada através das
empresas estatais.
O Estado Regulador
Bresser também acreditava que, através de um programa de
publicização, haveria a transferência para o setor público nãoestatal a produção dos serviços competitivos ou nãoexclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de
parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e
controle.
Deste modo o Estado reduziria seu papel de executor ou
prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel
de regulador e provedor ou promotor destes serviços.
O Estado Regulador
Nesta nova perspectiva, buscava-se o fortalecimento das funções de
regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e
a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e
municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços
sociais e de infra-estrutura.
Paralelamente, é enfatizada a importância de uma flexibilização da ação
pública, propondo-se um conjunto de medidas inspiradas na Nova Gestão
Pública, que visam dar ao administrador público mais autonomia gerencial,
numa tentativa de tomar a administração pública mais parecida com a
administração de empresas: o chamado movimento de "agencificação",
que no Brasil tem sua face mais visível na independência das agências
reguladoras.
O Estado Regulador
A reforma regulatória no Estado brasileiro é extremamente complexa por
casa de nosso sistema federativo. As agências reguladoras multiplicam-se
em diferentes unidades da federação, não apenas como resultado da
reforma de desestatização que abrange estados e municípios, mas
também visando responder às titularidades que a própria Constituição
define quanto aos serviços públicos, que podem ser prestados pela União,
pelos Estados e mesmo pelos municípios.
Mas a transformação do Estado brasileiro em um Estado regulador foi
prejudicada pela prioridade que foi dada aos objetivos econômicos em
detrimento de outras metas da reforma gerencial, relativas, por exemplo, à
consolidação da governança e da governabilidade do Estado brasileiro.
Nesse sentido, é importante frisar que muitas privatizações foram feitas
antes mesmo de agências estarem operando.
O Estado Regulador
Além disso, a extinção do Ministério da Administração e
Reforma do Estado em 1998, a descontinuidade no processo
de implementação de conjuntos de projetos contidos no Plano
Diretor de Bresser e a força política que o Programa Nacional
de Desestatização ganhou depois disso, também contribuíram
para a imperfeição do Estado Regulador brasileiro.
Serviços Públicos e Reforma Bresser
Os Setores do Estado
No Aparelho do Estado é possível distinguir quatro
setores:
NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em
sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas
públicas, e cobra o seu cumprimento. É portanto o setor
onde as decisões estratégicas são tomadas.
Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao
Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da
República, aos ministros e aos seus auxiliares e
assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e
formulação das políticas públicas.
Serviços Públicos e Reforma Bresser
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são
prestados serviços que só o Estado pode realizar. São
serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.
Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos
impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço
de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas
sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de
saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o
subsídio à educação básica, o serviço de emissão de
passaportes, etc.
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SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor
onde o Estado atua simultaneamente com outras
organizações públicas não-estatais e privadas. As
instituições desse setor não possuem o poder de
Estado.Este, entretanto, está presente porque os serviços
envolvem direitos humanos fundamentais, como os da
educação e da saúde, ou porque possuem “economias
externas” relevantes, na medida que produzem ganhos
que não podem ser apropriados por esses serviços
através do mercado.
As economias produzidas imediatamente se espalham
para o resto da sociedade, não podendo ser lucrativas.
São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais,
os centros de pesquisa e os museus.
Serviços Públicos e Reforma Bresser
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO.
Corresponde à área de atuação das empresas. É
caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para
o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado
como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão
no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para
realizar o investimento, seja porque são atividades
naturalmente monopolistas, nas quais o controle via
mercado não é possível, tornando-se necessário no
casode privatização, a regulamentação rígida.
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