ECONOMIA INFORMAL

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ECONOMIA INFORMAL
Desafios ao estabelecimento de
padrões de trabalho decente
Andressa de Sá Paschoal
Alyne Cristina Lumikoski
Bárbara Sabadin Bueno
Carolina Thaines M. de Souza1
1. INTRODUÇÃO
A partir da década de 90, mudanças econômicas e no mercado
de trabalho, influenciadas pelo avanço da globalização, fizeram
com que a discussão sobre a economia informal ganhasse novos
contornos a nível mundial. O surgimento de novas expressões
desse fenômeno foi responsável por alargar ainda mais o nicho
das atividades informais, possibilitando que o trabalho de estágio e o comércio ambulante fossem incorporados à gama heterogênea das atividades informais (KREIN; PRONI, 2010). Frente
à pluralidade deste fenômeno, o debate deixa de girar em torno
da condenação ou aprovação da informalidade, passando, então,
a priorizar a relação entre a economia informal e o trabalho decente (KREIN; PRONI, 2010)– conceito criado pela Organização
Internacional do Trabalho, em 2002 (OIT, 2002).
O trabalho decente é definido como aquele que seja produtivo e de qualidade, garantindo ao trabalhador condições de
liberdade, equidade, segurança e dignidade (OIT, 2006). Desta
forma, o trabalho decente, que promova a dignidade humana
dos trabalhadores, deve ser assegurado, a despeito da existência
da economia informal. Logo, o presente artigo não se incumbirá
de condenar ou aprovar a informalidade, mas sim de traçar relações entre este fenômeno e a garantia de condições de trabalho
1
As autoras do artigo agradecem a colaboração de Roberto Goulart Menezes, Doutor
em Ciência Política pela Universidade de São Paulo e professor de Relações Internacionais na Universidade de Brasília. Seus comentários e sugestões foram imprescindíveis para a confecção deste trabalho.
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decente. Além disso, o enfoque do presente estudo recai sob o
trabalhador, incluindo sua dignidade e suas condições de trabalho, sem focar nas atividades econômicas informais per se. Com
efeito, para que a discussão em torno da informalidade se concretize, será preciso analisar a economia informal em sua totalidade, levando em considerações as suas definições, causas, efeitos,
contextos, assim como o próprio processo de transição da informalidade à formalidade.
Nesse sentido, o artigo estrutura-se em cinco partes principais. Em um primeiro momento, será discutida a conceitualização da economia informal, diferenciando-a do “setor informal”.
Ainda, será delimitado o lugar e a importância da informalidade
na cronologia da economia internacional, por meio de uma breve
contextualização histórica, que toma como ponto de referência
o processo de globalização. Posteriormente, os posicionamentos
de diversas organizações internacionais em relação à economia
informal serão abordados, sendo que o enfoque maior recairá sobre a atuação da Organização Internacional do Trabalho na problemática da informalidade e do trabalho decente.
Na terceira parte, analisam-se diversas causas e efeitos da
economia informal, relacionando-os com o intervencionismo
estatal e a garantia do trabalho decente. Em seguida, haverá dois
estudos de casos que irão prover um panorama geral da economia informal na Índia e na Espanha, países que apresentam altos
índices de informalidade por causas distintas. E em um último
momento, será analisado, ainda, o processo de transição da informalidade para a formalidade, ressaltando as suas dificuldades,
a fim de que se possa pensar em soluções eficientes para a promoção do trabalho decente e para a própria questão da economia informal. Feitas tais análises, espera-se definir qual o tipo de
correlação que pode ser estabelecida entre a economia informal
e o trabalho decente, e quais as maneiras mais eficientes de promover condições dignas para os trabalhadores de todo o mundo.
2. ECONOMIA INFORMAL: ASPECTOS HISTÓRICOS E CONCEITUAIS
A informalidade e as nuances de sua definição devem ser entendidas nos tempos de globalização, a partir da dinâmica da economia global. É nesse contexto que as relações de trabalho – dentro
e fora da formalidade – mudam, e os desafios da globalização exigem da Organização Internacional do Trabalho uma resposta que
garanta, acima de tudo, condições decentes de trabalho.
Economia informal
2.1.Do setor informal à economia informal, uma mudança no conceito
A informalidade pode ser encontrada nas ruas indianas, local de
trabalho de um ambulante que vende sapatos; em um mercado
na Arábia Saudita, onde um pai conta com a ajuda de seus filhos
nas tarefas; em um lar brasileiro, que depende dos serviços de
uma diarista. Definir tal fenômeno significa encontrar, em uma
imensa pluralidade de manifestações laborais, o seguinte fator
comum: a falta de reconhecimento ou proteção frente aos enquadramentos trabalhistas legais e regulatórios (OIT, 2002). Em outras palavras, o trabalhador informal é reconhecido por não contar com uma legislação trabalhista2 que garanta o cumprimento
de seus direitos mais fundamentais3. Para se chegar a esta definição, contudo, é necessário compreender o processo histórico do
conceito, partindo do chamado “setor informal”.
A expressão “setor informal” foi adotada e popularizada na
década de 70, pela OIT4, em estudos sobre a situação econômica
do Quênia (OIT, 1972). Na época, definir o setor informal significou confrontá-lo com a formalidade, a partir de sete fatores:
(1) pequena escala produtiva; (2) propriedade familiar; (3) dependência de recursos locais; (4) atividade intensiva do trabalho com
tecnologia adaptada às condições locais; (5) habilidades adquiridas fora do sistema escolar formal; (6) facilidade de ingresso à atividade e (7) operação em mercados não regulados e competitivos
(SWAMINATHAN, 1991, p.9, tradução nossa).
Estes itens indicavam como as atividades informais eram realizadas, ou seja, como a produção era organizada dentro do setor
informal (BARBOSA, 2009). Essa definição baseava-se nas previ-
2
Estipula as normas que regulam as relações individuais e coletivas de trabalho. Em
outras palavras, a legislação trabalhista consiste num conjunto sistemático de regras
sobre condições gerais de trabalho (PORTELA, 2009).
3
Esses direitos variam de acordo com a legislação trabalhista de cada país. Contudo,
de acordo com a recomendação da OIT, os direitos do trabalhador devem ser baseados em quatro Princípios Fundamentais: a liberdade sindical e o reconhecimento
efetivo do direito de negociação coletiva; a eliminação de todas as formas de trabalho
forçado ou obrigatório; a abolição efetiva do trabalho infantil; e a eliminação da discriminação em matéria de emprego e ocupação (OIT, 2007a).
4
OIT, a Organização Internacional do Trabalho (em inglês ILO – InternationalLabourOrganization), é a agência da Organização das Nações Unidas (ONU) que tem por
missão promover oportunidades para que homens e mulheres possam ter acesso a
um trabalho decente e produtivo, em condições de liberdade, equidade, segurança
e dignidade (OIT, [s.d.]). Para mais informações, consulte o website do Escritório da
OIT no Brasil: <www.oit.org.br>.
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sões otimistas da OIT, que acreditava que intervenções estatais
nessas atividades – como treinamento de trabalhadores e facilidade de acesso a crédito – conteriam a expansão do “setor informal” (SWAMINATHAN, 1991). Entretanto, ao tornar-se uma
manifestação cada vez mais heterogênea e complexa5, a informalidade contrariou essas previsões otimistas da OIT, e careceu, assim, de recomendações mais complexas aliadas a uma expansão
conceitual. Afinal, o termo “setor”, conforme os setes itens acima,
não especificava quais atividades deveriam ou não ser englobadas ao conceito (KREIN; PRONI, 2010). Na 90ª Conferência Internacional do Trabalho em 2002, a OIT finalmente reconheceu os
entraves da expressão “setor”, passando a recomendar o uso do
termo “economia informal” (OIT, 2002).
De fato, a denominação “setor” indicaria apenas atividades
econômicas ou grupos industriais muito específicos, caracterizados pelos sete itens apontados pela OIT em 1972. Conceituar o
“setor informal” como um domínio específico colocava a informalidade à parte, como se separada dos setores primário, secundário
e terciário da economia6. Em contraposição, o conceito de “economia informal” englobava o diverso e crescente grupo de trabalhadores informais atuantes em diferentes áreas econômicas, urbanas
ou rurais; e no primeiro, segundo ou terceiro setores da economia
(OIT, 2002). Essa nova definição excluiu o dualismo típico, setor
formal/setor informal, para constituir uma nova dicotomia: a dos
protegidos ou não pela lei trabalhista (BARBOSA, 2009).
A supracitada resolução da 90ª Conferência Internacional do
Trabalho de 2002 considera então que economia informal
[r]efere-se a todas as atividades econômicas de trabalhadores e
unidades econômicas que não são abrangidas, em virtude da legislação ou da prática, por disposições formais. Estas atividades não
entram no âmbito de aplicação da legislação, o que significa que
estes trabalhadores e unidades operam à margem da lei; ou então
não são abrangidos na prática, o que significa que a legislação não
lhes é aplicada, embora operem no âmbito da lei; ou, ainda, a legislação não é respeitada por ser inadequada, gravosa ou por impor
encargos excessivos (OIT, 2006, p.9).
Além disso, a presente análise está restrita às atividades legais, ou
seja, à economia informal que tem como resultado produtos e
serviços legais, não abarcando atividades ilegais7 como o tráfico
de drogas, por exemplo. Nesse sentido, ainda que a economia informal não esteja em conformidade com os procedimentos legais
Economia informal
como, por exemplo, os requisitos de registro, ela não só pode ter
como resultado produtos e serviços legais, como, de fato, o tem
na maioria dos casos, de acordo com a OIT (2002).
Há a preocupação em delimitar o que se entende aqui por
economia informal, visto que até mesmo o número de trabalhadores abarcados pela informalidade muda conforme as nuances de sua definição. Fica evidente, portanto, que o conceito
tornou-se mais plural conforme a informalidade em si ganhou
complexidade. Para entender essa transformação, contudo, é
necessário analisar a economia informal a partir do processo de
globalização (OIT, 2008).
2.2. A economia informal em tempos de globalização
A economia internacional teve sua dinâmica intensificada pelo
processo de globalização, o que influenciou também as relações
de trabalho. Essa mudança teve impactos negativos e positivos na
economia informal e na promoção do trabalho decente8 (CACCIAMALI, 2000), efeitos estes que serão analisados nesta subseção.
A OIT entende a globalização como:
[a] difusão de novas tecnologias, a circulação das ideias, o intercâmbio de bens e serviços, o crescimento da movimentação de capital
e fluxos financeiros, a internacionalização do mundo dos negócios
e seus processos, do diálogo bem como da circulação de pessoas,
especialmente trabalhadoras e trabalhadores (OIT, 2008, p.1).
Partindo dessa definição, é possível compreender que, no contexto de aumento da interdependência da produção e da força
de trabalho em escala global, as relações de trabalho sofreram
5
Esse aumento da complexidade teve grandes relações com a globalização (OIT,
2008), como será visto na próxima subseção.
6
O setor primário reúne as atividades agropecuárias e extrativas (vegetais e minerais).
O setor secundário engloba a produção de bens físicos por meio da transformação de
matérias-primas, realizada pelo trabalho humano com o auxílio de máquinas e ferramentas: inclui toda a produção fabril, construção civil e a geração de energia. O setor
terciário abrange os serviços em geral: comércio, armazenagem, transportes, sistema
bancário, saúde, educação, telecomunicações, fornecimento de energia elétrica, serviços de água e esgoto e administração pública (SANDRONI, 2004).
7
A economia informal que resulta em produtos ou serviços ilegais pode ser chamada
de economia ilícita (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
8
“Trabalho decente” é a expressão usada pelo Escritório da OIT (OIT, 2006) no Brasil,
como tradução da expressão decentwork, enquanto em Portugal se usa “trabalho digno” (OIT, 2007b). Ambas as expressões são usadas aqui como equivalentes. A questão
do trabalho decente será abordada com maior profundidade na próxima subseção.
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mudanças (COSTA, 2005). Essas mudanças ocorreram de forma
flagrante quando as empresas buscaram reduzir ao máximo os
custos de produção (CASTELLS; PORTES, 1989), por meio de medidas como a redução do quadro funcional, o uso de mão de obra
temporária ou de meio-expediente, a compra de produtos oriundos da economia informal ou até mesmo a coerção de seus trabalhadores a condições mais rígidas de trabalho (CASTELLS, 1999).
Dessa forma, quando as empresas buscam se adequar à nova
circulação a nível global de tecnologias, ideias, bens e trabalhadores, o relacionamento entre empregado e empregador também
tende a se elevar a um patamar supranacional (CASTELLS, 1999).
Essa tarefa de ditar as regras, tradicionalmente do Estado, passa
a ser flexibilizada e negociada entre empresas e trabalhadores,
muitas vezes sem a interferência estatal, o que aumenta ainda
mais o poder do setor privado nessa negociação(COSTA, 2005).
Quando as empresas possuem maior influência e liberdade para
cortar os benefícios do trabalhador, suas decisões podem incidir
não apenas no fomento da informalidade, como também na não
promoção do trabalho decente (CASTELLS; PORTES, 1989).
Contudo, afirmar que a diminuição da rigidez das relações de
trabalho pode ter um impacto de aumento da informalidade não
significa que se trata necessariamente de um aspecto negativo da
globalização. Quando novas formas de contratação surgem, pela
flexibilização das relações entre empregado e empregador, surgem também novas estratégias de sobrevivência com aspectos
positivos às condições de trabalho (KREIN; PRONI, 2010).
De acordo com a OIT, o dinamismo da economia internacional aumenta a capacidade produtiva e pode resultar em progressos sem precedentes, gerando trabalhos mais produtivos nas atividades formal e informal (OIT, 2005), por meio da busca intensa
pela otimização dos meios de produção. Um trabalho, mesmo
que informal, aumenta também a rede de informações e contatos
do trabalhador, o que pode trazer melhores oportunidades; permite o fornecimento de bens de maneira mais rápida e barata aos
que mais necessitam; atua como uma “escola de empreendedorismo” para aqueles que têm a oportunidade de gerir um negócio;
e ainda reduz a possibilidade de indivíduos em extrema pobreza
recorrem à criminalidade (EVANS; SYRRET; WILLIAMS, 2006).
Nesse sentido, é perceptível que o trabalho decente pode ser promovido satisfatoriamente também pelas atividades informais.
Dessa forma, apontar os impactos negativos e positivos dos
tempos de globalização nas relações de trabalho não significa
condenar nem estimular a economia informal (OIT, 2005). Da
Economia informal
mesma maneira que a formalidade não necessariamente vai garantir aos trabalhadores uma condição digna de trabalho, a informalidade não apresentará sempre condições diferentes da do
trabalho decente.
2.3. A correlação entre trabalho informal e trabalho decente Nem a economia informal nem a formal garantem um trabalho
decente per se, por isso, a busca pela sua garantia deve estar acima dessas definições. Garantir o trabalho decente é o objetivo
máximo da Organização Internacional do Trabalho, definido
por esta como aquele trabalho que seja produtivo e de qualidade,
garantindo ao trabalhador condições de liberdade, equidade, segurança e dignidade (OIT, 2006). A garantia do trabalho decente,
como objetivo da OIT, é considerada uma resposta eficiente aos
desafios da globalização (OIT, 2008).
Nas condições de trabalho decente, garantir a liberdade significa dar ao trabalhador a oportunidade de exprimir suas preocupações, formular as decisões que irão influenciar as suas vidas e deliberar essas mesmas decisões. A equidade garante a igualdade de
oportunidades e de tratamento para todos, independentemente
de particularidades, como a questão de gênero. Nesse sentido, tanto mulheres como homens devem dispor de oportunidades igualitárias, por exemplo. A garantia de segurança envolve não apenas
a segurança no local de trabalho, mas também a proteção social
para os trabalhadores e as suas famílias (SÜSSEKIND, 1998). Por
fim, a dignidade se dá com oportunidades para realizar um trabalho produtivo com uma remuneração justa e com boas perspectivas de desenvolvimento pessoal e de integração social (OIT, 2007b).
É importante ressaltar ainda que o conceito de trabalho decente da OIT não deve ser comparado a “trabalho reconhecido,
protegido, seguro, formal” (OIT, 2002, p.5, tradução nossa, grifo
nosso). As qualidades de informal e de decente não são excludentes, ainda que seja indispensável eliminar da informalidade seus
aspectos que atentem contra as condições decentes de trabalho
(OIT, 2006). Tirar um trabalhador de um emprego informal, contudo, pode significar não apenas privá-lo de sua única fonte de
sobrevivência, como, em alguns casos, afastá-lo de um trabalho
que é sim produtivo e de qualidade. Nesse sentido, o objetivo a
ser seguido progressivamente é a garantia do trabalho decente
(OIT, 2002) e não necessariamente a busca pela formalidade.
A garantia de recursos, informação, mercados, tecnologia,
infraestrutura pública e serviços sociais são aspectos essenciais
para prover ao trabalhador condições dignas de trabalho (OIT,
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2002). Essas condições podem ou não estar presentes nos trabalhos formais e informais e, por isso, o essencial é assegurar as
condições de liberdade, equidade, segurança e dignidade acima
de qualquer circunstância.
3. AS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS E A ECONOMIA INFORMAL
A questão da informalidade deve ser tratada como um fenômeno
internacional, na medida em que atinge praticamente todos os
países, além do fato de que suas causas são, muitas vezes, resultados de situações internacionais, como crises econômicas. Dessa maneira, diversas organizações internacionais tem procurado
compreender o fenômeno e buscado soluções eficientes para a
garantia do trabalho decente.
3.1. Organização Internacional do Trabalho
330
A OIT tem se preocupado, desde seus primórdios, com a garantia
de um trabalho que não viole os direitos fundamentais dos indivíduos. Nesse sentido, em sua Constituição de 1919 já estavam
contidas importantes colocações acerca do assunto, como o princípio de que o trabalho não deve ser comparado a uma mercadoria (OIT, 2002). Assim, desde sua fundação, a preocupação com a
garantia dos direitos dos trabalhadores informais acompanha a
Organização, sendo um exemplo desse fato a utilização de termos
como “trabalhadores” ao invés de “empregados”9(OIT, 2002).
O assunto passa a ser mais bem delineado em 1972, quando é realizada uma conferência sobre o setor informal do Quênia
(CARNEIRO, 1994). Cabe ressaltar outra vez que, apesar da denominação setor informal passar a figurar nos documentos apenas
após 1972, preocupações tangentes à informalidade já eram consideradas, estando presentes inclusive nas Oito Principais Convenções10, como, por exemplo, na Conferência sobre Trabalho
Forçado de 1930 (OIT, 2002).
Posteriormente, foram feitas diversas Convenções e Declarações específicas acerca do assunto11. Duas das principais são a
Resolução da 15ª Conferência Internacional das Estatísticas do
Trabalho, de 1993 (OIT, 1993) e a Resolução da 90ª Conferência Internacional do Trabalho, de 2002 (OIT, 2002). Além dessas, há a Declaração da OIT sobre a Justiça social para uma Globalização Eqüitativa, feita em 2008 (OIT, 2008) e a Declaração sobre os princípios
e direitos fundamentais no trabalho, de 1998 (SÜSSEKIND, 1998).
Dentre todas as Resoluções e Declarações feitas pela OIT sobre o assunto, a mais elucidativa foi a de 2002. Afinal, a resolução
traz diversas assertivas que procuram fazer com que haja uma
Economia informal
descaracterização da economia informal como um fenômeno
sempre negativo. A principal constatação é o fato de que a economia informal absorve trabalhadores que de outra maneira não
encontrariam um trabalho, principalmente em países em que há
uma rápida expansão da mão de obra, mas não o crescimento
acelerado dos empregos (OIT, 2002). Assim, de acordo com a OIT,
Nomeadamente em situações de forte desemprego, de sub-emprego e de pobreza, a economia informal é uma fonte potencial de
criação de empregos e de rendimentos, pelo facto de ter um acesso
relativamente fácil, mesmo sem muita instrução ou qualificações,
nem grandes meios técnicos ou financeiros (OIT, 2006, p. 8).
Nesse sentido, a resolução de 2002 tem como preocupação principal a garantia da dignidade dos trabalhadores informais. Para
que isso ocorra, esta resolução apresenta diversas medidas que
devem ser implementadas no intuito de garantir os direitos desses trabalhadores (OIT, 2002).
Uma dessas medidas é a modificação dos quadros legais dos
países, já que significativa parte deles não possui qualquer legislação referente ao trabalho informal e, naqueles que a possuem,
esta se apresenta insuficiente – caso de países como o México,
que classifica trabalhadores autônomos como informais (PORTES; CASTELLS; BENTON, 1989). Portanto, uma das primeiras
medidas deve ser o estabelecimento de um quadro jurídico que
trate, de maneira eficiente, das questões ligadas à informalidade.
9
A diferenciação entre trabalhadores e empregados é importante porque o último
envolve uma relação empregador e empregado, portanto, caracteriza somente trabalhos que possuíam vínculos empregatícios, os quais por vezes são característicos da
economia informal (OIT, 2002).
10
A OIT possui oito Conferências que devem ser assinadas a partir do momento em
que um país se torna membro da Organização, sendo elas: Convenção nº 29 sobre o
Trabalho Forçado (1930); Convenção nº 87 sobre a Liberdade Sindical e a Proteção do
Direito Sindical (1948), Convenção nº 98 do Direito de Sindicalização e Negociação
Coletiva (1948); Convenção nº 100 Sobre a Igualdade de Remuneração para a mão-de-obra masculina e mão de obra feminina por um Trabalho de Igual valor (1951);
Convenção nº 105 relativa à Abolição do Trabalho Forçado (1957); Convenção nº 111
Concernente a Discriminação em matéria de Emprego e Profissão (1958); Convenção
nº 138 Sobre a Idade Mínima de Admissão a Emprego (1973); Convenção nº 182 Sobre
Proibição das Piores Formas de Trabalho Infantil e a Ação Imediata para sua Eliminação (1999). (OIT, 2002).
11
As principais Conferencias e Declarações da OIT acerca do assunto podem ser encontradas no seguinte endereço eletrônico: <http://www.oit.org.br/search/apachesolr_search/conven%C3%A7%C3%B5es%20trabalho%20decente?filters=type%3Aco
nvention> Acesso em: 10 out. 2012.
331
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332
Outro ponto que requer atenção é a situação econômica, social e
política do país, já que a economia informal advém, muitas vezes,
de questões concernentes a esses dois últimos aspectos do que
propriamente de problemas econômicos (OIT, 2006).
Por fim, outro fator importante para a caracterização do
trabalho informal como um trabalho decente é a garantia de responsividade12 e representação que deve ser concedida aos trabalhadores informais, por meio da liberdade sindical e do reconhecimento efetivo do direito de negociação coletiva (OIT, 2002). A
garantia do trabalho decente deve passar pelo estabelecimento
da liberdade de expressão e reivindicação, já que apenas quando
os trabalhadores podem exprimir suas necessidades abertamente é que existe a possibilidade de uma completa garantia de suas
reivindicações e de seus direitos (OIT, 2002).
A fim de que tais recomendações feitas pelas convenções sejam implantadas nos países é preciso que haja uma negociação,
em nível nacional, entre todas as partes envolvidas, procurando
evitar qualquer tipo de imposição. Dessa forma, a OIT se fundamenta em um sistema tripartite, ou seja, baseando-se na atuação
conjunta de governos, sindicatos e empresas. Para a Organização, a presença desses três setores é crucial, uma vez que cada
uma das partes representa um diferente grupo de interesses (OIT,
2006). Nesse sentido, a OIT tem se empenhado em desenvolver
programas nacionais que visem à promoção do trabalho decente13, priorizando a criação de políticas públicas que assegurem
uma maior proteção social para os trabalhadores e a garantia de
seus direitos de acordo com o contexto político, econômico, cultural e social de cada país (OIT, 2011).
Assim, a OIT tem problematizado a questão da informalidade
nas últimas décadas de maneira a trazer a atenção dos governos e
trabalhadores (por meio da representação sindical) para o assunto, a fim de que se possa garantir a tais trabalhadores a dignidade
necessária. Tal preocupação da OIT fez com que a questão repercutisse, passando a ser tratada em âmbitos internacionais diversos.
3.2. Outras organizações
As consequências da economia informal, por vezes, atingem também questões relacionadas ao indivíduo, ao meio ambiente e ao
desenvolvimento econômico, devido à sua complexidade. Nesse
sentido, o assunto passou a ser tratado em diversas outras organizações internacionais, como o Banco Mundial, o qual tem realizado estudos para medir o impacto da economia informal em diversos países14. Além disso, o Conselho de Direitos Humanos das
Economia informal
Nações Unidas (CDH) é uma das agências da Organização das Nações Unidas (ONU) que mais tem debatido o assunto (CDH, 2010).
Dentre as diversas implicações relacionadas aos direitos humanos que o trabalho informal pode gerar, o CDH tem se focado
em duas questões: o alto envolvimento de minorias em empregos
informais (CDH, 2010) e a maneira como as crianças são afetadas por tais atividades (CDH, 2012). Assim, o CDH vem buscando
acabar com a discriminação contra minorias, assim como combater o trabalho infantil (CDH, 2010).
Além das agências da ONU e de outras organizações internacionais (OIs), há também de se considerar o importante papel
que a sociedade civil tem tido em relação à questão. O Estado atual tem deixado um espaço maior para a atuação da sociedade civil
em questões que antigamente caberiam apenas a ele – dessa forma, essas ações acabam sendo realizadas por organizações não
governamentais (ONGs) e empresas. Sendo assim, ONGs passam
a estabelecer programas de apoio aos trabalhadores da economia
informal e a fiscalizar grandes empresas. Algumas empresas, por
sua vez, passaram a ter consciência de sua própria influência na
geração de empregos informais, principalmente devido ao fenômeno da economia de cascata15 (VIEIRA, 2006), e tem procurado
facilitar o fluxo de informações confiáveis acerca de questões de
mercado e desenvolverem um lobby para as necessidades das
empresas informais (OIT, 2002).
A partir disso, é possível perceber que a discussão sobre a
informalidade é densa nos organismos internacionais. Tais organismos tomam por base as causas e efeitos da informalidade para
Responsividade pode ser definida como a atitude de garantir uma resposta àqueles
interessados (OIT, 2002).
12
13
Do inglês, Decent Work Country Programmes (DWCP). Programa criado pela Organização Internacional do Trabalho em 2004 para ser um instrumento de promoção
de diálogo e cooperação entre instituições nacionais e internacionais no intuito de
elaborar, executar e monitorar as medidas tomadas em prol da garantia do trabalho
decente como chave da estratégia de desenvolvimento. Mais de 85 países já desenvolveram os seus programas, os quais podem ter duração entre quatro a seis anos, sendo
que a maioria deles já se encontra na segunda geração (OIT, 2011).
14
O Banco Mundial (BM) realiza pesquisas acerca de fatores que influenciam a economia informal, como a burocracia e a corrupção. A organização realiza diversas pesquisas em países específicos, tendo feito um guia detalhado sobre os efeitos da corrupção
e as possibilidades de mudanças institucionais em 1999 (BANCO MUNDIAL, 1999).
15
A economia de cascata, pensada em relação à economia informal, se dá da seguinte
maneira: uma empresa multinacional, por exemplo, não emprega qualquer trabalhador informal. Tal empresa, contudo, compra de uma empresa menor e esta se utiliza
da economia informal. Assim, a grande empresa está incentivando a economia informal indiretamente (VIEIRA, 2006).
333
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traçar possíveis metas de resolução dos problemas relacionados
à informalidade. Nesse sentido, nota-se a relevância da análise
das principais causas e efeitos que incidem no alargamento da
economia informal ao redor do mundo.
4. CAUSAS E EFEITOS DA INFORMALIDADE
Para que se possa compreender o fenômeno da informalidade
é preciso recorrer a uma análise de suas causas e de seus efeitos.
Nesse sentido, esta seção se encarrega de avaliar as principais causas da informalidade e os seus respectivos efeitos, elegendo aqueles que podem ser percebidos nos variados contextos político, econômico e social ao redor do mundo. Ao final, espera-se construir
um panorama geral da informalidade capaz de interligar a questão da economia informal com a promoção do trabalho decente.
334
4.1. Sobre as causas
Apontar as causas que levam ao avanço da economia informal em
determinado país ou contexto envolve não só a análise de aspectos econômicos, como também de fatores sociais e políticos. Nesse
sentido, a constante verificação de algumas variáveis (SOTO, 1989;
ENSTE; SCHNEIDER, 2004; TANZI, 2002; RIBEIRO, 2000) tornou
possível eleger cinco principais causas como sendo aquelas que
mais influenciam no alargamento do nicho informal. A primeira,
considerada a de maior importância, é o crescimento da carga
tributária, sendo que esta se conecta diretamente com a segunda:
a problemática das transferências sociais. Em seguida, lista-se a
rigidez trabalhista, a taxmorale16 e a questão da empregabilidade.
Por mais que esses fatores não sejam necessariamente concomitantes, se aproximam por estarem ligados ao intervencionismo estatal17 (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). De fato, a regulação
do Estado na economia e na esfera social, “é necessária e é um
importante pilar da social economia de mercado” (ENSTE; SCHNEIDER, 2004, p. 102, tradução nossa). Nesse sentido, o intervencionismo estatal tem o intuito de promover uma redistribuição
mais igualitária entre as partes e corrigir as falhas de mercado18.
Portanto, a criação de taxas, transferências sociais e regulamentações trabalhistas são exemplos de ações que visam a promover
a equalização social e a distribuição justa.
No entanto, a existência e o crescimento da economia informal demonstram que certas intervenções são falhas, tanto nas
suas constituições – já que muitas vezes são implementadas contra a vontade da maioria da população – como nas suas regulações,
devido às falácias institucionais. Nesse contexto, cabe analisar as
Economia informal
cinco principais causas do avanço da economia informal para
que, ao final, seja possível elucidar a influência das intervenções
estatais neste crescimento e na promoção do trabalho decente.
A carga tributária é considerada por muitos economistas
como sendo a principal razão do deslocamento dos trabalhadores para a informalidade (SOTO, 1989; ENSTE; SCHNEIDER,
2004; TANZI, 2002). Essa relação parte do pressuposto de que
quanto maior for a carga tributária que o trabalhador deve pagar na economia formal, maior será o incentivo para que este cidadão migre para a informalidade, fugindo, assim, dos tributos.
Com efeito, “quanto maior a diferença entre a remuneração bruta
dos trabalhadores na economia oficial e o obtido depois de retirado os tributos, ou seja, o rendimento líquido, maior será o incentivo para evitar essa diferença” (RIBEIRO, 2000, p. 8).
Estimativas afirmam que um aumento de 10% na carga tributária leva a um crescimento maior que 3% na economia informal
(ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Essa correlação pode ser notada em
países como a Noruega, que possui uma alta carga tributária – superior a 40% do PIB19 do país – e, consequentemente, um considerável índice de informalidade – 19,1% do PIB – sendo maior do
que a taxa de países subdesenvolvidos como o Vietnã – 15,6% do
PIB – entre o período de 2003 a 2006 (SCHNEIDER, 2006).
Em relação aos sistemas de transferências sociais20, estes
implicam a existência de um forte incentivo à migração para a
economia informal quando, mesmo atuando na informalidade, o
trabalhador continua a receber os benefícios sociais sem ter que
contribuir por meio de tributos (RIBEIRO, 2000). Nesse sentido,
16
Uma possível tradução usada para taxmorale é moral tributária (TIPKE, 2002).
O intervencionismo estatal refere-se à interferência do Estado na atividade econômica do país por meio da regulação e da formulação de regras para o mercado,
visando a promover eficiência e equidade (MANKIW, 2001).
17
18
Estas falhas ocorrem quando os mecanismos de mercado sem regulação estatal são
deixados livremente ao seu próprio funcionamento, originando resultados econômicos ineficientes ou indesejáveis do ponto de vista social (MANKIW, 2001).
19
O Produto Interno Bruto (PIB) é o valor de mercado de todos os bens e serviços finais
produzidos em um país em dado período. O PIB soma vários tipos diferentes de bens
em uma única medida do valor da atividade econômica e inclui todos os itens produzidos na economia e vendidos legalmente nos mercados. Nesse sentido, os valores gerados pelas atividades informais equivalem a uma porcentagem do PIB (MANKIW, 2001).
20
O Sistema de transferências sociais é um instrumento do Estado para prover proteção social à população por meio da assistência social prestada pelas instituições
públicas,pelas quais o governo beneficia gratuitamente a população com dinheiro,
comida, bens e serviços. A Bolsa Família no Brasil é um programa de transferência
social (COHN, 2004).
335
Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
336
esta causa exemplifica o problema dos caronas, abordado pela
teoria microeconômica, em que uma pessoa beneficia-se de um
bem, sem ter que pagar por ele (MANKIW, 2001).
A questão da rigidez trabalhista reflete-se na intensidade da
regulação na economia formal. De fato, se percebe que há um
grande número de regulamentações legais no mercado de trabalho, como por exemplo, as condições de trabalho recomendadas
pela OIT (OIT, 2007a). Por mais que essas regulamentações sejam
essenciais para a promoção do trabalho decente, algumas podem
ser consideradas, por vezes, como barreiras burocráticas ao ingresso do indivíduo no mercado de trabalho. Enste e Schneider
(2004) afirmam que o objetivo do aumento dessas regulamentações é atender somente aos que já estão inseridos no mercado de trabalho, e não aqueles que buscam o ingresso. As várias
barreiras que impedem estrangeiros de atuarem no mercado de
trabalho formal de alguns países, por exemplo, levam muitos a
optarem pela informalidade (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Ainda nesse contexto, a inflexibilidade das horas de trabalho
pode ser vista como entrave ao exercício pleno das atividades de
trabalho dos indivíduos em alguns casos. A carga horária, por vezes, não representa as necessidades dos trabalhadores, os quais
acabam por preencher o seu tempo livre com atividades informais (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Estima-se que o aumento de
uma unidade no índice de regulação21 está diretamente relacionado com um acréscimo de 10% na economia informal de 67 países desenvolvidos e em desenvolvimento (SOTO, 1989).
A taxmorale é, também, uma das causas que levam os trabalhadores a ingressar no mercado de trabalho informal, e diz
respeito à atitude pública em relação ao Estado: “se os cidadãos
percebem que seus interesses são devidamente representados e
supridos com serviços e bens públicos, eles não desejarão trabalhar informalmente” (ENSTE; SCHNEIDER, 2004, p. 151, tradução
nossa). Caso a situação contrária seja observada, ou seja, se Estado
falha em prover bens e serviços públicos de qualidade, isto incidirá na queda do incentivo por parte dos trabalhadores de pagar os
tributos, e, portanto, poderá estimular uma migração à informalidade. Nesse sentido, o não provimento também pode incidir negativamente na qualidade das instituições públicas, fazendo como
que cidadãos creditem pouca confiança nas autoridades e tenham
um baixo incentivo para cooperar (TORGLER; SCHNEIDER, 2007).
Desta forma, a corrupção surge como uma das causas dos
baixos níveis da taxmorale em determinado contexto, visto que
as instituições falhas e pouco reguladas abrem brecha para que o
Economia informal
trabalhador informal suborne o fiscal tributário por uma quantia
menor que a correspondente aos tributos na economia formal,
contribuindo assim, para a manutenção da atividade informal
(DREHER; SCHNEIDER, 2006).
Por fim, a última das causas listadas é a empregabilidade. Este
conceito é aqui definido como a capacidade dos trabalhadores de
se manterem empregados ou de encontrarem novos empregos
quando demitidos (FREY; WECK, 1983). Com efeito, uma baixa na
taxa de participação dos trabalhadores na economia formal indica
que estes têm a possibilidade de ingressar na economia informal.
Nesse caso, a economia informal surge como uma alternativa ao desemprego (FREY; WECK, 1983). No contexto da crise americana de
200822 e da atual crise da Zona do Euro23, é possível perceber como o
desemprego, juntamente com o aumento das cargas tributárias, foi
responsável por elevar os índices da economia informal, até mesmo em países da União Europeia como Grécia, Itália e Espanha.
A economia informal atingiu na Grécia valores equivalentes a 25,2% do PIB do país em 2010 e 22,2% do PIB italiano neste
mesmo ano (SCHNEIDER, 2011). Este desemprego conjuntural24
afetou principalmente os jovens e as mulheres – grupos mais
passíveis de ingresso na economia informal (LEONE, 2010). Em
um estudo feito sobre o perfil dos trabalhadores informais, Leone (2010) argumenta que, historicamente, as mulheres são mais
suscetíveis a adentrar na economia informal, assim como os jovens – aqueles compreendidos entre 18 e 25 anos (LEONE, 2010).
Nesse sentido, a divisão sexual do trabalho, a falta de experiência
e até mesmo aspectos conjunturais25 fazem com que mulheres e
jovens adentrem a economia informal (LEONE, 2010).
21
Este índice de regulação possui uma escala de 1 a 5 e é responsável por ponderar sobre a regularidade dos preços e das produções e as suas relações com o Estado, as empresas, os trabalhadores, os credores, os fornecedores e os consumidores (SOTO, 1989).
22
A crise financeira americana de 2008 provocada pela falência em massa de grandes
instituições financeiras teve um grande impacto nos índices mundiais de desemprego e no crescimento da economia informal (MELLO; SPOLADOR, 2007).
23
Influenciados pela crise americana, países da zona do euro chegaram a déficits assombrosos causados pelas suas grandes dívidas públicas, incidindo nas taxas de desemprego, principalmente, nos PIGs (Portugal, Itália e Grécia) (MELLO; SPOLADOR, 2007).
24
O desemprego conjuntural ou cíclico ocorre por um fator anormal em determinado momento, como por exemplo, crises recessivas econômicas ou desastres naturais.
Desta forma, quando cessada a anormalidade, os níveis de emprego voltam a se elevar (MANKIW, 2001).
25
De acordo com a revista britânica The Economist o índice do desemprego conjuntural atingiu em 2011 quase 50% da população jovem em alguns países europeus como
na Espanha e na Grécia (EUROPEAN..., 2012).
337
Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
Analisadas todas essas causas, fica claro que o Estado, por
meio da tributação, da regulação e do provimento de bens públicos, tem um papel preponderante na indução ou mitigação da
informalidade (RIBEIRO, 2000). Quando as intervenções estatais
são abusivas, elas acabam por corroborar o desenvolvimento da
economia informal. Contudo, quando são comedidas e reguladas
tornam-se essenciais na promoção do trabalho decente e no bom
funcionamento da economia do país.
4.2. Sobre os efeitos
338
Após analisar a extensão da economia informal e de suas causas,
o foco volta-se para as consequências econômicas, políticas e sociais de seu desenvolvimento. Entretanto, essa tarefa mostra-se
desafiadora justamente por não haver um consenso sobre a avaliação dos efeitos da informalidade. Para alguns ela é vista como
uma das atividades econômicas mais eficientes (FRIEDMAN et
al., 1989; ENSTE; SCHNEIDER, 2004), enquanto para outros é
considerada uma ameaça à autoridade do Estado (TANZI, 2002).
Uma das hipóteses que encaram a informalidade de forma
negativa relaciona-se diretamente com a primeira causa apontada na subseção anterior. Se menos pessoas passem a pagar impostos, inevitavelmente, a receita tributária irá sofrer redução.
Com uma menor arrecadação, a quantidade e a qualidade dos
bens e dos serviços públicos serão afetadas, prejudicando, principalmente, aqueles que usufruem desses recursos, ou seja, a própria população (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Ademais, a desconsideração das atividades informais na
contabilização do PIB e nas estatísticas sobre a empregabilidade
acarreta uma subavaliação da situação econômica do país, visto
que apesar de não serem consideradas, as atividades informais
geram renda (FREY; WECK, 1983). O fato de esta fonte de renda
ser ignorada induz os governos a formularem políticas econômicas e sociais inadequadas justamente por estarem pautadas apenas no crescimento econômico observável – aquele que é contabilizado, proveniente do setor formal – excluindo a renda gerada
na informalidade (RIBEIRO, 2000). Esta situação foi observada
por Fichtenbaum (1989) nos Estados Unidos entre 1970 e 1989. O
economista argumenta que a queda da produtividade econômica,
naquele período, foi superestimada por não se considerar o crescimento da economia informal no país (FICHTENBAUM, 1989).
Nesse sentido, contraditoriamente, desenvolve-se uma proposição positiva sobre a informalidade. Se as atividades informais fossem contabilizadas, seria possível identificar níveis de
Economia informal
produtividade econômica maiores que os anteriormente registrados (RIBEIRO, 2000). Ainda em relação a esta produtividade,
muitos economistas acreditam que a informalidade não causa
efeitos negativos per se. Enste e Schneider (2004) demonstram,
por meio de estudos, que mais de 66% da renda gerada na economia informal é gasta no setor formal, originando efeitos positivos
para o crescimento da economia geral e para a arrecadação da
receita. Afinal, quando estes trabalhadores informais compram
bens e serviços formais, contribuem por meio dos impostos indiretos (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Em contrapartida, a expansão da economia informal pode gerar, ainda, outros efeitos considerados negativos no funcionamento do mercado. A questão da competição injusta tanto em âmbito
nacional como internacional é vista como uma dessas hipóteses.
Aqueles que vendem produtos e serviços no mercado formal, cumprindo com seu papel tributário e com as regulamentações trabalhistas competem, diretamente, com os que operam na informalidade e não tem o compromisso fiscal e regulatório. Sendo assim,
os produtos e os serviços dos primeiros acabam sendo mais caros
que aqueles fornecidos pelos últimos, os quais não arcam com tributos ou regulamentações (TANZI, 2002). Esta situação gera uma
competição injusta que favorece os trabalhadores atuantes na economia informal, mas que prejudica os empreendimentos formais.
Entretanto, outros autores, acreditam que o fator competição
é fortemente incrementado com o crescimento da economia informal, produzindo benefícios até mesmo no setor formal. Enste
e Schneider (2004) argumentam, que sob a ótica do consumidor26,
a competição provoca muito mais efeitos positivos que distorções
econômicas, visto que a competição injusta só ocorre em casos
extremos quando os bens e serviços fornecidos pela economia informal substituem aqueles produzidos no setor formal, situação
que raramente ocorre (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Ainda é possível relacionar os efeitos do crescimento da economia informal com outra causa listada anteriormente. Apesar
de possibilitar uma flexibilização da atividade econômica, a fuga
das regulamentações trabalhistas pode se refletir em perdas significativas na proteção social dos trabalhadores, como por exemplo, a falta de representação sindical (TANZI, 2002). De fato, esta
26
A ótica do consumidor pode ser definida como a maneira como o consumidor percebe o mercado, sendo que os consumidores tomam decisões comparando custos e
benefícios, e seu comportamento pode mudar quando os custos ou os benefícios se
alteram. Isto é, eles respondem a incentivos (MANKIW, 2001).
339
Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
340
falta de proteção dificulta o acesso destes trabalhadores a condições de trabalho dignas (OIT, 2002). Sendo assim, nesse caso,
percebe-se uma correlação negativa entre a informalidade e a
promoção do trabalho decente.
No entanto, as atividades informais não englobam, necessariamente, condições de trabalho precárias visto que, se assim fosse, muitos trabalhadores não escolheriam trabalhar informalmente. As estatísticas demonstram que a maioria dos trabalhadores
informais não atua na informalidade porque são forçados a isso,
mas sim por encontrar nessas atividades oportunidades de crescimento e flexibilização inexistente no setor formal (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Maloney (1999), ao pesquisar o comportamento
dos trabalhadores na América Latina e nos países da Organização
para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)27, comprovou que cerca de 70% desses trabalhadores então na informalidade por razões de independência ou por rendimentos mais altos (MALONEY, 1999). Enfim, percebe-se que o trabalho informal
e o trabalho decente, não são, portanto, variáveis excludentes.
Tanto em relação às causas, como aos efeitos, verificou-se ser
possível traçar uma relação entre a informalidade e a promoção
do trabalho decente. Nesse sentido, é essencial frisar que nem
sempre essa relação é rigidamente negativa ou positiva. Diversas
hipóteses podem ser levantadas e as explicações tendem para
ambos os lados. Sendo assim, é essencial perceber que o trabalho
decente deve ser garantido, independentemente dos efeitos positivos ou negativos da informalidade.
5. ESTUDOS DE CASO
Os dois países escolhidos para os estudos de caso – Índia e Espanha – são exemplos de países com altos índices de informalidade,
porém com causas para que esta ocorra extremamente diferentes.
Além disso, a escolha de um país em desenvolvimento e outro desenvolvido serve para demonstrar que a informalidade não é um
fenômeno restrito ao primeiro grupo, como antes se acreditava.
5.1. Índia
O aumento da economia informal na Índia ocorreu a partir de
1991, quando o governo indiano realizou reformas neoliberais,
abrindo as fronteiras do país a diversas empresas multinacionais
(AGARWALA, 2007). O aumento de empregos gerado por tais empresas leva a um deslocamento para as cidades – um êxodo rural
de grandes proporções. Como consequência do rápido processo
Economia informal
migratório, a criação de novos empregos formais para todos os cidadãos tornou-se praticamente impossível, levando uma massa de
trabalhadores a ingressar na economia informal. Hoje, a informalidade laboral no país alcança níveis generalizados e, segundo o
“NationalSampleSurvey” de 2006/2007, feito pelo próprio governo
indiano, a porcentagem de trabalhadores informais chega a 93%
(GURTOO; WILLIAMS, 2009). Tal perpetuação da economia informal no país, entretanto, está mais ligada a questões socioculturais
que a questões econômicas, sendo as duas principais o papel da
mulher na família e a influência da religião na economia do país.
O primeiro desses fatores – a situação da mulher na sociedade indiana – pode ser resumido da seguinte maneira: a mulher
raramente está inserida no mercado de trabalho remunerado,
seja rica ou pobre. Às mulheres ricas é concedido o “direito” de
ficar em casa – na verdade, a tais mulheres raramente é oferecida
a escolha de trabalho (HARRIS-WHITE, 2003). Já as mulheres de
baixa renda acabam por realizar serviços domésticos, em situações urbanas, ou por tomar parte nos negócios agrários da família,
em contextos rurais (OLSEN; MEHTA, 2006). Assim, as mulheres
compõem grande parte da força trabalhadora indiana, mas grande parte delas insere-se na categoria de trabalhadores informais.
Já a questão da religião, embora não pareça ter qualquer
conexão com a economia em um primeiro momento, é de significativa importância para analisar a situação no país. O Estado
indiano é laico, ou seja, há uma separação legal entre Estado e
religião; porém, apesar disso, o hinduísmo, principal crença do
país, continua a influenciar nas questões da vida pública. Dessa
maneira, embora tenha havido uma diminuição da importância
da religião, tais mudanças não foram tão fortes no campo econômico, onde ainda as castas religiosas são consideradas relevantes
para seu papel econômico na sociedade, tendo as castas mais elevadas maiores privilégios econômicos (HARRIS-WHITE, 2003).
Além dos dois fatores acima apresentados, tem-se a atitude
do governo como um fator agravante. A superpopulação no país
leva à existência de uma grande força de trabalho, dificultando a
criação de empregos para todo o contingente trabalhador. Assim,
o governo indiano apresenta uma atitude condescendente em
relação ao assunto, realizando apenas medidas paliativas para
27
A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é uma organização internacional e intergovernamental que agrupa os países mais industrializados da economia do mercado como Chile, Estados Unidos, Itália, Grécia, Reino
Unido, Alemanha e Espanha (OCDE, [s.d.]).
341
Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
342
tratar da informalidade (GURTOO, WILLIAMS, 2009). Um exemplo de tais medidas são os direitos que os trabalhadores informais
têm na Índia: esta categoria, ao se unir, consegue que o governo
lhes garanta determinados direitos não relacionados a garantias
trabalhistas, como bolsas de estudos para os filhos e assistência
de saúde (GURTOO, WILLIAMS, 2009).
A mudança do eixo de garantia de direitos – saindo do trabalhista e passando ao social – ocorre devido à necessidade de
adaptação à situação da economia informal no país. Tal mudança
possui características positivas, por conceder alguns direitos que
os trabalhadores consideram importantes; mas também possui
efeitos negativos, já que a falta de acesso aos direitos trabalhistas
apresenta, sim, impactos negativos aos trabalhadores informais,
como a não garantia de férias e de um salário mínimo (GURTOO,
WILLIAMS, 2009).
As particularidades da economia indiana com relação ao papel da mulher e as medidas tomadas pelo Estado também podem
ser percebidas em diversos outros países em desenvolvimento
(SETHURAMAN, 1998). A situação no país demonstra como a
economia informal é dependente de fatores nacionais, como o
ritmo de desenvolvimento, o índice de natalidade e os aspectos
socioculturais. Dessa forma, encontrar soluções eficientes para o
problema é difícil, já que este, muitas vezes, se pauta em fatores
mais estruturais que apenas os econômicos, além de demonstrar
como apenas a condenação da economia informal não pode ser
vista como uma solução plausível (KREIN; PRONI, 2010).
5.2. Espanha
A situação da economia informal na Espanha é relevante para
a compreensão de que o fenômeno não está vinculado apenas
a países em desenvolvimento, como se tende a acreditar. O estudo da economia informal em países desenvolvidos é menos
aprofundado, por se acreditar até recentemente que tais países
praticamente não possuíam informalidade. Todavia, alguns autores – como Friedrich Schneider (2006) – têm procurado as causas
da informalidade em países desenvolvidos. Uma das explicações
que tem sido considerada como mais relevante é a consideração
de que, nesses países, tende a haver uma predominância das causas externas (PORTES; SASSEN-KOOB, 1987). Sendo assim, acontecimentos como crises financeiras seriam de extrema relevância
para a compreensão da questão.
O caso da Espanha torna clara a correlação entre crises financeiras e o aumento da economia informal. Analisando-se as
Economia informal
duas crises mais severas depois da Segunda Guerra Mundial – a
da década de 70, devido aos choques do petróleo, e a de 2008 –,
percebe-se a mudança econômica ocorrida no país após ambos
os fenômenos. Nos anos 70, as consequências da crise nos países desenvolvidos geraram a percepção de que grandes empresas não geram necessariamente segurança, já que tais empresas
também sofreram com os impactos da crise. Isso levou a uma
flexibilização das próprias empresas, diminuindo o número de
contratações formais, por exemplo (VERICK, 2009).
Em ambas as crises, fica evidente que a parcela da população mais afetada nesse tipo de situação é a jovem (de 18-25). Isso
ocorre, segundo a OIT, porque os jovens são os que têm menos
experiência, menos habilidades e menos recursos financeiros
para procurarem emprego. Assim, nas duas crises, a porcentagem de jovens desempregados na Espanha chegou a atingir 50%.
Esta correlação ocorre porque as dificuldades ingresso na economia formal aumentam, intensificada no caso dos jovens, impulsionando a entrada destes na economia informal (VERICK, 2009).
A necessidade de procurar uma fonte de renda na economia
informal afeta não somente aos jovens, mas também à população
em geral. Assim, no contexto da grande escassez de empregos na
Espanha atual, a economia informal é uma maneira de garantir
aos cidadãos afetados pela crise uma fonte de renda (BM, 2011)
e, consequentemente, uma garantia de dignidade humana. O trabalho informal, na conjuntura espanhola atual, se aproxima do
conceito de trabalho decente – assim como na Índia.
O que se pode perceber, a partir da comparação entre os dois
casos, é que a economia informal na Índia já perdura a décadas,
sendo gerada principalmente por fatores internos e não sendo
tratada pelo governo como uma situação que tem de acabar imediatamente. Já a maneira como o governo espanhol lida com a
situação é completamente oposta – procura-se uma maneira de
gerar empregos formais novamente para que a informalidade
seja diminuída ao máximo, além de ser causada essencialmente
por fatores externos.
6. DA INFORMALIDADE À FORMALIDADE
O processo de formalização da economia é um dos elementos
que compõem a problemática da informalidade. Nesse sentido,
esta seção preocupa-se em analisar como ocorre esta transição e
em que contextos ela se torna viável. Tal reflexão é imprescindível para que sejam apresentadas soluções em prol da promoção
343
Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
do trabalho decente, as quais são esboçadas na sequência. Desta
forma, espera-se delinear possíveis caminhos para a questão da
informalidade e da garantia do trabalho decente.
6.1. O processo de transição da informalidade para a formalidade
344
A economia informal se manifesta de forma plural a depender
das particularidades de contexto político, econômico e social de
cada país. Nesse sentido, o processo de transição da informalidade para a formalidade (leia-se, formalização das atividades econômicas) pode apresentar variadas expressões, influenciando
tanto positivamente como negativamente na promoção do trabalho decente e na garantia da dignidade dos trabalhadores (MEL;
MCKENZIE; WOODRUFF, 2012).
O processo de transição da informalidade para a formalidade deve ocorrer nos casos em que há perspectiva de melhora das
condições trabalhistas, sociais e econômicas dos trabalhadores,
das empresas e do próprio país (KREIN; SANTOS, 2012). Apesar
da pluralidade desses processos, existem alguns pontos que são
comuns à maioria, sendo que o principal deles são os múltiplos
níveis de regulamentação, ou seja, as etapas de formalização das
atividades informais, como a efetuação do registro legal das empresas junto aos órgãos públicos responsáveis, e, em relação aos
trabalhadores, a emissão da carteira de trabalho (MEL; MCKENZIE; WOODRUFF, 2012).
Nesse sentido, para que determinada empresa ou trabalhador sejam incorporados à economia formal é preciso que estes estejam de acordo com a legislação tributária28 e trabalhista do país.
Em outras palavras, é necessário que, entre outras medidas, arquem com as taxas tributárias, cumpram os direitos trabalhistas
e efetuem todos os procedimentos burocráticos de regulamentação de suas atividades (KREIN; SANTOS, 2012).
Dentro desse contexto de transição, o papel do Estado no
processo de formalização da economia é imprescindível. Cabe a
ele a criação de soluções que promovam o trabalho decente e o
desenvolvimento econômico do país (OIT, 2002). Nesse sentido,
alguns instrumentos do governo para lidar com a questão da informalidade são as políticas públicas29, os incentivos fiscais para
a que o individuo migre para a formalidade30 e os ajustes econômicos em prol da formalização (KREIN; SANTOS, 2012). Tais medidas causam mudanças no quadro econômico do país, as quais
implicariam em uma maior abrangência de trabalhadores na
economia formal, diminuindo assim os índices de informalidade
(MCKINSEY, 2004).
Economia informal
O caso brasileiro exemplifica a importância da atuação do
Estado na formalização da economia. Durante o período entre
2004 e 2009, o país promoveu uma redução de 6,2% da taxa de
informalidade, por meio da implantação de políticas públicas
bem sucedidas (KREIN; SANTOS, 2012). Dentre elas, destacam-se a elevação real do salário mínimo, a melhoria dos benefícios
trabalhistas, a criação de programas de transferência social como
o Bolsa Família e a implementação de políticas que ampliaram o
acesso ao crédito (KREIN; SANTOS, 2012).
Por mais que o processo de formalização possa apresentar
resultados positivos para o país, nem sempre é possível implementá-lo (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Tal impossibilidade pode
se dar pela existência de dificuldades econômicas, políticas e sociais, as quais se tornam empecilhos no processo de formalização
(BECKER, 2004). Os limites ao financiamento31 e ao crédito para
as atividades informais são dificuldades econômicas com que as
empresas e os trabalhadores deparam-se durante o processo de
formalização de suas atividades (BECKER, 2004).
Quando a empresa não é regulamentada, esta perde a oportunidade de participar legalmente do mercado financeiro32, por
meio da venda de suas ações33 – as quais são importantes para
a expansão e a formalização de seus negócios, além de proverem mais financiamentos e investimentos (ENSTE; SCHNEIDER,
2004). De forma análoga, ao ser privado do sistema de créditos, o
trabalhador pode não ter o acesso a empréstimos no intuito de
incrementar as suas atividades, impossibilitando que este trabalhador migre para a formalidade (BECKER, 2004).
Ademais, a falta de preparo do trabalhador é uma dificuldade social definida pela falta de acesso dos indivíduos a um ensino
28
Consiste no conjunto de leis referentes aos tributos, incluindo, a atribuição de responsabilidade tributária e a cobrança de tributos (TORRES, 2004)
29
Políticas públicas são um conjunto de ações e decisões do governo, a fim de solucionar os problemas da sociedade (SEBRAE, 2008).
30
Os incentivos fiscais são uma forma de intervencionismo estatal na economia que
consiste na isenção fiscal de bens ou pessoas em prol do interesse público (TORRES,
2004).
31
O financiamento é uma modalidade de operação financeira em que uma instituição, seja ela financeira ou não, fornece recursos para uma pessoa física ou jurídica,
com uma finalidade específica de adquirir um bem (MANKIW, 2001).
32
O mercado financeiro são instituições financeiras através das quais os poupadores
podem prover diretamente fundos aos tomadores de empréstimos (MANKIW, 2001).
33
As ações representam o direito à propriedade parcial de uma empresa (MANKIW,
2001).
345
Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
346
básico, a cursos de especialização e treinamento ou pela precariedade desses sistemas de ensino (BECKER, 2004). Essa realidade
pode influenciar no ingresso dos trabalhadores na informalidade,
além de dificultar a migração dos mesmos para a economia formal. Isso acontece porque grande parte dos empregos regulamentados exige um grau mínimo de preparação (MCKINSEY, 2004).
Além disso, existem outros três fatores, de ordem política e social, que influenciam na questão da formalização, sendo eles a regulamentação trabalhista excessiva, a alta taxa de regulamentação
fiscal e a ausência de representação sindical das empresas e dos
trabalhadores informais (BECKER, 2004). A falta de sindicalização
é a maior dificuldade social e política encontrada no processo de
garantia do trabalho decente (OIT, 2002), tanto na informalidade
quanto na formalidade. Afinal, é por meio da representação sindical que os trabalhadores reivindicam os seus direitos trabalhistas
fundamentais, articulando essas reivindicações de acordo com as
suas demandas – salário insuficientes, condições precárias de trabalho, falta de seguridade social34, entre outras (OIT, 2002).
A despeito de todas essas dificuldades, o processo de formalização deve ser buscando quando, de fato, promove o trabalho
decente (OIT, 2002). Nesse sentido, os benefícios provenientes
da transição são inúmeros, tanto para os trabalhadores que irão
ganhar com a regularização dos seus direitos trabalhistas; quanto
para as empresas que poderão expandir as suas produções, e também para o Estado que passará a arrecadar mais impostos podendo prover desenvolvimento econômico e trabalho decente para os
seus cidadãos. Sendo assim, deve-se analisar cada caso e cada processo de formalização para que, só assim, se esboce uma relação,
positiva ou negativa, entre a formalização e o trabalho decente.
6.2. A implementação de soluções eficientes em prol do trabalho decente
Tanto no processo de transição da informalidade para a formalidade como na implementação de soluções eficientes em relação
à economia informal, a preocupação central recai sobre a garantia do trabalho decente (OIT, 2002) É preciso, então, que sejam
criadas medidas que promovam o trabalho decente e a dignidade
humana, estando o trabalhador em atividades regulamentadas
ou informais (OIT, 2002). Dentro desse contexto, deve-se pensar
no papel das empresas, do Estado e dos sindicatos, na promoção
do trabalho decente e da dignidade humana, seja na informalidade ou na formalidade.
A partir da preocupação com a dignidade humana, as empresas podem contribuir para a promoção do trabalho decente (OIT,
Economia informal
2002). Este esforço pode se dar por meio do reconhecimento sindical dos trabalhadores, da garantia dos direitos trabalhistas, da
oferta de cursos de capacitação, e da não contratação de trabalhadores informais (OIT, 2002). Os três primeiros pontos tratam da
relação entre empresas e trabalhadores, sendo que as primeiras
devem tomar consciência de que seus trabalhadores precisam de
seus direitos fundamentais garantidos para que o trabalho decente seja plenamente implementado (OIT, 2002).
Para que o último ponto – a não contratação de trabalhadores informais – seja garantido, é preciso que as empresas tenham
plena consciência de todo o seu processo produtivo35 (BECKER,
2004). Para a produção de qualquer bem final36, é imprescindível
a utilização de bens primários e intermediários37 provenientes de
atividades que tenham sido exercidas por meio do trabalho decente (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Uma empresa não pode se dizer
socialmente consciente se em alguma etapa de seu processo produtivo há desrespeito aos direitos fundamentais dos trabalhadores.
Outra peça essencial na aplicação de soluções eficientes em
prol do trabalho decente é o Estado. Este é responsável pela formulação de políticas públicas que impliquem diretamente na melhoria das condições de trabalho e que, consequentemente, promovam o trabalho decente (OIT, 2002). Nesse sentido, algumas
possíveis soluções são a reforma tributária, a flexibilização da regulamentação trabalhista e a capacitação do trabalhador por meio
da garantia de acesso a uma educação básica de qualidade (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Além disso, faz-se necessária a criação de
cursos técnicos de especialização e, ainda, a garantia da liberdade
de associação e reivindicação dos trabalhadores (OIT, 2002).
A reforma tributária pode acontecer por meio da simplificação, transparência e efetividade do sistema tributário (ENSTE;
SCHNEIDER, 2004). Nesse sentido, os objetivos de um reforma
tributária, dentre do contexto da economia informal, devem ser
“aprimorar as condições do trabalho formal, aliviar os contribuin-
34
Seguridade social é a proteção que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais em
casos de enfermidade, acidente de trabalho ou enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice e morte, e também, à proteção em forma de assistência médica
e de ajuda às famílias com filhos (SÜSSEKIND, 1998).
35
O processo produtivo é o processo de fabricação de um determinado tipo de bem
(MANKIW, 2001).
36
Bens que não sofreram mais nenhum processo de transformação ou de agregação
de valor (MANKIW, 2001).
37
Bens que irão compor ou se transformar em outros bens (MANKIW, 2001).
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348
tes da alta carga tributária, promover uma maior justiça tributária
e criar um sistema tributário mais transparente e simplificado”
(ENSTE; SCHNEIDER, 2004, p. 112, tradução nossa). Nesse sentido, todas essas medidas proporcionariam um incentivo para que
os trabalhadores informais migrassem para a economia informal.
Em relação à segunda medida apontada como sendo uma
das soluções eficientes em prol do trabalho decente, a flexibilização da regulamentação trabalhista pode se dar por meio de alterações na legislação trabalhista de um país visando a proporcionar
aos trabalhadores maior liberdade de ação sem que os mesmos
tenham que migrar para a informalidade (ENSTE; SCHNEIDER,
2004). Em outras palavras, significa garantir direitos trabalhistas
adicionais, que não conflitem com aqueles já existentes, e que
promovam o trabalho decente.
Algumas medidas que podem ser adotas pelo Estado são a
flexibilização da carga horária de trabalho e a diminuição de barreiras trabalhistas para estrangeiros (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Os benefícios da primeira medida são muitos, já que as empresas
são capazes de aumentar a produtividade, e consequentemente,
a competitividade de seus produtos, além de diminuírem os seus
custos (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Diminuir as barreiras trabalhistas para os estrangeiros significa abarcar mais trabalhadores,
que podem estar na informalidade justamente pela ausência de
regulações trabalhistas, trazendo-os para a formalidade, gerando
mais renda para a economia do país e provendo condições de trabalho decente (ENSTE; SCHNEIDER, 2004).
Outra questão em relação ao trabalho decente que é dependente das questões governamentais é a relação economia-capacitação – capacitações de baixa qualidade tendem a aumentar o
número de trabalhadores na economia informal, além de também representar um empecilho ao trabalho decente (HUMAN
RIGHTS DEVELOPMENT RESOURCES [HRDR], 2008). Dessa
maneira, reformas educacionais, que incrementem o ensino básico, cursos técnicos ou até mesmo cursos superiores, são uma
importante medida para a garantia de trabalho decente. A partir
de tal reforma, os trabalhadores passam a ter melhores condições
de ingresso em um mercado de trabalho competitivo e, além disso, tornam-se conscientes de seus direitos, promovendo uma melhoria nas condições trabalhistas (HRDR, 2008)
Por fim, é necessária também uma mudança nas instituições
sindicais, para que estas passem a abarcar também os trabalhadores informais. Essa necessidade de que os trabalhadores informais
se associem em sindicatos próprios, a fim de que possam ter seus
Economia informal
direitos reivindicados, tem sido uma das principais preocupações
da OIT (OIT, 2002). Para que os trabalhadores informais tenham
representação sindical é preciso mais que apenas a garantia de
livre associação pelo Estado, já que é comprovado que mesmo
quando existe tal garantia, dificilmente trabalhadores informais
formam associações. Um dos principais fatores que explicam essa
baixa representação sindical é a pluralidade de interesses da classe dos trabalhadores informais. Dessa maneira, é preciso que haja
um forte incentivo à formação de sindicatos, incentivo este que
deve vir de governos e empresas, além da necessidade de que os
trabalhadores saibam que organizações sindicais são a maneira
mais eficaz para a representação de seus interesses (OIT, 2002).
É possível perceber, então, que a pluralidade da economia
informal implica em diversas maneiras de se procurar resolver a
situação de más condições trabalhistas, sendo a procura simplesmente por formalização muitas vezes insuficiente para a garantia
de trabalho decente. Aqui foram apresentadas algumas das soluções para a tentativa de promoção da dignidade humana no trabalho, sendo cada uma mais eficiente para determinado contexto. A
questão mais importante que se buscou tratar aqui é que, apesar
das medidas apresentadas serem de difícil implementação, elas
tendem a ser cruciais para a consolidação do trabalho decente.
7. CONCLUSÃO
O presente artigo procurou apresentar as diversas maneiras nas
quais a economia informal se configura, sendo esta um fenômeno que apresenta facetas distintas conforme as causas que levam
ao seu surgimento e até mesmo o modo como os governos reagem à situação. Assim, com o decorrer dos argumentos, é possível delinear a característica mais importante da informalidade: o
pluralismo. Devido a essa característica, é de crucial importância
buscar compreender todas as consequências do fenômeno – positivas e negativas – para que não se incorra em julgamento precipitado que acabe por ignorar fatores importantes.
Apenas após a análise das diversas colocações sobre o assunto
é possível traçar algumas afirmações acerca da questão. A primeira
delas é o fato de que a economia informal não é um fenômeno positivo ou negativo por si só – é preciso estudar fatores atrelados ao
fenômeno, como suas causas sociais e políticas, antes de ser possível afirmar os efeitos da informalidade para determinado Estado.
Interligada com a conclusão acima, está o fato de que apenas
condenar a economia informal não traz benefícios à população.
349
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Deve-se compreender a informalidade como sendo, muitas vezes,
uma maneira que a população encontra para garantir o trabalho
decente. Assim, tal fenômeno vem a ser crucial para determinados países em determinados contextos históricos.
Por fim, outra conclusão importante é que, ainda que muitos cidadãos escolham ir para a economia informal, é importante
que um país ofereça a eles a alternativa de possuir um emprego
formal. Em outras palavras, um ser humano não ter opções trabalhistas e ser forçado a adentrar a economia informal não é uma
situação favorável à população do país ou ao Estado – é preciso
que os cidadãos tenham a opção da escolha. Devido a esse fato,
é importante que os governos procurem criar medidas para facilitar o processo de formalização, quando o mesmo promover o
trabalho decente.
Este artigo pretendeu, assim, mostrar um breve histórico da
informalidade e a maneira como o fenômeno se apresenta atualmente a fim de que seja possível criar uma reflexão acerca do
assunto, fazendo com que a economia informal seja repensada.
Afinal, apenas por meio do debate acerca do assunto é possível
buscar maneiras de que todos os trabalhadores tenham seus direitos garantidos e que o trabalho decente prevaleça.
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