Política Fiscal e a Crise Internacional: uma análise heterodoxa
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Política Fiscal e a Crise Internacional: uma análise heterodoxa Tema Principal - América Latina ante la crisis internacional: entre el salvataje individual y las respuestas colectivas. Autores Roberto de Souza Rodrigues* Luciana da Silva Ferreira** Os autores autorizam a publicação deste trabalho. Na apresentação do trabalho será utilizado projetor de imagem. Resumo A Crise mundial do final dos anos 2000 reaqueceu o debate sobre o papel da Política fiscal na determinação do emprego e da renda. Apesar desta possibilidade teórica, os países da União Europeia continuam adotando políticas de arrocho fiscal. Este artigo tem por objetivo apresentar a teoria do princípio da demanda efetiva, desenvolvido por Michal Kalecki na década de 1930, e os instrumentos de política fiscal capazes de fazer com que a economia permaneça no nível de alto emprego. Para tanto, o trabalho será dividido em quatro seções. Na primeira seção será feita uma apresentação do princípio da demanda efetiva abordado por Kalecki. Com este arcabouço teórico incluímos, na segunda seção, o setor público e o instrumental fiscal derivado desta abordagem. Na terceira seção serão considerados os efeitos da política fiscal no mercado de trabalho e na renda. Finalmente, na quarta seção, será feita uma breve análise das ações de política fiscal adotados no Brasil para sair da crise de 2007. Palavras-chave: Princípio da Demanda Efetiva; Política Fiscal; Finanças Públicas; Emprego. *Professor Adjunto do IM/UFRRJ. Avenida Governador Roberto Silveira s/n. Nova Iguaçu – Rio de Janeiro – Brasil. Telefone: (21) 2669-0105 – Ramal 3. E-mail: [email protected] . **Professora Adjunta do IM/UFRRJ. Avenida Governador Roberto Silveira s/n. Nova Iguaçu – Rio de Janeiro – Brasil. Telefone: (21) 2669-0105 – Ramal 3. E-mail: [email protected]. 1- Introdução A economia capitalista moderna vivencia uma das maiores crises de sua história. Esta crise tem afetado principalmente os países mais desenvolvidos. Os casos mais comentados na imprensa tem sido os da economia Européia. Estes países se juntaram desde a década de 1990 no mercado comum europeu e criaram ações monetárias conjuntas de forma a criar uma única moeda, na qual, alguns países como a Grécia, Portugal e Espanha, não estão conseguindo captar para pagar suas dívidas. Por outro lado, organismos internacionais têm obrigado estas economias a adotarem medidas fiscais de caráter ortodoxas de cortes de despesas e aumento de receitas, além de reformas trabalhistas e previdenciárias. Tais medidas, entretanto, não têm obtido sucesso e a situação nestes países só tem agravado com várias manifestações sociais que há muito tempo não se via na Europa. Contudo, a resposta a crise vivida pelos principais países do capitalismo mundial do final da década de 1920 foi completamente contrária. Baseado no princípio da demanda efetiva e utilizando ativamente o instrumental fiscal, os países adotaram medidas de aumento de gasto público e estratégias de desenvolvimento que fizeram estas economias atingir patamares de tranquilidade durante boa parte do final do século passado. O objetivo deste trabalho é apresentar a concepção teórica que estava por de trás destas ações. Para tanto, o trabalho será dividido em mais cinco seções além desta introdução. Na segunda seção será apresentado o princípio da demanda efetiva desenvolvido por Kalecki e o seu modelo de terminação do produto e da renda. Na seção seguinte será visto a participação do setor público no modelo de Kalecki e suas adaptações a partir da abordagem de Haavelmo. Na quarta seção, este modelo será relacionado a determinação do nível de emprego da economia e como o estado pode evitar que economias capitalistas entrem em crise de desemprego. Na quinta seção, será apresentada uma breve análise da política fiscal da economia brasileira para o período da atual crise internacional. Por fim, apresentamos as nossas considerações finais. 2- O Princípio da Demanda Efetiva e a Determinação do Produto e da Renda O Princípio da Demanda Efetiva (PDE) foi formulado originalmente e de maneira separada por J.M. Keynes e M. Kalecki na década de trinta. Ambos os autores buscavam interpretar os fatos econômicos que ocorriam à época de modo a encaminhar proposições de políticas econômicas que pudessem mudar o curso da economia capitalista. A observação da realidade levou Keynes e Kalecki a formularem proposições teóricas que pudessem responder aos principais desafios no período entre guerras. Seguindo caminhos distintos, os dois autores chegaram à mesma, qual seja, a demanda por bens e produtos determina sua produção e oferta. Esse postulado se contrapôs à hipótese teórica dominante à época, segundo a qual, a oferta determina a demanda. De acordo com o Princípio da Demanda Efetiva, a demanda agregada determina a renda e o nível de emprego e, assim, estímulos à demanda agregada geram efeitos positivos na economia. Para melhor entender este princípio, vamos abordá-lo pela ótica proposta por Kelecki. Seguindo Kalecki (1983), vamos supor uma economia simplificada fechada e sem governo. Essa economia é composta por capitalistas e trabalhadores, cuja interação leva à produção de bens de consumo dos capitalistas e dos trabalhadores e bens de investimento. O setor produtivo da economia kaleckiana é dividido em três departamentos: Departamento I, produtor de bens intermediários e bens finais de investimento; Departamento II, produtor de bens de consumo dos capitalistas; Departamento III, produtor de bens de consumo dos trabalhadores. A produção destes bens gera uma renda equivalente, em cada departamento, que é apropriada pelos capitalistas e trabalhadores na forma de lucros e salários, respectivamente. Assim, a produção departamental se iguala ao valor adicionado de cada departamento. Esquematicamente, a economia kaleckiana pode ser visualizada como: Quadro 1 – Modelo esquemático da economia kaleckiana Departamentos Produção Lucros Salários Departamento I I P1 W1 Departamento II Ck P2 W2 Departamento III Cw P3 W3 Total da Economia Y P W Elaboração própria Onde, I = produção do Departamento I; Ck = produção do Departamento II; Cw = produção do Departamento III; P1 = lucro do Departamento I; P2 = lucro do Departamento II; P3 = lucro do Departamento III; W1 = salário pago no Departamento I; W2 = salário pago no Departamento II; W3 = salário pago no Departamento III. Conforme o modelo esquemático do quadro 1, o valor adicionado total da economia é igual à soma de lucros mais salários P W , sendo que: P P1 P2 P3 e W W1 W2 W3 . Também é possível extrair o valor da produção total dessa economia (Y) que é a soma da produção de bens de investimento, de bens de consumo dos capitalistas e dos bens de consumo dos trabalhadores. Ou seja: Y I C k C w . Conforme a contabilidade nacional, o valor total da produção deve ser igual ao valor adicionado, isto é, o produto nacional iguala-se à soma dos lucros dos três departamentos e dos salários. Isto pode ser representado da seguinte forma: P W I C K CW . Kalecki (1983) assume a hipótese de que os trabalhadores consomem toda sua renda, então, W Cw . Anulando estes termos na equação anterior, obtém-se: P I CK . (1) Percebe-se na equação (1) que o lucro é igual à soma do investimento mais o consumo do capitalista, ou, em outras palavras, igual à produção dos departamentos I e II. De outra forma, segundo Miglioli (2004), os trabalhadores do departamento III recebem salários no valor de W3 (pagos pelos capitalistas) e gastam todo o seu salário na compra de bens de consumo dos trabalhadores produzidos pelo departamento III. Uma vez que a renda deste departamento é decomposta em lucros dos capitalistas e salários pagos aos trabalhadores deste mesmo departamento (P3 + W3) e estes trabalhadores gastam todo o seu salário, sobram os bens de consumo dos trabalhadores no valor do lucro P3. Estes bens são consumidos pelos trabalhadores dos departamentos I e II pela exaustão de seus salários. Assim, o valor de P3 é igual à soma dos salários dos departamentos I e II, ou seja: P3 W1 W2 . Como o lucro total da economia é igual à soma do lucro dos três departamentos, para obter a equação do lucro total a partir da equação acima, basta acrescentar P1 + P2 em ambos os lados da equação, P1 P2 P3 P1 P2 W1 W3 . A soma dos lucros nos três departamentos é igual ao lucro total da economia (P) e a produção se iguala à renda em cada departamento, ou seja, P1 W1 I e P2 W2 C K , então, substituindo essas informações na equação anterior obtém-se a mesma equação (1), ou seja, o lucro total é igual ao investimento mais o consumo dos capitalistas. Ademais, segundo Kalecki (1983) a identidade alcançada nesta equação revela que são o investimento e consumo dos capitalistas que determinam o lucro, pois, estes dois últimos são função da decisão dos capitalistas. Na expressão de Kalecki (1983), “(...) é claro que os capitalistas podem decidir consumir e investir mais num dado período que no procedente, mas não podem decidir ganhar mais. Portanto, são suas decisões quanto a investimento e consumo que determinam os lucros e não o contrário” 1 . (Kalecki, 1983, pág. 36). O avanço da análise sobre os determinantes dos lucros capitalistas faz Kalecki (1983) ampliar o seu modelo incluindo mais dois setores da economia, o setor governo, que arrecada tributos e realiza gastos, e o setor externo, através das exportações e importações de bens. Assim, a renda da economia é composta por lucros dos capitalistas, salários dos trabalhadores e tributos arrecadados pelo governo líquido das transferências (RLG). Ou seja: Y P W RLG . Por outro lado, a produção desta economia que antes era destinada aos bens de investimento, bens de consumo capitalistas, e bens de consumo dos trabalhadores, agora também é destinada aos gastos do governo que se dividem entre bens de consumo e (G) de investimento (Ig). Além disso, a participação do setor externo via exportações e importações de bens é apresentada por Kalecki (1983) por simplificação, como saldo da Balança Comercial (BC) que será somado entre os componentes da produção desta economia como na seguinte equação: Y C k C w I I g G BC . Como a renda é igual ao produto, extrai-se que : P W RLG C k C w I I g G BC . Kalecki (1983) ainda faz duas outras hipóteses para sua economia. Uma é que os trabalhadores não consomem toda a sua renda, ou seja, poupam parte de seus salários. Isto é dado pela diferença entre salários dos trabalhadores (W) e consumo dos trabalhadores (Cw). A segunda hipótese é a de que o governo incorre em déficit orçamentário (gastos maiores que tributos). Para extrair a equação de determinação dos lucros, basta isolar P na equação anterior e considerar essas duas últimas hipóteses: P Ck S w I DG BC (2) Onde, S w W C w e DG Ig G RLG Pela equação (2), Kalecki afirma que “o saldo da balança comercial permite o aumento dos lucros acima do nível que seria determinado pelo investimento e pelo consumo dos capitalistas” (Kalecki, 1983, pág. 40). Em outras palavras, o saldo da balança comercial é decomposto entre lucros e salários, sendo este último convertido 1 Ainda para Kalecki (1983) caso os capitalistas decidissem investir e consumir exatamente o que auferiram de lucros no período anterior, os lucros seriam sempre iguais e não se alterariam. No entanto, para ele, os lucros passados podem influenciar os investimentos e consumo presentes, mas sem que aquele seja o limitador destes. em lucro do departamento III, isso leva a um aumento dos lucros do total da economia. O mesmo ocorre com o déficit orçamentário do governo. Por um lado, os tributos do governo incidentes sobre os salários dos trabalhadores e os lucros capitalistas tem efeito redutor sobre ambos. Como os salários do departamento III se convertem lucros deste departamento, podemos inferir que a incidência de tributos leva a queda dos lucros totais da economia. Para Kalecki, mesmo que os tributos recaiam sobre o investimento e os bens de consumo dos capitalistas e dos trabalhadores, o resultado sobre o lucro total também será de queda deste último, uma vez que isso representará queda do volume da vendas destes bens e, por conseguinte, dos lucros totais. Com relação aos gastos do governo, estes correspondem a um aumento na demanda dos bens produzidos pelos capitalistas, o que representa uma elevação no volume de suas vendas e, por conseguinte, nos seus lucros. Assim, admitindo a hipótese de déficit do governo, o resultado final da entrada do governo na economia é de um aumento dos lucros capitalistas e da renda nacional. Por fim, a partir da equação (1) pode-se derivar a determinação da renda e do produto. Para Kalecki (1983), o consumo dos capitalistas no período t é dado por uma parcela autônoma e constante no curto prazo (A) e uma parcela que depende do lucro real líquido dos impostos do período passado ( Pt ), veja: Ck qP1 A . Onde q é a participação do consumo na renda dos capitalistas e assume valor entre 0 <q <1, pois, supõe-se que os capitalistas poupam parte de sua renda. Substituindo esta expressão na equação (2) obtém-se: Pt I t qPt A , ou seja, os lucros no período atual dependem dos investimentos atuais, dos lucros passados e do componente autônomo do consumo dos capitalistas. Adicionalmente, Kalecki afirma que os lucros de períodos passados (t ) foram determinados por investimentos passados (t ) e por lucros de períodos anteriores a estes (t ) e assim sucessivamente. Kalecki também aponta que os lucros presentes são função do investimento atual e do investimento passado, ou seja, Pt f ( I t ) . Substituindo essa equação chega-se na equação: f ( I t ) I t qf ( I t ) A . Kalecki recorre à hipótese de que I t I t I t , donde extrai que f ( I t ) I t qf ( I t ) A , ou isolando f ( I t ) , considerando a proposição de equidade do investimento no tempo ( Pt f ( I t ) ) e rearranjando os termos, tem-se que: Pt It A . 1 q Ainda conforme Kalecki (1983), a participação dos salários dos trabalhadores na renda bruta privada é igual a: W Y B . Onde é a participação dos salários na renda e B é maior que zero e constante no curto prazo. Como a renda da economia simplificada é Y = P + W, então incluindo W e P e isolando Y, extrai-se: Y It A B . Para uma economia completa mantendo a hipótese anterior de (1 )(1 q ) determinação dos lucros com déficit público e a balança comercial2 a determinação da renda é dada por: Y I t A B (G Ig RLG ) ( X M ) (1 )(1 q ) (3) De acordo com Kalecki (1983), a variação de um componente da demanda agregada leva a uma variação na mesma direção e mais que proporcional da renda. Isso ocorre, pois, numa economia monetária a decisão de gasto antecede a renda. Esse resultado se expande também para a determinação do nível de emprego na economia, mas, isso será visto mais a frente. Por enquanto, o passo seguinte é avaliar o papel do setor público e o instrumental fiscal derivado desta abordagem. 3- A Política Fiscal no Modelo de Kalecki, a Crítica de Haavelmo e o Impacto Fiscal na Economia A preocupação de Kalecki ao desenvolver o modelo de três setores era pensar em instrumentais econômicos capazes de fazer com que a economia reduzisse o desemprego se mantendo o mais perto possível do pleno emprego. Diante disso, ele apresentou os possíveis caminhos para a economia atingir o pleno emprego. Estes caminhos seriam: dispêndio do governo em investimento público em infra-estrutura e/ou em subsídio ao consumo popular via tributos ou transferência de renda, incentivo ao investimento privado e redistribuição de renda das classes mais alta para as mais baixas. Kalecki aponta o dispêndio governamental como o mais eficiente, visto que não cria diretamente capacidade produtiva para o período seguinte3. Para tanto, ele propõe que o dispêndio governamental seja deficitário e financiado por empréstimos junto ao setor privado. Isto pode ser visto na equação (3) apresentada na seção anterior. Nesta equação, caso o governo resolva fazer uma política fiscal expansionista, ele terá que realizar gastos deficitários financiados por 2 Propositadamente ignoramos a poupança dos trabalhadores, no entanto, sua inclusão pode ser feita sem prejuízos à análise que se segue. 3 Ver Kalecki (1980). empréstimos (ou por emissão de moeda), pois, caso sejam financiados por tributos, haverá uma redução na mesma proporção nos fatores que determinam a renda e, por consequência, na renda total da economia. Haavelmo (1945) contesta a proposição de que somente resultados deficitários são expansionistas. Para chegar a esta conclusão ele diferencia renda bruta de renda líquida para o consumo das famílias, pois, a ação arbitrária do governo sobre as finanças públicas implicará em efeitos distintos da política fiscal sobre os diferentes lados da contabilidade nacional. Dessa forma, para Haavelmo os gastos do governo aumentam diretamente a demanda agregada e determinam a renda bruta, ao passo que os tributos e as transferências afetam a renda disponível para o consumo de bens e serviços dos indivíduos. Ou seja, pela contabilidade social, o que ele propôs foi que gastos do governo determinam diretamente o produto agregado (e a renda bruta), diferentemente de Kalecki que só abordou o lucro dos capitalistas. Por outro lado, ainda para Haavelmo, os tributos afetam somente a renda disponível. Com isso, podemos expressar esta observação de Haavelmo dentro do modelo desenvolvido por Kalecki, para isto, basta considera a renda disponível (RD) como a renda nacional (renda bruta – Y) depois de considerar os pagamentos de tributos e as transferências realizadas pelo governo ao setor privado, logo, RD Y RLG . Além disso, é preciso considerar também que os gastos do governo é um componente autônomo da demanda agregada. Destarte, se o governo adota uma política fiscal com o objetivo de manter o orçamento equilibrado, isto é, G Ig RLG , o impacto da política fiscal na renda bruta será de G + Ig, ao passo que o impacto na renda disponível será de zero. Assim, a renda agregada (renda bruta) aumentará exatamente no tamanho do aumento dos gastos do governo, mesmo com o orçamento equilibrado. Isto é percebido por meio das equações do modelo de Kalecki, basta que para isto seja assumido: i. o consumo dos trabalhadores é igual a sua renda disponível (salários depois dos tributos); ii. que a parte induzida do consumo dos capitalistas seja função da renda disponível e não do lucro total; iii. que o total do consumo da economia (C) é igual ao consumo dos trabalhadores mais o consumo dos capitalistas, ou seja, C Cw Ck A cRD , onde c é a propensão a gastar dos indivíduos. A renda nacional, então, fica: Y A cRD Ie G Ig . Logo, como os gastos do governo aumentam na mesmo proporção que a receita líquida a renda nacional será aumentada em G Ig , pois: a) o aumento do gasto público levará ao aumento da renda bruta, aumentando, por conseguinte a renda disponível; b) ao mesmo tempo o aumento da RLG fará a renda disponível reduzir igual ao aumento do gasto do governo; c) com isso, a renda disponível não mudará e a renda bruta total da economia aumentará G Ig . Dessa forma, a política fiscal pode ser expansionista inclusive realizando superávits orçamentários, basta que para isto o efeito dos gastos sobre a renda bruta seja superior ao efeito dos tributos sobre o consumo dos indivíduos. Para mensurar, então, o impacto fiscal das ações discricionárias do setor público na economia com base no princípio da demanda efetiva é preciso considerar os efeitos diferenciados destas variáveis (gastos, tributos e transferências) sobre a demanda total da economia. Bent Hansen (1969) apresentou um indicador do impacto fiscal que foi utilizado para calcular o impacto da política fiscal de alguns países da OECD para o período de 1955 a 1965. Para isso, Hansen (1969) parte da contabilidade nacional para uma economia fechada pela ótica da demanda agregada (DA), ou seja, DA C I Ig G . Assumindo que o consumo depende da renda disponível e não da renda total e substituindo as equações, organizando os termos e considerando a identidade básica da contabilidade nacional (renda igual à despesa) temos a equação da renda, Y A cRLG I Ig G . Fazendo a derivada total desta equação (considerando apenas que a propensão a gastar das famílias, c, não muda) tem-se que Y A cY I Ig G cRLG . Por fim, se arrumarmos os termos isolando a ∆RN, temos: RN 1 C 0 cRN I 1 Ig G cRLG . Assim, o 1 c 1 c impacto fiscal discricionário (IF) é IF 1 Ig G cRLG . Com este 1 c instrumental podemos mensurar o impacto das ações do governo sobre a demanda agregada. Resta-nos agora saber qual a relação destas ações do governo sobre o nível de emprego da economia e a sua utilização em momentos de crise. 4- O Papel dos Gastos e Seu Impacto no Nível de Emprego O nível de produto de uma economia é determinado pela demanda agregada, pois a decisão de gasto antecede a renda. No entanto, para produzir bens e serviços de uma economia, os capitalistas necessitam do emprego de mão de obra. Logo, da mesma forma que o princípio da demanda efetiva é um princípio econômico – conforme afirmou Possas (1987) –, isso se estende para o fato de que a demanda por bens e serviços determina e delineia o nível de emprego numa economia. Assim, uma vez que existe demanda por diferentes bens e serviços na economia e isto determina a oferta de tais produtos, os capitalistas responsáveis pela produção e oferta passam a demandar trabalhadores para viabilizar esta oferta. De outra forma, é a demanda por bens e serviços que determina não somente a oferta destes bens, como também define a demanda por trabalhadores, bem como as características dos postos de trabalho que eles devem ocupar. Neste sentido, quanto maior a demanda na economia, maior a produção e o emprego de um país. Diante disso, poderíamos questionar como fazer para manter um elevado nível de demanda efetiva e, consequentemente, um elevado nível de emprego. Um indicativo para responder a essa indagação pode ser encontrado nos argumentos adotados por Minsky (1986) e Wray (2003). De acordo com Minsky (1986), em economias capitalistas, o desemprego involuntário não pode ser eliminado através das ações de empresários, pois a contratação de trabalhadores aos salários vigentes deve respeitar a funcionalidade das empresas e seus objetivos de lucro. Dessa forma, para Minsky (1986), a responsabilidade pela criação de uma demanda por trabalhadores infinitamente elástica só pode ser assumida pelo governo. Isso porque as ações do governo não têm por finalidade o lucro e, assim sendo, ele deve adotar políticas econômicas que levem ao alto nível de emprego. Neste aspecto, o governo exerce um importante papel de determinação do produto e do nível de emprego, qual seja: a realização de gastos tanto em consumo quanto em investimentos. Para tanto, Lerner (1951) apresenta a abordagem das finanças funcionais. Segundo esta abordagem, o Estado detém o monopólio da emissão monetária e impõe sua aceitação pela obrigatoriedade dos tributos. Assim, a moeda é a única fonte de financiamento dos gastos do governo que naturalmente pode ser deficitário uma vez que os agentes privados demandam moeda em volume maior do que o necessário para pagar tributos. Com isso, numa situação de crise econômica com reduzida demanda agregada, baixo crescimento e alto desemprego, o governo deve agir realizando gastos que representam demanda por bens e serviços produzidos pelas firmas que, por sua vez, criam mais postos de trabalho que devem ser preenchidos por trabalhadores para produzir os produtos necessários para satisfazer a demanda. O aumento do emprego, neste caso, é provocado por um impulso inicial do governo. Assim, os gastos do governo também podem ser direcionados para os bens produzidos intensivos em mão de obra ou que exijam determinado progresso técnico, de tal modo que o resultado seja um aumento na demanda por trabalho ou algum outro objetivo de desenvolvimento. Para Wray (2003), o governo também pode executar políticas econômicas que levem ao pleno emprego através da atuação do governo como Empregador de Última Instância. Isto significa que o governo deveria oferecer emprego a todos os indivíduos aptos, dispostos e desejosos por trabalhar, mas que não encontram emprego ao salário vigente na economia (Wray, 2003, pág.145). De acordo com Wray esse papel específico de gerador de emprego deve ser desempenhado pelo governo, pois constitui o único agente na economia que não se defronta com restrições de ordem fiscal ou financeira. Dessa forma, o governo deve agir em suas políticas objetivando a funcionalidade das mesmas no sentido de obter resultados o pleno emprego. Sendo assim, como para as Finanças Funcionais a única forma de o governo financiar seus gastos é pela emissão de moeda, não haveria limites para os gastos do governo a não ser o ponto de pleno emprego, isto é os gastos do governo realizados na própria moeda não teriam limites fiscais4. Por outro lado, o governo também pode influenciar as características dos trabalhadores demandados pelo setor produtivo e suas remunerações. Isso porque, a estrutura ocupacional é delineada pela estrutura produtiva. Assim, conforme Ferreira (2012), as características das ocupações sofrem influências da importância relativa dos setores de atividade econômica e do grau de progresso tecnológico das firmas e dos setores produtores. Esses fatos impactam diretamente nas remunerações das ocupações. Isso irá justificar a existência de distintas taxas de salário para uma mesma classe de ocupação, a depender do grau de desenvolvimento da firma ou do setor de atividade a qual a firma pertence, ou ainda da região geográfica deste setor. Neste sentido, a atuação do governo na economia direcionando sua demanda por bens e serviços produzidos pelo setor privado cujos propósitos sejam a manutenção de alto nível de emprego, também influencia quais tipos de trabalhadores serão demandados. Logo, as ações de política fiscal podem delinear as características do mercado de trabalho. Enfim, como o emprego é determinado no mercado de produto, através da demanda agregada, o governo deve atuar diretamente na manutenção de um alto nível 4 A dívida emitida não causaria transtornos ao governo. Para mais detalhes, ver Wray (2003). de emprego por meio de políticas fiscal e monetária que estimulem a demanda agregada. Na próxima seção será feita uma breve análise do efeito da política fiscal sobre a demanda agregada do governo brasileiro nos momentos da crise internacional iniciada em 2008. 5- Política Fiscal do Governo Brasileira Frente à Crise Internacional Antes de falarmos do período da crise vamos fazer um breve relato histórico da história recente do Brasil. O presidente do Brasil Luiz Inácio Lula da Silva tomou posse em janeiro de 2003 assumindo, através de sua equipe econômica comandada pelo ministro da fazenda Antonio Palocci e pelo presidente do Banco Central Henrique Meireles, os acordos de metas de inflação e de superávit primário recomendados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) ainda no governo anterior. A nova equipe econômica afirmava que era “essencial estabelecer o equilíbrio de longo prazo das contas públicas de modo a garantir as condições para a retomada do investimento privado e uma maior eficácia no uso dos recursos públicos”, isso faria reduzir a taxa de juros e aumentar a poupança doméstica, levando o país a retomar o eixo do crescimento vivenciado nas décadas de 1960 e 1970, porém, agora, diferentemente do período desenvolvimentista, de forma sustentável. (Ministério da Fazenda 2003, pág. 4). Assim, o início do governo Lula foi marcado pela continuidade da política fiscal adotada pelo governo anterior. Todavia, o ano de 2006 ocorre uma mudança na equipe econômica do ministério da fazenda e o economista Guido Mantega assume o cargo de ministro da fazenda. O novo ministro e sua equipe elaboram o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em janeiro de 2007. Na apresentação de Guido Mantega no XIX Fórum Nacional, o ministro afirma que “o PAC é o principal instrumento da estratégia de desenvolvimento do Governo Lula” e que procuraria “criar condições para assegurar o crescimento sustentável a médio e longo prazo” (Ministério da Fazenda 2007, pág. 2). O Ministro coloca ainda os principais objetivos do programa, a saber: o aumento do investimento público e privado; a afirmação de um novo modelo de crescimento; a capacitação para enfrentar os desafios da globalização “sinocêntrica” e o resgate da visão e do planejamento de longo prazo (idem, pág. 3) Dessa forma, o PAC consistiu em um programa de crescimento econômico orientado pelo Estado brasileiro que visava (dentre outros) à realização de investimentos no prazo de quatro anos (2007 a 2010) e tinha como principais instrumentos (seguindo Ministério da Fazenda 2007, pág. 4) o investimento em infra-estrutura do país, aperfeiçoamento do sistema tributário e medidas fiscais de longo prazo. De posse destes instrumentos que a equipe econômica do governo Lula enfrentará o primeira momento da crise externa vivida a partir da quebra do banco Lehman Brothers nos Estados Unidos na segunda metade do ano de 2008. Como será visto adiante, o governo brasileiro adotará uma postura de política fiscal expansionista frente a esta crise, fazendo com que a economia se recupere já no final de 2009. O presidente Luiz Inácio Lula da Silva conseguiu, em 2010, eleger o seu sucessor ao lançar a ministra da casa civil Dilma Russef. A presidente eleita tomou posse no primeiro dia de 2011 e manteve o mesmo ministro da Fazendo, mas trocou o presidente do Banco Central, assumindo o posto Alexandre Antonio Tonbini no lugar de Henrique Meireles. Apesar da continuidade do comando do ministério da fazenda a política fiscal mudou a trajetória, levando a ações fiscais de retomada do cumprimento da meta de superávit fiscal abandonada nos dois últimos anos. Associado a esta mudança de governo e de postura de política econômica ocorre o aprofundamento da crise internacional no final de 2010, o que evidenciará a diferença da ação do governo nos dois momentos da crise internacional. Cujo foco principal para enfrentar a crise passou a ser a política econômica com a queda da taxa de juros e não a política fiscal. Esta diferença fica mais visível quando mensuramos o impacto fiscal das ações do governo nos dois momentos da crise. Entretanto, antes de mostrarmos o impacto fiscal da economia brasileira é preciso esclarecer como foi feita a adaptação deste modelo aos dados das finanças públicas. A fórmula do impacto fiscal aqui proposto é IF 1 Ig G cRLG . Os dados utilizados para a mensuração do 1 c impacto fiscal são os dados do resultado fiscal do governo central fornecidos pela secretaria do tesouro nacional (Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/ ). É importante destacar que foram utilizados apenas os dados do governo central devido a falta de disponibilidade de dados para todo o setor público, contudo, isto não atrapalha a análise da tendência da política fiscal, pois, o governo central tem maior poder de formular de políticas econômica. Seguindo a fórmula, é preciso obter a variação das despesas e receitas do governo central. Para tanto, os dados foram deflacionados a partir do índice geral de preços (IGP-DI), considerando o mês de junho de 2012 como o mês base. Em seguida, somamos os respectivos meses para obter o valor trimestral. A partir do valor trimestral calculamos a variação real de cada tipo de conta das finanças do governo, sendo que esta variação foi feita comparando o trimestre de um ano com o mesmo trimestre do ano anterior para evitar os efeitos sazonais, ou seja, a variação das receitas do primeiro trimestre de 2008, por exemplo, foi obtida comparando o valor deste trimestre com o primeiro trimestre de 2007. Por fim, os valores da variação foram divididos pelo PIB brasileiro do primeiro trimestre de 2012 para, em seguida, colocar na fórmula e obter o impacto fiscal. Todavia, ainda falta explicar como as diversas contas das finanças públicas afetam a demanda agregada. Dentre as contas disponibilizadas pela secretaria estão, na parte da receita, receita do tesouro, receitas da previdência social e receitas do banco central. Somente as duas primeiras são contabilizadas no impacto fiscal, pois afetam a demanda agregada indiretamente, ou seja, são ponderadas pela propensão a consumir da população. Por outro lado, dentre as despesas totais estão os gastos com pessoal e encargos sociais, os gastos com custeio e capital e as transferências de benefícios previdenciários. Destas três despesas consideramos somente as despesas com custeio e capital afetando diretamente a demanda agregada, os outros dois tipos de despesas afetam a demanda agregada indiretamente, pois, dependem da propensão a consumir da sociedade e, por isso, são ponderadas por esta. Por fim, o governo central do Brasil realiza transferências de parte de sua arrecadação aos governos subnacioanis, dessa forma, assumimos que estes governos gastam toda a transferência realizada pelo governo central e, assim, são contabilizados impactando diretamente a demanda agregada. Falta agora obtermos a propensão a consumir da economia brasileira. Para tanto, assumimos que o consumo das famílias depende da renda corrente dos consumidores. Além disso, assumimos também que todo o consumo é induzido pela renda corrente, logo, a propensão a consumir (c) é obtida fazendo a razão entre o consumo total (C) e o produto interno da economia (PIB), isto é: c C . Este valor é PIB alcançado a partir dos dados fornecidos pelo IBGE para o consumo das famílias do Sistema de Contas Nacionais 20005 em proporção do PIB, também fornecido pelo IBGE. 5 Excetos para o segundo trimestre de 2012 onde o valor ainda não está disponibilizado pelo IBGE. Para este período optamos em fazer uma média da propensão a consumir desde o ano de 2000. Feito isto, pode-se agora mensurar o impacto fiscal do governo central sobre a demanda agregada e comparar as ações de política fiscal adotadas no momento da crise externa de 2008 ainda no governo Lula e as ações de política fiscal adotadas após o aprofundamento da crise internacional no ano de 2010. Os valores deste impacto são apresentados na tabela 1. Nesta tabela é possível perceber a ação diferenciada nos dois momentos da crise internacional. No primeiro momento da crise externa no ano de 2008 a economia brasileira teve o seu ritmo de crescimento desacelerado e o governo adotou políticas ficais anti-cíclicas que implicaram em impactos fiscais expansionistas, como pode ser visto na tabela para os três primeiros trimestres de 2009. Por outro lado, no momento do aprofundamento da crise em 2010/2011, o governo brasileiro, diferentemente do que ocorreu em 2008, adotou políticas restritivas mesmo com a atividade econômica brasileira apresentando tendências de desaceleração, o que levou os três primeiros trimestres de 2011 a apresentar impactos fiscais contracionistas. Tabela 1 – Impacto Fiscal do Governo Central Brasileiro – Em % do PIB Primeiro Período Trimestre Segundo Terceiro Quarto Trimestre Trimestre Trimestre 2006 1,19 0,42 1,19 1,20 2007 -0,33 1,11 0,92 0,06 2008 -1,42 -0,56 -0,97 0,41 2009 4,68 5,16 4,79 -2,57 2010 2,15 -0,03 0,19 0,32 2011 -2,25 -1,40 -2,29 2,27 2012 -0,19 3,74 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Impacto Fsical: elaboração própria. Ademais, nos próprios documentos disponibilizados na pagina do Ministério da Fazenda na seção “Apresentações e discursos de autoridades do Ministério da Fazenda em eventos públicos” o posicionamento do ministro frente às duas situações extremas das crises foi diferente. No seminário realizado pelo jornal O Globo em agosto de 2009 com o título “Panorama da Economia Brasileira: superando a crise” (disponível em: http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2009/p240809.pdf acesso em 29/08/2012) o ministro destaca a política fiscal expansionista para enfrentar a crise. Na página 23 do documento, ele destaca a política fiscal ativa enfatizando: expansão dos investimentos do PAC; programa Minha Casa Minha Vida; plano safra 2009/2010; e manutenção e expansão dos programas sociais (bolsa família, aumento do salário mínimo e redução de tributos). Porém, na mesma seção da página do Ministério da Fazenda, mas com a apresentação do ministro realizada no fórum da revista Exame em setembro de 2011 referente à crise da Europa (disponível em: http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2011/apresentacao_Exame_041011.p df. Acesso em 29/08/2012) com o título “A Estratégia para Enfrentar o Aprofundamento da Crise Mundial” o ministro afirma que a estratégia brasileira é de tomar medidas preventivas, na qual a primeira apresentada é a de “perseguir resultado fiscal sólido de 2011 a 2014”, o que implica, ainda seguindo o documento e dentro da estratégia fiscal, aumentar o resultado primário e controlar os gastos correntes (ver página 8 do documento). Sendo assim, ao contrário do que ocorreu no momento da crise de 2008, o governo brasileiro resolveu adotar medidas fiscais ortodoxas. No gráfico 1 é possível ver mais claramente a diferença de postura de política econômica do governo brasileiro frente os dois momentos da crise internacional. Em 2008, quando a taxa de crescimento do PIB trimestral começou a declinar no terceiro trimestre deste ano, as ações do governo foram no sentido contracíclico de modo que o impacto fiscal se torna expansionista durante quase todos os trimestres seguintes. Isto perdura até o final de 2009 quando a economia brasileira começa apresentar sinais de recuperação nos primeiros trimestres de 2010, entrando na fase de crescimento. Porém, já na segunda metade deste mesmo ano o produto brasileiro começa desacelerar novamente. Neste momento, a equipe econômica do governo brasileiro ao invés de adotar a mesma forma de ação assume ações de arrocho fiscal de tal modo que a política fiscal não foi contra-cíclica e, com isso, o impacto fiscal foi contracionista em quase todos os trimestres de 2011, levando o produto a declinar mais ainda, atingindo no primeiro trimestre de 2012 taxa de crescimento próxima de zero. Gráfico 1 – Taxa de Crescimento do PIB e Impacto Fiscal do Governo Central 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 02 0 I.6 02 60 . I II 02 0 I.7 02 70 . I II 02 0 I.8 02 80 . I II 02 0 I.9 02 0 9 . III 02 1 I.0 02 01 . I II 02 1 I.1 02 11 . I II 02 1 I.2 -2,0 -4,0 Trimestre Taxa de Crescimento do PIB Impacto Fiscal 6- Considerações Finais Na economia capitalista de produção Kalecki desenvolveu um modelo teórico com instrumental fiscal capaz de conduzir a economia para próximo do pleno emprego. Com seu modelo a determinação do produto e do emprego podem ser condicionados por ações arbitrárias do governo para que estes se mantenham no nível de alto emprego. Ademais, como propôs Wray, o estado pode inclusive ser um empregador de última instância, o que seria capaz de reduzir os momentos dos ciclos econômicos evitando períodos de crise. Todavia, este instrumental tem sido pouco utilizado neste momento de crise nas principais economias do mundo. Os países da Europa, por exemplo, seguindo a recomendação de órgãos internacionais, optaram por medidas de arrocho fiscal de cunho ortodoxa de corte de despesas públicas e aumento da arrecadação fiscal. Tais medidas tem levado ao agravamento da crise e de conflitos sociais que a muito tempo não se vinha no continente europeu. Essas duas formas de ações ficam mais evidentes no exemplo do Brasil, onde as medidas do governo tem sido distintas em dois momentos da crise. Durante o início da crise internacional em 2008 o Brasil optou por ações discricionárias do Estado visando reduzir e eliminar a tendência declinante do seu produto. Para tanto, o governo utilizou as suas finanças públicas aumentando as despesas, o que provocou impactos fiscais expansionistas durante quase todo o ano de 2009, agindo de forma anti-cíclica à queda do PIB. Contudo, no momento de agravamento da crise internacional com os problemas vividos pelos países da Europa, a ação do governo brasileiro foi completamente contrária no que tange a política fiscal. O país optou por enfrentar a crise utilizando o instrumental financeiro de redução da taxa de juros, mas resolveu aumentar o resultado primário, fazendo com que o impacto fiscal durante os anos de 2011 fosse contracionista seguindo a mesma tendência do PIB, que estava em queda. Com isso, fez com que reduzissem ainda mais a taxa de crescimento da economia. Dessa forma, é de grande importância para os países capitalista e principalmente para os países da América Latina retomar os debates fiscais abordados no modelo de Kalecki e adequarem estes modelos e instrumentos em suas estratégias de desenvolvimento. Referências Bibliográficas FERREIRA, L.S. Distribuição de Salários na Economia Brasileira: Um estudo a partir da matriz de contabilidade social para os anos de 2001, 2005 e 2008. Tese de Doutoramento. Rio de Janeiro: IE/UFRJ, 2012. HAAVELMO, T. Multiplier Effects of a Balanced Budget. Econometrica, 13 October, 1945.pp 341-392. HANSEN, B. Fiscal Policy in Seven Countries 1955 – 1965: Belgium, France, Germany, Italy, Sweden, United Kingdom, United States. OECD. 1969. KALECKI, M. Crescimento e Ciclo das Economias Capitalistas. Coleção economia e planejamento. São Paulo: Hucitec, 1977. KALECKI, Michal. Três caminhos para o pleno emprego. In: KALECKI, Michal.Kalecki. São Paulo: Ática (Coleção Grandes Cientistas Sociais), 1980. KALECKI, M. 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